Очерк политической трансформации
Опубликовано в журнале Вестник Европы, номер 24, 2008
Формально смешанная республика (президентско-парламентская), российская политическая система действует на практике как президентская или даже сверх-президентская модель. Однако, концепция существования в России некоторого аналога смешанной системы делает оправданной дискуссию о возможности постепенного перехода от одной ее модификации к другой — от системы с абсолютным доминированием президентской власти к президентско -парламентской или парламентско-президентской модели.
Современные дискуссии о трансформации политического режима в России актуализировали, поэтому, вопрос о перспективах дуалистической системы правления (1).
1. После выборов. Конституционные ожидания. Их природа и политическое выражение
Возможность корректировки системы разделения властей в направлении парламентско-президентской системы становится теоретически возможной в результате получения партией ”Единая Россия” абсолютного большинства мандатов на выборах в Государственную Думу 2007 г. Это открывает, по мнению ряда экспертов, перспективы формирования ответственного партийного (или коалиционного) правительства, которое перестает быть “техническим” и сохраняется у власти до тех пор, пока располагает поддержкой парламентского большинства (2).
Данный подход актуализирует концепцию правового государства, отстаивавшуюся классическим русским либерализмом на рубеже XIX–XX вв., выдвигавшим идею “ответственного правительства” в борьбе с самодержавием и видевшего разрешение конституционного конфликта в переходе к парламентской монархии (английского типа) или парламентской республике (по образцу Третьей французской республики) (3).
Позднее, правда, основным ориентиром стала модель смешанной республики, реализованная в Веймарской конституции. Вектор современной реформы при таком ее понимании — определяется ориентацией на аутентичную модель смешанной республики, реализованную в французской конституции Пятой респуб- лики 1958 г.
Эта реформа, не требует, по мнению ее сторонников, существенных изменений текста российской конституции и может (теоретически ) осуществиться путем ее преобразования — пересмотра конституционного законодательства (в частности, закона о правительстве).
Преимущество этой системы — в ее гибкости. В конечном счете функционирование подобной модели на практике зависит не столько от конституционных норм, сколько от расстановки сил: есть в распоряжении президента парламентское большинство или нет. В зависимости от этой раастанеовки вся система попеременно функционирует как парламентская или как президентская (поэтому и возможны различные трактовки смешанной формы — в пользу парламента или президента). Недостаток такой системы — в сохранении и воспроизводстве “двойной легитимности”, то есть потенциального конфликта между президентом и премьер-министром, (и сил за ними стоящими), особенно если они принадлежат или опираются на разные партии (это, вероятно, одна из причин того, что данная схема была отвергнута при разработке Конституции в 1993 г.).
Движение в направлении дуализма в принципе создает, казалось бы, механизмы реализации ответственности правительства перед парламентом и означает перераспределение фактических властных прерогатив президента и премьер-министра в пользу последнего.
Однако, как данная система может реально заработать в России с учетом произведенных изменений избирательной системы, перегруппировки политических партий и вытеснения оппозиционных партий из политического спектра, а также целенаправленного выстраивания властной вертикали ?
Для ответа на этот вопрос необходимо выяснить: что такое дуалистическая система, каковы ее содержание и типология в сравнительной перспективе; каков механизм отношений президента и правительства в дуалистических системах и от каких факторов зависит распределение власти между ними; чем объясняется выбор дуалистической формы правления в политических системах переходного типа; в частности, как функционирует дуалистическая система в посткоммунистических странах Центральной и Восточной Европы; и что показали эксперименты с дуалистической системой в странах постсоветского региона; наконец, какова специфика российского политического режима и насколько он вписывается в предлагаемые интерпретации; каковы, исходя их этого, временные границы возможных корректировок российского политического режима и их просчитываемые следствия на современном этапе. При анализе этих проблем важно руководствоваться не только обращением к конституционным нормам, но и функциональным анализом политической реальности.
2. Дуалистическая система: содержание и место в сравнительной перспективе
В отличие от монистической системы правления (в форме абсолютной монархии, парламентской или президентской республики), дуалистическая система предполагают существование смешанной формы правления (в виде дуалистической конституционной монархии, различных вариантов президентско-парламентской и парламентско-президентской республик) и, соответственно, феномен разделенной исполнительной власти, носителями которой становятся президент и премьер-министр. Дуалистическая система представляет собой исторически реализованный компромисс между двумя крайностями — парламентской и президентской системами.
