Опубликовано в журнале Вестник Европы, номер 28, 2010
Частичные соглашения Совета Европы
Частичное соглашение — в высшей степени гибкая форма сотрудничества в рамках Совета Европы. Частичное соглашение позволяет группе государств-членов Совета совместно работать ради достижения общих целей, которые не обязательно разделяют все страны.
Расходы по каждому частичному соглашению несут исключительно государства-участники; они же определяют методы реализации соглашения. В то же время деятельность по частичным соглашениям является частью общей работы Совета Европы.
Некоторые частичные соглашения (их именуют “расширенными частичными соглашениями”) дает странам, не состоящим в Совете Европы, и крупным международным организациям возможность работать совместно с государствами-членами над вопросами, которые представляют для них особый интерес. Такой порядок обеспечивает большую свободу действий на территории заинтересованных участников, а также расширение влияния Совета Европы и его стандартов.
Совет Европы гордится разнообразием его частичных соглашений, их целей и достижений. Каждое частичное соглашение в рамках Совета Европы призвано решать крайне важные для европейских граждан вопросы.
“Венецианская комиссия”
Общие сведения
Европейская Комиссия за демократию через право, более известная по названию города, где она собирается, как Венецианская комиссия (далее: Комиссия), была образована вскоре после падения Берлинской стены, в 1990 году. Она сыграла ключевую роль в принятии восточноевропейскими странами конституций, соответствующих стандартам европейского конституционного наследия.
Изначально созданная как инструмент неотложного конституционного строительства в условиях демократических перемен, Комиссия постепенно стала международно признанным независимым форумом по обмену идеями в правовой сфере. Комиссия содействует распространению европейского конституционного наследия, основанного на основных нормах европейского континента, при этом продолжая оказывать “срочную конституционную помощь”.
Помимо этого, Венецианская комиссия, как было недавно отмечено представителями Европейского Союза, играет уникальную и важную роль в урегулировании и предотвращении конфликтов через разработку норм и рекомендаций в конституционной сфере.
Юридическое обоснование и состав
Устав Комиссии
Созданная в 1990 году в виде “частичного соглашения” 18 государствами — членами Совета Европы, в феврале 2002 года Комиссия стала расширенным соглашением, что позволило войти в нее неевропейским государствам.
Венецианская Комиссия состоит из “независимых экспертов, получивших международную известность благодаря своему опыту работы в демократических институтах или своему вкладу в развитие права и политических наук” (статья 2 пересмотренного Устава).
Ее членами являются, в частности, профессора университетов, преподающие конституционное и международное право, судьи верховных и конституционных судов, депутаты национальных парламентов, высокопоставленные чиновники. Они назначаются государствами — членами Европейской Комиссии на четырехлетний срок.
Государства-члены
В Венецианскую комиссию входят все государства — члены Совета Европы; в 2004 году в Комиссию вступил Киргизстан, в 2005 — Чили, в 2006 — Республика Корея, в 2007 — Марокко и Алжир, в 2008 — Израиль и Тунис, в 2009 — Перу и Бразилия. Таким образом, Комиссия в начале 2009 года насчитывала 56 стран-членов. В качестве ассоциированного члена в ее работе принимает участие Беларусь. Статус наблюдателя при Венецианской комиссии имеют следующие государства: Аргентина, Казахстан, Канада, Мексика, США, Уругвай и Япония. Специальный статус партнера по сотрудничеству, подобный статусу наблюдателя, имеют Южная Африка и Палестинская национальная автономия.
Европейская комиссия и Бюро демократических институтов и прав яеловека ОБСЕ (ОБСЕ/БДИПЧ) регулярно принимают участие в пленарных заседаниях Венецианской комиссии.
Деятельность Комиссии
В своей работе Европейская комиссия за демократию через право руководствуется тремя базовыми принципами европейского конституционного наследия, лежащими в основе деятельности Совета Европы, а именно: демократией, защитой прав человека и верховенством закона. Эти три принципа находят практическую реализацию в четырёх областях деятельности:
Содействие в области конституционного права
Выборы и референдумы
Сотрудничество с конституционными судами
Исследования, доклады и “транснациональные” семинары.
Почему “Группа Помпиду”?
Участие Совета Европы в борьбе с незаконным употреблением и оборотом наркотических средств осуществляется в рамках многопрофильной координационной группы, известной как “Группа Помпиду”. Она была учреждена в 1971 году по инициативе тогдашнего президента Франции Ж. Помпиду, а в 1980 году вошла в структуру Совета Европы. В ее рамках осуществляют взаимодействие и обмениваются опытом европейские министры, должностные лица, эксперты и специалисты. Группа Помпиду в четвертый раз объявляет конкурс на соискание Европейской премии за работу по профилактике наркомании. Этой награды будут удостоены проекты по профилактике наркомании, доказавшие на практике свою эффективность с привлечением к участию в них молодежи.
“Группа Помпиду” — это межправительственный орган, членами которого являются страны, а не частные лица или национальные ведомства. В настоящее время в нее входят 34 государства. С 1991 года оказываемое по ее линии техническое содействие было распространено на страны Центральной и Восточной Европы, не входящие в группу. На мероприятия Группы приглашались также представители неевропейских государств — США и Канады.
