Опубликовано в журнале Вестник Европы, номер 31, 2011
внутреннее обозрение
Военная организация России: насущные проблемы
Эдуард Воробьев, Виталий Цымбал
История современной России сложна по многим аспектам, к числу которых относится создание и дальнейшее преобразование новой военной организации государства (ВОГ). Начатое в 1991-1992 годах, строительство российской ВОГ, называемое еще и военной реформой, продолжается до сих пор, несмотря на неоднократные заявления о ее завершении. По существующему в стране содержанию понятия ВОГ (наверное, не самому удачному) военную безопасность страны обеспечивают не только Вооруженные силы (ВС), подчиненные Министерству обороны и составляющие ядро и основу обеспечения обороноспособности. В ВОГ входят еще и так называемые «другие войска, воинские формирования и органы», подчиненные ряду других министерств (ведомств), многочисленные производственные и научные организации, которые относятся к оборонно-промышленному комплексу (ОПК), а также органы управления ВОГ. Такое понимание ВОГ существует уже много лет и повторено в последней Военной доктрине РФ, утвержденной Президентом 5.02.2010 г.
Вопрос о строительстве российской ВОГ, особенно — о ее комплектовании личным составом (кадрами) излишне политизирован. Во многом это определяется предысторией, крайней степенью милитаризации нашей прежней державы — СССР и важностью обеспечения военной безопасности в современном неспокойном мире.
Не являясь профессиональными историками, авторы данной публикации согласились на изложение некоторых своих суждений в «Вестнике Европы» для того, чтобы теперь, по прошествии времени, когда принимались и осуществлялись исторические решения, попытаться воспрепятствовать разгулу дезинформации и уклонению от прежних разумных замыслов.
Благие замыслы
Некоторые предпосылки к становлению современной военной организации России были заложены еще в СССР в последние годы его существования. К ним, на наш взгляд, следует отнести самое главное:
╥ провозглашение миролюбивой внешней политики и признание концепции «оборонной достаточности» для установления основных параметров ВС;
╥ достижение договоренностей с США — ведущей военной державой современности — об ограничении стратегических наступательных вооружений, а с НАТО — об ограничении обычных вооруженных сил в Европе;
╥ принятие на себя обязательств по выводу войск из Восточной Европы;
╥ обнародование военных расходов государства в соответствии со стандартом ООН (заметим, что и сам этот стандарт появился в 1980 году по предложению СССР).
К сожалению, ведя в 1987-1991 годах переговоры с руководителями западных государств, советские лидеры не проявили должной дальновидности, находясь под прессингом экономического кризиса, и не увязывали должным образом свои обязательства со встречными обязательствами членов НАТО. В результате заверения об отсутствии намерений расширения НАТО на восток не были задокументированы и оказались «пустышкой». Это создало трудности для России как правопреемницы СССР. Более того, была заложена «мина» под развитие дальнейших нормальных отношения во всем мире. В частности, при подписании договора о воссоединении Германии, заключенного между двумя германскими государствами (ГДР и ФРГ) и четырьмя главными союзниками, победившими во Второй мировой войне, был оговорен вывод войск СССР из ГДР, тогда как пребывание в Германии войск других союзных государств никак не ограничено. Такие предпосылки отнюдь не гарантируют поддержания безопасного и комфортного мира в Европе и во всем мире.
Еще более трудной после распада СССР оказалась внутриполитическая ситуация в России и на постсоветском пространстве.
Часто не только российские политики и журналисты, но и историки обвиняют союзные республики бывшего СССР, ставшие суверенными государствами, в развале советских, а потом и объединенных ВС СНГ, в естественном стремлении иметь собственные ВОГ. Россия, дескать, к этому не стремилась, а занялась своим военным строительством вынужденно. Но это вовсе не так. Еще в 1990 году, после победы Б. Ельцина и его сторонников на выборах в Верховный Совет РСФСР, в опубликованном проекте новой Конституции РСФСР появилась запись о том, что у России будут собственные ВС. Любопытны воспоминания бывшего полковника Главного разведывательного управления Генштаба В. Шлыкова, относящиеся к 1990 году: «…эти времена были совершенно дикие и даже неправдоподобные, когда мне даже предложили должность министра обороны Российской Федерации — тогда в составе СССР. Слава Богу, из этого анекдота ничего не получилось. Тем не менее месяца два меня там рассматривали, обсуждали, утвердили на комиссии… Но для меня, конечно, аксиомой было, что министр будет только гражданский».
События резко ускорились после провала «путча» ГКЧП 19-21 августа 1991 г.
23 августа 1991 года был создан Государственный комитет РСФСР по оборонным вопросам, который возглавили генерал К. Кобец и депутат-демократ майор В. Лопатин. Этот комитет должен был подготовить предложения по построению новых ВС России и превращению министерства обороны в гражданское ведомство.
24 августа провозгласила свою независимость Украина, а Россия признала независимость Литвы, Латвии и Эстонии. До конца августа объявили о своей независимости другие республики СССР.
2 сентября от имени президента СССР и лидеров большинства союзных республик руководитель Казахстана Н. Назарбаев огласил заявление: «распустить Союз и на паритетных началах сформировать структуры переходного периода». Естественно, все новоявленные государства озаботились о своей национальной безопасности.
А военнослужащие ВС СССР задумались о собственной судьбе и своих семьях. Вот как описывает произошедшее Е. Гайдар: «Возникла ситуация, которую человеку, прожившему жизнь в стабильном обществе, понять трудно. Начиненная ядерным оружием территориально интегрированная империя развалилась в считанные дни. В ней не стало работающих государственных институтов. И прежде всего — развал союзной армии».
Однако для целей нашего анализа не менее важен другой аспект — что происходило с личным составом и управляемостью ВОГ. Приводя факты того, как отнеслись командующие трех военных округов и Черноморского флота, оказавшихся на территории Украины, к требованию главы нового государства Л. Кравчука «подчиняться приказам украинских властей» при одновременном требовании Министерства обороны СССР сохранить подчинение ему, Е.Т. Гайдар резонно замечает: «Чьи приказы в таком случае будут выполнять военные? Ответ очевиден — ничьи. У них найдутся аргументы, позволяющие объяснить, что приказ вообще выполнить нельзя». И будут правы до тех пор, пока не будет строго определена их государственная принадлежность.
Пагубность такого поведения военнослужащих чревата бедами и для гражданского населения. Опять же обратимся к книге Е.Т. Гайдара «Смуты и институты», автор которой проанализировал опыт многих революций и сопутствовавших им «смут», в том числе нашей российской — 1917 года. Интерес представляют попытки найти ответы на ряд вопросов: Почему правительству Керенского не удалось удержать безоружную власть? Сколь важными оказываются после роспуска старой армии пусть немногочисленные, но хорошо организованные мононациональные воинские формирования (например, латышские стрелки или чехословацкий корпус в России)? Как легко некоторые из мононациональных формирований становятся на путь бандитизма и сепаратизма?
Гайдар цитирует многих, в частности, А. Деникина. Например, его рассказ о том, как в декабре 1917 года «чеченцы с фанатическим воодушевлением крупными силами обрушились на соседей. Грабили, разоряли и жгли дотла богатые цветущие селения…». Или другой пример: «ингуши, наиболее сплоченные и выставившие сильный и отлично вооруженный отряд, грабили всех: казаков, осетин, большевиков, с которыми, впрочем, были в союзе…». Или то, как в марте 1918 г. армянский полк, вернувшийся из Персии в Баку, устроил резню мусульман, а через несколько дней уже другие лица, которых А. Деникин назвал татарами, устроили резню армян.
Все это факты известные. Уроки из них, казалось бы, очевидные. Но не усвоенные в 1991 и начале 1992 года, когда представители бывшей Чечено-Ингушской автономной республики поддержали пришедших к власти российских демократов, будучи «себе на уме».
5 ноября 1991 г. президент провозглашенной Чеченской республики (Ичкерии) Д. Дудаев издал указ о государственном суверенитете, а парламент этой республики принял постановление о создании национальной гвардии. Части российского ОМОНа по приказу из Москвы заняли здание телевидения в Грозном, но уже через полдня покинули это здание под напором отрядов национальной гвардии Чечни.
8 ноября Б. Ельцин подписал указ о введении в Чечено-Ингушетии чрезвычайного положения. Приземлившиеся в Ханкале самолеты со спецназом были блокированы сторонниками чеченской независимости. И спецназ в бой не вступил.
10 ноября исполком Общенационального конгресса чеченского народа принял решение порвать отношения с Россией.
11 ноября сессия Верховного Совета РСФСР отказалась утвердить указ своего президента о введении чрезвычайного положения.
