ДМИТРИЙ ТРАВИН
Опубликовано в журнале Звезда, номер 12, 2000
ДМИТРИЙ ТРАВИН ЭКОНОМИЧЕСКИЕ РЕФОРМЫ: ШАГ НАЗАД, ДВА ШАГА ВПЕРЕД Еще в начале лета, вскоре после инаугурации Владимира Путина, российское правительство предприняло первые шаги в очередном этапе экономических преобразований. Тогда основное внимание было уделено налоговой реформе. Осенью, после некоторого затишья, связанного с отпусками и парламентскими каникулами, последовали очередные действия.
Самым главным событием осени, как обычно, стало принятие федерального бюджета — ключевого финансового документа, фактически определяющего все основные параметры правительственной экономической политики на будущий год. Значительный интерес представляют также неоднозначные изменения во внешнеэкономической политике, связанные с предполагающимся снижением таможенных пошлин и с усложнением порядка экспорта некоторых товаров. Наконец, любопытные сдвиги произошли вроде бы в деле экономической интеграции России и Белоруссии.
ДВОЙНОЕ ДНО РОССИЙСКОГО БЮДЖЕТА Проект федерального бюджета на будущий год свидетельствует о том, что мы вырвались из плена одних догм, но пока еще остаемся в плену у других.
Бюджет в нестабильной экономике (такой, как нынешняя российская) является не столько конкретным документом, сколько декларацией о намерениях. Поэтому относиться к нему стоит сдержанно, трезво осознавая, чту из прописанного в цифрах действительно будет реализовано, а что является не более чем прогнозом. Обращать внимание стоит на относительные показатели, тогда как любые абсолютные величины на деле окажутся совсем не такими, какими представляются сейчас.
Главное новшество бюджета — отсутствие дефицита. Это достижение имеет огромное значение для экономики, и переоценить его трудно. К бездефицитному бюджету страна мучительно продвигалась на протяжении всего последнего десятилетия. Еще Егор Гайдар попытался в 1992 г. уравнять доходы и расходы, но быстро сорвался под давлением «прагматиков», уверявших, что при такой немыслимой жесткости нас ожидает коллапс экономики.
Сегодня Алексей Кудрин, наконец, уравнивает доходы и расходы. При этом о коллапсе никто не говорит. Спорят о том, будет ли экономика расти быстрыми или умеренными темпами. А ведь реально те деньги, которые пойдут через расходные статьи в нашу экономику, существенно уступают по своему объему бюджетным доходам, поскольку страна расплачивается по старым долгам. Иначе говоря, бездефицитный бюджет-2001 по сути своей оказывается значительно жестче, чем бюджет- 1992 в его первоначальном, так и не реализованном варианте. Но что поделаешь, в наши дни приходится расплачиваться за «прагматизм» крепких хозяйственников, любивших в свое время порассуждать о наивности оторванных от жизни либералов.
Думается, что на практике Кудрину действительно удастся реализовать бездефицитный бюджет. Сегодня в самых широких кругах государственной элиты — от Путина до Селезнева и от Илларионова до Геращенко — сформировалось представление о необходимости здоровых государственных финансов. Все понимают, что экономический рост возможен лишь при отсутствии инфляции и эффекта вытеснения частных инвестиций, порождаемых государственным долгом.
Помимо бездефицитности обращает на себя внимание еще один интересный момент в финансовой политике правительства. Доля доходов федерального бюджета в ВВП, скорее всего, не снизится по сравнению с нынешним годом. Реальные цифры могут колебаться в зависимости от величины будущих доходов, но в целом ясно, что снижать налоговое бремя за свой счет Белый дом не собирается. Федеральное правительство постарается снизить возлагаемое на народ фискальное бремя за счет доходов региональных бюджетов.
Такая стратегия вполне укладывается в логику действий президента. Военные расходы, финансирование правоохранительной системы и расплата по долгам — это святое. У губернаторов же есть «жирок», который недурно было бы растрясти. Проведение жилищно-коммунальной реформы, т.е. сворачивание дотаций, идущих на содержание квартир и повышение тарифов, позволит субъектам федерации обойтись меньшими налоговыми поступлениями.
