Опубликовано в журнале Вестник Европы, номер 28, 2010
В Совете Европы
Томас Хаммарберг, комиссар Совета Европы по правам Человека
Страсбургский суд — источник надежды для многих людей.
Необходимо гарантировать его дальнейшее эффективное функционирование
Европейский суд по правам человека захлестывает поток обращений людей со всей Европы. В 2009 году было получено более 50 тысяч жалоб, а количество дел, ожидающих рассмотрения, теперь достигло более 100 тысяч.
Такой поток жалоб свидетельствует о главном — Страсбургский суд имеет важнейшее значение для многих людей, которые чувствуют, что в европейских государствах их права не защищены.
В четырех из пяти постановлениях, вынесенных с 1959 года, Суд установил по крайней мере одно нарушение Конвенции со стороны государства-ответчика.
Для того чтобы справиться с такой нагрузкой, Суд предпринял шаги по повышению своей эффективности. За последние десятилетия ежегодное количество итоговых постановлений более чем удвоилось. Благодаря вступлению в силу известного Протокола № 14 появятся дальнейшие возможности координировать процедуры и повышать эффективность Суда.
Чрезвычайно важно, чтобы было сохранено качество принимаемых решений, чтобы постановления выносились в разумные сроки и, самое главное, в полной мере и эффективно исполнялись заинтересованными государствами.
Актуальность деятельности Суда очевидна, если учесть конкретные последствия его решений для жизни людей, независимо от их статуса.
Однако Суд важен и помимо рассмотрения индивидуальных дел, благодаря тому, что Европейская конвенция о защите прав человека включена в национальное право во всех государствах — членах Совета Европы. Таким образом, постановления Страсбургского суда действуют как наиболее авторитетное толкование этой части национального права — причем для всех государств — членов.
Предстоящее присоединение к Конвенции Европейского Союза еще более повысит важность данного измерения этой системы.
Основной характеристикой этой системы является право на индивидуальные жалобы. Важнейшее значение имеет сам факт того, что все 800 миллионов людей в регионе Совета Европы имеют право искать справедливости — в качестве последнего средства — на наднациональном уровне. Представители государственных органов и активисты гражданского общества, ориентированные на права человека, в других частях мира изучают эту уникальную европейскую модель и вдохновляются ею.
Для того чтобы сохранить эффективность (и тем самым авторитет) этого важного института, необходимо осуществить дальнейшие реформы. Однако необходимость рассмотрения неприемлемых или необоснованных жалоб (а к этой категории относится не менее 90% обращений) очень замедляет содержательную работу. Снизить поток некачественных обращений можно только в результате серьезных усилий по распространению в государствах-членах информации о процедурах Суда.
Кроме того, существует серьезная проблема “повторяющихся дел”. Примерно 50% дел, являющихся приемлемыми для рассмотрения по существу, на самом деле связаны с вопросами, которые уже рассматривались в постановлениях Суда. Это означает, что они должны быть решены государствами-ответчиками в рамках своей национальной правовой системы.
Существует серьезный пробел в отношении систематического выполнения государствами постановлений Суда. Требуется быстрое, полное и эффективное исполнение постановлений, для того чтобы аналогичные нарушения предупреждались. На деле эффективное укоренение стандартов Конвенции в национальном праве и в практике далеко не всегда обеспечено в ряде стран, несмотря на рекомендации со стороны Комитета министров. Само доверие к европейской системе защиты прав человека, в конце концов, зависит от того, насколько эффективны стандарты на практике.
Дискуссии вокруг трудностей Страсбургского суда должны в большей степени сосредоточиться на необходимости предупреждения нарушений. Главный вопрос заключается не в том, почему Суд сталкивается с трудностями, а в том, почему столь много людей чувствует необходимость обратиться в него со своими жалобами.
Вывод состоит в том, что необходимо гораздо больше делать для защиты прав человека в странах на национальном уровне. Европейская система ни в коем случае не может действовать как долгосрочный заменитель национальных систем. Для преодоления пробела в исполнении правительства должны разработать систематическую и комплексную стратегию, которая обеспечивала бы полную реализацию европейских договоров в сфере прав человека, начиная, разумеется, с Конвенции и прецедентной практики Суда. Разработка национального плана выполнения обязательств в области прав человека создавала бы идеальные рамки для такого систематического подхода.