Тем самым наглядно были продемонстрированы и бессилие власти, и отсутствие в стране сил, готовых выполнить приказ, не подтвержденный законодательной властью. Армия должна подчиняться политическому руководству, а ее применение должно закрепляться законодательно. Новая политическая власть по отношению к армии никак не успела зарекомендовать себя. Так что поведение армии было единственно правильным.
Конечно же, в таких условиях предпринять решительные действия трудно. Тем не менее новые российские власти допустили оплошность: в руки представителей нового поколения кавказских головорезов в обмен на обещание политического союза были переданы огромные запасы «обычного» оружия. Принимавшим такое решение тогда это показалось «мелочью». Ведь ядерное оружие вывезли в надежные места хранения. Но для совершения злодеяний оно и не требовалось. Хватило «обычного».
Другой пример отношения военнослужащих к выполнению приказов, описанный Е.Т. Гайдаром, — постановление Всеокружного офицерского собрания, прошедшего в Риге в конце ноября. В постановлении были такие слова: «Мы, военные люди, всегда рассматривали приказ как закон. Приказ же о нашем выводе, расформировании, реорганизации без гарантированного социального обеспечения будет расцениваться как преступный». Будучи подчиненной политическому руководству, армия требовала к себе отношения, предусмотренного законодательными нормами. Но могли ли о них договориться новые лидеры новых государств?
Тотчас после официального распада СССР, 17 января 1992 года, 5 тысяч офицеров на Всеармейском офицерском собрании встретили первого российского президента Б. Ельцина и последнего министра обороны СССР Е. Шапошникова топотом и свистом, требованиями восстановить Союз. Однако его ликвидация уже стала фактом, да и неизбежность распада Объединенных вооруженных сил (ОВС) СНГ, в которые попытались «преобразовать» ВС СССР, стала очевидной для всех. Переход от ВС СССР к новым ВС новых самостоятельных государств через ОВС СНГ лишь отчасти снял остроту психологического восприятия гражданами происходившего распада государства.
Дополнительным и, скорее всего, существенно негативным для России фактором стало то, что после распада СССР его Министерство обороны, другие силовые ведомства, Генеральный штаб, Военно-промышленная комиссия при Совмине, министерства оборонных отраслей промышленности, их многочисленные структуры и почти все руководящие кадры высшего уровня «достались» России. Если другие постсоветские республики приступали к строительству своих ВОГ «с нуля», то Россия должна была одновременно ломать старое и строить новое.
Предназначенный для этого «мозговой центр» при администрации президента возглавили популярный военный политработник генерал-полковник Д. Волкогонов и сугубо гражданский человек А. Кокошин, знаток военной организации США.
Проблема военных преобразований волновала многих и рассматривалась не только в окружении Ельцина. В самом конце 1991 года в Центральном доме Советской Армии прошла конференция, организованная отставными генералами и офицерами во главе с генерал-лейтенантом О. Рогозиным. До отставки он был одним из заместителей Начальника вооружения ВС СССР, а в 1991 году возглавил Центр международных и военно-стратегических исследований Российско-Американского университета (РАУ), впоследствии названного РАУ-корпорацией. В конференции участвовали многие военнослужащие, ставшие депутатами Верховного Совета РСФСР. Материалы конференции и другие наработки Центра были переданы в Минобороны и профильный комитет Верховного Совета. Они заинтересовали тогдашнего вице-президента России генерал-майора А. Руцкого. Вскоре РАУ стал, в некотором смысле, «его» научным центром. А в брошюре, вышедшей под эгидой Российской Академии наук, РАУ и Международного фонда конверсии, впервые группой военных специалистов, которых возглавили О. Рогозин и генерал-полковник А. Данилевич, был обоснован приоритет понятия «мир» по отношению к понятию «война». Мир рассматривался не как пауза (передышка) между войнами, что было свойственно воззрениям многих военных историков, а как идеальная и единственно рациональная система отношений между государствами и народами, которая, к сожалению, прерывается войнами. Подчеркивалась важность решения военных задач мирного времени (сдерживание агрессии, боевое дежурство, миротворческие действия). Завершало брошюру понятие «военной конверсии», направленной на «сокращение вооруженных сил и вооружений государств, исходя из взаимных интересов укрепления международной безопасности и снижения бремени военных расходов». 700 экземпляров брошюры разошлись быстро, но и только… Сторонников настоящей «военной конверсии» среди лиц, принимающих и осуществляющих управленческие решения в России, было мало.
С правовой точки зрения, безукоризненными были инициативы профильного комитета Верховного Совета, поскольку по действовавшей в то время Конституции РСФСР именно на Съезд народных депутатов, а между съездами — на Верховный Совет возлагались такие важнейшие функции, как определение внешней и внутренней политики, утверждение перспективных государственных планов, а также важнейших республиканских программ экономического и социального развития, в том числе военного строительства РФ. Комитет в то время возглавляли С. Степашин и А. Пискунов, привлекавшие к участию в их работе демократически настроенных военных специалистов. Они подготовили «Заявление о приоритетах военной политики РФ», которое 1 апреля 1992 года было утверждено постановлением № 2637 Президиума Верховного Совета РФ. Оценивая его с позиций сегодняшнего дня, можно сказать, что это был лучший концептуальный документ того времени.
В постановлении были определены важнейшие политические, управленческие и контрольные функции государства в области военного строительства:
╥ законодательное утверждение государственных программ военного строительства и конверсии оборонной промышленности;
╥ утверждение одновременно с республиканским бюджетом РФ структуры и численности ВС РФ;
╥ контроль законодательной власти над кадровой политикой в ВС и Минобороны.
В заявлении справедливо утверждалось следующее: «Решительный переход во внешней политике России к международному сотрудничеству и партнерству создает реальную основу существенного сокращения непомерных военных расходов как необходимого условия для успешной реализации экономических программ и снятия социальной напряженности в обществе». Отмечая существенное снижение военных угроз, заявление констатировало, что «это позволяет значительно сократить вооруженные силы». Достаточным средством предотвращения мировых войн названы стратегические ядерные силы (СЯС), «состав которых должен регулироваться на договорной основе с учетом необходимости сохранения средств, в наибольшей степени отвечающих требованиям ядерной безопасности и минимальной стоимости». Фактором сдерживания «от развязывания крупномасштабных конфликтов и локальных войн против России» определены «силы, обладающие высокоточным оружием и средствами его доставки», а фактором нейтрализации локальных военных конфликтов — силы «общего назначения в составе нескольких сухопутных и военно-морских группировок». Также рекомендовалось «предусмотреть постепенный переход на контрактную систему прохождения службы».
Установление законодательной властью приоритетов военной политики позволяло исполнительной власти, не медля, приступать к ее реализации. Однако президент Ельцин таких распоряжений не сделал. Он затруднялся не столько с выбором концепции военного строительства, сколько с личностью министра обороны. На первых порах он возглавил министерство сам, назначив своим заместителем А. Кокошина. Затем стал подбирать кандидатуру министра, которая устроила бы и его, и генералитет, одновременно давая шанс удержать «силовиков» не просто в повиновении, а в готовности выполнять приказы президента. Выбор пал на П. Грачева. А тот, не имея собственных четких воззрений, обратился за помощью к руководству Генштаба и его Военной академии.
Но военачальников не устраивала позиция Верховного Совета, выраженная в его Заявлении. Не устраивали и неконкретные высказывания Президента РФ. будучи воспитанниками и проводниками советской идеологии, не уверенные в устойчивости новой власти, да и учитывая собственные интересы, они придерживались привычных подходов к институту ВС. Им нужно было, руководя строительством ВОГ в условиях демократии и рыночной экономики, тем не менее, сохранить привычные устои. В конце мая 1992 года они провели конференцию в Военной академии Генштаба, откровенно проигнорировав Заявление Верховного Совета.
Открывая конференцию, Грачев сказал следующее: «…в качестве одной из очередных задач по созданию Вооруженных Сил в РФ я вижу формирование российского Министерства обороны как дееспособного органа руководства. В нем появятся новые структурные элементы, отвечающие требованиям сегодняшнего дня. В частности, для организации взаимодействия и координации деятельности Министерства обороны с властными структурами России формируется самостоятельное управление военного строительства и реформ, создаются структуры, призванные заниматься вопросами военной политики, взаимодействия с государствами СНГ и зарубежными странами. Другой важнейшей задачей является ликвидация существующего разрыва между нынешним составом и структурой Вооруженных Сил и реальными потребностями РФ».
