Опубликовано в журнале Вестник Европы, номер 26, 2009
НЕСВОЕВРЕМЕННЫЕ ЗАМЕТКИ О ФЕДЕРАЛИЗМЕ
Теория и практика федерализма: международный опыт
Алла Язькова*
Эффективное функционирование входящих в систему евро-атлантической цивилизации государств, а в эпоху глобализации — также и их многостороннего общения — во многом обусловлено наличием общей для многих из них политической самоорганизации общества — федерализма1.
Само понятие федерализм теснейшим образом связано с появлением и развитием современных общественных отношений, рыночной экономики, гражданского общества и национального государства. В основу созданной на его основе формы государственности заложена необходимость формирования геополитического пространства государства как объединения на договорной основе территорий членов (субъектов) федерации. Они, в свою очередь, наделяются учредительной властью, обладают ограниченным суверенитетом, включая наличие собственной конституции.
Особенность федеративного устройства, в отличие от унитаризма, с одной стороны, и конфедерации, с другой, состоит в том, что, наряду со сложившейся в евро-атлантическом мире практикой горизонтального разделения властей (законодательная, исполнительная и судебная ветви), оно предусматривает также вертикальное разделение властных полномочий между различными уровнями — федеральный центр, субъекты федерации, местные органы власти. Полномочия и компетенции федеративного центра и субъектов федерации определяются союзной конституцией, которая предусматривает возможность наличия единого (федеративного) гражданства и/или гражданства федеративных единиц. Наконец, в современных условиях во многих странах, включая также государства западной цивилизации, заявляет о себе проблема соотнесения принципов федерации c необходимостью решения национальных проблем, что становится особенно актуальным в связи с усилившимися тенденциями роста национального самосознания, а также колоссально возросшими потоками миграций.
Федерализм — что это?
В российской и зарубежной политологической и правовой литературе существует множество определений и трактовок понятия «федерализм»2. Обобщая их, известный теоретик федерализма Д.Дж. Элейзер указывал на наличие целого ряда подвидов федерализма3.
Это — и собственно федерация, предполагающаяналичие наделенного властными полномочиями центрального правительства, при этом составляющие федерацию субъекты получают право на самоуправление и на соучастие в общем конституционном управлении. Для роспуска федерации необходимо согласие всех или большинства входящих в ее состав субъектов. Важной ступенью к развитию современных форм федерализма стала конфедерация, при которой ее участники сохраняют суверенитет и законодательные полномочия и располагают правом свободного выхода. По мнению Д.Дж. Элейзера, наиболее характерный пример конфедерации в современных условиях — Европейский Союз. Менее известно такое понятие, как федератизм(federacy), предполагающий установление ассиметричного типа взаимоотношений между субъектом и более крупной федеративной державой при наличии широкой автономии субъекта. Иногда этот тип взаимоотношений определяется, как содружество (commonwealth), его примеры — отношения США с Пуэрто-Рико или Гуамом. Одна из форм федератизма — ассоциированная государственность (associatedstatehood).
Существуют также унии (Соединенное королевство Великобритании и Северной Ирландии), лиги (Ассоциация государств Юго-Восточной Азии), кондоминиумы (Андорра под совместным протекторатом Франции и Испании).
Что касается собственно федерации, то ученые-правоведы выделяют три ее наиболее известные категории, отражающие различные формы взаимоотношений между центром и субъектами, преимущественно в сфере экономики — договорную, централистскую и кооперативную федерации, позволяющие проследить тенденции исторического развития социально-экономических основ федеративной государственности4.
Договорная форма основана на передаче объединяющимися субъектами (государствами) части своих прав новообразованному центру, и федеральное правительство не может приобрести дополнительных прав, прежде всего, в сфере экономики, без предварительного согласия субъектов, поскольку оно сформировано ими.
Централистская форма основывается на том, что социально-экономическая (соответственно, и политическая) жизнь в отдельных частях государства должна регулироваться решениями общефедеральных органов. Идеологическим обоснованием этого служит тезис о том, что только народ страны образует единственно законный источник суверенной власти, и потому решения центрального правительства являются приоритетными и обязательными.
Кооперативная форма получает в Европе все большее распространение, будучи основана на социальном и экономическом сотрудничестве между федеральным центром и субъектами федерации, подверженном, в то же время, коррективам в соответствии с создающимися новыми условиями. При этой форме широкое распространение получают целевые программы развития, при реализации которых повышается роль субъектов федерации, развиваются конкурентные отношения между ними.
В процессе исторического развития конкретные формы федеративного устройства того или иного государства подверглись изменениям в вопросах взаимоотношений между федеральным центром и субъектами федерации, преимущественно, в сторону их ужесточения. Нельзя, однако, не признать, что заложенные в основу федерализма как одного из наиболее масштабных явлений европейской цивилизации нового и новейшего времени общетеоретические постулаты и сложившиеся на практике «правила игры» сохраняются по сей день. На современном этапе вырисовываются также и перспективы утверждения Европейского федерализма — особой, находящейся в становлении формы экономического и политического союза государств Западной и Центральной Европы.