Это можно начать с проведения национального базисного исследования, которое представило бы широкую и точную картину существующего в стране положения в сфере прав человека. Тщательная оценка существующей политики и практики, а также признание проблемных областей составляют основу этой работы. Необходимо будет оценить степень выполнения международных договоров, а также реагирование на решения Суда (в том числе на ведущие постановления, касающиеся других стран). Большую пользу имело бы назначение для выполнения этой задачи межведомственного комитета — как это сделано в Польше и Швеции.
Следующим важным шагом должна быть разработка национального плана действий в сфере прав человека для преодоления тех проблем в области прав человека, которые были выявлены в базисном исследовании. Такие планы должны содержать конкретные мероприятия и определять те органы власти, которые несут ответственность за их выполнение. Данная деятельность должна сочетаться с установлением сроков и показателей для дальнейших шагов и оценки. В этот процесс следует включить и обязательства по международной отчетности.
В эти процессы государства должны вовлекать всех участников, включая омбудсменов и другие национальные правозащитные структуры, гражданское общество и представителей малообеспеченных групп населения. Такой открытый, основанный на участии подход содействовал бы авторитету данного плана, наделял ответственностью каждого и обеспечивал бы эффективное выполнение.
Выполнение планов действий должно рассматриваться на регулярной основе, при этом должна проводиться независимая оценка результатов завершенной работы. Столь же важно оценивать процессы с точки зрения участия, открытости и транспарентности, а также конечные результаты всей деятельности.
Государства должны обеспечивать поддержку на высоком уровне и долгосрочный характер этих планов действий, благодаря активному вовлечению политиков и руководящих органов и учреждений, ответственных за выполнение плана действий. Планы действий, рассчитанные на более длительный срок, в течение которого могут проходить национальные и местные выборы, должны обсуждаться и/или приниматься парламентом для обеспечения их преемственности.
Планирование в сфере прав человека должно координироваться с бюджетным процессом для обеспечения должного финансирования правозащитной работы. Необходимо анализировать предложения по бюджету в контексте защиты прав человека и информировать политиков о последствиях их решений, добиваясь их подотчетности.
Важнейшей частью такой политики должно быть включение прав человека в повседневную работу государственных органов и обеспечение эффективной координации и сотрудничества между властями на всех уровнях путем создания сетей или иных форумов для обсуждений и обмена опытом.
Следует поощрять местные органы власти в том, чтобы разрабатывать комплексные базисные исследования на местном уровне, планы действий или иные аналогичные документы для проведения регулярного обзора положения на местах и координации усилий по преодолению проблем в сфере прав человека. Следует создать адекватные системы для мониторинга положения в области здравоохранения, образования или социального обеспечения, независимо от того, предоставляются ли эти услуги государственными или частными органами, исходя при этом из интересов защиты прав человека.
Чрезвычайно важно создать адекватную систему сбора данных и анализа, включая данные о малообеспеченных группах населения. Сбор чувствительных данных должен быть добровольным и сопровождаться необходимыми гарантиями для предупреждения идентификации лиц, принадлежащих к определенной группе. Официальные данные должны дополняться соответствующей информацией от национальных правозащитных структур и НПО.
Следует уважать независимость омбудсменов и других национальных правозащитных структур. У них должны быть достаточные средства для выполнения своей роли. Требуется рассмотреть возможность создания таких органов на региональном или местном уровне для облегчения доступа к ним со стороны обычных людей. Эти органы, если у них будут иметься достаточные средства, также могут способствовать созданию национальных информационных систем по Конвенции и процедурам Суда и сделать эту информацию легкодоступной для каждого заинтересованного человека.
Еще одна важная основа этой работы — это укрепление культуры прав человека благодаря полному включению тематики прав человека в образование и в подготовку, а также путем проведения информационных кампаний. Чрезвычайно важно, чтобы в рамках обучения правам человека на всех уровнях использовался конкретный и доступный язык. Следует анализировать потребности в обучении государственных служащих и других специалистов, занимающихся правами человека, для того чтобы все они обладали углубленными и обновленными знаниями международных стандартов, относящихся к их сфере деятельности.
