Опубликовано в журнале Звезда, номер 4, 2005
Хорошо известно, что в мире существуют различные, порой диаметрально противоположные мнения по поводу американской демократии, под которой обыденное сознание понимает систему управления и общественные устои страны. Есть достаточно оснований и для восторженных, и для скептических отзывов, так как американская система — это всего лишь порождение сложного, противоречивого, меняющегося живого организма. Принимая во внимание все эти мнения, следует отметить, что в американской системе заложено много элементов, способствующих ее стабильности и преемственности. Даже в период Гражданской войны, когда страна была расколота на два враждебных лагеря, борьба шла не за смену системы, а в рамках одной и той же системы.
Конституция США — основа стабильности и преемственности развития. Конечно, хороший конституционный документ еще не дает гарантии успеха в создании государственности. Однако в конституции были закреплены нормы и механизмы, способствовавшие позитивным историческим процессам, в результате которых и проходил процесс становления политической системы страны.
Американская конституция — первая и самая старая действующая конституция в мире. Она была создана более двухсот лет назад, в 1787 году, и с тех пор является основой государственности США, высшим законом, хотя за двести лет страна изменилась коренным образом. В других странах за этот период сменилось несколько конституционных документов. Много было конституций во Франции, в Германии, в России.
Для такого «долгожительства» есть несколько причин. Во-первых, многие статьи конституции изложены очень кратко, гибкими и расплывчатыми формулировками, что позволяет по-разному трактовать конституционные нормы в зависимости от исторической обстановки. Во-вторых, в конституции заложена система поправок, что дает возможность дополнять ее новыми нормами и положениями. Большую роль в американской политической системе играет прецедент — понятие, унаследованное колонистами от древней англосаксонской традиции, на основе которого в американском законодательстве возникли многие нормы, формально не являющиеся частью конституции, но имеющие силу конституционного закона. Поэтому в США говорят о существовании двух конституций: формальной и неформальной (так называемой «живой» конституции). Отцы-основатели сказали в созданном ими документе многое, но далеко не все, таким образом оставив возможность действия принципу «разрешено все, что не запрещено законом».
«Живая» конституция формировалась двумя путями. Значительную ее часть составляют принятые на основе рассмотрения тех или иных казусов решения Верховного суда, которые фактически становятся частью конституции, то есть конституционной нормой. Но еще в большей степени «живая» конституция пополняется нормами и положениями, возникающими в процессе становления и развития американской государственности. Например, конституция формально предъявляет кандидату в президенты всего лишь несколько требований: президентом может быть гражданин США, не моложе 35 лет, не менее 14 лет безвыездно проживающий на территории страны. Однако в соответствии с традицией требования к кандидату намного шире. Он должен быть мужчиной, белым, англосаксонского происхождения, протестантом, не слишком богатым, но и не бедным, семейным человеком. Конечно, некоторые из этих требований в настоящее время утратили силу. Так в 1960 году Президентом США был избран католик Джон Кеннеди, возможно, в будущем на этот пост сможет претендовать женщина или афро-американец. Неформальная норма — не закон. При соответствующих исторических условиях она может меняться. Однако, согласно американской политической традиции, неформальная норма и формальный закон имеют одинаковую силу.
Интересно проследить, как в США появилось правительство. В конституции вообще отсутствует упоминание о правительстве как об органе исполнительной власти. Создатели конституции предполагали, что роль правительства будет играть Сенат с функциями совещательного органа при президенте, принимающем решения «по совету и с согласия Сената». В то время сенаторов было двадцать шесть (так как штатов было тринадцать) и президент Вашингтон довольно часто созывал их для решения текущих вопросов.
Однако очень скоро от такой практики пришлось отказаться. На заседаниях каждый из сенаторов старался взять слово, обсуждения затягивались, решения принимались медленно. Вашингтон стал письменно запрашивать мнения своих помощников — руководителей исполнительных департаментов. Вначале они рассматривались как технические помощники и назывались секретарями.
Вскоре стало ясно, что письменное общение тоже затягивает решение текущих вопросов, поэтому президент стал проводить с секретарями оперативные заседания. Сначала они носили эпизодический характер, затем превратились в ежедневные. Так фактически сложился кабинет министров — существование которого конституцией не предусмотрено.