Ее первой исторической формой стала дуалистическая конституционная монархия, ставшая альтернативой абсолютистским монархиям, с одной стороны, и парламентским монархиям, с другой. Полупрезидентский режим, выступивший современным вариантом данной конструкции, обладает сходными характеристиками и в идеальной форме имеет следующие параметры: избрание президента республики всеобщим голосованием; наделение его достаточно значительной властью; введение в качестве противостоящей ему силы премьер-министра и министров, наделенных исполнительной правительственной властью; при этом правительства есть возможность оставаться у власти только если парламент не противостоит ему (4).
Первыми примерами смешанного режима принято считать Веймарскую республику в Германии (конституция 1918 г.) и Финляндию по конституции 1919 г. Однако наиболее четко данная форма правления оказалась представлена во Франции периода Пятой республики, где она была закреплена в Конституции 1958 г. и получила теоретическое осмысление в литературе по конституционному праву (5).
Исторические обстоятельства возникновения данной формы правления во Франции очень важны, поскольку показывают логику ее конструирования. Смешанная система во Франции в ее классической голлистской форме возникла как попытка выйти из тупика режима ассамблеи Третьей и Четвертой республик, ведшего к слабости и неэффективности исполнительной власти. Следствием этой слабости являлось циклическое чередование демократических и авторитарных режимов (6). Стремление ввести смешанную систему и модель рационализированного парламентаризма означало, следовательно, движение от слабой исполнительной власти к более сильной. Де Голль был сторонником сильной президентской власти. Он не мог, однако, ввести ее в классической американской форме по трем причинам: из-за исторических опасений, связанных с бонапартизмом; из-за конституционных ограничений, которыми был обставлен его приход к власти и, не в последнюю очередь, из-за опасений политического раскола между президентом и парламентом, который в истории страны часто разрешался конституционными переворотами.
Эти исторические особенности возникновения французской модели показывают ее компромиссный характер и, одновременно объясняют логику ее последующего функционирования — многое было оставлено недоговоренным (в частности, отношения президента и премьер-министра были урегулированы нарочито неопределенно); многое было выведено из поля юридического контроля в область политических договоренностей (между партиями, участвовавшими в конструировании системы); многое регулировалось позднее по линии семантических уточнений (напр., известное понятие “арбитража”); наконец, очень многое зависело от личности самого Де Голля. В результате, как справедливо отмечал Ж.Ведель, конституция — эта “девушка метаморфоз”, — принесла стабильность не потому, что давала исчерпывающее регулирование соотношения властей, но потому, что открывала место практике и интерпретации (7).
Именно гибкостью политического класса Франции (и партий) объясняется стабильность и одновременно возможность различных интерпретаций дуализма президента-премьер-министра, который в разное время наполнялся различным (вплоть до противоположного) содержанием — от авторитарной голлистской вертикали власти до сосуществования президентов и премьеров от разных партий. Следовательно, сама эта модель не исключает двоевластия и разделенного суверенитета, не исключает возможности конфликта президента и премьер-министра и не обеспечивает монистической легитимности (поскольку и президент и парламент избираются на всеобщих выборах). Успешность ее действия во Франции объясняется стабильностью партий и демократизацией общества в целом. Без этих факторов результат может быть совершенно иным.
История парламентских демократий ХХ в. (в России, Италии, Германии, Испании, странах Центральной и Восточной Европы и на Балканах) демонстрирует основные возможные технологии радикальной трансформации конституционной системы, которые сочетают как прямое насильственное разрушение демократических институтов, так и создание квазидемократических институтов, возможности направленной политической трансформации конституции без изменения ее текста (8). Данная практика радикальной конституционной трансформации политическими методами оказалась востребована в ХХ в. самыми разнообразными политическими режимами — от однозначно тоталитарных до авторитарных и даже близких к демократическим (так называемые режимы “ограниченной демократии”), определив появление в современном мире особой “серой зоны” — режимов, политико-правовую систему которые нельзя однозначно определить как авторитарную или демократическую (9). Она получает название “квази-конституционализма” “пара-конституционализма”, или конституционализма, находящегося “в становлении”, поскольку, в силу неопределенности ситуации, он может функционировать по-разному и эволюционировать в диаметрально-противоположных направлениях (10). В современной российской политической публицистике обращение к опыту подобных ситуаций в истории становится одним из направлений анализа трансформации дуалистического политического режима, в котором критики усматривают движение к авторитаризму — появление т.н. “демократии с прилагательными”, напр., “ограниченной демократии”, “направляемой демократии”, “суверенной демократии”.