Конечно, подобная стратегия никак не может представляться справедливой. Реформа ЖКХ нужна, но столь же необходимо и сворачивание федеральных расходов. Однако здесь уже дело не только в том, что президент любит побряцать оружием. Ввязавшись в кавказский конфликт, мы создали огромную дыру, через которую еще долго будут утекать бюджетные деньги. Чечня потребует постоянных расходов на содержание значительного воинского контингента и на латание местных хозяйственных прорех. Ведь моджахеды никуда не исчезнут, а частные инвесторы в такое страшное место еще много лет не сунутся. За сомнительную победу российской армии каждый россиянин еще долго будет платить из своего кармана.
Тем не менее в целом бюджет-2001 все же представляется гораздо более разумным документом, чем все его предшественники. Главный его недостаток — слишком большой удельный вес военных расходов — представляет собой некое неизбежное зло, определяющееся не столько особенностями финансовой политики, сколько состоянием общества. Повышение военных расходов даже не вызвало возражений в парламенте. Трудно надеяться на то, что финансовая политика может быть менее «патриотичной», чем Политика как таковая.
Зато серьезные споры вызвали два других момента: точность правительственных оценок будущих поступлений в бюджет, а также распределение доходов между центром и регионами.
У спора, который шел между правительством и парламентом в период обсуждения бюджета, существует двойное дно.
Чисто внешне кажется, будто Минфин абсолютно убежден в истинности своего пессимистического прогноза бюджетных поступлений, тогда как оптимисты из парламента столь же твердо убеждены в том, что ситуация для бюджета будет складываться намного лучше: и цены на нефть окажутся значительно выше, нежели это следует из правительственных оценок, и ВВП вырастет в большей степени, чем это видится экспертам из Белого дома. Если следовать логике Минфина, то пересмотр величины будущих налогов и таможенных сборов в сторону повышения может поставить под угрозу сбалансированность бюджета. Если же следовать логике парламентариев, то отказ от пересмотра чреват выводом бюджета из-под контроля представительной власти и усилением волюнтаризма чиновников.
При рассмотрении вопроса о распределении доходов между центром и регионами представляется, что речь идет о степени допустимого централизма. По логике федеральной власти, стоит ей выпустить вожжи из своих рук, как региональные бароны растащат страну на кусочки. По логике же самих региональных баронов, предпочитающих, впрочем, ныне именовать себя здоровой оппозицией путинскому авторитаризму, усиление централизма в финансовой сфере есть недопустимое наступление на демократию и на рыночное хозяйство.
На самом деле вопрос о бюджете стоит и проще, и в то же время сложнее. Проще потому, что спор идет исключительно об экономических материях, а не о таких вещах, как федерализм или гражданское общество. Сложнее потому, что за общими фразами, произносимыми участниками спора, их истинные соображения, как правило, скрыты.
Какими будут на самом деле бюджетные поступления будущего года, не может знать никто. Мировой нефтяной рынок не подчиняется даже самым лучшим зарубежным экспертам, уже неоднократно садившимся в лужу со своими прогнозами. А потому, сколько выручит Россия нефтедолларов, ведает, очевидно, лишь Господь Бог. С точки зрения же складывающихся на сегодняшний день тенденций, оценки правительственных оппонентов выглядят реалистичнее. Думается, что положа руку на сердце и представители Минфина согласятся с более оптимистичными прогнозами, нежели те, которые зафиксированы в их собственных бумагах.
Но в реальной действительности спор шел о том, как именно будут распределены те дополнительные доходы, которые получит бюджет в будущем году. Если мы пойдем по пути, предлагаемому парламентскими оппозиционерами, то уже сегодня все будущие доходы окажутся расписанными по статьям расходов. Что-то пойдет на оборону, что-то на социальные нужды, что-то на поддержку регионов и т.д. Если же мы сегодня сочтем, что будущие доходы окажутся меньше, а завтра с радостью обнаружим, как на нас проливается поток нефтедолларов, то правительство по закону вправе будет использовать основную массу дополнительно выявившихся финансовых ресурсов на погашение и обслуживание государственного долга.
