Интервью Петра Филиппова с Егором Тимуровичем Гайдаром
Опубликовано в журнале Вестник Европы, номер 30, 2011
Судьбоносные развилки истории
Интервью с Егором Тимуровичем Гайдаром
Один из сподвижников Е.Т. Гайдара, Народный депутат РСФР, выделявшийся в начале 90-х даже среди ярких людей гайдаровской команды, Петр Сергеевич Филиппов вместе со своим соавтором Татьяной Бойко проделал огромный труд, собирая З-томник интервью и очерков о начале “гайдаровских реформ.”, о ранних 90-х.
С согласия друга нашего журнала Петра Филиппова мы начинаем публикацию на страницах журнала и на сайте “Вестника Европы” http://www.vestnikevropy.com/ материалов его уникального труда, подготовленного к печати петербургским издательством “Норма”.
Редакция
Биографическая справка
В 1990–1991 годах — директор Института экономической политики при АНХ СССР;
с 6 ноября 1991 года по 2 марта 1992 года — заместитель председателя правительства по вопросам экономической политики;
с 11 ноября 1991 года по 19 февраля 1992 года — министр экономики и финансов;
с 19 февраля 1992 года по 2 апреля 1992 года — министр финансов;
со 2 марта 1992 года по 15 декабря 1992 года — первый заместитель председателя правительства;
с 15 июня по 15 декабря 1992 года — исполняющий обязанности председателя правительства;
с 18 сентября 1993 года по 20 января 1994 года — первый заместитель председателя правительства;
с 22 сентября 1993 года по 20 января 1994 года — исполняющий обязанности министра экономики;
с декабря 1993 года по декабрь 1995 года — депутат Государственной Думы, с января 1994 года — председатель депутатской фракции “Выбор России”;
с декабря 1999 года по декабрь 2003 года — депутат Государственной Думы от блока “Союз правых сил”;
с 1992 по 16 декабря 2009 года — директор Института экономических проблем переходного периода (Института экономики переходного периода).
— Егор Тимурович, в ноябре 1991 года Вы заняли пост заместителя председателя правительства России. В это время одной из самых острых проблем была проблема обеспечения продовольствием городов. Почему именно она?
— Это естественно. При любых революциях народ брался за вилы не по политическим мотивам, а потому, что есть было нечего. Экономическая несостоятельность государства нередко становилась главной причиной народных недовольств. В экономически благополучных странах люди не бунтуют. К моменту развала СССР прилавки магазинов были пусты. Во многих городах и регионах страны пришлось вводить хлебные карточки — почти как в блокадном Ленинграде. В конце 1991 года суверенитет России сформировался на фоне острого дефицита продовольствия. Зерна могло хватить лишь до начала февраля 1992 года, причем — при максимально жестком режиме его использования.
— Это можно назвать естественным финалом социалистической системы хозяйствования или результатом политического краха советской системы?
— Наверное, и тем, и другим. Или, переходя к более ранней истории, последствиями неверного выбора пути в прошлые времена. В 1928–1929 годах страна уже стояла перед подобной развилкой. Тогда страна готовилась к ускоренной индустриализации, проведение которой требовало колоссальных средств. Взять их решили в деревне.
Но взять можно по-разному. Один вариант — пойти по пути, который потом в экономической науке получит название “китайского”: развивать частное крестьянское хозяйство, рыночную экономику со стабильной валютой, основанной на золотом стандарте, — и все это при сохранении политического контроля коммунистической партии. Альтернативный вариант — демонтировать в деревне НЭПовские экономические институты, а зерно взять силой.
В руководстве не было единого мнения по решению этого стратегического вопроса. Он обсуждался на высшем уровне. Аргументы в пользу первого варианта были достаточно весомыми. НЭП показал свою эффективность, производство продовольствия заметно выросло, народ не голодал. В крестьянской стране, где большая часть армии была крестьянской, силой брать хлеб в деревне казалось делом крайне рискованным — вплоть до опасности утраты политического контроля над ситуацией.
В то же время получение из деревни больших объемов хлеба для экспорта было трудноразрешимой задачей. Крестьянские хозяйства, даже причисленные к “середняцким”, были малопроизводительными и мелкотоварными. Бессмысленно было ожидать, что они станут наращивать инвестиции в производство в условиях, когда за это могли причислить к кулачеству, лишить избирательных прав, сослать. Реализация в деревне либерального экономического курса требовала хотя бы частичных перемен политического курса — либерализации режима, возврата к осужденному партией лозунгу Бухарина “Обогащайтесь!” Для политического руководства страны это было непросто.
Иное дело — линия на демонтаж крестьянского хозяйства и силовое изъятие хлеба из деревни. Идеологически она была ближе многим партийным лидерам, для которых недавний отказ от военного коммунизма казался лишь тактической уступкой, причем временной.
Победили сторонники силового решения зерновой проблемы. Крестьянство к тому времени, в отличие от 1921 года, было разоружено. А в процессе массового изъятия хлеба выяснилось, что в невооруженной деревне даже крестьянская по составу армия послушно выполняет приказы власти.
Последствия оказались катастрофическими. Под лозунгом “Или мы станем сильными, или нас сомнут!” Сталин разгромил деревню, выжал из нее все, что было возможно, причем методами, беспрецедентными в экономической истории по жестокости. Голод 1932–1933 годов, по сути, был устроен властью. Рыночное сельское хозяйство, которое только и могло обеспечить продовольственную безопасность державы, в России было уничтожено, а крестьянство обречено на деградацию, обусловленную полукрепостническими условиями.
– Однако у этого выбора и сегодня немало защитников. Главный аргумент: иначе страна не провела бы индустриализацию достаточно быстро, следовательно, не успела бы подготовиться ко Второй мировой войне.
— Этот аргумент при всей его жестокости не лишен убедительности. Но при анализе сложившейся альтернативы надо учитывать исторический контекст и взаимосвязанность решений того времени.
Перспективу будущей войны не стоит считать фатальной. Во всяком случае, ни Америка, ни Франция, ни Англия, только-только оправившиеся от Первой мировой войны, нового военного конфликта не хотели. Это убедительно показала политика умиротворения, которой придерживались Франция и Англия во время событий в Австрии, а потом — в Чехословакии.
В мире имелись два других источника нестабильности: Германия, страдавшая постимперским синдромом, и Япония, которая быстро наращивала экономическую мощь и желала конвертировать ее в политическую силу.
В Германии ключевым вопросом, от которого зависело, будет она воевать или нет, было создание коалиции между социал-демократами и коммунистами, которые вместе контролировали половину электората. Было ясно, что при создании такой коалиции эта страна никогда не начнет войну против Советского Союза. Но Сталин был категорическим противником любого сотрудничества коммунистов и социал-демократов и наложил на такое соглашение табу. Это помогло ему настоять на жесткой политике в отношении советской деревни. Выбор “китайского пути” — политики, которую тогда в СССР предлагали Бухарин и Рыков, означал отказ от коммунистических догм, включая лозунг мировой революции.
Эта тема никогда не обсуждалась открыто, как слишком деликатная. Но если бы в 1928–1929 годах в СССР взяла верх линия Бухарина и Рыкова на либерализацию политики в отношении крестьянства, а в перспективе — и на отказ от наиболее одиозных коммунистических догм, включая лозунг мировой революции, история, возможно, развивалась бы по иному сценарию.
Альтернатива заключалась в следующем: мы отказываемся от мировой революции, разрешаем создание в Германии коалиции коммунистов и социал-демократов и приводим ее к власти. После чего Германия надолго, может быть, навсегда перестает быть угрозой для СССР. А наша страна получает возможность проведения индустриализации без спешки, спокойно и постепенно, не уморив голодом 6 млн человек в 1932–1933 годах. И неминуемость катастрофы Второй мировой войны исчезает. Но сталинское табу на союз социал-демократов и коммунистов в Германии, наоборот, проложило нацистам дорогу к власти*. Со всеми вытекающими последствиями…
Другой вариант был возможен и на Дальнем Востоке, в отношении Японии. Рост ее влияния сильно беспокоил Соединенные Штаты. И если бы в 1930-х годах в СССР произошла смена политического курса в бухаринско-рыковском стиле, США могли бы стать стратегическим союзником Советского Союза — в противовес усиливавшейся милитаризации Японии. После чего шансы на развязывание Японией крупномасштабной войны — особенно на севере, который ей не очень интересен, а не на юге, где еще можно было попытаться решить проблему обеспечения нефтью, свелись бы практически к нулю.