Сегодня из общего числа политически суверенных государств
мира лишь 24 отвечают критериям федерализма, но в них проживает более
2 млрд. чел, или около 40% населения планеты5. Федерализм сохранился в
большинстве развитых европейских стран, несмотря на то, что в годы второй
мировой войны их территории подвергались неоднократным изменениям. В
послевоенные годы преимущества федерализма по сравнению с унитаризмом были
оценены целым рядом ранее унитарных и в то же время многонациональных и
многоконфессиональных государств. Постепенно они приходили к соответствующим
конституционным решениям, исходя из того, что лучшим способом совместного
проживания является децентрализация власти, ее передача на более низкие этажи
политико-управленческой системы и превращение находившихся под угрозой раскола
государств в федерации. Такого рода решения были приняты в конце
В зарубежной и отечественной литературе последних лет постоянно подчеркивается взаимная зависимость развития федерализма и демократии. Именно процессы либерализации и демократизации общественно-политических систем на протяжении всего нового времени и, особенно, в ХХ веке способствовали как появлению теорий и концепций федерализма, так и становлению федеративных государств6. Примечательно в этой связи наблюдение автора изданной в США книги И.Дукачека: федерализм — это «территориальное выражение внутреннего кредо демократии»7. А Д. Дж. Элейзер полагает, что, будучи средством укрепления демократического республиканизма посредством последовательного проведения в жизнь принципа разделения властей, как по горизонтали, так и по вертикали, федерализм был поэтому неприемлем для тоталитарных режимов.
Истоки федерализма
Элементы федерализма (конфедерализма) существовали еще в античности (Древняя Греция, Античный Рим) и в период Средневековья, но в их современном понимании идеи федерализма возникли в западноевропейской общественно-политической мысли в эпоху раннего нового времени. Одним из первых, кто обратился к этой проблеме, был Иоханнес Альтузиус (1562 — 1638), разработавший «федеральную теорию народного суверенитета», согласно которой государство характеризовалось как союз общностей, возвышающийся над меньшими по размерам общностями или союзами, связанными между собой прямо или косвенно особыми соглашениями8.
Разработку идей федерализма продолжил один из лидеров
квакерского движения в Северной Америке Уильям Пенн (1644 — 1718),
опубликовавший книгу «Опыт о настоящем и будущем мире в Европе» и изложивший в
ней план создания на договорной основе «всеобщего союза (федерации) государств»,
не только западноевропейских, но также России и Турции под управлением
Верховного совета, Парламента или Палаты государств Европы9. Эти же идеи развивал Жан Жак
Руссо (1712 — 1778), подчеркнув те моменты, которые казались ему особенно
важными, в частности, мысль о том, что государственное устройство и характер
внутренней политики страны являются существенным условием для обеспечения
внешнего мира: «Создайте европейскую республику на один день — этого будет
достаточно, чтобы она существовала бесконечно, так как каждый из людей
обнаружит на собственном опыте множество выгод для самого себя в общем
благе», — утверждал он в опубликованной в
К осмыслению идеи европейского федерализма обращались многие, но первым, кто выявил объективную закономерность, которая принудила людей к созданию государства и должна неизбежно способствовать созданию союза народов, несомненно, был Иммануил Кант (1724 — 1804). Отвергая деспотический образ правления, Кант впервые установил связь между республиканизмом, как формой правления, основанной на конституции («на акте общей воли, благодаря которому масса становится народом») и принципом отделения исполнительной власти (правительства) от законодательной. Им же было сформулировано положение, по сей день сохраняющее принципиальную важность: о федерации, которая должна охватить постепенно все государства и привести таким путем к всеобщему миру. «Международное право должно быть основано на федерализме свободных государств»11, утверждал И.Кант.
Таким образом, европейская общественная мысль уже к началу XIX века выдвинула принципиально важные положения, которые могли быть положены в основу практической политики федерализма. Но опыт федерализма в Европе пока еще был недостаточным. Одной из первых европейских федераций был созданный в 1291 году конфедеративный союз трех кантонов — Швиц, Ури, Унтервальден. Вся дальнейшая история свидетельствовала о тенденции к трансформации швейцарской конфедерации в федерацию, что фактически и произошло уже в XIX веке.
Швейцарская
Конфедерация (таково официальное название государства) остается одним из самых
прочных государственных образований в Европе. Ее основной закон —
окончательно утвержденная в
Федерацией семи
соединенных провинций была основанная в
АМЕРИКАНСКИЙ ФЕДЕРАЛИЗМ
Принципиальным шагом в развитии и утверждении федеративных начал стало образование Соединенных Штатов Америки.
Во времена обсуждения американской конституции
деративная форма государственного устройства, предусматривавшая жесткое
разграничение полномочий и компетенций между Центром и Штатами. К
исключительному ведению центра были отнесены: регулирование внутренней и
внешней торговли, установление налогов и сборов, чеканка монеты и определение
ее стоимости, учреждение федеральных органов власти, набор и содержание армии,
осуществление внешних сношений, регламентация авторского права и вопросов
натурализации, управление территориальными владениями США12.