Однако о необходимости формирования еще и «гражданской части Министерства обороны» министр умолчал. Сказал об этом его первый заместитель А. Кокошин: «Для нашей страны дело это новое. Окончательно данные структуры еще не утверждены, но, видимо, согласно указаниям, которые были даны президентом, министром обороны, эти подразделения будут заниматься закупкой вооружений, планированием НИОКР, конверсией, мобилизационной подготовкой промышленности и кругом вопросов, связанных с международной безопасностью, с внешними связями по оборонной линии».
Из этого следовало, что политики-реформаторы не только поставили цель сократить неподъемные военные расходы, но и покусились на самые ресурсоемкие секторы, облюбованные высокопоставленными военными чиновниками.
Тем самым уже в начале строительства ВОГ были заложены узловые точки столкновения интересов, вызвавшие потом скрытное неповиновение военачальников Верховному Главнокомандующему.
Вице-президент Руцкой, отвечавший в тот период по решению Б. Ельцина за сельское хозяйство, не хотел быть в стороне от военного строительства. На конференции он заверил, что военные всех научат, как проводить реформы, и доложил о том, что считал первыми своими успехами: «Используя военную закалку и то, чему научила армия, удалось организовать посевную кампанию, практически полностью ее завершить во всех регионах и даже проследить за процессом созревания сельскохозяйственных культур в Ростовской области».
И все же в глазах генералитета Руцкой не был фаворитом. В своей деятельности он опирался не на Генштаб, а на «демократически настроенных коммунистов». Зато многие директора предприятий ОПК, напротив, сделали ставку на Руцкого, стремясь сохранить свое влияние не только на ОПК, но и в целом на всю экономику государства. Впрочем, они тоже проигнорировали Заявление Верховного Совета и научные рекомендации независимых экспертов.
Так к концу 1992 года сложились две влиятельные группы, возглавляемые амбициозными молодыми генералами — П. Грачевым и А. Руцким, которые претендовали на лидерство в военном строительстве. Ситуация соответствовала любимой Б. Ельциным системе «сдержек и противовесов». Не доверяя полностью никому, он дал возможность какое-то время соревноваться обоим, тем временем умножая число других «силовиков», присваивая их руководителям высокие звания.
В Минобороны появилась должность помощника министра по военной политике, а затем и управление по военному строительству. А вот первый заместитель министра А. Кокошин так и не смог создать «гражданскую часть Минобороны», как она задумывалась им и президентом. Не повлиял он заметно и на разработку военной доктрины, хотя был знаком с зарубежным опытом и еще в советское время предлагал разумно его использовать, опираясь на формулу «военное строительство без излишеств».
Резюмируя, можно сказать, что к началу реального военного строительства ВОГ были намечены его рациональные направления. Предполагалось главное:
╥ ликвидировать небоеспособные воинские части и соединения сокращенного состава, перейти в Сухопутных войсках к корпусной и бригадной структурам;
╥ существенно сократить 2,5 -миллионную численность военнослужащих; это требование было даже законодательно закреплено в первой редакции федерального закона (ФЗ) «Об обороне»: «Фактическая численность военнослужащих в ВС РФ мирного времени… не может превышать 1 процента численности населения РФ»;
╥ постепенно отменить призыв, ориентируясь на «профессионализацию» ВС;
╥ сократить число предприятий ОПК до минимума, отдавая приоритет разработке и производству стратегических средств сдерживания и высокоточного оружия;
╥ в финансовом обеспечении ВС использовать принципы, аналогичные американской системе планирования, программирования и разработки бюджета (ППРБ);
╥ рассекретить отчетность по военным расходам до уровня, соответствующего международным стандартам и опыту цивилизованных государств, сделать бюджет подконтрольным Верховному Совету.
Практически все военные специалисты и не только военные, отдавали приоритет стратегиям «сдерживания» и «оборонной достаточности». Даже церковь не осталась в стороне. Митрополит Санкт-Петербургский и Ладожский Иоанн выступил со статьей, в которой было сказано следующее: «Военное строительство должно исходить из необходимости гарантированного решения следующих основных задач:
╥ способности осуществлять глобальное военное «сдерживание», то есть возможности в любое время нанести неприемлемый ущерб всякому агрессору, будь то отдельная страна или враждебный союз государств;
╥ способности гасить любые военные конфликты в зоне жизненных интересов России;
╥ способности быстро и эффективно блокировать возможные межнациональные столкновения как в ближнем зарубежье, так и в границах России;
╥ способности во взаимодействии с силами внутренних войск и государственной безопасности поддерживать стратегическую внутригосударственную стабильность».
Кроме того, поскольку коммунистическая идеология новой властью была отвергнута, а никакая иная в явном виде для ВОГ не предложена, митрополит продолжил свои рекомендации также и на сей счет: «Существенным элементом современного военного строительства должно стать возрождение в Вооруженных Силах России славных русских боевых традиций, основанных на высокой духовности, религиозно-нравственных идеалах верности, жертвенности, мужества и отваги». Так что удивляться теперь открытому влиянию религии на армию не приходится.
Итак, на словах основные замыслы военного строительства были прогрессивными, однако их реализация пошла по накатанному пути нарушения основного принципа успешного реформирования: остаткам советской ВОГ поручалось реформировать «самим себя». Военная реформа была доверена тем людям, которым она была «не по нутру» и которые уже осознали, что можно не повиноваться. Вслух они об этом не говорили. Но предугадать их отношение к порученному делу не составляло труда. Ведь в результате такой реформы многие военные и гражданские чиновники теряли возможности личного обогащения. Сокращалось число генеральских и старших офицерских должностей. Отказ от призыва отнимал «кормушку» у работников военкоматов и других лиц, причастных к предоставлению отсрочек от призыва. И в самой армии затруднялась возможность использовать дармовой труд бесправных солдат. Директора ОПК лишались гарантированного госзаказа, предприятия «выталкивались» на конкурентный рынок, их понуждали к конверсии. А открытость военного бюджета лишала взяткодателей и мздоимцев привычных возможностей «улаживать» финансовые и иные проблемы к взаимной выгоде для себя за счет государства.
Реализация концепций, различия между словами и делами
Столкновение интересов разных групп реформаторов стало явным почти сразу же после разработки замыслов военного строительства — при обсуждении бюджетов 1992 и 1993 годов. На словах президент с его окружением и Верховный Совет РФ какое-то время были заодно, а на деле, поскольку речь шла о контроле над денежными средствами, разошлись во взглядах.
Осенью 1993 года эти и другие споры переросли в противостояние, завершившееся штурмом Белого дома, где вместе с депутатами «оборонялся» Руцкой. Не углубляясь в перипетии той схватки, отметим лишь, что военно-экономические последствия силового разрешения политического противостояния оказались весьма важными.
Группа военачальников, возглавляемая П. Грачевым, вышла из «баталии» сплоченной командой, почувствовавшей возможность оказывать влияние на президента. Отражением такой «победы» стало следующее:
╥ назначение на должности военачальников не по деловым качествам и организационным способностям, а прежде всего, по личной преданности;
╥ немедленное увеличение расходов на оборону;
╥ подписание Президентом РФ 2 ноября 1993 года, заметим, до принятия новой Конституции и без какого-либо согласования с представительной властью, указа № 1833 «Об основных положениях Военной доктрины Российской Федерации».
Почти все, что военным специалистам казалось ранее обоснованным и достойным внедрения, в доктрину не попало. Это свидетельствовало об уверенности сторонников П. Грачева в незыблемости их успеха.
С принятием новой Конституции 12 декабря 1993 года радикально изменились правомочия разных ветвей власти при определении оборонной политики. У Федерального Собрания, по сравнению с прежним Верховным Советом, существенных полномочий в военно-экономической сфере почти не осталось. С тех пор органы представительной власти практически никакого заметного влияния на планирование и ход военного строительства, тем более, на развязывание и ведение военных действий оказывать уже не могли. Только президент стал определять в РФ основные направления политики. В том же духе были скорректированы и многие федеральные законы РФ.
Отсутствие публичных, законодательно закрепленных процедур обсуждения и, при необходимости, секвестра бюджетных расходов приводило к тому, что правительство урезало военные расходы в соответствии с замыслом сокращения вооруженных сил, а министр обороны стремился не сокращать их численность. Отсюда — «недофинансирование», снижение размеров реального денежного довольствия (ДД), задержки его выплат. После первой волны финансовых неурядиц в РФ («черного вторника» 11 октября 1994 года) покупательная способность ДД военнослужащих резко снизилась. Высшие военачальники по-прежнему категорически отказывались сокращать численность военнослужащих, особенно офицеров, пытаясь, в обход правительства, поднять ДД офицеров и прапорщиков введением многочисленных надбавок.