Разумеется, все это — лишь предположительные варианты, никто не знает, как события развивались бы в реальности. Но развилка была именно такая.
— Получается, что все самые большие несчастья ХХ века, включая Вторую мировую войну, случились из-за того, что 80 лет назад на одной из исторических развилок наша страна свернула “не туда”?
— История, как известно, не терпит сослагательных наклонений. Но для нашей страны этот поворот действительно был роковым. Даже если перечислить ближайшие последствия, картина получается тяжелой. Прежде всего произошло вторичное закрепощение крестьянства, у которого отбирали хлеб для продажи на экспорт в условиях мирового кризиса по низким ценам. “Побочный результат” — голод 1932–1933 годов, унесший около 6 млн жизней на Украине и в Центральной России. Правда, на “хлебные” деньги была проведена ускоренная индустриализация страны, построены многочисленные заводы. Но еще одним “побочным результатом” стала сама Вторая мировая война, в которой СССР потерял 30 млн жизней. Хотя, не спорю, благодаря индустриализации страна технически подготовилась к войне…
В крестьянской стране сформировался общественно-политический строй, при котором крестьянство, большинство населения (сельское население в СССР преобладало до конца 1950-х годов), получало нищенские доходы, на порядок ниже городских. На этот слой общества не распространились социальные гарантии в виде пенсий, социальных пособий, возможность получить квалифицированную медицинскую помощь. Все толковые девочки и мальчики мечтали сбежать из деревни в город.
Результатом стало беспрецедентное в мировой экономической истории падение продуктивности сельского хозяйства. И если Российская империя была крупнейшим в мире экспортером зерна, то Советский Союз стал крупнейшим его импортером, ввозил зерна больше, чем Китай и Япония, вместе взятые.
Обрабатывающие отрасли промышленности не научились производить товары, которые можно было продавать за рубеж за свободно конвертируемую валюту. Потому наш зерновой импорт и импорт продовольствия в целом все годы напрямую зависели от нефтяного экспорта. Позже к нему прибавились нефтепродуктовый и газовый экспорт, вывоз необработанного круглого леса, черных и цветных металлов. Словом, страна стала сырьевым придатком высокоразвитых экономик.
Однако цены на сырьевые товары крайне нестабильны, колеблются в широком диапазоне. В 1985–1986 годах они резко упали: на нефть — примерно в 4 раза с осени 1985 по весну 1986 года. Страна оказалась перед новой развилкой.
— Быть или не быть?
— Обрисую ситуацию. К 1985 году советская экономика уже была интегрирована в мировую, полностью зависела от внешних поставок продовольствия и комплектующих: от импорта зерна, мяса, масла, сахара зависело снабжение населения, от поставок высокотехнологических производств — состояние промышленности. Все это покупалось на “нефтедоллары”. На мировом рынке упали цены на нефть — наш основной экспортный товар.
Что делать? Этот вопрос советское руководство тогда почти не обсуждало, по крайней мере, так следует из архивных материалов. Анализ показывает, что на той развилке у СССР было три альтернативных пути.
Первый путь, самый разумный, если основываться на экономической составляющей, — отказаться от советской империи в Восточной Европе, снизить бартерные поставки нефти и газа, увеличить продажи углеводородов в страны, способные платить конвертируемой валютой. Это было непросто. Стратегически, исходя из экономических соображений, можно было выбрать этот путь, а политически, в реалиях 1986 года — абсолютно невозможно. Если бы генеральный секретарь вынес на пленум такое предложение, то при своей должности он оттуда точно бы не вышел. Ведь это означало отказ от результатов Второй мировой войны!
Второй путь — повысить внутренние цены на продовольствие, сократив потребность в его импорте. Это решение надо было принимать в условиях, когда потребление продовольствия было мало эластично по цене: повышение цены на мясо на 10% совершенно не гарантировало снижения его потребления. Поэтому требовался “перелет” — резкое и масштабное повышение цен. У власти уже имелся негативный опыт начала 1960-х годов, который привел к массовым беспорядкам, в Новочеркасске — к потере контроля над ситуацией. В случае нового повышения цен на продовольствие было неясно, удастся ли власти сохранить контроль над Москвой и
Ленинградом.
Третий путь — резко сократить военные расходы, срезать инвестиции в ВПК, то есть остановить там инвестиционные программы, перестать использовать никель, медь, платину, палладий, черные металлы в производстве вооружений. И все это направить на экспорт. Разумеется, это было чревато конфликтами с истеблишментом плюс, возможно, тяжелыми проблемами в моногородах. Тем не менее эту тему “мягко” поднимали на обсуждениях в ЦК КПСС. Но было ясно, что и такое решение означало политическое самоубийство.
В итоге решили не выбирать ни один из трех путей, а занимать деньги на Западе. Тем более что их пока давали. До этого времени кредитная история Советского Союза была приличной. Но рано или поздно деньги закончатся. Можно занимать год, два, три. Потом кредиторы скажут: “Ну, а теперь отдавайте”. Что и было заявлено советскому руководству на рубеже 1988/1989 года. После чего коллапс советской экономики, а затем и банкротство Советского Союза стали сначала неизбежностью, а затем объективной реальностью. Вопрос был лишь в конкретных сроках.
— В результате появилось правительство во главе с президентом Борисом Ельциным и первым вице-премьером Егором Гайдаром. Что это было — “ликвидационная комиссия”, созданная после банкротства СССР?
— Ситуация следующая: де-факто Советского Союза больше нет, де-юре он существует. Но сразу после августовского путча в 1991 году Леонид Кравчук, председатель Верховного Совета Украины, вызвал к себе командующих тремя украинскими военными округами, где была сосредоточена значительная часть современной советской военной техники, и заявил, что теперь они подчиняются украинским властям. Хотя Министерство обороны СССР по-прежнему полагало, что все войска в стране подчиняются союзному руководству, украинские власти де-факто подчинили себе пограничную службу на территории Украины. То есть внешняя граница на этом направлении стала украинской, а внутренней не было вообще. В Прибалтике советская погранслужба тоже перестала функционировать, как и таможня.
Полный кавардак творился в финансовой сфере. Госбанк СССР не контролировал денежную эмиссию, которую осуществляли центральные банки союзных республик. А союзное правительство не получало налоговых доходов. Характерный факт, о котором мне рассказывал заместитель министра финансов СССР по бюджету Василий Барчук: он был вынужден отправить конвой с заключенными, не выдав конвойным ни проездных, ни суточных, ни продовольствия. У него просто не было денег. Государства не существовало! У него не было армии — ни одного полка, который гарантированно выполнил бы отданный с самого верха приказ.
Учтем, что советское государство строилось и функционировало на идее безграничного всевластия Центра. Стоило Центру чуть-чуть ослабеть — и система перестала функционировать. Зачем председатель колхоза будет кому-то поставлять зерно, если знает, что за непоставку его не снимут с работы и не посадят в тюрьму? А других стимулов не было. Нельзя же было всерьез считать стимулом деньги, которые ничего не стоили, за что их называли “деревянными”? В результате заготовки зерна после августовского путча — буквально на следующей неделе — практически остановились.
Именно поэтому власти, пришедшие к руководству страной, сразу начали обсуждать ситуацию с продовольствием, которого не хватило бы до весны. Первая идея, которая в таких случаях приходит в голову, — купить его за границей. Но в стране не было валюты. Перед распадом СССР валютные резервы Госбанка колебались в пределах 26–100 млн долларов. Подчеркиваю: не миллиардов, а миллионов. И это — стратегический резерв великой страны! Купить хлеб было не на что. Можно было попробовать попросить в долг. Но при таком бардаке потенциальным заимодавцам непонятно, кто будет отдавать деньги.
Зерна нет, денег нет, кредитов нет — живи, как знаешь! На этом фоне и было сформировано наше правительство. Дальше естественный вопрос уже к нам: что делать в этой ситуации? Ни в одном учебнике ответа на него вы не найдете.
Через несколько лет в Калифорнийском университете мне пришлось прочесть лекцию по российской макро— и микроэкономической политике 1991–1992 годов на семинаре, который много лет ведет профессор Арнольд Харбергер. Среди слушателей были его бывшие ученики, некоторые из которых доросли до высоких постов в своих странах, вплоть до министров финансов и председателей центральных банков. Обрисовав ситуацию в начале 1990-х годов в нашей стране в подробностях, я спросил этих опытных людей, что бы они сделали на моем месте? Министр финансов большой латиноамериканской страны ответил, что лично он сразу бы застрелился. Все остальные решения заве-
домо хуже.