За штатами сохранялась «остаточная» компетенция: т.е. вопросы, которые не были отнесены основным законом или принятыми поправками к ведению федерации. Но в последней трети ХХ века роль штатов и местных органов власти на практике стала возрастать, и в этой связи многие исследователи и наблюдатели отмечали наступление эры «нового федеративного порядка» и перераспределения полномочий в пользу штатов. Так, ряд штатов пошел на дополнение перечня основных прав и свобод человека, не перечисленных в федеральной конституции (в сфере защиты окружающей среды, образования, прав на медицинские услуги и совершение актов гражданского состояния, не говоря уже о различиях в налоговом законодательстве)13.
В современном евро-атлантическом мире федеративная система США представляется наиболее устоявшейся (сложившейся). По оценке специалистов, федерализм окончательно утвердился как одна из фундаментальных основ построения и развития американской государственности и политической организации общества, став частью американского образа жизни14. И все то главное, что присуще федерализму в его американском измерении, связано с фактом его превращения из чисто правового феномена (формы государственного устройства) в эффективное средство решения многочисленных проблем, в неотъемлемый образ жизни и систему ценностей всего американского общества.
Некоторые американские штаты по численности населения, размерам территории и возлагаемым на их руководителей полномочиям сопоставимы с независимыми государствами современного мира (в качестве примера можно привести Калифорнию с населением 34 млн. человек и правительственным бюджетом почти 100 млрд. долл.). По показателю объема ВНП 25-ти ведущим странам мира не уступают 10 штатов США, а с 75-тью странами сопоставимы все 50 штатов США15, и это не может не сказаться на характере отношений властей различного уровня — от федерального до муниципального. По свидетельству американских специалистов, вопросы федеративного развития и межправительственных отношений сегодня «занимают крайне важное место», хотя пока еще не смогли «трансформироваться в риторику предвыборных президентских кампаний или оказаться в фокусе общественного мнения»16.
Глобализация способствовала появлению новой составляющей
американского федерализма, имеющей стратегический и геополитический характер.
Конкуренция таких мощных экономических соперников, как Европейский Союз,
Япония, страны АТР на практике привела к возрождению, хотя и в новых формах,
доктрины Монро, созданию под эгидой США зоны свободной торговли первоначально с
Канадой, а затем по оси Канада-США-Мексика. В дальнейшем это не исключает
нового типа конфедеративных союзов в западном полушарии, и уже сегодня привело
к значительно более широкому участию субъектов американской федерации в международных
связях и контактах. Если в
По оценке специалистов, американский федерализм, наряду с известной системой «сдержек и противовесов», сегодня приобрел роль достаточно эффективного балансира в перераспределении властных полномочий между центром, штатами и местным самоуправлением. Его способность к «самонастройке» не позволяет противоречиям между различными уровнями власти выливаться в конфликты, предлагая их политико-правовое разрешение на более ранних стадиях, что также характеризует качественно новый, «зрелый» уровень в развитии федеративных отношений в американском обществе.
ЕВРОПЕЙСКИЙ ФЕДЕРАЛИЗМ
Исследуя многочисленные разновидности и формы федерализма, сложившиеся к настоящему времени в Европе, специалисты различают:
— федерализм в англоязычных странах, имея в виду также и опыт колониального федерализма Британской империи, последующий опыт Британского содружества наций, а также проблемы унии Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии (Ольстера);
— специфику федерализма в германоязычных странах, прежде всего, в Германии и Швейцарии;
— федеративные черты, в различной степени проявившиеся в ходе автономизации ранее унитарных государств — Франции, Италии, Испании, Бельгии18.
Германия
Наибольший интерес представляют процессы утверждения федерализма в Германии, где его истоки прослеживаются в далеком прошлом. Священная Римская империя германской нации существовала в Средние века как союз феодалов, не сделавших ни шага к формированию единого государства и в этом смысле затормозивших формирование немецкой нации. Германский (Северогерманский) союз (1815 — 1866) был всего лишь конфедерацией без центральной исполнительной власти. Реализацию национальной идеи затруднял и постоянный антагонизм между Австрией и Пруссией19.
Тем не менее, специалисты усматривают федеративный элемент в государственном устройстве Германии уже с начала XIX века, когда формирование необходимых для дальнейшего социально-экономического развития структур федеративного типа затруднялось противоречивыми устремлениями разобщенных княжеств: объединению (созданию союзного государства — Bundesstaat) препятствовало сохранение локальной самобытности баварцев, баденцев и т.д., их менталитету больше соответствовал Союз государств (Staatenbund)20.
Созданная в 1871 году Германская империя сочетала в себе различные традиции и принципы при доминировании прусской государственности (доля прусского населения превышала 60%, а прусский король стал императором Германии). К началу ХХ века в империи сложилась устойчивая тенденция к унитаризму, при которой понизилось влияние бундесрата (федерального совета) и повысилась роль рейхстага как выразителя общих интересов империи21.
В дальнейшем германский федерализм испытал на себе последствия поражений в двух мировых войнах, господства тоталитаризма, оккупации и расчленения Германии после второй мировой войны.
Конституция Веймарской республики вобрала в себя различного рода настроения, однако централистские тенденции в ней возобладали, в результате чего был утвержден приоритет общегосударственного права над законодательством земель. Президент получал возможность использовать против вышедшей из повиновения земли вооруженную силу. Были расширены и другие его полномочия, что сыграло, как известно, трагическую роль в начале 1930-х годов22.