Еще один пример конституционной нормы, которая была порождена правительством . В конституции говорится, что в начале каждого года президент должен обращаться к Конгрессу с посланием, содержащим основные направления политики на следующий год. Однако никаких деталей не определено. Первый Президент США Джордж Вашингтон направлял эти послания в письменном виде, после чего их зачитывал спикер Палаты представителей. Эта процедура вызывала недовольство многих американцев. Критики говорили, что такая манера напоминает письменные послания английского короля парламенту. Не следует забывать, что антианглийские и антимонархические настроения в США в то время были чрезвычайно сильны. Поэтому президент Томас Джефферсон, вступивший в должность в 1801 году, решил изменить процедуру и стал читать послания Конгрессу лично. С тех пор эта норма стала традицией и практически имеет силу закона.
В конституции заложены основы американской государственности, которые остаются неизменными с первых лет существования страны. Во-первых, это демократический характер власти, представительная система правления, что предполагает выборность органов власти сверху донизу. Во-вторых, принцип разделения властей, независимого существования исполнительной, законодательной и судебной ветвей власти. В-третьих, это принцип самоуправления и автономии, закрепленный в системе федерального устройства страны.
Создатели конституции в первую очередь позаботились о том, чтобы заложить в конституцию ряд ограничений, сделать так, чтобы она исключала саму возможность злоупотребления властью, чтобы власть была подконтрольна народу. Они испытывали сильное влияние французского Просвещения, в соответствии с идеологией которого власть — это зло, но зло неизбежное. Лучший способ контроля состоит в том, чтобы разделить власть на независимые друг от друга ветви. Ветви власти наделены правами и возможностями контролировать друг друга. Такой механизм сдержек и противовесов действительно стал прочной гарантией от злоупотреблений и сделал власть подконтрольной избирателю. История американской государственности это подтверждает.
В чем же проявляется его эффективность?
Не секрет, что, в соответствии с Конституцией США, президент наделен огромными полномочиями. Он является главой государства и главой исполнительной власти. Он обладает преимущественным правом законодательной инициативы и инициирует большинство новых законов. Президент является верховным главнокомандующим, представляет страну в международных отношениях, назначает членов правительства и всех высших руководителей государства. Он же имеет большие рычаги влияния на высшую законодательную власть и высшую судебную власть, например, право наложить вето на законы и другие решения, принимаемые Конгрессом. Наконец, президент назначает членов Верховного суда — высшей законодательной власти страны.
Однако со своей стороны Конгресс также имеет большие возможности влиять на президента и в случае необходимости оказывать ему противодействие. Так Конгресс может преодолеть вето, наложенное президентом, если две трети членов Конгресса проголосуют против. Кроме того, в руках Палаты представителей находится один из самых мощных рычагов воздействия на исполнительную власть. По конституции, Палата представителей утверждает ежегодный бюджет и тем самым контролирует одну из самых важных функций исполнительной власти — финансовую политику. Поэтому только Палата представителей наделена правом вводить новые налоги.
В общем, отношения между президентом и Конгрессом строятся по формуле сотрудничество — соперничество, которую и предусматривает механизм сдержек и противовесов. Иногда противостояние приобретает острые, драматические формы, но это бывает крайне редко. Обычно столкновения между законодательной и исполнительной властью решаются на основе компромиссов. Во второй половине ХХ века трения между президентом и Конгрессом лишь дважды привели к открытому конфликту и закончились попыткой отстранения президента от должности.
В истории США было два эпизода, когда Конгресс брал инициативу в свои руки и практически полностью доминировал над президентом. Первый имел место после окончания Гражданской войны, в период реконструкции Юга, когда шла реорганизация системы власти в бывших рабовладельческих штатах. Президент Э. Джонсон пытался воспрепятствовать намерению Конгресса лишить влияния плантаторскую олигархию. В начавшемся остром противостоянии верх взял Конгресс. В нем преобладали радикально настроенные республиканцы, принявшие серию жестких решений, для реализации которых была создана специальная комиссия из членов обеих палат, фактически взявшая на себя функции исполнительной власти. Президент был изолирован и не осмелился даже воспользоваться своим правом вето на решения Конгресса, так как оно легко было бы преодолено.