Гибкий подход
Работа группы построена по многопрофильному принципу. Это значит, что она действует по всем направлениям, связанным с темой наркомании, включая такие аспекты, как медицина, социальное обеспечение, образование, правосудие, деятельность правоохранительных органов, спорт и молодежь. Гибкость ее работы отражается в многообразии применяемых методов — от создания систем мониторинга ситуации в крупных городах до учебных программ. Благодаря этому группа, структурно относящаяся к Генеральному директорату по вопросам социальной сплоченности Совета Европы, стала базой для координации действий на европейском уровне. В условиях меняющейся ситуации с наркоманией на Европейском континенте группа призвана выполнять три функции: развивать новаторские подходы, стимулировать дальнейшее взаимодействие и выполнять координирующую роль.
Задачи Группы:
развитие обмена опытом и знаниями между руководителями ведомств, коллективами специалистов и ученых по связанным с наркоманией проблемам, мерам политики и программам;
разработка комплексных мер по борьбе с наркоманией на национальном, региональном и местном уровнях;
совершенствование системы сбора данных в Европе, отслеживание новых тенденций и проблем, определение новых направлений работы.
Как работает “Группа Помпиду”?
Она осуществляет свою деятельность на четырех уровнях:
на уровне министров: один раз в три года Группа проводит заседания на уровне министров, где обсуждаются вопросы политики, согласовываются приоритеты и программы работы;
на уровне “постоянных корреспондентов” — ответственных работников ведомств, занимающихся координацией борьбы с наркоманией, — которые собираются один раз в полгода для решения вопросов текущей деятельности осуществления контактов с правительствами государств-членов;
на уровне экспертов — сотрудников ведомств, специалистов, ученых, которые принимают участие в рабочих группах, семинарах, заседаниях для рассмотрения технических вопросов;
на уровне секретариата — группы сотрудников Совета Европы, которые следят за выполнением программы работы, занимаются подготовкой заседаний на всех уровнях и выполняют другие административные обязанности.
Основные направления работы
Повышение качества собираемых данных об употреблении наркотиков
Разработка эффективных, действенных мер политики, направленных на снижение наркомании, требует наличия точных данных о периодичности и характере потребления наркотиков в различных условиях, а также о его социальных и медицинских последствиях. Поэтому приоритетными для группы являются сбор информации, разработка механизмов для оценки ситуации (опросы, обследования и т.д.), формирование методических подходов.
В этой сфере Группой разработаны различные инструменты, в том числе:
единая анкета для проведения опросов в средней школе, на основании которой можно сопоставлять данные о потреблении наркотиков, алкоголя и табака школьниками разных европейских стран;
протокол о системе учета реабилитируемых, включающий стандартные определения и типовые формуляры, благодаря чему улучшается качество информации о потребностях в реабилитации на уровне городов, а вскоре эта работа будет выведена и на национальный уровень
Снижение риска и профилактика употребления наркотиков
Группа разрабатывает целевые профилактические мероприятия, адаптированные к новым тенденциям развития наркомании, и добивается улучшения информационного обеспечения тех, кто сталкивается с проблемой наркотиков. Ею выпущено Европейское руководство по профилактике, где изложены методики разработки и осуществления профилактических программ. Группа занимается анализом масштаба и характера рисков, связанных с чрезмерным употреблением наркотиков как для самих наркоманов, так и для общества в целом. Так, она содействует обмену информацией о связи между употреблением наркотиков и безопасностью дорожного движения, учета нужд пользователей в процессе реабилитации наркоманов. Вот еще несколько тем, разрабатываемых в Группе:
половая специфика и наркотики;
интеграция работы с наркоманами в общественную жизнь.
Разрешение социальных вопросов
Реабилитация наркоманов и их возвращение в общество является важным аспектом социальной сплоченности, на который в последнее время обращается недостаточное внимание. Главными приоритетами являются местные общественные программы реабилитации и трудоустройства.
Взаимодействие с системой уголовного правосудия и борьба с незаконным оборотом наркотиков
Признавая остроту проблемы наркопреступности, группа выработала меры политики по сокращению рецидива и хронической наркомании. Одним из путей здесь является внедрение альтернативных мер наказания — программ терапевтического лечения, поддержка инициатив по расширению реабилитационных программ — как в условиях пенитенциара, так и после выхода на свободу. Группа содействует сотрудничеству между полицией и таможенными органами в борьбе с контрабандой наркотиков, уделяя особое внимание аэропортам и портам на внутренних водных путях.
Группа также участвовала в выработке ряда соглашений Совета Европы по борьбе с незаконным оборотом наркотиков, а именно:
Конвенция об отмывании, выявлении, изъятии и конфискации доходов от преступной дея- тельности;
Соглашение о морской контрабанде.
Сотрудничество и обмен опытом
В Группе разрабатываются различные учебные мероприятия в поддержку программ реабилитации. Одним из них является проект создания учебных программ и пособий для двенадцати стран. Она также оказывает поддержку проведению ознакомительных поездок для специалистов и ученых.