Наличие серьезного пакета реформ, построенных по этим направлениям, улучшит защиту прав человека в любой стране. Это будет отвечать основополагающему принципу субсидиарности, который воплощен в Конвенции. В идеале каждый человек должен иметь возможность обращаться к правосудию и добиваться справедливости в своей собственной стране.
Другие подразделения Совета Европы — включая мой собственный Офис и Генеральный директорат по правам человека и юридическим вопросам — предоставляют консультативные услуги государствам-членам для содействия таким систематическим мерам по соблюдению прав человека на националь- ном уровне.
Эти усилия дадут желаемые результаты только в том случае, если правительства будут рассматривать их в более приоритетном порядке, чем это делалось до сих пор. И в этом случае достижение таких результатов потребует определенного времени, что в свою очередь подчеркивает необходимость проведения немедленных реформ процедур Суда в Страсбурге.
Действительно, этот Суд никогда не станет излишним, даже если большое количество дел, с которыми обращаются в него сейчас, будет находить удовлетворительное решение на национальном уровне. Мудрость Суда будет по-прежнему иметь решающее значение по ключевым делам, в связи с которыми у нас возникнет необходимость в авторитетном толковании Конвенции.
Необходимо соблюдать лингвистические права национальных меньшинств — отрицание этих прав подрывает права человека и приводит к напряженности между общинами
Лингвистические права стали предметом спора в ряде европейских стран, а в результате этого — и между соседними государствами. Когда некоторые правительства предпринимают шаги по укреплению позиций официального языка, национальные меньшинства обеспокоены тем, что их лингвистические права могут быть ущемлены.
Написание имен в паспортах, указание названий улиц и иных топографических знаков, использование языка в школах, лингвистические требования при обращении в государственные органы и возможность создавать СМИ для меньшинств — все эти вопросы вновь и вновь поднимаются представителями меньшинств в ряде европейских стран.
Пересмотр политической карты Европы за последние двадцать лет привел к тому, что в некоторых регионах эти проблемы стали еще более острыми. Также возникшие националистические тенденции — в сочетании с путаницей и отсутствием ясности в отношении “национальной самоидентичности” — по- хоже, воодушевляют экстремистов выступать с ксенофобными заявлениями в отношении интересов меньшинств.
При этом речь идет о такой области, которая особо требует зрелого политического руководства. Язык является важнейшим инструментом организации общества, в том числе для самого функционирования государства. Однако язык также представляет собой главное измерение индивидуальной самобытности на личном уровне и зачастую имеет особое значение для тех, кто состоит в меньшинстве.
В некоторых странах возникают споры в ситуациях, когда статус государственного языка рассматривается как находящийся под угрозой в тех регионах, где меньшинства значительно представлены в количественном отношении и, возможно, также в политическом. В качестве аргумента для обоснования спорных поправок, принятых в прошлом году к закону о государственном языке в Словакии, выдвигалась необходимость обеспечения того, чтобы лица, говорящие только на словацком языке, могли понимать все официальные публикации, даже тогда, когда они проживают в районах, населенных в основном венгерским меньшинством.
Меньшинства, в основном венгры, сочли предлагаемые изменения в законе дискриминационными, резко выступили против введения наказаний за несоблюдение законодательства о языке и высказались, что языки меньшинств нуждаются в более высоком уровне правовой защиты. Эта дискуссия также затронула и отношения между Словакией и Венгрией.
В урегулировании данного спора принял участие Верховный комиссар ОБСЕ по национальным меньшинствам. Кроме того, правительство в Братиславе приняло мудрое решение передать эти поправки к законодательству в Венецианскую комиссию для комментария. Таким образом, существуют хорошие перспективы принятия такого решения, которое учитывало бы права людей.
Проблемы, связанные с языком, — это, разумеется, явление отнюдь не новое. Действительно, в целом ряде международных и европейских договоров о правах человека были разработаны нормы в отношении того, как урегулировать эти вопросы.