Иначе говоря, депутатам выгоднее записать побольше денег в расходные статьи, продемонстрировав тем самым заботу о народе и о тех, чьи интересы они непосредственно лоббируют. При развитии событий по такому сценарию дополнительная денежная масса будет давить на рынок и повышать цены. Правительство же старается изыскать легальную возможность для того, чтобы в той или иной форме осуществить так называемую стерилизацию, т.е. устранить излишнюю денежную массу, предотвратить быстрый рост цен и одновременно хотя бы частично смягчить проблему долгов.
В межбюджетных отношениях вопрос стоял, скорее всего, не о том, чтобы отнять у регионов значительную часть их доходов (хотя некоторую часть, бесспорно, отнимут). Важнее другое: то, на каких условиях финансовые ресурсы будут поступать в регионы посредством трансфертов из федерального бюджета.
Если львиная доля налогов в будущем году окажется в федеральном бюджете, а затем лишь посредством трансфертов станет передаваться на места для решения конкретных проблем, правительство страны сможет для предоставления финансовой поддержки поставить определенные требования. В первую очередь требования начать на деле осуществление жилищно-коммунальной реформы.
Пойдут реформы — регион получит деньги, необходимые для того, чтобы выплатить субсидии на жилье для малоимущих. Не пойдут — не получит ничего.
Губернаторам же, конечно, выгоднее, чтобы и налоги, и бюджетные расходы были бы повыше. Тогда можно будет сохранить старую систему финансирования жилищно-коммунального хозяйства, при которой субсидии получает не собственник жилья, а производитель услуг (коммунальные службы, энергетики и т.д.). При этой системе и налоги останутся высокими, и бюджетные деньги будут тонким слоем размазываться по широкому кругу людей, добрая половина которых вполне может самостоятельно платить за свет и тепло. А самое главное, останется хорошая кормушка для чиновников, которые сохранят возможность решать, с кем рассчитываться в первую очередь, а кто может испытать на своей шкуре, какова она, кредиторская задолженность.
ВСЕ ВПУСКАТЬ, НИЧЕГО НЕ ВЫПУСКАТЬ Политика правительства во внешнеэкономической сфере, если судить только по недавним решениям, кажется весьма противоречивой. Но на самом деле она имеет свою логику.
С одной стороны, Германом Грефом в сентябре была предложена, а правительством одобрена система снижения и унификации импортных таможенных пошлин. Максимальные ставки в новой системе не должны за некоторыми исключениями превышать 20%, тогда как в старой они доходили до 30%.
Демонтаж барьеров для импорта, бесспорно, является мерой либерального плана. В соответствии с принятыми решениями, кабинет Михаила Касьянова продолжает двигаться в направлении снижения налогового бремени.
Теперь уменьшается бремя, возлагаемое на импортеров, что должно при прочих равных условиях способствовать уменьшению цен ввозимых из-за рубежа товаров или, по крайней мере, препятствовать их повышению, Но основное значение либерализации состоит даже не в том, что поход в магазин будет в следующем году обходиться нам несколько дешевле. Принципиально важно другое.
Активизируется конкуренция на внутреннем российском рынке. Наши производители должны будут учитывать тот факт, что покупатель при сравнительно низких импортных ценах может все чаще и чаще делать выбор в пользу продукции производителей зарубежных. Поэтому снижение импортных пошлин — фактор, стимулирующий общее экономическое развитие, повышение качества и эффективности.
Конечно, сделанный правительством шаг в сторону внешнеэкономического либерализма пока еще довольно робок. Однако в целом, как элемент общей политики либерализации, он не может не впечатлять.
И все же, с другой стороны, правительство в той же самой внешнеэкономической сфере использует сегодня меры из арсенала административной экономики. Экспорт энергоносителей из страны не только тормозится высокими таможенными пошлинами, с которыми в принципе еще можно мириться, но и впрямую пресекается установлением квот на вывоз. С сентября нефтяные компании вынуждены поставлять на внутренний рынок 90% производимого ими мазута и 75% дизельного топлива. Пересечь границу родины смогут лишь жалкие остатки этих драгоценных ресурсов.