Учитывая потребность в обмене специальными знаниями, в Группе разрабатываются различные документы — от протоколов и итоговых документов семинаров до составляемых специалистами докладов и справочников, в том числе совместно с другими организациями.
Организации-партнеры
“Группа Помпиду” тесно взаимодействует и проводит совместные проекты с рядом международных, межгосударственных и неправительственных организаций, среди которых:
Европейский Союз и, в частности, Комиссия и смежные структуры, в том числе Европейский центр изучения проблем наркотиков и наркомании и Европол;
специализированные учреждения и организации системы ООН — Управление по контролю над наркотиками и предупреждению преступности (УКНПП), Международный комитет по контролю над наркотиками (МККН), Всемирная организация здравоохранения (ВОЗ), Международная организация труда (МОТ), ЮНЕСКО;
специализированные организации — Международная организация уголовной полиции (Интерпол), Всемирная таможенная организация;
международные неправительственные организации.
Государства — члены “Группы Помпиду”
Австрия, Азербайджан, Бельгия, Болгария, Венгрия, Дания, Германия, Греция, Ирландия, Исландия, Испания, Италия, Кипр, Литва, Лихтенштейн, Люксембург, Мальта, Нидерланды, Норвегия, Польша, Португалия, Россия, Сан-Марино, Словакия, Словения, Турция, Финляндия, Франция, Соединенное Королевство, Хорватия, Чехия, Швейцария, Швеция, Эстония.
В оказании технического содействия также участвуют другие страны, не входящие в Группу: Албания, Румыния и Украина.
К работе Группы на разовой основе подключаются и другие страны, не являющиеся членами Совета Европы, например, США, Канада, Ватикан.
Справочник по ночной жизни
Известно, что во всех европейских городах праздная публика забавы ради употребляет наркотики. Объединение европейских городов “EXASS Net” предлагает вниманию своих участников справочное издание, в котором описаны возникающие в связи с этим ситуации и меры, принимаемые в странах ЕС для их разрешения. В нем также содержатся сведения о европейских организациях, работающих в этой сфере.
О группе ГРЕКО
Группа стран по борьбе с коррупцией (ГРЕКО) была создана в 1999 году для мониторинга антикоррупционных стандартов Совета Европы в странах, вступивших в эту организацию.
Задача ГРЕКО — усовершенствовать работу по борьбе с коррупцией на национальном уровне с помощью мониторинга соблюдения стандартов Совета Европы в этой области. Страны, входящие в ГРЕКО, прибегают к многосторонней оценке ситуации и могут оказывать давление на национальные органы борьбы в этой сфере. Работа группы позволяет определять недостатки антикоррупционной политики и стимулировать развитие законодательных, административных и исполнительных систем.
Членство в ГРЕКО не ограничено странами, входящими в Совет Европы, и, таким образом, группа работает в формате Расширенного Частичного Соглашения. Согласно правилам, любая страна, принимавшая участие в разработке таких соглашений, может присоединиться к нему, известив о своём решении Генерального секретаря Совета Европы. Более того, любая страна, подписавшая конвенции Совета Европы по уголовному или гражданскому праву автоматически присоединяется к ГРЕКО и к существующим механизмам оценки. На сегодняшний день в ГРЕКО состоят 45 стран “Большой Европы” (все члены Совета Европы, за исключением Лихтенштейна и Сан-Марино), а также США. Россия — член группы ГРЕКО с 1 февраля 2007 года.
Работа ГРЕКО ведется согласно уставу и одобренным процедурным правилам. Каждая из стран назначает до двух представителей для работы в группе, которые участвуют в пленарных заседаниях и имеют право голоса. Каждая страна также предлагает ГРЕКО список экспертов, которые допускаются к работе по оценке ситуации. Другие структуры Совета Европы, как, например, ПАСЕ, также могут назначать своих представителей. Статус наблюдателя при ГРЕКО получили Организация экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) и Организация Объединенных Наций, которую в ГРЕКО представляет Управление ООН по наркотикам и преступности (УНП ООН). ГРЕКО избирает президента, вице-президента и членов Бюро, которые принимают непосредственное участие в разработке рабочей программы группы и наблюдением за исполнением процедур оценки.
В Уставной комитет ГРЕКО входят представители Советов министров каждой из стран в составе группы, а также спецпредставители от других государств. Этот комитет отвечает за принятие рабочего бюджета группы и уполномочен делать публичные заявления, если находит, что одна из стран-участниц недостаточно серьезно относится к рекомендациям ГРЕКО.
Устав ГРЕКО определяет типичную процедуру для работы, которая может быть применена в измененном виде к различным правовым инструментам, подлежащим пересмотру.
Секретариат группы ГРЕКО расположен в Страсбурге, им руководит Исполнительный секретарь, которого назначает Генсек Совета Европы.
В России в рамках группы ГРЕКО работает проект MOLI-RU2 по противодействию легализации (“отмыванию”) преступных доходов. Более подробную информацию о проекте можно найти на сайте www.coe.ru.