— Решение, которое приняло в итоге ваше правительство, известно: либерализация цен. Но было ли оно единственным, безальтернативным?
— Наверное, можно было последовать примеру большевиков и послать продотряды с пулеметами в героический поход в деревню за зерном. Но мы знали, чем закончился прошлый такой поход. А теперь страна была начинена ядерным оружием. Мы не могли себе позволить развязать гражданскую войну. К тому же было ясно: как только мы встанем на этот путь, а там точно без крови не обойдется, никакой кредитной помощи от наиболее развитых стран мира точно не получим. Этот канал будет для нас перекрыт прочно и надолго.
На такой путь мы не встали. И даже не обсуждали всерьез эту тему. Но зерна-то не было. И я регулярно получал записки, что запасов хлеба в таком-то городе — на три дня, в другом — на два дня… Какое-то количество хлеба есть в деревне. Но купить его можно лишь за ту цену, которую деревня считает приемлемой. Значит нужно либерализовать цены, что является мерой заведомо непопулярной (об этом говорили все опросы ВЦИОМ), но технически не сложной. Опасно политически — да. За это ты всю дальнейшую жизнь будешь платить по счетам. А технически в экономической политике нет ничего более простого, чем либерализация цен.
Но дальше ожидает следующая развилка, на одном из указателей которой начертано: “Гиперинфляция!” И это серьезно. Экономическая история знает случаи кризиса продовольственного снабжения городов при свободных ценах — когда (и если) деньги слишком быстро обесцениваются. Ведь при гиперинфляции, когда деньгами оклеивают стены вместо обоев, крестьяне не продают за них продовольствие, сколько денег им ни предложи, потому что знают: через день-два цена, которую им предложат, окажется еще выше.
Остановить гиперинфляцию тоже несложно, если есть политическая воля: нужно просто перестать печатать деньги. Конечно, это требует сокращения государственных расходов, что вряд ли было популярной мерой. Но технически в обычной ситуации трудностей здесь нет.
Однако новое российское государство оказалось в ситуации, похожей на ту, что пережили две европейские страны после краха Австро-Венгерской монархии. В Австрии и Венгрии появились два эмиссионных центра, соревновавшихся в том, кто больше напечатает денег. Одна лишь Чехословакия — страна, также отколовшаяся от экс-империи, быстро ввела собственную валюту и избежала гиперинфляции. А Венгрия и Австрия пережили тогда труднейший период.
В распадавшемся СССР положение было еще хуже: реально имелось 15 столиц союзных республик — то есть 15 центров, каждый из которых имел возможность эмитировать безналичные рубли, уже без всякого контроля союзного Госбанка. И эти деньги, хотя и безналичные, имели хождение по всей территории СССР.
Для лучшего понимания представьте: мы с США оказались в общей долларовой зоне. И российский Центробанк эмитирует безналичные доллары в любом количестве, а потом переводит их на банковские счета отечественных предприятий и российских граждан. Теоретически после этого Россия может скупить всю Америку, ничего не поставляя туда взамен, кроме тех долларов, которые сама и напечатает.
Точно также в распадавшемся СССР каждая республика получила возможность скупить все остальные — на деньги, которые сама же “рисует”. Это хорошо известная ситуация подробно описана в экономической литературе. Самые сильные стимулы к тому, чтобы эмитировать побольше денег появляются у самых малых экономик, входящих в единую валютную зону. Они начинают паразитировать на ситуации, экспортируя инфляцию в наиболее крупные экономики. В нашем случае это была Россия. Причем контролировать “чужую” эмиссию в такой ситуации невозможно. Сначала требуется разделить денежные системы: перейти от межфилиального оборота к корреспондентским счетам и т. д. А на это
нужно время.
В общем, положение — хуже губернаторского. России нужен рынок продовольствия, но он невозможен без устойчивых денег, а их нет. Мало того, что нам достался солидный “денежный навес” в наследство от Советского Союза. Мы еще и не знали, сколько необеспеченных денег вбросят в экономику России другие республики. Расчеты показывали: чтобы технологически наладить систему контроля за импортом инфляции, требуется примерно 9 месяцев и столько же — для введения новых, собственно российских денег.
Очевидного решения не было. Потому первый вариант наших предложений заключался в том, чтобы с 1 января 1992 года “приотпустить цены”: большую их часть оставить контролируемыми, но существенно увеличить долю свободных цен. А полную либерализацию совместить с введением российской национальной валюты примерно с 1 июля 1992 года, когда это технически можно будет сделать. Такова была база нашей программы в октябре — начале ноября 1991 года, когда мы еще не были правительством, а только группой экономистов, ищущих пути решения проблемы.
Но в ноябре, когда был сформирован новый кабинет, еще раз проанализировав ситуацию с продовольственным снабжением страны, мы поняли, что разработанная стратегия не годится. Не доживем мы с имеющимися проблемами ни до новых денег, ни до нового урожая. Значит надо идти на предельно рискованный вариант: размораживать цены в условиях, когда мы не контролируем денежную массу.
— На что же вы рассчитывали?
— Во-первых, на инерцию. На то, что у руководителей центральных банков республик есть некие представления об ответственной финансовой политике, исходя из которых, они сами будут ограничивать себя в “рисовании” рублей. Во-вторых, была надежда договориться с ними — не о том, что они вовсе не будут эмитировать рубли, а помягче: мол, давайте будем осторожнее. В-третьих, нужно было самим проводить предельно жесткую бюджетную политику. Все-таки Россия — это примерно 62% советской экономики. Если мы резко сократим основные направления расходов — оборона, инвестиции, сельскохозяйственные субсидии, даже образование со здравоохранением, то, может быть, прорвемся.
У нас, кстати, не было в тот момент цели затормозить инфляцию. Задача была проще: сделать так, чтобы за деньги продавали хлеб. И мы ее решили. Конечно, попутно возникла ситуация, при которой профессор в Москве получал в несколько раз меньше, чем профессор в Киеве. Долго это продолжаться не могло. Но для того чтобы дожить до нового урожая, до момента, когда мы хотя бы технически сможем контролировать приток в Россию эмитированных в республиках рублей, решения оказались верными.
— Проблема была не в профессорах, основной удар пришелся не на них. Люди, работавшие в оборонном комплексе, до сих пор с ужасом вспоминают 1992 год, когда оборонный заказ был обрезан “под корень”. И рассматривают этот шаг “правительства Гайдара” как подрыв обороноспособности страны.
— Их можно понять. Но надо помнить и понимать другую сторону проблемы: какая могла быть обороноспособность у государства, которое просило у цивилизованного мира гуманитарную помощь? Обычно ее просят нищие страны, сталкиваясь с угрозой голода. А в 1990 году в том же ряду оказался Советский Союз — еще до своего фактического и юридического распада. То есть “подрыв обороноспособности” начался задолго до “правительства Гайдара” — это хорошо задокументировано. Заметьте: гуманитарную помощь нам поставляли страны, которые еще недавно рассматривались в качестве потенциальных противников СССР. Ну, какие вам нужны военные расходы в такой ситуации? Для чего и как вы собираетесь воевать со странами, у которых просите гуманитарную помощь, в том числе для того, чтобы накормить собственную армию?
Конечно, решение нашего правительства резко сократить военные расходы было тяжелым. Генералы, когда я им об этом сообщил, были крайне удивлены и сказали мне, что это — политический вопрос. Я ответил: “Тогда считайте, что это — политическое решение”. А Политбюро больше нет, апеллировать некуда. Это было тяжело и для военно-промышленного комплекса. Зато мы не умерли с голоду.
Как мы и предполагали, политическая плата была огромной. Еще осенью 1991 года мы обсуждали ключевой вопрос: позволят или не позволят нам провести столь кардинальные и болезненные реформы? Ведь наша команда была, по существу, “технической” — никто нас не выбирал, а значит в любой момент могли уволить. Политиком, на котором все держалось, был Ельцин. Причем политиком невероятно популярным. Выиграть выборы в столице и других крупных городах с оглушительным 90%-м результатом в условиях, когда против него работала вся власть и вся пропагандистская машина, мог только он.