Рамочная конвенция о защите национальных меньшинств (РКЗНМ) является договором Совета Европы, который, помимо прочего, защищает и поддерживает лингвистические права лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам. На основании Конвенции создан мониторинговый орган для оказания содействия ее выполнения государствами-сторонами — а именно Консультативный комитет.
Европейская хартия региональных языков или языков меньшинств (ЕХРЯМ) защищает и поддерживает языки как часть европейского культурного наследия, находящегося под угрозой. Комитет экспертов осуществляет мониторинг за выполнением Хартии.
Эти стандарты дополняются Европейской конвенцией о защите прав человека, которая запрещает дискриминацию, например, по признаку языка (статья 14). Весьма большое значение в этой области имеет правовая практика Европейского суда по правам человека (Страсбургского суда).
Стандарты в этой сфере разработаны и ОБСЕ, выполнению которых содействует Верховный комиссар по национальным меньшинствам. Одним из важных документов являются Рекомендации в отношении лингвистических прав национальных меньшинств, принятые в Осло (с пояснительной запиской).
Среди соответствующих документов ООН следует отметить Международный пакт о гражданских и политических правах, в котором заявляется, что лицам, принадлежащим к меньшинствам, не может быть отказано в праве совместно с другими членами той же группы пользоваться родным языком. Менее обязательный, но также весьма актуальный характер носит Декларация ООН о правах лиц, принадлежащих к национальным или этническим, религиозным и лингвистическим меньшинствам.
В этих договорах и рекомендациях заявляется о ключевых принципах и определяются обязательства правительств. Однако, поскольку сам характер проблем значительно различается в разных странах, во многих случаях существует необходимость определенного толкования согласованных рамочных норм, для того чтобы достигнуть поставленной задачи и добиться соответствующего баланса.
Следует предусматривать соответствующее “поле усмотрения” — если использовать терминологию Страсбургского суда — при применении этих стандартов. При этом такое поле усмотрения не должно исключать обязательство лиц, принадлежащих к меньшинствам, соблюдать права человека.
В дискуссиях на национальном уровне необходимо учитывать выводы различных международных органов мониторинга и правовую практику Страсбургского суда. Они дают важные ориентиры для тех, кто принимает решения на политическом уровне.
Личные имена
Страсбургский суд заявил, что “имя является не только важным аспектом самоидентификации; это — важнейшее средство идентификации личности в обществе в целом”. По одному из дел (“Гузел Эрдагоз (Guzel Erdagöz) против Турции”, 2008) Суд постановил, что отказ государственных органов принять предпочтительное написание личного имени нарушает право на уважение к частной жизни, как это предусмотрено в Европейской конвенции (статья 8).
Эти принципы действуют и в таких ситуациях, когда государственный язык и язык меньшинства основываются на разных алфавитах или письменности. Недавно, во время посещения Литвы, я узнал, что спорным вопросом стало написание польских фамилий в паспортах и других официальных документах. Однако сейчас правительство в Вильнюсе направило парламенту предложение, которое, если оно будет принято, будет рассматриваться как конструктивный шаг к более полному соблюдению прав меньшинств.
Названия населенных пунктов, улиц и другие топографические обозначения
Консультативный комитет Рамочной конвенции в отношении Литвы пришел к выводу, что отсутствие двуязычных топографических знаков в некоторых районах является несовместимым с Конвенцией. Возникло противоречие между законом о государственном языке и законом о национальных меньшинствах, которое необходимо урегулировать.
В своем докладе по Австрии я обратил внимание на спор в отношении возможности размещения топографических названий на немецком и словенском языках в некоторых муниципалитетах в Каринтии и рекомендовал без дальнейших задержек исполнить постановление Конституционного суда по данному вопросу. Это постановление защищает принцип двуязычных топографических знаков в тех районах, где проживает значительное количество лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам.
Такой подход также означает, что местные органы власти, подавляющее число которых составляют представители меньшинств, должны соглашаться с тем, что при необходимости, официальный язык использовался параллельно с языком меньшинств. Лица, принадлежащие к большинству в стране, не должны подвергаться дискриминации в том случае, когда они проживают в регионах, где они сами составляют меньшинство.