Вторая ситуация не носила столь драматического характера. В период между мировыми войнами в США возобладали изоляционистские настроения. Конгресс, в котором в течение многих лет господствовали изоляционисты, пользуясь поддержкой избирателей, фактически подчинил внешнюю политику своему контролю. Были приняты законы о нейтралитете, связавшие руки президенту и во многом бывшие причиной того, что США оставались пассивными в период обострения международной обстановки в 1930-е годы. Более того, в период, когда мир стремительно двигался к новой войне, Конгресс инициировал поправку к конституции, в соответствии с которой США могли вступить в войну только на основе всенародного референдума. Для прохождения поправки в Конгрессе не хватило буквально нескольких голосов. Нападение Японии на США в декабре 1941 года резко изменило обстановку, и внешняя политика перешла под полный контроль президента.
Как уже отмечалось выше, президент обладает правом назначать членов правительства и высших должностных руководителей государства, он от имени страны вступает в сношения с другими государствами и подписывает международные договоры. Однако назначения президента подлежат подтверждению в верхней палате Конгресса — Сенате. Международные договоры, которые заключает президент, также подлежат подтверждению. Чтобы международный договор, подписанный президентом, вступил в силу, его должны одобрить две трети сенаторов.
Следует отметить, что за всю историю Соединенных Штатов Америки Сенат крайне редко отвергал предлагаемые президентом кандидатуры или отказывал в ратификации международных договоров. Только один раз он отклонил исторически важное для США и всего мира соглашение — подписанный президентом Вильсоном в 1920 году Версальский договор и Устав Лиги Наций, что оказало очень большое воздействие на международную обстановку в межвоенный период. Назначаемые президентом члены Верховного суда также должны быть утверждены Сенатом. Эта норма делает их в какой-то степени зависимыми как от президента, так и от Сената. Однако они получают свои должности пожизненно и после прохождения процедуры утверждения становятся полностью свободными от влияния политической конъюнктуры.
Федеральная судебная система представляет третью ветвь власти, которая осуществляет надзор за деятельностью двух других. Высшей судебной властью является Верховный суд страны. Каждый штат, соответственно, имеет свою собственную судебную систему и свой собственный Верховный суд, члены которого назначаются губернаторами и утверждаются законодательными собраниями штатов.
Главная функция Верховного суда — право судебного контроля, право объявлять законы и действия федерального правительства, правительств штатов и местных органов власти неконституционными. Только Верховный суд полномочен толковать конституцию и выносить решения о том, соответствуют ли ей законы и акты, издаваемые законодательной и исполнительной властью. Решения Верховного суда носят окончательный характер, их никто не может ни отменить, ни обжаловать.
В США существует специфический институт независимых прокуроров, специализирующихся на расследовании деятельности членов исполнительной власти, против которых выдвигается обвинение. Независимый прокурор назначается судом соответствующей инстанции и не подотчетен Министерству юстиции, что обеспечивает максимальную объективность в расследовании.
В конституции заложена процедура импичмента — сложный, но эффективный механизм отстранения от должности высших государственных деятелей за злоупотребления властью и другие преступления. В статье второй, параграф четвертый говорится: «Президент, вице-президент и другие официальные лица Соединенных Штатов могут быть отстранены от должности на основе импичмента за измену, коррупцию или другие преступления».
Импичмент — это крайняя мера, которая принимается в отношении высших должностных лиц и может привести к отстранению от должности президента, вице-президента, членов Конгресса и членов Верховного суда. В соответствии с конституцией, процедуру импичмента инициирует Палата представителей. Если Палата Представителей принимает такое решение, то дело передается в Сенат, который в данном случае выступает в качестве судебного органа. Заседание Сената по импичменту ведет председатель Верховного суда.
За 200 лет существования конституции было 16 случаев, когда Палата представителей инициировала отстранение от дел высших должностных лиц. Среди отстраняемых было два президента, один сенатор, один член Верховного суда и несколько федеральных судей. Сенат отстранил от должности 7 человек, и все они были федеральными судьями. В 1868 году президент Эндрю Джонсон был подвергнут импичменту по обвинению в превышении полномочий. Однако при рассмотрении его дела не хватило одного голоса, и он остался на своем посту. В 1974 году в результате известного Уотергейтского скандала президент Никсон подал в отставку после того, как юридический кабинет Палаты представителей проголосовал за начало импичмента. Последний случай рассмотрения дела об импичменте президенту имел место в 1998 году. Палата представителей обвинила президента Клинтона в том, что он мешал следствию в расследовании его проступков, и в лжесвидетельстве, однако Сенат большинством голосов признал его невиновным. Если президент отстраняется от должности, далее он может быть привлечен к суду уже как обычный гражданин.