Нам предстояло убедить Бориса Николаевича конвертировать свою популярность в проведение жесточайших мер, необходимых для предотвращения катастрофы в России. И мы его убедили. Хотя вряд ли он понимал в полной мере, какую цену ему придется заплатить и насколько это будет тяжело ему лично. В январе 1992 года, после либерализации цен — крайне непопулярной меры — он поехал по России. Приехал в Нижний Новгород, зашел в магазин поговорить с народом. Он привык, что его любят, а там сплошной ор. Президент пытается что-то объяснить — бесполезно. Потом, как рассказывал сопровождавший его Борис Немцов, вышел, сел в машину и сказал: “Господи! Что же я наделал!”
Тем не менее он и тогда не отрекся от сделанного и продолжал поддерживать рыночные реформы…
— Критики гайдаровских реформ утверждают, что катастрофичность ситуации была обусловлена либерализацией цен в условиях монополизированной до предела экономики. Мол, сначала надо было провести приватизацию, и только потом либерализовать цены.
— Очень хотелось бы узнать, как и чем они кормили бы Москву, Петербург, Нижний Новгород и другие крупные города пока проводили бы демонополизацию и приватизацию? Хотя бы до июля. И в какие сроки собирались провести приватизацию и демонополизацию — между январем и июлем? Но ведь это смешно…
Разные реформы требуют разной протяженности во времени. Либерализовать цены можно с сегодня на завтра. Чтобы провести приватизацию — даже с той энергией, с которой ее проводил Анатолий Чубайс, нужно несколько лет. А демонополизировать экономику в России толком не удалось до сих пор, хотя прошло почти два десятка лет.
Конечно, можно написать красивую программу — типа “500 дней”, в которой заводы и фабрики, колхозы и совхозы, торговля и коммуналка приватизируются в срок между 1 января и 1 марта. Следующий месяц — до 1 апреля — отводится на демонополизацию… В программе-то написать можно. Сделать нельзя!
— Вашему правительству до сих пор ставят в вину и неверно проведенную приватизацию. Дескать, ее результатом стало колоссальное обогащение кучки приближенных к власти олигархов, а бывшее государственное имущество так и не получило эффективных собственников.
— Приватизацией “по-российски” я тоже недоволен. Но могло быть и хуже, если бы 100% экономики просто перешло в руки директоров. А такая опасность была реальной. Если посмотрите опросы ВЦИОМа того времени, то на вопрос: “Кто является хозяином вашего предприятия?”, больше половины опрошенных отвечали: “Директор”. При этом сами директора тоже искренне считали себя хозяевами и сознательно шли к тому, чтобы стать ими легально. Возможности у них для этого были и немалые, включая мощнейшее лобби в Верховном Совете и на Съезде народных депутатов.
Мы же считали, что они будут плохими хозяевами, потому что никогда не работали в условиях рынка, далеко не все сумеют приспособиться к ним. Максимум на что они способны — финансово обескровить свои предприятия, вывести активы. И в стране вместо “общенародной”, то есть ничьей, собственности появилась бы квазичастная, непрозрачная, не торгуемая собственность, которая еще очень долго не могла бы перераспределяться в пользу наиболее эффективного собственника.
По-моему, приватизационная развилка была такая: либо мы делаем директоров хозяевами предприятий де-юре, что было проще всего, либо все-таки пытаемся ограничить их права в соответствии со здравым смыслом, представлениями о нормально работающем рынке и об элементарной справедливости.
Это была одна из труднейших развилок. Мы с Анатолием Чубайсом долго обсуждали, что делать. Закон “О приватизации государственных и муниципальных предприятий в РСФСР” уже принят Верховным Советом, но нам он не нравился. Мы хотели проводить приватизацию за деньги, прозрачно — тому, кто предложит наибольшую сумму. Я был противником ваучерной приватизации по ряду причин, и многие мои тогдашние опасения позже сбылись. Но сама идея оказалась популярной, и большинство населения, как показывали опросы ВЦИОМа, ее поддерживало. Еще бы: предложение разделить собственность поровну между всеми — разве может быть что-нибудь лучше в России?
Было ясно и другое: идея денежной приватизации в то время не имела шансов пройти через Верховный Совет. И если бы мы все-таки остановили ваучерную приватизацию и предложили депутатам альтернативный закон, реальным итогом дебатов стала бы приватизация “красными директорами” основной части собственности на основе действовавшего законодательства: выкуп за рубль, на себя, на жену и т. д.
После тяжелых обсуждений мы решили, что приватизация на основе хотя бы каких-то прозрачных правил будет все-таки лучше. Это было плохим решением — выбором из двух зол. И мы выбрали меньшее. А было оно правильным или нет — остается вопросом и ныне. Но лично я считаю его правильным.
— Давайте уточним. Перед вами был выбор между политикой и экономикой: ваучерная приватизация давала правительству политические дивиденды — поддержку населения, без которой трудно было бы продолжать реформы. Этот вариант не требовал конфронтации с парламентом, отношения с которым у правительства оставались довольно напряженными. Но экономические результаты ожидались, мягко говоря, скромные.
При денежной приватизации все наоборот: продажа собственности за реальные деньги принесла бы экономические дивиденды, пополняя казну и обеспечивая предприятиям эффективных собственников. Но о народном одобрении пришлось бы забыть. Более того, было неизвестно, удалось ли бы вообще реализовать такой вариант приватизации. Такой была развилка?
— Да. Хотя вариантов могло быть больше. Мы теперь имеем опыт 28 постсоциалистических стран, и у каждой были свои особенности. Например, венгры реализовали денежный вариант приватизации, и ее результаты мне очень нравятся. Но если вы думаете, что это нравится венграм, — так нет! Мой хороший знакомый, который работал в венгерском правительстве, сказал: “Венгерская приватизация — это ужасно! Ничего хуже не бывает!” И я вполне понимаю причину его недовольства: в результате получилось, что венгерская промышленность ныне принадлежит не венграм.
— А почему в ходе российской приватизации не был использован шанс вернуть россиянам дореформенные сбережения, замороженные в Сбербанке? В последние годы их владельцам выдавались какие-то копейки в виде “предварительных компенсаций”. Но ведь были предложения обменивать эти вклады на акции крупных приватизируемых предприятий — таких, как “Газпром”.
— Для этого надо было отказаться от принципа равенства прав, который был положен в основу ваучерной приватизации, как наиболее справедливый. Вместо него пришлось бы устроить “соревнование кошельков”, неизвестно каким способом наполненных. Кстати, в самом начале реформирования экономики мы столкнулись с любопытным феноменом резкого притока личных денег на вклады. Отдельные приросты были просто астрономическими по тем временам — на миллионы рублей! Потому что люди думали: с деньгами все ясно, грохнутся, ничего от них не останется. А вклады вдруг останутся?
Теперь представьте, что в самом начале “общенародной приватизации” власть заявляет: собственность будем распределять в зависимости не от числа “едоков” в семье, а от того, сколько миллионов ты успел положить на вклады. Причем откуда эти миллионы, проверить было практически невозможно.
— У вашего правительства был еще один бесценный опыт — работа с оппозиционным парламентом, который принимал “в штыки” большинство ваших идей и предложений. И постоянно подталкивал правительство на популистские шаги, которые вели страну к катастрофе. В этой ситуации возникает вопрос: а нужен ли такой парламент стране?
— При всех моих очень непростых отношениях с Верховным Советом могу сказать, что в целом дееспособный парламент стране нужен. Да, правительству было непросто проводить через него документы. Но это значит, что мы должны были более тщательно их готовить, содержательно аргументировать. Через грамотный, взыскательный, требовательный парламент было бы просто невозможно провести, например, так называемый закон о монетизации льгот, где расходы, как потом выяснилось, оказались заниженными в разы.
— Вряд ли кто-то будет возражать против высокопрофессионального парламента. Но что делать, когда российское население, не имея механизма отбора профессионалов, сплошь голосует за популистов, за тех, кто выдвигает неосуществимые, но красивые лозунги. И мы упираемся в этот тупик непрофессионализма. Видите ли Вы пути решения этой проблемы, хотя бы в будущем, хотя бы в принципе?
— Ясно, что в стране, где долгие годы профессионального парламента не было, люди не понимают, что, если хотят жить лучше, они должны выбирать не тех, кто громче кричит, а тех, кто ответственен. Этот вопрос решается только со временем, методом проб и ошибок: выбираешь популиста — получай соответствующие результаты! Лучше всего это видно на примере отказа от выборности губернаторов. На мой взгляд, это серьезная ошибка, даже несмотря на риск того, что неопытное население может выбрать проходимца.