Образование
Образование на языке меньшинства является важнейшим фактором защиты лингвистических прав и поддержания языков. Правительства должны стремиться к тому, чтобы у лиц, принадлежащих к меньшинствам, были соответствующие возможности изучать язык меньшинства и даже получать образование на этом языке. Необходимо поощрять двуязычие для всех.
Право на соответствующие возможности обучения на языке меньшинства должно осуществляться без ущерба для изучения официального языка или получения образования на этом языке. Действительно, как Консультативный комитет, так и Верховный комиссар по национальным меньшинствам подчеркивали важность права на качественное образование на официальном языке, в том числе и для меньшинств.
Это имеет важнейшее значение в тех регионах, где лица, принадлежащие к национальным меньшинствам, плохо владеют или совсем не владеют государственным языком (или языками) и в результате этого выключены из важнейших аспектов жизни всего общества. Консультативный комитет обсуждал данную проблему, имеющую место в Эстонии, Грузии, Латвии и Молдове.
Серьезной проблемой в большинстве европейских стран является то, что изучение цыганского языка или обучение на этом языке практически полностью игнорируется — даже там, где имеется значительное количество жителей-цыган.
Контакты с органами власти
Возможность общения с органами власти на родном языке является еще одной из проблем прав человека, о которой заявляют лица, принадлежащие к меньшинствам. Это право не всегда может быть в полной мере гарантировано на практике в связи с ограниченностью кадровых и финансовых ресурсов. Однако Рамочная конвенция и Хартия заявляют о том, что госорганы должны стремиться способствовать, насколько это возможно, таким формам общения, когда в этом есть реальная необходимость.
Многие государства предпочитают учитывать количественные размеры меньшинства в определенном районе в качестве соответствующего фактора для предоставления определенных лингвистических прав и установили в этой связи минимальные пороги. Такие пороги, однако, не должны быть слишком высокими; Консультативный комитет полагает, что минимальный порог в 50 % является неразумным.
В рамках своей политики набора персонала государственные органы не должны требовать уровня владения государственным языком выходящего за рамки необходимого для данной должности. Не следует необоснованно ограничивать доступ к занятости для лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам. Кроме того, рекомендуется подходить к этим вопросам конструктивно, предлагая кандидатам от национальных меньшинств возможность пройти курсы на государственном языке. Одновременно наем государственных служащих, владеющими соответствующими языками меньшинств, позволит административным органам лучше оказывать услуги всему населению.
Такие позитивные меры особенно важны тогда, когда правительства решают принять меры по защите и продвижению официального языка. Следует избегать санкций в связи с исполнением закона о государственном языке. Упор скорее должен делаться на необходимости гармонизировать такое законодательство с законом, защищающим языки меньшинств — для избежания противоречий и для обеспечения того, чтобы соблюдались лингвистические права всех граждан.
СМИ
Еще одной областью, представляющей серьезное значение для лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, является возможность создать СМИ на их языке. СМИ должны в полной мере отражать плюрализм и многообразие населения. При этом государственное регулирование вещательных СМИ должно основываться на объективных и недискриминационных критериях и не использоваться для ограничения прав меньшинств.
Лицам, принадлежащим к национальным меньшинствам, должен быть обеспечен доступ к эфирному времени на национальных, региональных и местных каналах вещания на их родном языке, когда речь идет о СМИ, получающих государственное финансирование. Квоты на время вещания на официальном языке (или языках) не должны препятствовать публичному или частному вещанию на языках меньшинств. Консультативный комитет выявил ряд негативных примеров такого типа квот, в частности, в Азербайджане.
Позитивным примером является решение Турции открыть круглосуточный телевизионный канал на курдском языке, что было воспринято как изменение отношения к меньшинству, права которого подавлялись на протяжении многих лет. Меня информировали о том, что аналогичные планы предусмотрены и в отношении армянского языка.
Главный урок, который мы должны извлечь для себя из всех этих вопросов, заключается в том, что проблемы прав человека могут эффективно решаться только в условиях серьезной оценки истинных нужд меньшинств.
Слишком часто государственные органы при разработке своей политики не прислушиваются внимательно к меньшинствам. Крайне важно, чтобы правительства поддерживали тесные контакты с лицами, принадлежащими к национальным меньшинствам, и стремились к углубленным и постоянным консультациям — к конструктивному диалогу.