Любой либеральный экономист скажет, что система внешнеторговых квот на порядок хуже тарифного регулирования. Мало того, что это чисто административная мера, так это еще и мера, стимулирующая коррупцию. В бескорыстное распределение квот сегодня поверит разве что убежденный сторонник государственного регулирования, да к тому же еще совершенно оторванный от реальной жизни. Почему же либералы, борющиеся в сфере импорта даже против завышенных пошлин, в сфере экспорта позволяют себе выкидывать фокусы в духе г-на Маслюкова?
Дело в том, что либерализация импорта может пройти практически безболезненно как для страны, так и для правительства. После случившейся два года назад девальвации рубль стал дешев, импорт резко сократился, а отечественное производство начало быстро набирать обороты. Некоторое снижение пошлин не сможет качественным образом изменить ситуацию, не сможет нанести сильного удара по нашей экономике, хотя в определенных сферах заставит поволноваться российских монополистов, слишком уж сильно вздувающих свои цены.
Да и сокращение таможенных поступлений в бюджет, которое может последовать за снижением пошлин, не является в нынешней ситуации профицита слишком болезненным для правительства. В августе, например, план по таможенным сборам был перевыполнен на 15,5%. Ну, будет он в будущем году перевыполняться лишь на 0,5%. Трагедии в этом нет.
Таким образом, быть сегодня либералом по отношению к импорту не так уж трудно. С экспортом же совершенно иная ситуация. Экспорт при дешевом рубле очень выгоден, о чем, собственно говоря, и свидетельствует огромное положительное сальдо российского торгового баланса. И мазут, и дизельное топливо должны мощной струей устремляться за границу вслед за газом и сырой нефтью.
Однако, если они туда устремятся, встанет вопрос о том, чем отапливать Россию зимой. Естественно, этот вопрос может быть элементарным образом решен чисто экономическими методами без всякого администрирования. Тарифы на электроэнергию и тепло должны быть такими, чтобы энергетики могли закупать мазут по рыночным ценам. Но для вывода тарифов на уровень, уравновешивающий спрос и предложение, нужно срочно осуществлять жилищно-коммунальную реформу. Нужно принимать жесткие решения по отключению всех неплательщиков, в том числе и так называемые стратегические объекты, столь дорогие сердцу нашего президента.
Это крайне тяжелая и рискованная работа, до которой, судя по всему, наш правительственный либерализм еще не дозрел. Гораздо легче просто не пущать мазут на Запад и изводить его в немереных количествах ради отопления домов, квартир, а зачастую и просто улиц, под которыми проложены дырявые трубы с никуда не годной теплоизоляцией.
ВАЛЮТНЫЙ РИСК — НЕБЛАГОРОДНОЕ ДЕЛО Премьер-министр Михаил Касьянов договорился со своим белорусским коллегой о перспективах объединения денежных систем двух стран. Перспективы становятся все более и более определенными. Конкретные документы должны появиться в ближайшее время, но уже сейчас на высшем уровне говорится о том, что в 2005 г. зайчик прикажет долго жить и российский рубль будет действовать в качестве платежного средства и в нашей стране, и в Белоруссии, Еще через три года должна быть введена единая валюта нового типа, но ее конкретный облик пока скрыт в тумане.
До самого последнего времени вопрос о создании единой российско-белорусской денежной единицы просто не был актуален.
Если откинуть в сторону политические и идеологические моменты, такие, как демонстрация Западу славянского братства, отклик на требования испытывающей ностальгию по СССР части общества, а самое главное — вероятное желание Александра Лукашенко при наличии благоприятной возможности порулить не только своей страной, но также соседней, то создание единой кредитно-денежной системы имеет лишь одну цель. Состоит она в том, чтобы укрепить внешнеэкономические связи двух стран за счет устранения валютных рисков.