Государство национал-социалистов положило конец не только парламентаризму и демократии, но и федерализму как принципу государственного устройства. Вполне осознанное и поддержанное европейскими структурами стремление к преодолению абсолютной централизации времен нацизма во многом определило последующие шаги государственного строительства в ФРГ в направлении создания федерального (союзного) демократического устройства, при этом федерализм со свойственной ему системой сдержек и противовесов был противопоставлен унитаризму, который ассоциировался с политикой гитлеровского «третьего рейха».
В ходе федеративного строительства в Западной Германии
была проведена перекройка земель (при сохранении их исторической специфики и
названий), что частично объяснялось необходимостью преодоления диспропорций в
их экономическом развитии, частично же — проблемой избавления от
«антипрусского комплекса». В отличие от этого, в государственном строительстве
ГДР преобладали централистские начала, нивелирование регионального
разнообразия. В результате накануне объединения (в
Тем не менее, специалисты полагают, что сегодня уже можно говорить о государственном устройстве ФРГ, как о «работающем федерализме», относя его к категории кооперативного федерализма. Это подразумевает существенную роль переговоров с целью согласования интересов и позиций федерального центра и земель, поэтому современный германский федерализм иногда называют «переговорной демократией»24. В то же время для него характерно четкое разграничение компетенций и полномочий, а также равноправие земель в отношениях с федеральным центром.
Согласно конституции, в ведении федерального центра находятся внешние сношения, оборона и безопасность, финансовое и валютное регулирование, федеральный транспорт, федеральная государственная служба. К сфере «конкурирующей компетенции» относятся гражданское, уголовное и процессуальное право, законодательство по использованию ядерной энергии, земельное и жилищное законодательство. Все, что не относится к исключительной компетенции федерации и «конкурирующей компетенции», входит в законодательную компетенцию земель (внутреннее административное устройство земель, культура, средства массовой информации,, школа, законодательство о местном самоуправлении).
Федерализм в Германии работает успешно, несмотря на все
невзгоды, которые пришлось пережить немецкой нации (в понимании “nationstate”) за последние два века. За это время Федеративная
Республика Германия стала классической симметричной федерацией, весь ход
развития которой подтверждает мысль о том, насколько большое, если не решающее
значение имеет «почва», на которую «высаживается» федерализм. Прижиться и заработать федеративным
институтам позволили давние региональные традиции в сочетании с проявленной на
всех уровнях общества последовательностью в восстановлении демократических
свобод после
падения нацизма.
В ХХ веке федеративные черты в различной степени проявлялись в ходе автономизации» многих европейских государств, в прошлом унитарных.
Франция
В
В конце 60-х годов во Франции предпринимались попытки
реформирования административно-территориального устройства, планировалось
укрупнение административных единиц — 96-ти департаментов, повышение уровня
их автономии и реального статуса, что сократило бы возможности их управления из
центра. Но поскольку позиции сторонников сильного центра во Франции традиционно
сильны, эти планы постоянно вызывали противодействие, особенно, в среде правых.
Против них высказались и левые, усмотревшие в их продвижении антидемократизм в
системе
управления.
Тем не менее, Франция вынуждена была расширить автономные права наиболее проблемных регионов, к числу которых относится Корсика, самая отсталая в экономическом отношении часть Франции и в то же время по уровню жизни превосходящая большинство французских департаментов. Несмотря на достаточно крупные «вливания» (по некоторым данным в середине 1990-х гг. остров ежегодно получал 11 млрд. франков только правительственных субсидий, не говоря о финансовой поддержке со стороны Евросоюза), вооруженное противостояние сепаратистов, объединенных вокруг Национального фронта освобождения Корсики — НФОК, не прекращалось.
В 1991 году Корсика получила статус «нового территориального образования», и обсуждение этого вопроса вылилось в ожесточенные дискуссии о том, не нарушится ли принцип неделимости республики, если какая-либо часть метрополии будет располагать автономными институтами. В конечном счете, была одобрена формулировка, согласно которой «Французская республика гарантирует… корсиканскому народу — составной части французского народа — право на сохранение его культурных особенностей и на защиту его специфических социальных и экономических интересов, если они не наносят ущерба национальному единству и целостности Франции»25. Договор, закрепивший особое положение Корсики в составе Франции, можно рассматривать не только как вынужденный компромисс между центром и одной из территорий, но и как появление федеративных черт в унитарном государстве, что не могло не усилить тенденции к расширению самостоятельности других областей (Бретань, Бургундия и др.)
Испания
Постепенное расширение федеративных тенденций заметно
также и в Испании — формально унитарном
государстве, которое современные эксперты в области конституционного права
нередко определяют, как «федерацию де факто»26, хотя в конституции
После падения режима Франко и восстановления монархии в Испании получила развитие своеобразная модель, которую специалисты определяют, как «государство автономий» («автономизация»). В каждой из существующих 17 автономных общностей принимаются местные законы, создаются местные органы управления, деятельность которых контролируется правительством, Конституционным судом, Счетной палатой. Но в целом государство остается унитарным, его основу составляет единый суверенитет, хотя и далеко не бесспорный.