Но со временем, при сохранении выборности, население начинает понимать: будет в домах тепло или нет, зависит от того, кого мы выбрали. Будет регион развиваться или стагнировать, насколько улицы городов окажутся безопасными, дороги — широкими и гладкими, тоже зависит от нашего выбора. Но это не приходит сразу, не делается ни за год, ни за два. Требуется время. Время и усилия…
— Первый период создания реального парламентаризма в новейшей России завершился в октябре 1993 года, когда президент Ельцин своим указом распустил недееспособный и реакционный Верховный Совет, а тот объявил об отрешении президента от должности. Результатом стало вооруженное противостояние, закончившееся кровопролитием. Почему Ельцин довел ситуацию до критической точки? Ведь развилку, на которой можно было избежать будущей кровавой конфронтации между президентом и парламентом, Россия миновала значительно раньше — после провала августовского путча и развала СССР. Именно тогда, как утверждают многие эксперты, возникли юридические основания для роспуска Съезда народных депутатов РСФСР, который многие называли “второсортным”. Имея в виду, что лучшие из лучших российских политиков уже вошли в состав Съезда народных депутатов СССР, а российскому парламенту достались те, что остались. Когда рухнул СССР, и союзный съезд остался не у дел, в предложениях о проведении в России новых свободных выборов не было недостатка. Однако президент оставил все, как есть. Почему?
— Действительно, многие весьма авторитетные и уважаемые эксперты называют “ключевой ошибкой Ельцина” то, что он сразу после августовских событий не распустил Съезд народных депутатов России.
Но давайте вспомним тогдашние реалии. Съезд сам не собирался распускаться, а у Ельцина по действующей Конституции не было прав на его принудительный роспуск. И не было силовых возможностей — ни одного боеспособного полка, который выполнил бы его указ. Да и граждане России, включая самых горячих сторонников Ельцина, не поняли бы и не приняли таких действий. Как же можно без конституционных оснований, да еще и насильственно распускать Съезд народных депутатов и Верховный Совет, которые только что поддержали президента во время августовских событий!
Тем не менее в российском правительстве эта тема обсуждалась. Мы пришли к солидарному мнению: пока не отрегулирована проблема легитимности Советского Союза при фактическом его распаде, любой серьезный конфликт исполнительной власти с Верховным Советом породит такой бардак, какого Россия давно не видела в своей истории. Следовательно, вопрос о роспуске съезда мы, правительство, даже не будем поднимать. Я и сегодня считаю принятое тогда решение правильным и единственно возможным.
— Может быть, это следовало сделать в декабре 1991 года — после официального распада СССР, но до начала российских экономических реформ? Вы же не могли не видеть, что тот состав Верховного Совета, настроенный контрреформаторски, наверняка серьезно осложнит работу правительства. Что и произошло.
— Это было бы не менее рискованно и политически неправильно. Первым реальным реформистским актом нашего правительства стала либерализация цен, которую большинство населения восприняло негативно, хотя она была абсолютно необходима для спасения России. Представьте, какой была бы реакция, если бы чуть раньше или чуть позже мы распустили Верховный Совет, да еще без конституционных оснований!
К сожалению, нам пришлось начать болезненные реформы в ситуации двоевластия. В стране был популярный президент, получивший на выборах 57% голосов — и это при активнейшем противодействии партийной верхушки, которая тогда еще имела в своих руках немалый административный ресурс. И были не столь популярные, но абсолютно легитимные Верховный Совет и Съезд народных депутатов России, которые не желали отвечать за принятое исполнительной властью очень непопулярное решение — отмену административного регулирования цен.
Отвечал за это президент — не только как глава верховной власти, но и как человек, намеренно возглавивший в тот момент российское правительство. Тем самым он “вызвал огонь на себя”, поставил свою популярность под удар огромной разрушительной силы. Разве мог он на этом фоне, без опоры на мнение народа или хотя бы на какие-нибудь президентские силовые структуры, тогда еще даже не созданные, пойти на роспуск парламента и съезда?
Не желая допустить насильственного развития событий, Ельцин выбрал иной путь — путь компромисса с парламентским большинством. Компромисс был достигнут на апрельском 1992 года Съезде народных депутатов, когда наша команда, составлявшая костяк правительства, предъявила, по сути, ультиматум обеим сторонам: мы уйдем, если есть такое желание у съезда и президента, и тогда сами разбирайтесь с экономикой…
Ельцину это крайне не понравилось, но он… промолчал. Взял паузу, которую умел держать, как никто другой. Большинство съезда быстро осознало, что в случае нашего ухода ответственность за дальнейшее развитие событий ляжет на них. К чему депутаты были абсолютно не готовы. Именно поэтому съезд пошел на попятную, заявив о пересмотре своих решений, о том, что в целом он поддерживает экономическую политику, проводимую правительством.
Ситуация от этого не поменялась, а “заморозилась” на короткое время. В стране оставалось двоевластие: с одной стороны, вроде есть полномочные президент и правительство, с другой — есть съезд, который может принять к своему рассмотрению любой вопрос и решить его, как депутатам заблагорассудится.
— Парламент вмешивался в прерогативы исполнительной власти?
— Сколько угодно — и не всегда по злой воле депутатов. Многих “правил игры” они просто не знали или их тогда вообще не существовало. Например, сегодня в России действует Бюджетный кодекс, который четко прописывает бюджетный процесс, включая прохождение закона о бюджете через парламент. Кодекс определяет, что любые решения, связанные с увеличением расходов бюджета, должны согласовываться с правительством, которое обязано назвать источники финансирования или объявить, что их нет. Это нормальная ситуация.
А в 1992 году, когда мы обсуждали на пленарном заседании Верховного Совета бюджет на текущий год (правда, обсуждение велось в июне, но это — другая тема), депутаты всего за час-полтора приняли поправки, которые увеличивали бюджетные расходы на 9% ВВП. Поправки принимались не только без согласования с правительством, но даже без какого-либо серьезного обсуждения самими депутатами, “с голоса”. И как в таких условиях можно было вести разумную финансовую политику?
Не удивительно, что законодательная и исполнительная власти регулярно входили в клинч. Чем дальше, тем яснее становилось, что страна нуждается даже не в другом составе депутатского корпуса, а в других взаимоотношениях парламента и правительства, в других законах, в другой Конституции. И это оказывало огромное влияние на весь политический процесс в России вплоть до 3–5 октября 1993 года.
— Но ведь было соглашение, заключенное в декабре 1992 года. Почему оно не сработало?
— Я сам вел переговоры, сам его согласовывал, подписывал и сам пытался реализовать. Расскажу историю его появления. Сначала в мой кабинет на Старой площади пришел глава Конституционного суда Валерий Зорькин и спросил, готов ли я пожертвовать креслом премьера для того, чтобы ликвидировать нынешний политический кризис. Я ответил, что за урегулирование политического кризиса готов пожертвовать не только премьерским креслом, но и гораздо бóльшим, при условии, что это не будет капитуляцией Ельцина. По моему мнению, обеим сторонам нужен согласованный компромисс, который станет выходом из конституционного тупика. А за моей отставкой дело не станет.
Решили организовать в Кремле переговоры между исполнительной и законодательной властями под руководством Зорькина как нейтральной стороны. Переговоры провели, долго договаривались и вышли, на мой взгляд, на приемлемую формулу компромисса. На бумаге она выглядела витиеватой, а фактически сводилась к моей отставке в обмен на согласие депутатов принять новую Конституцию. Причем было предусмотрено, что, если Верховный Совет и президент придут к согласованной позиции по тексту Конституции, он выносится на всенародный референдум. Если не сумеют договориться, на референдум будут вынесены и президентский, и парламентский варианты.
Свою отставку я фактически менял на ельцинскую Конституцию. Ибо в ситуации 1992 года, когда популярность Ельцина была достаточно высокой, у меня не было сомнений, что Россия проголосует за его вариант Конституции. Кстати, тот вариант был гораздо менее пропрезидентским, более сбалансированным, с большим уважением к принципу разделения властей по сравнению с вариантом, подготовленным после октябрьских событий и принятым в декабре 1993 года.
— Получается, что к началу 1993 года была подготовлена новая развилка, после которой Россия могла реформироваться относительно бесконфронтационно. Что же помешало?