Валютный курс всегда подвержен некоторым колебаниям, что вызывает нестабильность в отношениях партнеров. Даже если установлен фиксированный курс или валютный коридор, ошибки в макроэкономической политике, а также резкие изменения в международном движении товаров и капиталов могут (как мы прекрасно знаем по собственному печальному опыту) приводить к неожиданным девальвациям.
Внезапные колебания курса или девальвации неизбежно влекут за собой потери денег при конвертации, а потому те компании, которые осуществляют внешнеэкономические операции, должны каким-то образом страховать свою деятельность.
Страхование может осуществляться в различных формах. Можно прибегать к услугам страховых фирм, можно совершать некоторые хитрые операции на фьючерсных финансовых рынках, можно просто закладывать риски в цены своей продукции, способствуя тем самым ее удорожанию. Но в любом случае подобная деятельность связана с некоторыми издержками, а следовательно, она препятствует нормальному развитию экономики обеих стран.
Если же две страны устанавливают единую валюту, то риски подобного рода уходят в прошлое. Кредитно-денежная политика может быть оптимальной или ошибочной, но в любом случае риски теперь не будут связаны с проблемой конвертации.
В то время, когда начинались российско-белорусские переговоры о переходе к единой валюте, наши экономики испытывали такое количество разного рода рисков, что даже успешное решение валютной проблемы никак не могло повлиять на общее состояние дел. Бизнесмены могли в любой момент пострадать от прихода к власти коммунистов, экспроприирующих экспроприаторов, могли разориться из-за внезапного всплеска инфляции, меняющей все хозяйственные ориентиры, могли претерпеть ужасы дефолта и т.д. и т.п.
Сегодня же ситуация оказалась качественно иной. В целом российский бизнес стал достаточно предсказуемым. В серьезность разговоров о массовом переделе собственности не верит никто. Инфляция введена в разумные рамки. Государство, один раз обанкротившись, проводит взвешенную финансовую политику. О том, что позитивные изменения имеют место, свидетельствуют и сохраняющийся экономический рост, и некоторое повышение реальных доходов населения, и, самое главное, быстрое увеличение объема инвестиций в основной капитал.
Настало время подумать и о проблемах внешнеэкономических связей. Скорее всего, товарооборот России и Белоруссии будет в обозримой перспективе возрастать. Поэтому для развития российского бизнеса очень важно устранить валютные риски. Тем более что в Минске существует пока непредсказуемый политический режим, который может в случае сохранения кредитно-денежной независимости выкидывать любые фокусы с эмиссией, ведущие к серьезным осложнениям в жизни белорусского зайчика.
Объединять денежно-кредитные системы можно, в принципе, тремя способами, два из которых вполне нормальны, тогда как третий совершенно безумен. В свое время Белоруссия настаивала на том, чтобы двигаться именно этим путем. Минские стратеги от экономики надеялись на то, что две страны будут иметь одну валюту, но Центральные банки сохранят определенную самостоятельность. Подобный способ объединения чреват полным разрушением денежного хозяйства в том случае, если одна из высоких договаривающихся сторон будет проводить безответственную эмиссионную политику.
Центробанк Белоруссии смог бы в этой ситуации эмитировать денег значительно больше, чем Центробанк нашей страны (во всяком случае, по отношению к размеру ВНП). Свеженапечатанные рубли расползлись бы по всей России-матушке вне зависимости от того, кто осуществил их выпуск. Тем самым наш младшенький братец осуществил бы так называемый экспорт инфляции.
Самое печальное в такой ситуации то, что нам не удалось бы остановить рост цен в собственной стране даже путем применения жесткой макроэкономической политики. Ведь чем меньше печатал бы денег Банк России, тем более высокими темпами мог бы осуществлять эмиссию его белорусский собрат, кредитуя этими деньгами правительство страны.
Какое-то время казалось, что Борис Ельцин может принять чисто политическое решение относительно объединения кредитно-денежных систем по этому белорусскому варианту, не задумываясь об экономических последствиях. Но то ли он с самого начала морочил голову Александру Лукашенко, лишь прикидываясь простачком, то ли опять и без того виноватый во всех грехах Чубайс испортил игру «патриотам», успев разъяснить президенту, чем, собственно, все это может кончиться.