Усыновление должно разрешаться только в том случае, если оно отвечает наилучшим интересам ребенка
То, что случилось с Артемом Савельевым, неприемлемо. Мальчик, которому сейчас восемь лет, был усыновлен в России. Его новая мать, проживающая в штате Теннесси в США, сочла его поведение трудным и отправила его в одиночку на самолете в Москву.
С мальчиком она послала записку, в которой просила российские власти забрать его обратно. Она пожаловалась на то, что никто не проинформировал ее о серьезности его психологических проблем и что она просто не смогла справиться с реальной ситуацией.
Дело Артема вызвало широкий отклик в России, и теперь на самом высоком уровне проводится пересмотр правил, касающихся международного усыновления. В результате будет обеспечено более эффективное соблюдение принципа, что усыновление является мерой по защите ребенка и что права ребенка должны быть в полной мере защищены и учитываться на всем протяжении процесса усыновления.
Существующие альтернативы
Не все дети, оставшиеся без родителей, нуждаются в усыновлении. Ведь о большинстве из них заботятся их дальние родственники или люди из их ближайшего окружения. При этом не все дети в детских учреждениях и иных структурах по приему детей являются “брошенными”, так как значительная их часть находится в этих учреждениях временно. В целом в так называемых детских домах являются по-настоящему сиротами менее 10 процентов детей.
Все больше стран принимают решение о том, что они сами могут обеспечить уход за большинством тех детей, которые утратили уход со стороны родителей, зачастую лишь за исключением тех, кого, как считается, трудно разместить: это дети с ограниченными возможностями или серьезными заболеваниями, группа из нескольких братьев и сестер и дети старшего возраста. Действительно, этих детей “со специальными потребностями” трудно разместить и в Европе, и в других индустриально развитых странах.
При этом число семейных пар и других людей в западных странах, которые хотели бы усыновить детей, постоянно растет. Большинство из них, что вполне естественно, хотели бы усыновить грудных или совсем маленьких детей, причем как можно более здоровых. Сравнительно мало тех, кто хотел бы и мог бы взять на себя потенциально более трудную задачу — ухаживать за детьми “со специальными потребностями”.
В результате этих противоречивых тенденций растет неудовлетворенный “спрос” на младенцев и детей ясельного возраста. Это имеет серьезные последствия для международного усыновления. Одно из них состоит в том, что особые потребности или проблемы ребенка могут быть скрыты от взгляда потенциальных усыновителей, или в том, что эти усыновители могут согласиться, учитывая отсутствие здоровых детей для усыновления, ухаживать за детьми “со специальными потребностями”, хотя эти усыновители для этого недостаточно подготовлены или не имеют материальных возможностей. В таких случаях возникает значительный риск срывов, особенно если на этапе после усыновления предоставляется мало поддержки или она вообще не предоставляется.
Риск того, что будет эксплуатироваться спрос
Помимо этого, существуют недобросовестные агентства, детские дома, служащие и другие участники, которые занимаются прибыльным бизнесом предоставления младенцев и маленьких детей для усыновления, создавая искусственный “резерв” таких детей для удовлетворения спроса.
Для борьбы с такими тенденциями чрезвычайно важно усилить международные стандарты, которые уже были разработаны. Необходимо обеспечить то, чтобы сам процесс усыновления соответствовал соблюдению наилучших интересов и прав ребенка — и тем самым прав как родителей по крови, так и усыновителей. Гаагская конвенция 1993 года кодифицирует процедуры международного усыновления, а Конвенция Совета Европы 2009 года рассматривает вопросы национального усыновления.
Главным в этих стандартах является то, что при усыновлении на первое место ставятся наилучшие интересы ребенка, а международное усыновление может состояться только тогда, если все усилия по нахождению соответствующих условий по уходу за ребенком в его собственной общине или стране потерпели неудачу.
Следует укреплять согласованные стандарты
Эти гарантии жизненно важны для того, чтобы дети усыновлялись только на основании правильных решений и правильных процедур, и именно поэтому данные гарантии необходимо систематически продвигать, соблюдать и укреплять.