Италия
В отличие от Франции и Испании, в Италии после
второй мировой войны были проведены административные реформы, которые
определяются как «конституциональная регионализация». В
1948 — 1963 гг. в стране были образованы 5 автономных областей,
наделенных достаточно широкими полномочиями, впоследствии их число расширилось
до 2028. В
автономных областях (регионах), которые, в свою очередь, разделяются на
провинции и коммуны, действуют выборные органы власти, осуществляющие
законодательные, исполнительные рас-
порядительные и другие функции, а председатели советов представляют области
вовне. По мере внедрения практики деления на регионы Италия стала приобретать
черты федеративного государства.
В специальном разделе опубликованного в
Не случайно и само название раздела: вывод авторов
сводился к тому, что интенсивность процессов федерализации на Севере, в Центре
и на Юге позволяет вести речь об «Италии трех скоростей». Особенно активны на
этом направлении правоконсервативные партии Севера. В связи с обсуждением в
парламенте в феврале
Можно, таким образом, утверждать, что в Италии на смену конституционной регионализации постепенно идет федерализация республики, однако интересы и позиции различных политических партий, а также Севера, Центра и Юга затрудняют завершение назревших реформ. Переходный период расставания с исторически обусловленным централизмом может поэтому, согласно оценкам итальянских специалистов, растянуться на длительное время.
Бельгия
Тем не менее, общим вектором политики европейских государств остается тенденция к расширению демократических начал, децентрализации властных и управленческих структур и предоставления дополнительных прав регионам, имеющим национальную специфику.
Это очевидно на примере перехода в
Местные наблюдатели замечают, что спустя два десятилетия после децентрализации остается еще много проблем, но к унитарной форме не хочет возвращаться ни одна из национальных общин Бельгии.
Финляндия
Проблема самоуправления национально окрашенных территорий актуальна и для тех европейских стран, где эти территории и населяющие их этнические группы составляют абсолютное меньшинство, как, например, шведы, проживающие на Аландских островах, переданных Финляндии по решению Лиги Наций в 1921 году. Аланды имеют самый широкий суверенитет в вопросах организации внутренней жизни, за Хельсинки остается лишь право решения проблем внешней политики. И, несмотря на то, что 93,6% населения говорят по-фински, в конституции Финляндии обозначены два государственных языка — финский и шведский, но двуязычие действует лишь на «Большой земле», а на острова финскому языку вход запрещен, и их жители имеют, помимо финского, еще и собственное гражданство, что ограничивает имущественные и иные права переселенцев с материка. Но конфликты на этой почве, как правило, не возникают30.
Форум федераций
В целом же, несмотря на неизбежно возникающие проблемы,
процессы децентрализации и федерализации становятся все более характерными для
внутреннего развития стран Европы. В то же время под воздействием глобализации
наметился процесс постепенного ограничения государственного суверенитета и
расширения межгосударственных связей на основе конституционного
федерализма31.
Широкий круг связанных с этим вопросов обсуждался в ходе международной конференции
«Федерализм в эпоху глобализации» (Квебек,
5-8 октября 1999), где был также утвержден постоянно действующий Форум
Федераций32.
Целью конференции было провозглашено совершенствование практики федерализма, а
также поиск оптимальных форм взаимодействия национальных федераций в эпоху
глобализации, когда объективно понижается значение государст-
венных границ.
В рамках Форума Федераций были обобщены результаты многочисленных проведенных ранее исследований по проблематике федерализма, демократии и европейского мира, которые, по оценкам международных аналитиков, взаимосвязаны самым тесным образом. Именно процессы либерализации и демократизации государственно-политических систем на протяжении нового времени и, особенно в ХХ веке, вызвали к жизни теории и концепции федерализма, способствовали становлению федеративных государств. Они же были положены в основу попыток создания более прочного союза европейских федераций как исходного рубежа на пути к европейскому единству или, как сейчас его принято обозначать, Европейскому Федерализму33.
Перспективы развития Европейского Федерализма
Концепции современного европейского федерализма появились в результате серии катастроф ХХ века, кризиса национальных государств и прихода к власти диктаторских режимов. При этом просматривалась непосредственная связь между идеями проповедников европейской федерации — Ж.Моннэ, А. Спинелли и их единомышленников и философским видением И.Канта, который считал, что импульсом к созданию такой федерации могут стать «разрушительные силы войн». По мнению А.Спинелли, это означало, что федерализм — на его новом витке — это «идеология и теория войны и мира», поэтому эпоха мировых войн стала началом мировой (европейской) федерации (союза): «как только будут созданы федеративные институты, государства потеряют возможность развязывать войны»34.
Основатель Европейского федералистского движения Жан Моннэ, соратником и другом которого был А.Спинелли, совместно с ним разработал принципы европейской унификации, основанный на постепенном разделении властей по вертикали (между национальным и европейским уровнем), и это предложение было в свое время поддержано Ф. Митерраном и А. де Гаспери. Методом политического продвижения своих идей Ж.Моннэ считал терпение (patience). Как он впоследствии замечал, он научился этому у виноделов, будучи сыном производителя и продавца коньяка: «Я знаю, что значит долгое время ждать позитивных результатов. У коньяка мы научились ждать. Это — единственная возможность получить хороший продукт»35.