Надбавки не могли спасти семьи военнослужащих от нищеты. Необходимость искать дополнительные заработки на стороне, коснувшаяся даже офицеров, негативно сказалась на боеспособности войск. Через принятую систему расчета пенсий, не учитывавшую надбавок, непрерывно снижались реальные размеры военных пенсий. Выросли долги военных заказчиков перед оборонной промышленностью, появились хитрые схемы взаимозачетов, что ускоряло развал ОПК и способствовало разворовыванию бюджетных средств. И опять же главным стала потеря управляемости военно-экономическими процессами, потеря вневедомственного контроля.
Чувствуя слабость российской власти, «воодушевились» хорошо вооруженные чеченские сепаратисты. Они создали собственную 15-тысячную армию. Попытка подавить их силами чеченских оппозиционеров, в состав которых негласно (и, заметим, незаконно, без согласования с командованием воинских частей) вошли «завербованные» военнослужащие ВС РФ, не удалась. Предпринятая ими 26.11.1994 г. попытка штурма Грозного, провалилась. А российские военнослужащие убедились, что ими могут обманным образом безнаказанно манипулировать. В знак протеста против таких манипуляций командир Кантемировской дивизии — высококлассный и честный генерал Б. Лаляков ушел из ВС РФ.
В этой ситуации Совет безопасности РФ заверил Верховного Главнокомандующего, а Министр обороны РФ подтвердил возможность скорого решения чеченской политической проблемы военными средствами.
Так здравый смысл и правила политического решения конфликтных проблем уступили амбициям федеральных и региональных властей, стремлению к сепаратизму, с одной стороны, и столь же безответственному стремлению некоторых руководителей добиться легкой «победы», с другой стороны. Противников военных действий президент практически не услышал. И вот 29.11.1994 г. Совет безопасности РФ принял решение о начале военной операции, заметим, без объявления военного или чрезвычайного положения, что следовало бы сделать в рамках уже новой Конституции.
От руководства скоропалительно и плохо подготовленной операцией здравомыслящие военные специалисты отказались. Началась она 11.12. 1994 г. Авантюризм операции был заложен в ее планировании. Расчет был не на ведение боевых действий, а на устрашение сепаратистов демонстрацией силы участвующих в операции федеральных войск. Но формирования Д. Дудаева, используя объективные и субъективные условия (великолепное знание местности, высокую индивидуальную подготовку личного состава вооруженных формирований, поддержку населения и использование ее в своих целях, погодные условия и др.), оказали серьезное сопротивление федеральным войскам. На их стороне не было ни одного фактора, который способствовал бы успешному началу, продолжению и завершению операции:
╥ низкая укомплектованность регулярных войск РФ;
╥ крайне низкая индивидуальная боевая подготовка в связи с началом учебного года в ВС РФ и поступлением молодого пополнения;
╥ отсутствие боевого слаживания сводных формирований;
╥ плохое знание местности и менталитета местного населения, его враждебное отношение;
╥ неблагоприятные погодные условия (мокрый снег и дождь, слякоть, туманы).
Федеральные войска оказались в крайне неблагоприятных условиях. У них не было времени для подготовки войск к таким условиям, уточнения задач, перегруппировки сил, организации взаимодействия, боевого, технического и тылового обеспечения. Но вопреки здравому смыслу в ночь на 1 января 1995 года был начат неподготовленный штурм Грозного, в результате которого, не достигнув успеха, федеральные войска потеряли более 1,5 тысяч военнослужащих убитыми, более 5 тысяч ранеными. Осознав ситуацию, президент Б. Ельцин 23 февраля 1995 года заявил: «Сама жизнь требует реформирования армии, и 1995 год будет серьезным этапом обновления российских Вооруженных сил… Я готов лично контролировать ход военной реформы». Но были ли у Ельцина знания, силы и возможности, чтобы лично заниматься военной реформой?
Лишь ценой огромных усилий, проявленных порядочными военачальниками и сохранившими верность Отечеству военнослужащими, летом 1995 года ситуацию удалось переломить. Военная победа казалась близкой. Но последовал дерзкий и жестокий рейд банды Шамиля Басаева на Буденновск. Российское руководство растерялось. Военные успехи бандитов стали нарастать, тем более что им зачастую противостояли не профессионалы, а новобранцы. В мае 1996 года Президент РФ объявил о прекращении военных действий, а 6 августа 1996 г. были подписаны Хасавюртовские соглашения. К концу года федеральные войска были выведены с территории Чечни.
Достоверных данных нет, но, судя по тому, что публиковалось, потери военнослужащих федеральных сил за время этой кампании составили более 4 тысяч погибших, около 1 тысячи без вести пропавших. Количество раненых превысило 19 тысяч военнослужащих. Потери чеченских боевиков официально не подсчитывались, да и мирных жителей тоже; оцениваются они числом более 50 тысяч. Позорно завершившаяся чеченская кампании 1994-1996 годов осталась мрачной страницей в военной и политической истории России. Ее итоги вызвали ужас у многих россиян. Стала ухудшаться ситуация в некоторых других регионах РФ.
Летом 1996 года президент уволил с занимаемой должности виновного в провалах реформы П. Грачева, которого сам до этого успел назвать лучшим министром обороны.
А борьба на правовом поле вокруг концепций строительства ВОГ продолжилась. К сожалению, принятый в 1996 году Закон «Об обороне» свел функции ВОГ только к задачам обеспечения военной безопасности самого государства, а не народов России, что повлияло на дальнейшие подходы к реформированию армии. Показательно, как в законе были пересмотрены миссия ВОГ, функции Министерства обороны и само понятие «оборона». В прежней редакции Закона «Об обороне» от 21 сентября 1992 года, под обороной понималась система политических, экономических, военных, социальных, правовых и иных мер по обеспечению готовности государства к защите от вооруженного нападения, а также собственно защиты населения, территории и суверенитета РФ. Поскольку в «послужном списке» Минобороны были уже стрельба по Белому дому и военные действия в Чечне, из этого определения в 1996 году убрали слово «население». Получилось, что хотя по Конституции «носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ», его-то, источника бюджетных средств и людских ресурсов, руководители военной организации государства защищать не обязаны. Эта формулировка понятия «оборона» сохранилась поныне.
Она мешала строительству ВС РФ и, в более широком смысле, — наведению порядка в ВОГ. Ведь расширение перечня всевозможных федеральных органов исполнительной власти (ФОИВ), имеющих в своем распоряжении войска, дало толчок к бесконтрольному разрастанию не только военных формирований, но и чиновников, которым были присвоены высокие воинские звания. Стало модной создавать свои войска в самых разных министерствах РФ. Состав таких ФОИВ и войск менялся, но ориентировочно в 90 -е годы более 15 министерств и ведомств РФ имели свои воинские формирования, где проходили службу свыше двух миллионов военнослужащих. По признанию бывшего секретаря Совета обороны Ю. Батурина, никто не мог сказать точно, «сколько в действительности у нас под ружьем». Военные структуры разрослись до невероятных масштабов. Кроме ВС РФ, дислоцировавшихся в восьми военных округах, в стране параллельно функционировало семь округов внутренних войск, подчиненных МВД, десять округов (групп) Пограничных войск под ведомством ФПС, семь региональных центров Гражданской обороны, плюс к этому части МЧС, Федерального агентства правительственной связи и информации, железнодорожные войска, дорожно-строительные и многие другие воинские формирования, входящие в состав различных ведомств. Все эти структуры обросли своим «хозяйством», учебными заведениями, учебными центрами, полигонами, базами, органами тылового и технического обеспечения и особенно аппаратом управления. И все были выведены из сферы вневедомственного контроля.
Для разрешения такой, весьма проблемной ситуации под руководством Совета безопасности в ту пору, когда его секретариат возглавил А. Кокошин, были подготовлены «Основы государственной политики РФ в области военного строительства на период до 2005 года». Между компонентами ВОГ были распределены решаемые ими военные задачи. По логике государственного управления, соответственно должны были бы распределяться и выделяемые на ФОИВ бюджетные средства. Но бюджетная классификация расходов с этим распределением задач никак не увязывалась, поэтому невозможно было ни спланировать распределение бюджетных средств, ни тем более — проконтролировать достижение результатов, оценить эффективность.
Мешало еще и то, что «Основы государственной политики» — в целом положительный документ, не соответствовали «Основным положениям Военной доктрины». Заметим, что и тот и другой документ были подписаны президентом. Не вполне соответствовали оба документа и Концепции национальной безопасности, также утвержденной президентом. Отсюда проистекала неопределенность в том, кто конкретно и какими документами должен руководствоваться, а главное — кто должен отвечать за результаты. Идеальная ситуация для лиц, уклоняющихся от решения конкретных задач, если они не дают должностному лицу личных «экономических приобретений».