— Мои переговоры с Верховным Советом, как и идея в целом, не нравились ни Ельцину, ни Хазбулатову. Ельцину — потому, что там была моя отставка, а он ее не хотел в принципе. Хазбулатов понимал, что будет покончено с двоевластием, а это ему было невыгодно. Тем не менее они подписались под этой договоренностью, после чего за нее проголосовал Съезд народных депутатов. На мой взгляд, тем самым была найден хороший выход из политического кризиса — без крови, без граждан-
ской войны.
Но уже на следующем Съезде народных депутатов Хазбулатов заявил, что достигнутое соглашение было политической ошибкой, которую нужно исправить. К тому времени депутаты мою отставку уже получили — и соблюдать договоренность им было “ни к чему”. Вместо вынесения на всенародное голосование новой Конституции, после долгих дебатов съезд предложил провести референдум о доверии. И все последующие события, включая бои в Москве 3–5 октября, стали следствием этих решений съезда.
— Но ведь и референдум мог стать развилкой для бескровного поворота к дальнейшим реформам, поскольку большинство россиян проголосовало за Ельцина.
— Для “той стороны” это было полной неожиданностью. Учтем, что сами вопросы референдума были сформулированы Верховным Советом, некоторые из них носили откровенно издевательский характер — например, “Поддерживаете ли вы экономическую политику, которая проводится в России после 2 января 1992 года?” Но к изумлению многих политиков и экспертов, включая большую группу депутатов и аппаратчиков Верховного Совета, россияне сказали: “Да”.
— Почему же и после всенародного одобрения президент не распустил Съезд народных депутатов, а пошел на новые, долгие и мучительные переговоры, которые все равно ни к чему не привели?
— Я не знаю ответа на этот вопрос. Мне в тот момент представлялось, что в ситуации, когда народ однозначно высказал свое мнение, надо было немедленно распускать Съезд народных депутатов и Верховный Совет и назначать новые выборы.
Наверное, Борису Николаевичу тоже было ясно, что дальше нужно назначать выборы и принимать новую Конституцию. Но как конкретно это сделать? Народ-то высказался, однако проблему это не решало, так как по действовавшей Конституции результаты референдума не являлись документом прямого действия.
По-моему, в сложившейся тогда обстановке можно и нужно было просто не пропускать депутатов в их кабинеты. К тому же за два года президентства удалось сформировать силовые структуры, готовые выполнять приказы Верховного Главнокомандующего. Однако у Ельцина было серьезное внутреннее “табу” на применение силы против своих же граждан. Ему казалось, что все можно сделать цивилизованно. Поэтому он не распустил съезд, а созвал Конституционное совещание для подготовки новой Конституции. По-моему, он был неправ. Но таким было его решение, и я понимаю мотивы.
Обратите внимание еще на одну деталь: президент не хотел насилия даже после того, как противостояние с хасбулатовским Верховным Советом достигло “точки кипения”, и 21 сентября 1993 года ему пришлось издать Указ Президента РФ № 1400 о роспуске парламента. Даже тогда он не приказал очистить здание парламента, а заявил, что парламент должен разойтись сам.
Дальше случилось то, что случилось. И это — еще один урок будущим политикам: нельзя безнаказанно проходить ключевые развилки наугад, в надежде, что рано или поздно любая из тропинок приведет к выбранной цели. Привести-то она, может быть, и приведет, но цена будет уже иной.
— Перейдем от политики к экономике. Какие другие развилки в решениях власти были значимы для нашего общества в то время?
— Одной из самых острых и болезненных проблем на протяжении многих лет оставалась финансовая стабилизация. Там было несколько судьбоносных развилок. В частности, осень 1994 года еще раз показала риск инфляционного финансирования государственного бюджета.
— Демонстрация получилась очень убедительной: “черный вторник” октября 1994 года, когда рухнул валютный курс и сбережения россиян сократились на треть, до сих пор считается одним из наиболее памятных событий того времени. Хотелось бы услышать Ваше мнение о предыстории “черного вторника”: что, где и когда пропустили российские власти, какое неправильное решение позволило ему состояться?
— “Черный вторник” действительно был предрешен раньше — на одной из ключевых развилок конца 1993 — начала 1994 годов, когда правительственный кабинет Виктора Черномырдина приостановил, а затем свернул экономические реформы. Хотя ситуация в то время была наиболее благоприятной для их форсирования.
Напомню: в декабре 1993 года страна получила новую Конституцию, которая реально давала президенту серьезные полномочия в проведении экономической политики. В новом парламенте (Государственной Думе) пропрезидентская партия “Выбор России” имела крупнейшую фракцию и при желании могла образовать коалицию в поддержку реформ.
Одновременно в высшем руководстве страны шла острая дискуссия по этому вопросу. Те, кто разделял мою позицию, считали: нам сейчас тяжело, но из кризиса двоевластия выбрались. У президента появились широкие конституционные полномочия. Значит именно сейчас можно и нужно проводить те реформы, о которых ранее не могли даже мечтать: останавливать инфляцию, формировать новую налоговую систему, легализовать частный земельный оборот, реформировать и сделать более прозрачной систему финансового федерализма.
А наши оппоненты, которых тоже было немало в окружении президента, убеждали его в том, что народ устал, надо дать ему передышку. Не следует сейчас делать решительных шагов, ведь как-то живем — можем, и слава Богу!
Вот такие линии были предложены президенту двумя группами. Лидером первой был ваш покорный слуга, а второй — Виктор Степанович Черномырдин. Увы, мы тогда проиграли: не сумели убедить руководство в нашей правоте, целесообразности линии на решительное продолжение реформ. После чего в январе 1994 года я ушел в отставку с поста первого вице-премьера и министра экономики.
Дальше за выбор “другой линии” пришлось заплатить, в том числе “черным вторником”. Иного не могло быть: если ты накачиваешь экономику деньгами, не вполне понимая, как при этом будет обеспечена финансовая стабильность, рано или поздно жди, что все это взорвется. Что и произошло осенью 1994 года.
— Тем не менее “черный вторник” форсировал поворот к финансовой стабилизации.
— Действительно, эта проблема вышла на первый план. В политических и правительственных кругах, в беседах с руководством МВФ мы активно обсуждали, имеет ли смысл в сложившейся ситуации предпринять попытку радикальной финансовой, денежной стабилизации. То есть не затормозить, а остановить рост инфляции. Но было понятно, что останавливать инфляцию, не имея надежного контроля за бюджетным дефицитом, рискованно. Тем не менее договорились, что мы хотим, во-первых, остановить инфляцию, во-вторых, кардинально сократить бюджетный дефицит — правда, не до нуля.
Ситуация была предельно сложной, потому что в качестве “якоря” мы использовали номинальный курс рубля по отношению к доллару. То есть мы перестали опускать рублевый курс. Но мешала инфляционная инерция и сильные инфляционные ожидания. Когда я говорил, что курс рубля по отношению к доллару может начать укрепляться уже в начале 1995 года, мало кто в это не верил.
А золотовалютные резервы быстро сокращались. Правда, к январю 1995 года они были несопоставимы с тем объемом, который нам достался в конце 1991 года от советского правительства. Но уже снизились примерно до 2 млрд долларов, что было близко к критическому порогу. Это был серьезный стимул к тому, чтобы сдаться, отпустить или, как минимум, резко снизить валютный курс — и тем самым поставить крест на предпринятой попытке переломить ситуацию.
Ключевое решение в тот момент принял Анатолий Чубайс. Мы думали, что можем не удержать ситуацию без радикального снижения курса. Он сказал: “Давай попробуем продержаться еще 24 часа”. Ему так показалось: если 24 часа продержимся, то и дальше все будет нормально. И мы продержались, чем, как оказалось, переломили ситуацию. Ибо на следующие сутки был отмечен рост резервов. И затем началось укрепление реального курса рубля.
Позже нам пришлось вводить валютный коридор, хотя в программе, принятой нами и Международным валютным фондом, который нас поддерживал финансово, коридор не предусматривался — там речь шла о поддержке плавающего курса рубля. Но после выхода из кризиса начала 1995 года динамика курса переломилась, началось быстрое укрепление номинального курса рубля — что ваш покорный слуга и предсказывал, причем публично.