Послевоенная история Европейского федерализма показала,
насколько прав был Моннэ. Политическая интеграция стран Западной Европы
началась еще в 1950-е годы, но только к концу 1980-х годов уровень их сближения
позволил предпринять практические действия по созданию качественно нового
образования — Европейского Союза. В декабре
Федерализм и демократия
Проблемы европейского и международного федерализма не нашли сколько-нибудь серьезного осмысления в отечественной литературе, за исключением фундаментальных трудов по проблематике экономической интеграции в Европе, а также немногочисленных изданий по общим вопросам федерализма и по истории федерализма в отдельных странах36. Полезными для понимания всей совокупности проблем представляются недавно появившиеся энциклопедические издания, содержащие статьи по различным аспектам федерализма37. Обращает на себя внимание авторский подход к проблемам взаимоотношения и параллельного развития таких общественных субстанций, как федерализм и демократия, которые исторически были теснейшим образом связаны друг с другом. «Более того, именно процессы либерализации и демократизации государственно-политической системы на протяжении всего Нового времени, а затем в ХХ веке, способствовали как появлению теорий и концепций федерализма, так и становлению федеративных государств. Показательно, что первые демократические государства, такие, как Швейцария и США, формировались как федерации», — пишет А.А.Мелкумов38. Далее он замечает, что внутреннее родство федерализма и демократии проявляется в их природе — договорной, сознательном и широком участии субъектов договора в выборе базовых принципов политического устройства, сохранении внутри единого политического сообщества множества центров власти. Демократическая система с ее принципами разделения властей, соблюдения прав человека, политического участия , выборности власти предстает как федеративная. И каковы бы ни были статьи конституции, устанавливающие форму государственного устройства, на практике федерализм не совместим ни с авторитарными, ни, тем более, с тоталитарными режимами, стремящимися к централизации власти и подавлению оппозиции39.
В зарубежной литературе проблематика соотношения федерализма и демократии представлена многочисленными трудами, изданными в 1950-е — 1990-е годы. Наиболее общие выводы по всему этому кругу проблем были сформулированы в книгах и статьях Д. Дж. Элейзера, одного из ведущих зарубежных исследователей эволюции, принципов и форм федерализма40.
В последующем изложении представлены некоторые из положений, сформулированных Д.Дж.Элейзером и важных для понимания сути федерализма, как наиболее перспективной формы организации общества и формирования международных отношений.
По мнению Д.Дж. Элейзера, необходимой и жизненно важной предпосылкой для продвижения идеи федерализма является наличие гражданского общества, при котором «граждане могут сами добиваться для себя счастья, как они его понимают». У правительства имеется достаточно власти для регулирования тех сфер общественной жизни, в которых может потребоваться принудительное вмешательство, но еще большая часть общественной жизни должна организовываться индивидами, добровольно объединяющимися для сотрудничества в достижении общих целей. Гражданское общество состоит из индивидов и их ассоциаций; федеративное гражданское общество предполагает наличие широкого спектра таких ассоциаций. При этом политически полновластный народ («политически полновластном волей Божьей») заключает договор о формировании политического сообщества (body politic, commonwealth) и посредством этого учреждает правительство и передает ему столько власти, сколько считает нужным. Ни одно правительство не является в этом случае полностью суверенным, теоретически оно обладает только теми полномочиями, которые делегированы ему суверенным народом (гражданским обществом).
Сказанное относится, прежде всего, к трактовке федерализма теоретиками и политиками англоязычных стран. Федеративные системы континентальной Европы и стран, находящихся под влиянием европейской политической мысли, исходят из несколько иных постулатов. Предполагается, что политически полновластный народ путем договора создает свое гражданское общество, а также учреждает государство, которое призвано служить этому народу и его гражданскому обществу. Континентальное европейское государство более отделимо по своей структуре от гражданского общества и более централизовано. Тем не менее, предназначение государства также заключается в том, чтобы быть орудием в руках учредившего его суверенного народа и подчиняться ему.
Но и то, и другое принципиально отличается от «олигархической модели», при которой существует единый центр власти, окруженный периферией. Внедрение федералистских принципов и осуществление соответствующих мероприятий, напротив, предотвратить или по крайней мере значительно ослабить воздействие гражданских инициатив. При такого рода федеративном устройстве правительство является потенциально наиболее сильным субъектом, контролирующим выполнение им же поставленных задач. Если же речь идет о конфедерации, то подконтрольные Центру основные составляющие ее единицы несут главную властную нагрузку.
В основу любой федеративной модели заложен территориальный принцип. Федерализм, строящийся на иной основе, оказывается весьма недолговечным, поскольку добиться установления устойчивого конституционного порядка возможно для сопредельных территорий и населяющих их народов, но не на внетерриториальной основе. Чтобы федеративная система могла успешно функционировать, она должна распространяться на всю территорию данного государства. В случае, если каким-то территориям, населенным конкретными меньшинствами, предоставлена автономия, а контроль над другими полностью остается в руках центрального правительства, происходит периферизация получивших особые полномочия регионов. В любом случае подобная ситуация, скорее всего, закончится конфликтом, тем более, что такие формы выборочной автономизации, как правило, используются для регулирования этнических противоречий, вне зависимости от решения общих задач федерализма.