Здесь стоит процитировать зарубежных специалистов. Они не ставили под сомнения дееспособность федеральных органов власти и не отрицали возможности успешного проведения военной реформы в России, но делали это с оговорками: «В российской военной реформе выделяются три основополагающих приоритета. Во-первых, командная структура вооруженных сил должна быть реорганизована в максимально короткий срок, четко определены границы ответственности между вооруженными силами и различными видами внутренних войск, а также сокращена значительная часть личного состава ВС, в частности, должности старших офицеров. Во-вторых, необходимо выделить ресурсы для улучшения системы подготовки и технического оснащения войск, состоящих только из профессионалов, для задач, соответствующих современным требованиям безопасности России. В-третьих, эти изменения будут эффективны только в том случае, если будет внедрена новая система финансового контроля с целью оптимального использования доступных бюджетных средств, борьбы с коррупцией и казнокрадством. Двадцать второго мая 1997 года президент сформировал две комиссии по контролю над военной реформой, которые возглавили «гражданские» члены правительства — премьер-министр Виктор Черномырдин и первый вице-премьер Анатолий Чубайс».
Правильно писали эксперты. Но откуда им было знать, что российский премьер не способен решить поставленные задачи, а вице-премьеру не дадут возможности что-либо контролировать в ВОГ? Действительно, через восемь месяцев после создания обе комиссии указом Б.Ельцина были ликвидированы.
Новое подобие смуты
Значительный период нашей военно-политической истории: от выборов президента в 1996 году через финансовый кризис 1998 года и первые шаги по его преодолению до смены высшего военно-политического руководства — иначе как подобием новой смуты назвать трудно.
Как бы в обмен на поддержку во втором туре президентских выборов, Б. Ельцин назначил амбициозного генерала А. Лебедя секретарем Совета безопасности РФ. Но затем, опасаясь не столько его реального влияния на ход военной реформы, сколько роста авторитета в армейской среде, президент учредил новый орган — Совет обороны и передал в его ведение вопросы обеспечения военной безопасности и военного строительства. В армии новый орган окрестили «Советом обороны от Совета безопасности». Многие критиковали этот Совет. И было за что. Однако он успел сделать ряд полезных наработок, действительно направленных на реализацию нужной военной реформы. Позднее, после ликвидации Совета обороны, отбросили и сделанные им положительные наработки, дельные рекомендации. А в сохранившемся Совете безопасности оставили свой мрачный след другие лица: секретарь Совета И. Рыбкин и заместитель секретаря Б. Березовский, преследовавшие на этих государственных постах исключительно личные цели.
В этих условиях последовательное назначение президентом Б. Ельциным после П. Грачева других министров обороны (И. Родионова, И. Сергеева) не продвинуло военную реформу. Каждый министр действовал в соответствии со своим видением военного строительства. Мешало делу и то, что в вопросы реформирования все активнее стали вмешиваться, не подчиняясь министру, начальник Генштаба, руководители главных и центральных управлений Минобороны, а также многочисленные другие «силовики».
В 1998 году грянул финансово-экономический кризис, что усилило деградацию армии и всей ВОГ.
Дополнительную обеспокоенность в РФ вызвало военное нападение весной 1999 года вооруженных сил НАТО на Сербию — не только без санкции ООН, но и вопреки решениям этой организации. Резко негативное отношение руководства РФ к нападению НАТО на Сербию продемонстрировал премьер-министр Е. Примаков. С точки зрения военных специалистов, факты военных действий НАТО, применение в них новейших вооружений и новых способов поражения народно -хозяйственных объектов продемонстрировало, что в современных международных отношениях опасно недооценивать значение уровня обороноспособности страны. А многие военные специалисты расценили расправу над Сербией как репетицию возможной расправы коалиции с непокорной Россией.
Тем временем и внутри России ситуация ухудшалась, уровень военной опасности возрастал. 7 августа 1999 года военные действия перекинулись из Чечни в Дагестан. В рядах сепаратистов появились боевики, которые были гражданами других государств.
С. Степашин, бывший в ту пору председателем Правительства РФ, предложил вступить с бандами Шамиля Басаева и Хаттаба в переговоры, а назначенный секретарем Совета безопасности В. Путин — начать с ними бескомпромиссную борьбу.
Решение принимал Б. Ельцин. 9 августа он предложил Государственной Думе утвердить кандидатуру В. Путина на пост председателя Правительства, назвав его своим преемником; 16 августа Дума утвердила предложенную кандидатуру, хотя большинство депутатов и сомневались в реальной и скорой передаче власти.
После того как действия боевиков в Дагестане активизировались и охватили новые районы, только решительные действия спешно формируемых подразделений федеральных войск, а также дагестанских ополченцев смогли остановить вторжение. В. Путин заявил, что военные действия против бандитов будут беспощадными. И действовал соответственно этому. К действиям наземных войск добавились мощные авиаудары.
Вскоре пришли первые военные успехи. В августе 1999 г. федеральные войска численностью около 90 тыс. человек вошли в Чечню. Началась вторая чеченская кампания, окончание которой (в отличие от начала) точно не датируется.
Ситуация в конце 1999 г. действительно была «смутной» и действительно требовала незамедлительных и энергичных действий, поскольку под угрозой оказалось само существование РФ как единого суверенного государства. В этих условиях Б. Ельцин принял решение, которое для многих в России и за рубежом было неожиданным. В своем обращении к россиянам 31 декабря 1999 года он сказал: «Я понял: главное дело своей жизни я сделал. Россия уже никогда не вернется в прошлое. Россия всегда теперь будет двигаться только вперед. И я не должен мешать этому естественному ходу истории». А в завершение добавил: «Я сделал все, что мог. И не по здоровью, а по совокупности всех проблем. Мне на смену приходит новое поколение, поколение тех, кто может сделать больше и лучше».
Так на рубеже веков состоялась передача власти и одновременно не только «ядерного чемоданчика», но и главное — забот о безопасности страны от Б. Ельцина — к его преемнику В. Путину. Смута заканчивалась. А военные действия продолжились в условиях, когда строительство новой ВОГ, нужной России, было еще весьма далеким от завершения.
Новые замыслы обеспечения национальной безопасности и противодействие им
Сразу после вступления В. Путина в должность исполняющего обязанности президента он вылетел встречать Новый год и новое тысячелетие на Северный Кавказ. По его возвращении, на заседании Совета безопасности 10 января 2000 года была уточнена и утверждена новая версия Концепции национальной безопасности (КНБ).
Этот документ некоторое время соответствовал своему предназначению и официально отменен 12 мая 2009 года после утверждения Стратегии национальной безопасности (СНБ) РФ. Но, с исторической точки зрения, КНБ заслуживает внимания.
В КНБ приоритетами считались обеспечение национальной безопасности и защита интересов России в экономической сфере. Главной целью в сфере военной безопасности названо «обеспечение возможности адекватного реагирования на угрозы, которые могут возникнуть в XXI веке, при рациональных затратах на национальную оборону». Однако на ведущее место поставлено решение именно социально-экономических проблем.
Были у КНБ и недостатки. Самый существенный — в рассогласованности отдельных положений. В частности, утверждалось, что парирование военных угроз должно охватить все их источники как внутри, так и вне страны. Но тогда следовало бы и задачи военной безопасности сопоставлять со всеми военными расходами всех «силовых» ведомств, а не только с расходами на оборону. Однако этого не сделали. В результате задачи всей ВОГ и выделяемые на их решение ресурсы по-прежнему практически не были согласованы. И уж совсем плохо, что в КНБ была проигнорирована роль общества в обеспечении безопасности страны, гражданского контроля над деятельностью всех государственных органов, обеспечивающих все виды безопасности. О достижении целей и задач, сформулированных в КНБ, общественность никто не информировал.
С течением времени КНБ теряла связь с реальностью, корректировки в нее ни разу не вносились, постепенно на нее перестали даже ссылаться. Как ни странно, тон такого отношения к концепции задали первые лица государства. Постепенно страна стала жить не по официально принятым документам, а по текущим установкам, высказанным в посланиях президента Федеральному Собранию, публичных выступлениях или даже по скорым оценкам сиюминутных событий. Это напоминало систему управления советской экономикой и всем остальным в стране — «в свете выступлений Генерального секретаря ЦК КПСС».
Другим документом, содержавшим формулировки условий, задач и принципов ВОГ, стала в 2000 году Военная доктрина (ВД-2000). В 2001 году была утверждена Морская доктрина. Обзавелись концептуальными документами все силовые ведомства. Доктринотворчество усиливалось, а присущие ему принципиальные недостатки сохранялись.