Это укрепление стало меня беспокоить, оно становилось избыточным и могло спровоцировать спекуляцию на переоцененном рубле. Спекулянты могли решить, что рубль укрепился избыточно и пора играть на его понижение. В результате вместо того, чтобы получить финансовую, денежную стабильность, мы оказались бы в ситуации непредсказуемых колебаний курса национальной валюты, что вредно для реального сектора экономики.
Выход был найден: мы провели переговоры с МВФ и ввели валютный коридор — уже не для того, чтобы избежать обесценения рубля, а с целью не допустить его избыточного укрепления.
— Российской экономике пришлось пережить еще одно колоссальное потрясение в августе 1998 года, когда рухнула выстроенная государством пирамида ГКО. Кстати, возводиться она начала в 1995 году, после решения правительства прекратить финансировать бюджетный дефицит за счет кредитов Центрального банка и с той же целью перейти на заимствования средств у коммерческих банков, фирм и корпораций и даже населения в виде государственных кредитных обязательств. Известная и вполне рыночная практика. Вопрос: в мере, которую должна была знать или хотя бы чувствовать власть. Где, по Вашему мнению, тот предел, переходить который правительство было не вправе?
— Точный ответ на этот вопрос дать невозможно. Мы анализировали развитие событий в российской экономике 1996–1998 годов. Но даже серьезные исследования специалистов нашего Института экономики переходного периода не позволяют однозначно ответить на вопрос, когда нормальная система заимствования средств на внутреннем рынке для финансирования бюджета стала тем, что в экономической теории называется схемой Понзи. То есть чем-то подобным действиям Мавроди.
Общеэкономические показатели свидетельствуют: что, по крайней мере, до ноября 1997 года это еще не была схема Понзи, ибо процентные ставки по ГКО быстро падали, а соотношение внутреннего долга и ВВП не было необычным для стран нашего уровня развития. Фактором риска представлялась короткая дюрация — увеличенная доля короткого долга. Но и она не была аномально высокой.
— Не кажется ли Вам, что само создание рынка ГКО перекосило экономику, привело к ненормальной ситуации на финансовом рынке? Рассмотрим ситуацию подробнее. Сначала правительство, у которого появилась возможность покрывать бюджетный дефицит внутренними заимствованиями посредством выпуска ГКО, перешло к проведению довольно мягкой бюджетной политики. Это усугубилось лоббизмом прокоммунистического большинства в парламенте, принятием Думой безответственных решений по увеличению государственных расходов — в те годы Бюджетный кодекс не был столь строгим, как теперь. Естественно, денег постоянно не хватало, и правительство расширяло рынок ГКО. Причем проценты по кредитным обязательствам государства устанавливались настолько высокими, что с ними не могли конкурировать по прибыльности кредиты, выдаваемые предприятиям.
Банки быстро поняли, где хлеб гуще намазан маслом, и перестали выдавать кредиты реальному сектору — в пользу гораздо более высокодоходных игр на рынке ГКО. Предприятия оказались на голодном кредитном пайке — со всеми вытекающими последствиями. Следует ли из всего этого, что решение о создании рынка ГКО изначально было порочным?
— Это была очень рискованная политика. Более ответственной была бы политика сокращения и бюджетных расходов, и заимствований на внутреннем рынке. Но по политическим причинам тогда она была невозможна. К тому же вспомним, что именно в 1997 году в России начался экономический рост, рост промышленного производства. Мировое сообщество признало успехи России в выходе из кризиса, а Анатолия Чубайса назвали лучшим министром финансов в развивающихся странах.
Правда, как вскоре выяснилось, это же сообщество не сумело предвидеть, что в Юго-Восточной Азии вот-вот разразится мощнейший экономический кризис, и не предугадало тяжесть его последствий — в том числе степень влияния на другие экономики.
Думаю, что без азиатского кризиса мы бы не получили дефолт в 1998 году, поскольку внутри России не было серьезных предпосылок к негативному развитию событий. Скорее наоборот: в 1997 году у нас началось резкое снижение ставок по ГКО, а валютный курс рубля стабилизировался. Были основания надеяться, что линия, выработанная в 1995 году, сработала в “плюс”. Статистика 1997 года, обнародованная позже крупнейшими инвестиционными банками, работавшими тогда в России, была позитивной.
Но был и такой фактор, как динамичная ситуация на мировых финансовых рынках, в которые мы уже были тесно интегрированы. Любые неприятности, даже происходившие на другой половине земного шара, могли сразу же отразиться на экономике России.
— Экономический кризис в Юго-Восточной Азии, “зацепивший” Россию примерно в октябре–ноябре 1997 года, наша страна встретила в приличном состоянии — похожем на то, в котором тогда находилась Бразилия. Но почему Бразилия вышла из кризиса без дефолта, а мы — с дефолтом?
— Не менее любопытный вопрос: в такой ситуации для страны лучше выйти из кризиса с дефолтом или без него? Ведь Россия, пройдя через дефолт, затем вошла в период гораздо более динамичного экономического роста, чем Бразилия, которая вышла из кризиса с “гордо поднятой головой”, но с большими долгами и серьезными расходами на их обслуживание.
Но в историческом плане ключевым для нас остается вопрос: почему бразильцам удалось обойтись без дефолта, а нам нет? Тем более что дефолт — это травма не только для экономики, но и для населения. За ним стоят утраченные сбережения значительной части населения.
Этот вопрос можно обсуждать с технической точки зрения: когда, какие решения были приняты или не приняты, кто допустил ошибки. На мой взгляд, бразильские финансовые власти более адекватно реагировали на кризис. Конечно, они имели больший опыт работы в условиях рыночной экономики и лучше понимали, как она устроена, за считанные часы принимали решения, на которые у российских властей уходили недели.
Но главной российской бедой в этой ситуации оказалось отсутствие в нашем обществе консенсуса по ключевым вопросам. У нас было правительство, которое при Черномырдине, а потом при Кириенко, хотело и пыталось справиться с кризисом, не всегда понимая, что для этого надо делать, допуская ошибки. А в Госдуме царили иные настроения. Парламентское большинство было коммунистическим. С небольшим перевесом, но все же… Коммунистический электорат — это в первую очередь малообеспеченные люди. Чем их больше в стране, тем больше голосов на выборах получают коммунисты. Они были заинтересованы в том, чтобы в стране все было плохо: чем хуже населению — тем больше избирателей голосуют за КПРФ.
Помню, в июле 1998 года Стэнли Фишер (тогда первый заместитель руководителя МВФ), с которым у меня дружеские отношения, говорил мне, что обычно в стране, которую накрывает кризис, происходит политическая консолидация вокруг антикризисной программы. Даже самые ярые политические противники гораздо легче идут на контакты и компромиссы, заключают “водяное перемирие”, соглашения о согласованных антикризисных действиях. Идейные разногласия и споры переносятся на “потом” — мол, когда страна выйдет из кризиса, начнем снова заниматься своими политическими проблемами. “А почему у вас-то не так?!”, — спрашивал меня Стенли.
Речь шла о конкретном примере. Тогда Анатолий Чубайс при моем участии договорился с МВФ о выделении России крупного стабилизационного кредита. Его получение давало нам надежду на то, что страна выйдет из кризисной ситуации более или менее благополучно — во всяком случае, без дефолта. Но такой кредит включает требования к стране-получателю принять организационные, а иногда и политические меры, которые дают кредитору уверенность в том, что деньги будут возвращены.
Так было и на этот раз. Правительство пошло с перечнем этих мер в Думу, но коммунистическое большинство, заявило, что “этот капиталистический ультиматум” принимать не будет. Правительство резонно возразило, что тогда у нас случится экономическая катастрофа! И получило в ответ: “Это ваши проблемы”.
Стенли удивлялся, так как в других странах со схожей ситуацией всегда удавалось провести подобный пакет через парламент. Пришлось сказать ему правду: “Наши парламентарии хотят, чтобы было хуже. У них имеются прагматические и политические интересы в дальнейшем ухудшении ситуации в стране. Надеяться на то, что они примут что-нибудь из пакета, нацеленного на ее улучшение, — иллюзия. Поэтому давай смотреть, что можно сделать без принятия законов, в рамках указов президента и решений правительства. Это мы сможем обеспечить”.
— МВФ этот уровень показался недостаточно высоким? Ведь полноценного кредитования Россия так и не получила, в результате чего угодила в дефолт…
— Все было проще и смешнее: в самый ответственный момент Россия попала в нелепую ситуацию, которая классически характеризует “роль личности в истории”, в данном случае — в истории нашего дефолта.