Федеративная система является одним из фундаментальных принципов государственного строя США. Каждый из пятидесяти штатов, входящих в состав США, обладает широкими правами автономии и самоуправления. Штаты имеют собственные конституции, которые в основных чертах повторяют федеральную конституцию. В штатах существует тот же принцип разделения властей, сдержек и противовесов. В компетенции властей штатов находятся вопросы здравоохранения, образования и благоустройства. Однако конституции и законодательства штатов не могут противоречить федеральной конституции и федеральным законам. Высший приоритет федеральной власти и федерального законодательства сохраняется на протяжении всей истории США. Попытки местных органов власти принимать решения, противоречащие решениям федеральной власти, решительно пресекались. Правда, подобные случаи были редки. Самый известный имел место в 1832 году, когда Конгресс принял закон о повышении ввозных пошлин на промышленные товары из Европы. Этот закон вызвал недовольство в южных штатах, которые были основными покупателями европейских товаров. Законодательное собрание Южной Каролины приняло свой закон, в котором федеральный закон объявлялся необязательным и недействительным для штата. Президент Эндрю Джексон отреагировал мгновенно. Он наложил вето на решение законодательного собрания Южной Каролины и заявил, что органы и власти штатов не уполномочены отменять решения федеральной власти. После этого инцидента законодательные собрания штатов не предпринимали подобных попыток.
Все ветви государственной власти США равноправны и обладают равными полномочиями. Однако в течение двадцатого столетия наблюдались тенденции расширения полномочий и усиления исполнительной власти. Особенно она усилилась в годы Второй мировой войны, а далее этот процесс продолжался и в годы «холодной» войны. На фоне усиления исполнительной власти возрастала роль президента, его влияние во внутренней и внешней политике. Обстановка «холодной» войны создавала для этого благоприятные условия, так как все объяснялось необходимостью обеспечения безопасности. Даже появился термин «имперское президентство», который при известной доле преувеличения в целом отражал тенденцию.
США — относительно молодое государство, однако американская политическая система имеет глубокие исторические корни. Как уже упоминалось, многие ее элементы формировались под влиянием идей Просвещения XVII-XVIII века, которые были очень популярны в заокеанских владениях Англии накануне войны за независимость. Таким образом, США стали первой страной в истории, где идеи Просвещения легли в основу государственности. Вся фразеология американской конституции отражает принцип народовластия, ее преамбула начинается словами: «Мы, народ…». Механизм разделения властей как гарантия от тирании был взят из трудов Монтескье.
Значительное влияние на американскую политическую систему оказали и древние англосаксонские обычаи, которые привезли с собой первые переселенцы из Англии. Здесь следует упомянуть традиции и нормы самоуправления, роль суда в регулировании общественных отношений, особенно в защите личных прав и свобод. Подобие суда присяжных существовало у англосаксов с незапамятных времен, еще тогда, когда они обитали на пространстве между Рейном и Одером.
Опыт колонизации, который переселенцы приобретали в процессе освоения и заселения обширных пространств, наложил глубокий отпечаток на менталитет народа и на государственно-политическую систему. Принципы автономии и самоуправления пустили глубокие корни. Самой первой задачей, которую приходилось решать в процессе колонизации, было формирование органов власти в новых поселениях. В этом процессе не было диктата или указаний сверху, так как какой-либо верховной власти над колониями просто не существовало. Лондон был слишком далеко, и обширный океан исключал возможность контроля и регулирования жизни колоний. К началу войны за независимость в Америке сложилась разветвленная система самоуправления и автономии. Создатели конституции приняли здравое решение сохранить и встроить эту систему в фундамент новой государственности. Таким образом формально закрепилась федеративная система государственного устройства, в соответствии с которой значительная часть полномочий закреплена за властями штатов и органами местного самоуправления. Вековая практика убеждает американцев в том, что многие повседневные проблемы — такие, как образование, здравоохранение, общественный транспорт, благоустройство — могут быть лучше решены на местном уровне.