Например, в ВД-2000 под стратегическим понималось только ядерное оружие, хотя интенсивное развитие и реальное боевое применение высокоточного дальнобойного неядерного оружия уже давно сделало его стратегически значимым. Это подтвердили войны в Персидском заливе и в Югославии. Опыт военных действий наглядно продемонстрировал, что такие неядерные средства, как крылатые ракеты различных видов базирования и высокоточное оружие авиации при их массированном применении, способны решить исход не только операции, но и всей военной кампании. Еще бóльшую стратегическую значимость имеют современные системы новейшего высокоинтеллектуального оружия, включаемого в сетецентрические «системы систем», средства и способы «информационной войны». А на деле в РФ неопределенность формулировок ВД-2000 обернулась невниманием к развитию новейших средств, а значит — и межвидовых воинских формирований (объединенных командований). Это становилось опасным с военной точки зрения и неэффективным — с экономической.
Отказ от масштабного производства дальнобойного высокоинтеллектуального оружия и оснащения им собственных вооруженных сил, от поставок его на международный рынок ограничил наш потенциал сдерживания агрессии. Заметим, что продажа такого оружия третьим странам в ограниченных объемах не подорвала бы и международную стабильность.
Изложенные в ВД-2000 военно-экономические основы оказались оторванными от экономических реалий, больше соответствовали командно-административной, чем конкурентной рыночной экономике. И хотя было предусмотрено единое планирование военного строительства, основой которого объявлен программно-целевой подход, делалось это без связи с перспективным финансовым планированием. Системообразующий документ, подтверждающий реализуемость замыслов военного строительства в целом, сбалансированность и ресурсную согласованность всех планов, так и не появился.
Смысл финансового обеспечения военной безопасности был сведен к примитивной формуле: как военная организация сформулирует свои потребности — так они и должны быть удовлетворены, причем своевременно и в полном объеме. Уточнение «в пределах имеющихся финансовых ресурсов государства» только затуманивало проблему, так как планирование военного строительства рассматривалось отдельно от бюджетного процесса.
Не случайно в послании президента Федеральному Собранию 2001 года была поставлена задача (заметим, без ссылок на доктрины) обеспечения внутренней и внешней безопасности страны в условиях жестких бюджетных ограничений и сказано, что это возможно только в случае реализации военной реформы. Среди приоритетов было названо завершение создания казначейской системы на федеральном уровне и охват ею расходов силовых ведомств. Финансовым органам вменялись в обязанность публикации подробной бюджетной отчетности и проведение реальных конкурсов при государственных закупках товаров и услуг. Декларировалась необходимость поэтапного перевода армии на профессиональную основу. Однако на деле благие намерения систематически игнорировались. Видимо, поэтому «Основы государственной политики в области военного строительства» до 2010 года, принятые в 2002 году, чиновники сделали закрытым документом. По той же причине многократные попытки Государственной Думы принять закон о военной реформе, упорядочить преобразования ВОГ натыкались на ожесточенное сопротивление исполнительной власти.
Отсутствие должного внимания руководства к совершенствованию концептуальных документов можно объяснить его отвлечением на более актуальное и реальное дело — противоборство с сепаратистами и террористами. Ведь с марта 2000 г. боевики перешли от явного военного противостояния к партизанским действиям и к террору.
Одновременно разрасталась коррупция. Она стала в России «нормой», поразила всю страну и всю ВОГ: и вооруженные силы, и другие войска, и ОПК.
В результате этого военные расходы России увеличивались существенно, а ДД большинства военнослужащих, уровень их обеспечения, как и количество поставляемых в войска современных вооружений — если и возросли, то в гораздо меньшей степени. По данным прокуратуры, Счетной палаты и СМИ, значительные бюджетные средства расходовались «не по целевому назначению», в основе своей, присваивались и расхищались. Однако требования увеличить военные расходы не замолкают даже в период нагрянувшего нового финансово-экономического кризиса.
«Отвыкнув» от контроля и ответственности, военачальники и руководство ОПК легко «привыкли» к возможностям противоправного обогащения, а властные структуры, анонсировав борьбу с коррупцией, к мнению общества не прислуши-вались.
Даже в самое последнее время, задавшись целью придания армии «нового облика», военно-политическое руководство, засекретив свои замыслы, не сделало своим союзником гражданское общество, да и основную массу военнослужащих — тоже.
Распространение скрытного неповиновения на концептуальный уровень
После истечения в конце 2007 г. срока выполнения федеральной целевой программы (ФЦП) перевода воинских частей постоянной готовности на добровольный способ комплектования наступил момент оценки результатов и планирования дальнейших действий. И тотчас выяснилось, что завершилась эта ФЦП по срокам и по объемам израсходованных средств, однако цели ее не были достигнуты. Хотя условия выполнения ФЦП были одинаковыми для всех, но результаты в подсистемах ВОГ оказались разными. В Минобороны — провал, а Пограничная служба ФСБ стала образцом выполнения и даже перевыполнения ФЦП. Ее боеспособность выросла в результате полного отказа от призыва и одновременного повышения технической оснащенности, что дало возможность сократить общую численность пограничников.
В ВС РФ не было укомплектовано по контракту не только первоначально заданное, но даже существенно уменьшенное количество должностей рядового и младшего командного состава (РМКС). Однако общий вывод о том, что программа фактически сорвана, из уст ответственных должностных лиц не прозвучал. Более того, в конце 2007 года последовало заверение начальника Главного организационно-мобилизационного управления (ГОМУ) Генштаба, что ФЦП в 2008 году все равно будет выполнена.
Этого не случилось. К середине 2008 г. количество контрактников в частях постоянной готовности опустилось ниже 80 тыс. чел. Поскольку на должности, где не хватало контрактников, пришли юноши, призванные на год, эффективная численность военнослужащих, занявших эти должности, уменьшилась в несколько раз. А ведь заполнили они не второстепенные должности: «в первоочередном порядке призывники направляются в войска, которые несут боевое дежурство, а также в части постоянной готовности» и даже «на атомную подводную лодку».
Не была выполнена ФЦП и по двум другим показателям: количеству мест для размещения военнослужащих, проходящих службу по контракту, в общежитиях с жилыми ячейками упрощенного типа (их должно было появиться для 126,6 тыс. чел.); и количеству мест для обучения военнослужащих, проходящих военную службу по контракту (предстояло оборудовать 26,9 тыс. мест).
В достижении общественно значимых целей ФЦП успехи также невелики. В период выполнения ФЦП количество правонарушений в войсках не уменьшилось. К «дедовщине» добавилось новое уродливое явление — принуждение служащих по призыву к «добровольному» заключению контракта.
В рамках осуществляемой военно-кадровой политики неравномерность распределения «бремени» военной службы между гражданами РФ возросла. Студенты некоторых «элитных» вузов станут офицерами запаса, не призываемыми на военную службу. Основной же массе выпускников гражданских вузов придется отслужить год на должностях солдат и матросов наравне с теми, кто не поступил в вузы или не закончил их. А в армии им опять-таки грозит принуждение к заключению контракта для службы на сержантских должностях.
С экономической точки зрения в оценке итогов ФЦП знаменательно то, что расходы в пересчете на каждого военнослужащего выросли с 536 тыс. рублей (по первоначальному плану) до 713 тыс. (после корректировки). А результат оказался негативным, потому что до военнослужащих дополнительно выделенные средства как раз и не дошли. Они пошли на строительство, а не на увеличение привлекательности военной службы, хотя именно это называлось главной угрозой выполнения ФЦП в ежегодных докладах о ходе ее выполнения. Средства потратили, программу закрыли. Ответственности же никто не понес.
Есть все основания считать, что главная причина неудачи ФЦП — низкая привлекательность военной службы — не была устранена преднамеренно. И относится это не только к солдатам и сержантам. ДД ниже средней заработной платы по стране в период исполнения ФЦП было не только у контрактников РМКС, но и у младших офицеров. Это не соответствовало их представлению о справедливости, привело к массовым увольнениям. Выпускники (а зачастую и курсанты старших курсов) военных вузов, избегая службы, уходили из ВОГ, а на незаполненные офицерские должности Минобороны призывало на два года выпускников гражданских вузов. Только после 2005 года эта порочная практика стала осуждаться. И выяснилось, что количество военных кафедр в гражданских вузах избыточно. Но, заметим, по действующему законодательству без ведома Минобороны военную кафедру создать невозможно. Так кто же наплодил эти кафедры и для чего? Бескорыстно ли это делалось? Кто за это должен ответить? Увы, таких не оказалось.