После того как мы практически договорились с МВФ о кредитах на основе президентских и правительственных гарантий, Сергей Кириенко (очень компетентный, на мой взгляд, премьер, но не имевший на тот момент большого опыта работы в сфере государственных и международных финансов) сделал правильную вещь: пригласил к себе 12 влиятельных и важнейших для российского рынка инвесторов, чтобы объяснить им, как мы — с помощью кредитов МВФ — собираемся справиться
с кризисом.
Один из его коллег (не буду называть имен) подготовил материалы для предварительной раздачи инвесторам и накануне встречи повез их согласовывать в московский офис МВФ. А там кураторы — обычные чиновники среднего звена — говорят: “Материалы нас не устраивают, потому что здесь то-то и то-то, на наш взгляд, неправильно”. Коллега Кириенко тут же внес эти поправки вместо того, чтобы связаться со мной. Я бы позвонил руководству МВФ и объяснил, почему предлагаемые их чиновниками корректировки будут катастрофическими.
Инвесторы получили бумагу, которая “не билась” по цифрам, более того — был виден финансовый разрыв, который ничем не покрывался. Естественно, на встречу с премьером они пришли с большими подозрениями, а после встречи стали дружно закрывать российские активы и выводить деньги с рынка. На рынке тут же поднялась паника, которая и привела к неминуемому дефолту.
Казус произошел всего-навсего из-за того, что один человек не позвонил другому. Мы наверняка урегулировали бы проблему: просто требовалось объяснить руководству МВФ, что значит для инвесторов та самая бумага, получив которую, они дальше должны были нести юридическую ответственность за то, что не утратят деньги кредиторов и акционеров.
Такой вопрос не могли решить чиновники среднего уровня, его следовало перевести на уровень высшей бюрократии, вплоть до президентов. Убежден, что я урегулировал бы его в течение нескольких минут.
— В 1992 году Вы занимались созданием принципиально новой для нашей страны системы налогообложения, приспособленной к реалиям рыночной экономики, причем при высокой инфляции. Спустя несколько лет, уже как депутат Госдумы Вы принимали участие в разработке Налогового кодекса. Какие здесь встретились развилки?
— Первая была связана с выбором: вводить или нет налог на добавленную стоимость одновременно с либерализацией цен? По этому поводу у нас развернулась дискуссия с коллегами из МВФ, которые были скорее против. Я провел несколько совещаний в правительстве и принял решение, что надо вводить НДС. К тому времени оборотные налоги на фоне высокой инфляции практически вышли из-под контроля государства. Нам нужен был крупный общегосударственный источник доходов в федеральную казну. Таким источником мог стать
только НДС.
Приводились контраргументы: мы административно не готовы, законодательство по НДС абстрактно и размыто. Высоки риски, что НДС мы введем, но получим минимальные доходы. К тому же мы предлагали по нему высокую ставку (28%) просто потому, что в стране бушевал финансовый кризис, и казне требовались финансовые поступления.
Тем не менее мы ввели именно 28%-й НДС. И тем самым, я думаю, предотвратили в 1992 году паралич денежного обращения в стране. А это и было нашей главной задачей. Ставку мы потом снизили.
Но введение НДС было лишь частью общей задачи — определения стратегии реформы налоговой системы. Когда берешься за это в стране, где на протяжении многих десятилетий не было рыночной налоговой системы, придумывание ее из головы — задача, не имеющая решения. Неизбежно приходится брать налоговые системы рыночных экономик и адаптировать их к условиям своей страны. Так была сформирована и налоговая система, которую мы ввели в России в 1992 году. Хуже или лучше, но она работала.
По мере накопления опыта становилось ясно, что система функционирует отвратительно. Причина простая: мы ее позаимствовали у стран, которые были “демократиями налогоплательщиков”, где налоговая система формировалась не теми, кто собирает налоги, а теми, кто их платит. Именно налогоплательщики, исходя из своих интересов, а только потом — из интересов общества и государства, решали, как лучше устроить систему сбора налогов. Они могли позволить себе создание сложных, запутанных налоговых систем, где высокие налоговые ставки сочетаются с массой льгот по уплате налогов.
Известно, что за каждой льготой стоят чьи-то интересы. Но если вы с самого начала без принуждения договорились, что уплата налогов — не вынужденное зло, а общественная необходимость, что налоги требуются для финансирования общегосударственных нужд, то можете иметь сложную и запутанную систему. Ибо она создавалась не в качестве “капкана” для уклоняющихся, а в интересах налогоплательщиков.
В России же налоговая система традиционно основана на ином принципе. Она импортирована к нам татаро-монголами.
— Налоги — дань, а не складчина?
— Именно так. Монголы заимствовали эту модель в Китае, а потом распространили по всем покоренным землям и народам. Мы попытались поломать эту не лучшую традицию и начали внедрение, условно говоря, европейско-американской модели — с предельно высокими ставками и массой возможностей их снизить, а то и вообще с уходом от налогов. В результате создалась парадоксальная ситуация, при которой предприятия, легально и добросовестно уплачивавшие все налоги, стали неконкурентными в сравнении с теми, кто уходил от налогов с помощью различных хитростей и лазеек.
Мы решили пойти другим путем: в отличие от европейцев и американцев радикально снизить верхние планки налоговых ставок и столь же радикально сократить число налоговых льгот и исключений.
Я позвонил Анатолию Чубайсу, который тогда был руководителем администрации президента, и сказал, что реформу надо подготовить ко второму сроку президентства Ельцина. Попросил назначить руководителем группы реформаторов Сергея Игнатьева — в то время помощника президента по экономике. После чего работа началась, и к концу января 1997 года основные концептуальные положения были сформулированы. Весной Ельцин упомянул о них в президентском послании, затем от имени президента они были внесены на рассмотрение в Госдуму. Но не прошли из-за отсутствия парламентского большинства, готового поддержать правительство.
Тогда было решено переработать их в более последовательные и радикальные предложения, не рассчитывая на их реализацию в обозримой перспективе. Это были времена правительства Евгения Примакова. Мы не сомневались, что его кабинету наши предложения — с плоской шкалой подоходного налога, резким снижением налога на прибыль и ликвидацией льгот по нему, радикальной реформой системы обложения природных ресурсов — ни к чему.
Однако в реальной жизни никогда не знаешь, как могут повернуться события. В 1999–2000 годах сначала премьером, а потом президентом стал Владимир Путин. Ему была нужна экономическая программа. Наша программа налоговых реформ оказалась единственной проработанной — с подготовленными законопроектами и проектными расчетами. Так она оказалась востребованной и была воплощена в 2000–2002 годах.
— Почему, разрабатывая Налоговый кодекс, Вы остались приверженцем НДС, а не взяли за основу налог с продаж, как у американцев?
— Потому что я прекрасно знаю американских специалистов по налогообложению, причем лучших. Они стонут от своего налога с продаж. США не переходят к НДС потому, что это конституционно невозможно: нужно вносить поправки в Конституцию, ведь косвенные налоги — прерогатива штатов.
— Вы внесли в Налоговый кодекс презумпцию невиновности налогоплательщиков, хотя она присутствует в налоговых законодательствах немногих государств. Но российская административная и судебная практика оставляют от этой нормы крайне мало. Как презумпцию невиновности превратить из декларации в реальность?
— Я колебался при обсуждении вопроса: включать ли презумпцию невиновности в Налоговый кодекс? Действительно, это необычная практика. Многие высококвалифицированные специалисты говорили, что такую норму вряд ли стоит вносить из гражданского права в Налоговый кодекс. Налоги не собираются на основе гражданского права.
Принимая решение, я исходил из того, что если мы включим такую норму в кодекс, никакой нормальный налогоплательщик без серьезного повода не станет судиться с налоговыми органами. Но для налогоплательщика она будет дополнительным аргументом, если налоговые органы начнут злоупотреблять своими полномочиями.
Эта норма, внесенная в Налоговый кодекс, чуть-чуть изменила баланс прав и обязанностей в пользу налогоплательщика. Но далее, как это часто бывает в России, вопрос начал упираться в качественный состав налоговой службы, в реальную практику налогового администрирования, в “управляемость” судебной системы. Не вижу, что еще требуется дополнительно прописать в законе, чтобы сделать ситуацию более сбалансированной. Это вопрос административной практики и общей политической культуры представителей власти и самих граждан.
Беседу провели Петр Филиппов и Татьяна Бойко
Июль 2009 года