Важным фактором стабильности государственной власти является двухпартийная система, сложившаяся в нынешнем виде к середине ХIХ века. На протяжении последних 150 лет наличие Республиканской и Демократической партий является неотъемлемой частью политического процесса. В настоящее время две основные партии играют главную роль в формировании президентской власти, Конгресса, выборах губернаторов и легислатур штатов.
Политические партии США заметно отличаются от европейских. В них отсутствует строгая иерархическая структура, обязательное членство, партийная дисциплина. Фактически членство определяется голосованием за республиканцев или демократов. Большинство избирателей традиционно, из поколения в поколение, голосует за одну и ту же партию.
По существу, американские партии являются общественно-политическими объединениями по отбору и продвижению кандидатов в органы власти, от президента до членов местного самоуправления. Партии функционируют от выборов до выборов, и их роль в избирательном процессе исключительно велика.
Попытки подорвать господство двухпартийной системы, особенно при избрании президента, решительно пресекаются. Процедура выдвижения кандидатов на пост президента является сложной, хаотичной и в чем-то даже архаичной, так как некоторым ее элементам уже более двух столетий.
Эффективным методом поддержания системы двух партий является система одномандатных округов, в соответствии с которой избирается тот, кто получил большинство голосов. В отличие от систем пропорционального представительства, механизм одномандатных округов допускает победу только одной партии в любом округе. Это позволяет существовать только двум партиям, которые достаточно популярны, чтобы получить большинство голосов в избирательном округе. Таким образом, малочисленные партии обречены на постоянное поражение. Они не могут объединяться в блоки, так как практически во всех штатах запрещены единые списки, то есть выдвижение кандидатов от более чем одной партии.
Второй механизм поддержания двухпартийной системы — коллегия выборщиков для избрания президента. Избиратели формально голосуют не за президента, а за список выборщиков, дающих обещание поддержать того или иного кандидата. Голоса выборщиков распределяются по схеме, согласно которой победитель получает все. Это значит, что кандидат, получающий большинство голосов избирателей в том или ином штате, получает все голоса выборщиков данного штата, даже если это большинство является незначительным. Коллегия выборщиков ставит в невыгодное положение третьи партии или независимых кандидатов, у которых практически не остается шансов.
Безусловно, это архаичная система, реликт XVIII века, которая вызывает немало критики в современной Америке. В некоторых случаях, в силу различий в численности населения штатов, кандидат, получивший большинство голосов избирателей, может не получить большинства голосов коллегии выборщиков. Так произошло на президентских выборах 2000 года. Однако вряд ли институт выборщиков будет отменен в обозримом будущем: он надежно защищает господствующие партии от всяких неожиданностей.
Еще одна особенность избирательного процесса — предварительные выборы — «праймериз», — проводимые на уровне штатов с целью отбора кандидатов в президенты для всеобщих выборов. Это уникальный механизм, ничего похожего в других странах нет. Он позволяет на предварительной стадии, до утверждения кандидатов на национальном партийном съезде, определить, кому из потенциальных кандидатов избиратели отдают предпочтение. В конечном итоге, именно избиратели определяют, кто будет кандидатом от Республиканской или Демократической партии.
Аморфная организационная структура, отсутствие строгой идеологической дисциплины, исключительно важная роль «праймериз» при отборе кандидатов на выборные должности — все это привело к тому, что представители партий в органах власти не ориентируются на партийные организации. Это означает, что члены Конгресса не обязательно будут голосовать за предложения своих партий. Партийной дисциплины в Конгрессе нет, и конгрессмены голосуют, руководствуясь интересами своих избирателей. Поэтому конгрессмен-республиканец не обязательно поддерживает президента-республиканца. Президенту и другим представителям исполнительной власти нередко приходится прибегать к сложным маневрам и переговорам, объясняя членам Конгресса необходимость принятия того или иного решения. Умение ладить с Конгрессом — важнейшее качество президента как национального лидера, обладающего способностью в нужный момент убедить конгрессменов подняться над локальными или групповыми интересами во имя национальных.