Составные части, на которые делится территория государства или политического сообщества, не обязательно должны быть полностью равными: они могут весьма сильно различаться между собой при том, однако, условии, что ни одна из этих частей не будет столь обширной или доминирующей, чтобы это угрожало единству или полномочиям остальных. Во времена второго рейха Пруссия подавляла все другие государства, входившие в состав германской федерации, до такой степени, что прусские институты выполняли функции общегерманских. В то же время , Соединенные Штаты, в состав которых входят и столь громадные штаты, как Калифорния и Нью-Йорк, и столь маленькие, как Род-Айленд, от существующих различий даже выигрывают, поскольку подобные неравенство и многообразие могут выступать и в ряде случаев выступают в качестве стабилизирующего фактора.
В отдельных случаях все же оказывается возможным заключение
двусторонних соглашений между центральным правительством и отдельными
конкретными субъектами. Так, с принятием конституции
Создание сложной системы разделения компетенций и полномочий, может быть эффективным лишь в том случае, если она обслуживает население с равноценной или, по крайней мере, близкой политической культурой. Необходимость наличияособой федералистской политической культуры признается уже всеми специалистами в области сравнительного федерализма, хотя вопрос о ее составляющих до сих пор не до конца выяснен. Наиболее адекватной федерализму является, по общему признанию, политическая культура Швейцарии, но элементы, подкрепляющие федеративное устройство, обнаруживаются в политических культурах и других «классических» федераций. Придти к той или иной форме федеративного устройства можно и в том случае, если в рамках потенциального федеративного образования имеется несколько политических культур, уравновешивающих друг друга. Но если политическая культура в принципе враждебна основным постулатам федерализма, возможности существования федеративной системы в какой бы то ни было форме резко сокращаются.
Любые федеративные системы и их механизмы должны создаваться на основе широкого общественного согласия. В конфедерациях «старого образца», образованных из ранее независимых государств, набор входящих в систему субъектов чаще всего определялся изначально; случаи, когда в уже готовое объединение входили новые члены, были крайне редкими. Однако федеративные образования и, особенно, конфедерации «нового типа» создаются на основе скорее серии соглашений, чем единовременного акта объединения. Так, в частности, создавался Европейский Союз, аналогичным образом в средние века и на заре нового времени строилась Швейцария, в XIX в. сменившая свое конфедеративное устройство на федеративное. Движется ли Европейский Союз в том же направлении дальше или нет, сказать пока трудно, однако если его цель — сохранение конфедеративного (или равноценного конфедеративному) устройства, его сегодняшняя политика, основанная на поступательной серии соглашений представляется вполне удачной.
Чтобы успешно функционировать, каждая федеративная система должна найти надлежащий баланс между сотрудничеством центрального правительства и федерированных единиц и конкуренцией между ними. Это предполагает взаимопризнание законов в административной и судебной практике и введение «двухуровневого федерализма», «федерализма сотрудничества», позволяющего центральному и местному правительствам добиваться достижения общих целей. Если же каждое из этих правительств не будет сохранять за собой право на принятие решений и свободу сказать «нет», данное «сотрудничество» окажется лишь прикрытием насилия со стороны центральной власти. Аккумуляция центральным правительством громадных полномочий в сфере налогообложения в ущерб правам штатов в Австралии; широкое использование президентского правления в Индии — вот лишь некоторые из множества примеров, которые можно было бы привести, иллюстрируя подобное развитие событий.
При обсуждении федеративных образований в центре внимания нередко оказываются различия между системами, основанными на разделении властей, и парламентскими системами Вестминстерского образца. Системы, строящиеся на разделении властей, в большей степени, чем парламентские, опираются на обстоятельные и стабильные конституции, которые принимаются на основе всеобщего согласия. Конституционные документы федеративных образований англоязычных стран, как правило, бывают достаточно гибкими, в то время как в германоязычных федеративных образованиях подобные документы сформулированы более четко и менее поддаются неформальной модификации через интерпретацию.
Противостоящие утверждению основ федерализма силы чаще всего выступают с унитаристских позиций, другие стремятся к фрагментации. К первой категории относятся силы, исповедующие тоталитарный и технократический подходы. Для тоталитаризма неприемлема сама идея легитимности разделения властных полномочий, противодействие, которое встречает федерализм со стороны технократических иерархий, не носит столь всеобъемлющего характера.
Наиболее опасен для федерализма этнический национализм. Бытует представление, что федерализм может быть эффективным средством решения проблем, связанных с межэтническими конфликтами. На деле же образованные по этническому принципу федерации имеют наименьшие шансы на сохранение, поскольку они, как правило, не хотят сливаться в более тесные объединения, в них же заложено постоянное стремление к расширению суверенитета субъектов федерации и, в конечном счете, к независимости. Необходимость обуздать этнический национализм является на сегодняшний день не только самым распространенной, но и самой труднореализуемой задачей. Этнический национализм, восходящий к образцам XIX в., стремится навязать любому свободному правительству бескомпромиссность, в то время как федерализм — это демократическая «золотая середина», предполагающая переговоры и компромиссы.