Второй способ объединения может считаться самым простым и естественным для двух стран, из которых одна во много раз превосходит другую и по численности населения, и по размеру ВНП. Маленькая страна просто принимает в качестве денежной единицы валюту большой, полностью отказываясь тем самым от возможности проводить самостоятельную кредитно-денежную политику. Подобная стратегия сегодня стоит на повестке дня в различных латиноамериканских государствах (и уже осуществлена в Эквадоре), которые вполне могут использовать во внутренних расчетах американский доллар, благо роль США во всех экономических делах континента огромна.
Однако подобный подход имеет негативные стороны с политической точки зрения. Не всегда легко убедительно объяснить народу, что отказ от собственной денежной единицы не имеет ничего общего с колониализмом и национальным унижением, а напротив, представляет собой разумный экономический шаг, в конечном счете выгодный всему населению страны.
Наконец, третий способ объединения, наиболее популярный сегодня в мире благодаря появлению евро, — это создание новой коллективной валюты. Государства Старого света, отказывающиеся сегодня ради евро от своих марок, франков и лир, привлекли к своему опыту повышенное внимание. Создание коллективной валюты и общего Центробанка подчеркивает равноправие партнеров, однако вряд ли такая политика целесообразна в случае с рублем.
В качестве конечной цели объединения кредитно-денежных систем России и Белоруссии декларируется введение единой валюты, что, бесспорно, должно быть приятно Лукашенко. Во всяком случае, это скрасит горечь разочарования, пришедшего после российского отказа двигаться по безумному сценарию. Но, скорее всего, единственным конкретно проработанным вариантом окажется второй — тот, который предназначен для первого этапа (до 2005 г.) — въезд Путина в Минск на белом рубле.
У объединения кредитно-денежных систем есть помимо общих моментов еще и некоторые тонкости. Когда объединяются в единую систему страны, близкие по уровню экономического развития и по характеру экономики (как в Европейском союзе), они, как правило, имеют общие выгоды и общие проблемы. Россия же довольно сильно отличается от Белоруссии по отраслевой структуре. У нас доминируют сырьевые и топливные отрасли, что дает возможность без особых трудов иметь сегодня огромное положительное сальдо торгового баланса. В хозяйстве батьки Лукашенко совершенно иная ситуация.
Соответственно, рубль имеет объективные основания для того, чтобы укрепляться за счет значительного притока нефтедолларов. Известно, что Центробанк с большим трудом удерживал доллар от падения. Белорусский зайчик подобных оснований для укрепления не имеет. Таким образом, получается, что при прочих равных условиях позиции рубля в ближайшее время должны становиться все более прочными и по отношению к зайчику, А это означает, что конкурентоспособность белорусской экономики при дорогом рубле и дешевом зайчике будет возрастать. Все больше товаров белорусской промышленности будет выгодно экспортировать в Россию, и все меньше нашей продукции окажется интересно вывозить в Белоруссию.
Формирование единой кредитно-денежной системы качественным образом изменит ситуацию. Белорусские предприятия потеряют экспортные преимущества, которые может создать слабая национальная валюта. Правда, белорусское население взамен получит те же выгоды относительно высокой покупательной способности рубля, которые имеются у населения российского.
Таким образом, Белоруссия, идя на создание единой кредитно-денежной системы, объективно ослабляет позиции своих предприятий на том самом рынке, который в данный момент является для них ключевым. Думается, что для России валютный союз с Белоруссией, заключаемый, конечно, на тех условиях, которые диктует Кремль, является безусловно выгодным. Нам сегодня следует изменить традиционно настороженное отношение к развитию российско-белорусских связей, сформировавшееся еще тогда, когда мы опасались, что вслед за единой валютой Россия получит и единого Лукашенко.
Летом-осенью нынешнего года Россия медленно, но уверенно двигалась в сторону прогрессивных экономических преобразований. Только реформы могут поддержать тот рост, который наметился в последнее время. Только реформы могут закрепить те хозяйственные «завоевания», которые обеспечили нам девальвация и высокие цены на нефть.