Ясно одно: руководство органов, ответственных за комплектование ВОГ, сохраняло «питательную среду» для структур, паразитирующих на изъянах системы комплектования. Коррупционеры заинтересованы в сохранении принудительного призыва и в том, чтобы призванные оказались в такой армии, где смогут прочувствовать «тяготы и лишения военной службы», что сохранит страх перед таким призывом у других граждан.
Что же касается сохранившейся службы по призыву, то продолжительность ее в 2007 г. сократилась. Но вместо обоснованного специалистами и подтвержденного практикой 6 -месячного срока, достаточного для обучения основам военно-учетной специальности и подготовки к службе по контракту, срок «до 1 года» был истолкован как 12 месяцев. Он не может устроить тех, кто, например, после школы не прошел по конкурсу в вуз, а затем был призван в армию. Фактически молодой человек теряет в темпах роста своей квалификации два года. Не прояснилось и обещание президента, что все призванные проведут первое полугодие в учебной воинской части. Количество таких воинских частей и мест в них недостаточно для обучения всех призванных. Значит, многие юноши отправляются в воинские части без должной подготовки.
В бюджетном послании нового президента в 2008 году прошел «незамеченным» срыв закончившейся в 2007 году ФЦП и недостаточная укомплектованность контрактниками воинских частей постоянной готовности. Не был отмечен и успех — перевыполнение заданий этой же ФЦП в Погранслужбе ФСБ, переход к ее укомплектованию исключительно по контракту. Ответа на волнующие общество вопросы об изъянах призыва и службе по призыву, да и службы новоиспеченных контрактников тоже не было. Декларировалась только необходимость перевода на контракт плавсостава ВМФ и еще раз отмечена актуальность укомплектования контрактниками всех сержантских должностей.
В 2008 г. закулисная борьба между теми, кто действительно хотел перехода на добровольный принцип комплектования армии, и теми, кто добивался сохранения призыва, причем во что бы то ни стало, не только продолжилась, но и превратилась в воистину детективную историю.
15 июля 2008 г. была опубликована Концепция новой ФЦП, утвержденная В. Путиным уже как Председателем Правительства РФ. Она содержала обоснование необходимости перемен в системе комплектования армии, часть которого достойна цитирования: «В ближайшее время планируется поступление в ВС РФ военной техники нового поколения, которая, отличаясь повышенной эффективностью, будет одновременно и значительно сложнее эксплуатируемой в настоящее время, а значит квалификация (профессиональная подготовка) эксплуатирующего эту технику личного состава должна быть повышена, что потребует дополнительных временных затрат на его обучение; переход к военной службе по призыву сроком на 1 год означает, что личный состав после обучения в школах младших специалистов и приобретения необходимых практических навыков эксплуатации военной техники нового поколения в воинских частях будет увольняться в связи с истечением установленных законодательством сроков службы по призыву, то есть постоянно будет осуществляться обучение личного состава, а полностью обученных младших специалистов не будет».
Из этого в Концепции был сделан правильный вывод: «переход к комплектованию по контракту является единственным реальным выходом из сложившейся ситуации». Альтернативные взгляды были убедительно опровергнуты: «при сохранении системы смешанного способа комплектования неизбежны: уменьшение количества военнослужащих, проходящих военную службу по контракту; дальнейшее снижение привлекательности военной службы в ВС РФ; потеря специалистов, способных обеспечивать качественную эксплуатацию военной техники и выполнять поставленные задачи; неэффективная работа по подготовке военнослужащих младшего командного звена».
А между тем подспудно назревала практическая проверка результатов осуществлявшейся военно-кадровой политики. Отрадным явлением начала 2008 года можно считать только оживление боевой подготовки войск путем выделения средств на практическую боевую подготовку и организации ее с тем личным составом, который был.
Настал август 2008 г. И стало небезразличным, кем же были укомплектованы наши ВС к началу военных действий в Южной Осетии.
В высшем эшелоне военного руководства оказались люди, которых готовили к отстранению от должностей (кого по причине низких деловых качеств, кого — по несогласию с политикой нового министра). Офицеры среднего звена почти наполовину состояли из лиц, служивших в воинских частях сокращенного состава. Они утратили навыки руководства солдатами, не занимались боевой подготовкой. Другая часть офицеров выполняла, как могла, директивы по принудительно-добровольному комплектованию воинских частей контрактниками в ситуации, когда их ДД стало намного меньшим СЗП. И вообще стимулы к дальнейшей действительной военной службе были утрачены.
Нельзя не отметить расчетливый (в военном смысле) выбор грузинским руководством и его советниками момента нападения на Южную Осетию. Но главное, в который раз следует воздать должное мужеству и самоотверженности наших офицеров и солдат. Они встали на защиту того, что считали делом своей чести и воинского долга.
А во властных коридорах вершилось иное. В текст утвержденной новой ФЦП процитированный выше фрагмент ее Концепции не вошел. В новой программе обозначен альтернативный подход к «решению» проблемы с удивительным пренебрежением к перечисленным выше издержкам. В новую ФЦП заложены такие параметры, которые сохранят систему смешанного комплектования регулярных войск до 2016 года! А если заглянем в одновременно разработанную «Стратегию социального развития ВС РФ на период до 2020 года», то обнаружим, что срок этот может быть вынесен за пределы 2020 года.
Не все ясно и с заявленной потребностью Минобороны в выпускниках вузов. Ведь при сроке службы в 1 год на должностях, которые «не связаны с боеспособностью подразделений», прок от такой службы будет ничтожно малым, а потери для народного хозяйства — весомыми. И вообще о принудительной службе в армии на солдатских должностях людей с высшим образованием — разговор особый. Да, в царское время в России лица с высшим образованием призывались на военную службу. Но всего лишь на полгода и главным образом для соблюдения принципа всесословности военной службы. Члены королевской семьи в Великобритании и сейчас не чураются военной службы, причем стараются, чтобы она проходила на общих основаниях.
В нынешней России военная служба явно не престижна. Зато, как отмечалось, создана система «престижных» вузов, имеющих военные кафедры, на которых студентов обучают военным специальностям с условием, что проходить военную службу выпускники этих вузов не обязаны. Почему? И бескорыстно ли это делается? Ответа нет.
Пора решительных действий
Осознание нетерпимости дальнейшего «реформирования» ВОГ в прежнем стиле заставило высшее военно-политическое руководство России перейти к решительным действиям. За год до военных событий 2008 г. министром обороны был назначен действительно гражданский человек А. Сердюков. Напомним, что именно такой подход к этой должности обоснованно намечался еще в 1992 году. Тем не менее «забывчивые» военные специалисты поставили в вину Сердюкову то, что он действует без каких-либо обоснований. А главное, говоря о роли нового министра обороны его критики «забывают» то обстоятельство, ради которого и был назначен профессиональный финансист. Об этом А. Сердюков откровенно сказал следующее: «Когда я пришел в Минобороны, то, откровенно говоря, был обескуражен объемами воровства. Это ощущение не прошло до сих пор. Финансовая распущенность, безнаказанность людей, которых никто никогда не проверял».
Справедлива оценка действий нового министра, сделанная В. Шлыковым: «…главный революционный пункт в реформе министра Сердюкова — отказ от мобилизационной системы. А то создавали склады вооружения и военной техники, которые никому не нужны». Знаменательна и оценка личной роли нового министра: «Сердюков — храбрый бухгалтер. Он пытается установить, сколько земли у Министерства обороны, сколько в действительности развернуто ракет, чем заняты люди в погонах и так далее. Он обнаружил множество жуликоватых генералов, которые просто держатся за кресла. Он стал искать смелых и молодых генералов и полковников. И нашел их». Прежде всего речь идет о новом начальнике Генштаба Н. Макарове и об инициативных офицерах, подобранных им для осуществления реформы. Их спрашивают: почему они торопятся, почему не проверяют замыслы экспериментально? Они отвечают честно: «Реформу надо было проводить раньше. Не будем рассуждать, почему ее не делали, скажем, те, кто сейчас критикует нас. Мы к ней приступили и доведем до конца». И еще добавляют: «Нам экспериментов по реформированию просто некогда ставить. Надо вкалывать, засучив рукава…».