Многие ожидания, связанные с использованием федеративных принципов и механизмов, часто оказываются иллюзорными. И все же никогда прежде эти принципы и механизмы не применялись в европейской и международной практике столь широко и успешно, как в настоящее время. Принципы, механизмы и практика федерализма, как и демократии в целом, даже когда они воплощаются не в полном объеме, несомненно, способствуют укреплению всего того позитивного, что наработало человечество на протяжении своей долгой истории.
Примечания
1 Происхождение термина — от латинских слов “feodus”, “ foederatio” — соглашение, союз, объединение.
3 Д.Дж.Элейзер. Сравнительный федерализм. — Полис, 1995, №5
4 Ообобщенные характеристики этих форм см. «Федерализм. Энциклопедический словарь». М. 1997, с. 245.
5 R. Watts. Federalism in an era of globalization. — International Social Science Journal. March 2001, # 167, p. 9
6 А.А.Мелкумов. Федерализм и демократия. — Федерализм. Энциклопедия. М.2000, с. 561
7 Duchacek I. Comparative Federalism: the Territorial Dimension of Politics. Lanam, 1987.
8 К.С.Гаджиев. Федерализм. — Федерализм. Энциклопедия, с. 550.
9 Трактаты о вечном мире. М. 1963, с. 22, 88.
10 Там же, с. 139.
11 Там же, с. 158-159.
12 Конституция Соединенных Штатов Америки. М.1993, с. 16.
13 Howard D. Protecting Human Rights in a Federal System. — In: Comparative Constitutional Federalism: Europa and Amеrica. Washington, 1990
14 В.Е. Шило. Федерализм как часть американского образа жизни: общая теория и практика развития. — Доклад на конференции 30-31 января 2002 года в Казанском институте федерализма (www.kazanfed.ru/ actions/konfer1/doklad5/)
15 В.Е.Шило приводит эти данные, ссылаясь на: PeirsN.R. TheMegastatesofAmerica. People, Politics and Power in the Ten Great States. N.Y., 1972; Fry E.H. The States of the USA Meet the Global Economy and IT Revolution.- In Federations. What’s new in federalism worldwide. Vol.1, no.2, January 2001.
16 The Journal of Federalism, vol. 27, no. 2.
17 Подробнее об этом см.: В.Е.Шило. Современный федерализм в контексте международных отношений. — «США-ЭПИ», 1998, № 4.
18 А.В.Подколзин. О политико-правовом пространстве федерализма (www.xserver.ru/user/opppf/ 23.01 2006)
19 Йорг Релинг. Федерализм и демократия. Конституционный порядок в ФРГ. — Практика федерализма. М. 1999, с. 172.
20 И.М.Бусыгина. Германский федерализм: история, современное состояние, потенциал формирования. — Полис. 2000, №5, с. 110.
21 Йорг Релинг, с. 173.
22 И.М.Бусыгина, с. 111
23 «Большая четверка» — Северный Рейн-Вестфалия (17,9 млн. жителей), Бавария (11,6 млн.), Баден-Вюртемберг (9,2 млн.) и Нижняя Саксония (7,2 млн.) составляет более половины населения ФРГ, тогда как четыре малонаселенные — Мекленбург-Верхняя Померания, Гамбург, Саар и Бремен —в совокупности менее 7% жителей ФРГ — Йорг Релинг, с. 175.
24 Luthardt W. Abschied vom Deutschen Konsensmodell? Zur Reform des Foederalismus — Aus Politik und Zeitgeschichte Band 13, 1999, S.20.
25 Цит.по: А.В. Подколзин О политико-правовом пространстве федерализма, с. 5.
26 Там же.
27 Там же.
28 Российские специалисты подвергают сомнению правомерность употребления ранее принятого термина «область», считая его неудачным для обозначения итальянского
“Regione”. Более точным, по их мнению, представляется термин «регион» — В.П.Любин. Федерализация Италии. — В кн. «Современная Италия». М.2004, с. 52.
30 Новые известия» 23.08.2000.
31 R.Watts. Federalism in an era of globalization. — In: International Social Science Journal. March 2001, # 167, p. 9
32 На конференции выступили президент США Б.Клинтон, президент Мексики Э.Цедилло, премьер-министр Канады Ж.Кретьен, а также ряд европейских политиков.
33Федерализм.Энциклопедическийсловарь, с. 253.
34 Altiero Spinelli and Federalism in Europe and in the World (ed by Lucio Levi). Milano, 1990, p. 9.
35 J. Monnet. Memoires. Paris, 1976, p. 44.
37 Федерализм. Энциклопедический словарь. М 1997; Федерализм. Энциклопедия. М. 2000.
38 Фдерализм. Энциклопедия, с. 561.
39 Там же, с. 562.
40 Elazar D. Governing Peoples and Territories. Philadelphia, 1983; Elazar D. Exploring Federalism. Tuscaloosa, 1987; Д. Дж. Элейзер. Сравнительный федерализм. — Полис, 1995, № 5 и ряд других.