В последние десятилетия как в Америке, так и за ее пределами было немало рассуждений о стирании различий между Демократической и Республиканской партиями, о кризисе и закате двухпартийной системы. Однако сейчас мы являемся свидетелями того, что разногласия программного и политического характера между партиями становятся все более острыми. В последние годы избирательные кампании, особенно выборы президента, происходят в напряженной атмосфере межпартийных столкновений. Разногласия по вопросам внутренней и внешней политики, соперничество за контроль в обеих палатах Конгресса приводят к острым конфликтам как в Сенате, так и в Палате представителей.
Для накала борьбы есть много причин. После окончания «холодной» войны Америка столкнулась с серьезными вопросами, и каждая из двух партий предлагает на них свой ответ. Кроме того, в стране идет смена поколений политических элит, и это еще более усиливает конфликт в процессе поиска ответов на вызов эпохи.
Возможно, новая историческая обстановка подогревает в обществе интерес к проблеме третьей партии. Это не новая тема, в США в прошлом не один раз предпринимались попытки создать такую партию как противовес двум основным. Правда, все они были неудачными.
Однако в последнее десятилетие поддержка идеи создания третьей партии явно растет. Так, во время избирательной кампании 2000 года 67% американцев (данные одного из опросов Гэллапа) высказались за необходимость какой-либо третьей партии, которая могла бы соперничать с двумя основными в борьбе за места в Конгрессе и за пост президента. Вместе с тем вряд ли это станет возможным в ближайшее время, так как потенциал двухпартийной системы в управлении государством далеко не исчерпан.
Большую роль в обеспечении стабильности и успешном функционировании системы играют традиции, нормы, способ общественного поведения — все то, что называется политической культурой. Еще более 150 лет назад А. Токвиль в своей знаменитой книге «О демократии в Америке» писал: «В Америке не законы защищают от тирании, но нравы самого народа». Развивая эту сентенцию, следует заметить, что именно нравы народа делают законы эффективным орудием в защите от злоупотреблений власти. И важнейшая черта этих нравов — законопослушание. Американцы уважают закон и ревностно следят за тем, чтобы власть тоже его уважала. Особенно жесткие требования предъявляются к высшим должностным лицам. По этой-то причине нарушение закона президентом всегда становится предметом самого тщательного, беспощадного разбирательства.
Краеугольным камнем американских политических нравов, политической традиции является консенсус — согласие относительно фундаментальных основ политической системы. Американцы могут критиковать президента, гневно обличать негативные явления в правительстве, скептически относиться к чиновникам, но они согласны в главном — в том, что их система является правильной и самой эффективной в мире.
Другим основополагающим принципом американской политической культуры является компромисс. Весь процесс формирования государственного правления привел к тому, что политический компромисс стал не вопросом выбора, а необходимостью. Огромное разнообразие интересов, культур, религий, этносов, которые сталкивались в процессе строительства Америки, можно было объединить в одно целое только на основе компромисса.
Например, на основе большого компромисса был решен вопрос о столице США. Одной из первых проблем, которую стал обсуждать новый американский Конгресс в 1789 году, было местонахождение столицы страны. Каждый штат предлагал в качестве столицы свой город. Понятно, что иметь центр страны на своей территории было бы выгодно для любого штата, так как это давало большие экономические, политические и статусные преимущества. Дискуссии были ожесточенными и едва не завершились серьезным политическим размежеванием. Однако нашелся выход в духе зарождающейся американской традиции решать проблемы на основе компромисса. Конгрессмены договорились о том, что столица не будет находиться на территории какого-либо штата. Под столичный город была выделена специальная территория — федеральный округ. Его решили назвать Колумбийским, по имени открывателя Америки, а столицу — по имени героя Войны за независимость и первого президента — Вашингтон. На период строительства столицы функции столичного города было решено передать Нью-Йорку — самому крупному городу страны.
Наконец, сама Конституция США, этот высший закон страны, является результатом компромисса. Заложенный в ней принцип разделения властей предполагает, что компромисс является главным методом решения проблем государственного управления и поддержания равновесия интересов в обществе.
Двухпартийная система, сложная процедура выдвижения и избрания кандидатов в органы управления сводят к минимуму возможность прохождения во власть случайных людей или деструктивных политических сил. Механизм сдержек и противовесов, а также традиции гражданского и судебного контроля над действиями власти исключают возможность злоупотребления властью. В силу всех вышеизложенных причин американская политическая система обладает большим потенциалом для сохранения стабильности и обеспечения преемственности в развитии общества.