Но, действуя впопыхах и без опоры на суждения независимых экспертов, смелые реформаторы совершают ошибки, дискредитирующие реформу. Действительно. Почти все дивизии Сухопутных войск (каждая численностью около 13 тысяч человек) преобразованы в более мобильные и гибкие по составу бригады ориентировочно по 5 тыс. чел. Огневая мощь бригады сравняется с огневой мощью прежней дивизии, укомплектованность бригады, по замыслу, будет близкой к 100%. Тем самым военно-техническая готовность бригад несомненна. А вот боеспособность воинских частей, укомплектованных солдатами — принудительно набранными, плохо подготовленными, пришедшими в армию всего лишь на один год — вызывает сомнения у многих специалистов. Даже на бытовом уровне все знают, что молодой водитель автомобиля в течение первого года езды на нем не случайно именуется «чайником». Что же говорить об овладении новичка оружием и военной техникой? Они сложнее автомобиля, а последствия от неумелого пользования ими — весомее. Так что для большинства кадровых военных совершенно непонятна фраза, сказанная начальником ГОМУ: «Один год службы по призыву нас вполне устраивает и достаточен для того, чтобы гражданин освоил военно-учетную специальность». ГОМУ, возможно, и устраивает, а вот командиров, отвечающих за боеспособность, вряд ли.
Такая же ситуация и в высокотехнологичных войсках, например, в ВВС. Желающие служить и достойные ее продолжения летчики, а также исправные самолеты сведены в боеспособные эскадрильи числом не менее 12 самолетов в каждой. Их наземное обеспечение должно быть осуществлено на авиационных базах, причем так, что налет каждого летчика должен вырасти с нынешних 20-23 часов в год до 200-220, что соответствует нормативам, принятым в вооруженных силах других государств. Появятся в ВВС и собственные командования, в том числе Дальней, Военно-транспортной авиации и Воздушно-космической обороны. Но вопрос об обслуживании авиационной техники на земле, если механиками будут лица, проходящие службу по призыву, настораживает.
Много вопросов даже по формированию оперативно-стратегических командований (ОСК), образуемых в военных округах. «Вдруг» оказалось, что военных округов и, соответственно, ОСК нам надо не 6, а только 4. При этом никто не вспомнил, что упорядочение количества военных и административных округов, а также границ между ними считалось одним из достоинств предыдущей их «нарезки». Ведь в каждом из административных округов есть Полномочный представитель Президента РФ, через которого он может воздействовать на все, происходящее внутри округа. Теперь что, ОСК вышли из-под Полномочных? Не связано ли это с желанием высших должностных лиц в каждом округе уйти от плотного вневедомственного контроля над их деятельностью? Трудно сказать!
Оценим, что получилось в смысле управляемости ВС РФ к концу 2010 года, если рассматривать не только высшие, но и «нижние этажи» войсковой иерархии?
«В строю» около 150 тыс. офицеров. Разных. Среди них есть те, кто прошел школу добросовестной службы в «высокотехнологичных» войсках (силах), лично неся боевое дежурство. Есть офицеры, руководившие подразделениями и организовывавшие боевую подготовку личного состава в частях постоянной готовности, укомплектованных исключительно по контракту. Есть те, кто участвовал в короткой, но ожесточенной войне с Грузией в августе 2008 г. и в других «горячих точках». Но среди офицеров есть и другие, прошедшие «школу» не самого добросовестного служения. У одних в «послужном списке» было принуждение военнослужащих по призыву к «добровольному» заключению контракта, у других — случаи утаивания «казарменных» правонарушений или даже личное участие в них. Третьих просто отстранили от должности, вывели за штат до решения социальных проблем, главным образом жилищных. Кто и как «отфильтрует» из этой массы наиболее достойных?
Но главная беда наших ВС — это отсутствие нужного количества сержантов, соответствующих смыслу этого звания. Если в регулярных войсках США сержанты составляют около 60% от общей численности военнослужащих, то в ВС РФ сержантов вместе с рядовыми контрактниками тоже, как и офицеров, около 15%. А настоящих, квалифицированных сержантов у нас, наверное, менее 10%. При этом, никакой многоступенчатой системной подготовки в специальных учебных центрах они не проходили, и никакого материального стимулирования их безупречной службы нет.
Основная масса наших военнослужащих служит по призыву. В начале 2010 г. начальник Генштаба с подачи начальника ГОМУ заявил, что удастся призвать около 700 тыс. человек. Получилось по итогам двух призывов 550 тыс. То есть воинские части постоянной готовности укомплектованы не полностью. При этом многие из военнослужащих принуждены к службе по призыву. По заверению начальника ГОМУ, служат они на должностях, «не определяющих боеспособность войск». Соответственно, многие из них не очень-то любят своих командиров, не дорожат вверенным им оружием и ждут не дождутся демобилизации. Судя по тому, с какими скандалами они разъезжаются по родным местам, это — очень взрывоопасная масса, слегка обученная военному делу и легко поддающаяся «стадному» поведению бунтарей. В самый раз подходящих для вовлечения в массовые противоправные «отряды», причем за минимальное вознаграждение.
Осознав это, но не признав ошибочности своей военно-кадровой политики в вопросе комплектования, военачальники 3 февраля 2011 г. объявили о резком ее изменении. Решено увеличить количество офицеров на 70 тыс. человек, а заодно и увеличить количество РМКС, проходящих военную службу по контракту. Заметим, что в предложениях авторов данной публикации (см. первую сноску) ориентировочно названо 400 тыс. как рациональное количество контрактников РМКС. Сейчас военачальники «подняли» это значение до 425 тыс. Как бы то ни было, «новый» облик ВС РФ станет «новейшим». Вот только затягивать этот процесс нельзя. Все ресурсы времени уже израсходованы.
Что же касается организационного решения о создании войск воздушно-космической обороны, то, заметим, это решение соответствует «старым» замыслам, о которых мы напоминали в начале статьи. В них (вспомним первую редакцию закона об обороне) на ВС РФ возлагалась задача защиты населения. И если населению сейчас или в обозримом будущем угрожает то обстоятельство, что в зарубежных армиях развиваются средства воздушного, ракетного или даже потенциально возможного космического нападения, то нужна и воздушно-космическая оборона страны.
Что же касается военно-кадровой политики в отношении РМКС, то, безусловно, надо выйти на уровень, при котором в регулярных войсках ВС РФ все военнослужащие будут служить исключительно на добровольной основе, по контракту. Для этого принципиально важным будет обеспечение привлекательности службы по контракту, прежде всего за счет достойного денежного довольствия.
Призыв же может быть сохранен на срок не более 6 месяцев и только в учебные центры для подготовки к службе по контракту и получения начальных знаний, которые необходимы для выполнения конституционного долга по защите Отечества.
Это обеспечит обороноспособность страны.
А иначе может проявиться опасность, обусловленная наличием в ВС:
╥ неисполнительных и продажных (коррумпированных, о чем свидетельствуют материалы военной прокуратуры) должностных лиц;
╥ инертных офицеров, халатно относящихся к своим обязанностям и пренебрегающих заботами о нуждах подчиненных;
╥ отслуживших по принуждению солдат, получивших в армии навыки жестокости и «стадного» поведения, без уважения к закону и правопорядку;
╥ военных пенсионеров, чувствующих себя униженными.
Выходит, что военно-кадровую политику надо срочно уточнять. В частности, отразить новые подходы в готовящемся законе о денежном довольствии военнослужащих и пенсиях военных пенсионеров. И только в том случае, если это будет сделано, большинство мероприятий в Минобороны будет поддержано обществом.
Не менее необходима и конструктивная критика их действий. В частности, следует сделать выводы из первоначального утаивания замыслов «нового облика» ВС РФ от большинства военнослужащих и от гражданского общества, в результате чего реформаторы оттолкнули от себя потенциальных сторонников и стали объектом нападок противников.
Важен и международный аспект. Как говорят наши нынешние высшие руководители, они намерены вывести Россию в группу лучших государств современности. И армия, как нам обещают, войдет в «пятерку» лучших армий мира по основным показателям. Но тогда придется вспомнить, чем отличается наше Минобороны, наши ВС от лучших зарубежных аналогов, и продолжить начатые преобразования, приближаясь к ним с должными темпами. По крайней мере, в «восьмерке» ведущих государств современности мы, если сохраним призыв граждан в регулярные войска, останемся в одиночестве.
А тем, кто не может отрешиться от старых представлений, следует напомнить прощальные слова нашего первого президента, в которых он имел мужество сказать, что «не должен мешать этому естественному ходу истории». Увы, несмотря на некоторые успехи в военном строительстве, на самоотверженный труд и воинскую доблесть многих наших граждан, подтвержденную в боевой обстановке, надеяться на то, что все лица, мешающие реформам, уйдут сами, не приходится. Как и на то, что, несмотря на все изъяны в военно-кадровой политике, население и военнослужащие будут всегда и безусловно поддерживать свою власть.
В очистительной борьбе россиян с коррупцией, за истинное народовластие военная организация государства должна стать местом реализации самых высоких стандартов социального положения всех военнослужащих в обществе и самых жестких требований со стороны общества ко всем кадрам — от солдата до маршала или равного ему гражданского управленца. Ведь речь идет о национальной безопасности России.