3. Президент и правительство в дуалистических системах: разделение властей и динамика отношений
Современная типология дуалистических (смешанных) форм правления включает значительное разнообразие вариантов, от близких к парламентским (парламентско-президентский режим) до почти президентских (президентско-парламентский режим “республиканской монархии”). В литературе существуют различные типологии полупрезидентских систем. Одна из них группирует эти системы в соответствии с правовыми параметрами разделения властей: на режим с президентом — номинальным главой государства (Австрия, Ирландия и Исландия); режим с сильным президентом (Франция) и режим, отвечающий представлению о балансе между президентом и правительством (Веймарская республика, Финляндия, Португалия). Другая типология отражает механизм власти и функционирования: данные системы подразделяются на те, которые действуют как парламентские (Австрия, Исландия и Ирландия); как президентские (Франция в периоды отсутствия сосуществования) и системы, характеризующиеся разделением власти между президентом и премьер-министром (напр., Финляндия после второй мировой войны, где президент отвечает за внешнюю политику, а премьер-министр за внутреннюю). Наконец, ряд современных типологий выстраивает эти системы по линии организации лидерства в них: доминирует ли в нем президент (Россия); премьер-министр (Австрия), или система допускает чередование, когда на одном этапе доминирует президент, а на другом премьер-министр и парламент (Франция) (11).
Действительно, функционирование механизма разделения властей во французской системе проделало определенную эволюцию. В предшествующий период (при Третьей и Четвертой республиках) полнота реальной исполнительной власти сосредотачивалась в руках премьер-министра, а президент выполнял церемониальные функции. На смену этой конструкции “режима ассамблеи”, Конституция 1958 г. вводила “бицефальную” модель исполнительной власти, при которой она разделялась между президентом и премьер-министром. Соответственно в аутентичной французской модели существует два сектора административной компетенции — главы государства и правительства, которые разделяются по линии того, кому (президенту или премьер-министру) принадлежит верховная власть принятия решений. В исключительных обстоятельствах, однако, президент сосредотачивает всю полноту государственных полномочий и становится верховной и единственной административной властью. Это происходит в случае угрозы независимости государству или нарушения нормального функционирования властей. В этих случаях президент после различных консультаций, которые, впрочем, его не связывают, может “осуществлять функции “диктатора” в римском понимании слова” (12).
Действующая конституция Франции изначально предполагала ряд возможных интерпретаций конституционных положений о разграничении полномочий президента и премьер-министра (и, соответственно их аппаратов). Согласно первой интерпретации, в отношениях между президентом и премьер-министром установлено разграничение административных полномочий: президент сохраняет превосходство, которое вытекает из его конституционных прав и особой легитимности, рожденной выборами всеобщим голосованием. Но премьер-министр имеет свободу действий в том, что касается руководства правительством, влияния на администрацию, руководства парламентской работой и хода публичных дел. Согласно второму типу применения, правительство — лишь отражение мысли и действий президента, группа исполнителей управленческих задач и во многом — передаточный механизм между решениями, принятыми наверху и парламентскими ассамблеями, или общественным мнением. На разных этапах доминировали разные прочтения Конституции (13).
В ходе редактирования проекта Конституции Пятой республики прослеживалась тенденция роста полномочий президента (глава армии, промульгация законов и подписание декретов, полномочия в чрезвычайных условиях). Сюда относится трактовка назначения премьер-министра как включающая и право его отзыва президентом. Центральной темой дебатов в этой связи стал вопрос об отношениях президента и правительства, в частности, вопрос о возможности для президента смещать премьер-министра. Вопрос о том, может ли президент смещать премьер-министра интерпретировался первоначально в положительном смысле (считалось, что власть назначать подразумевает и власть отзывать). Длительное время данный вопрос оставался не прояснен в теории, но был решен на практике. Ключевую роль имело при этом наличие или отсутствие парламентского большинства у президента (14).
В последующее время, особенно с принятием направленных конституционных поправок, система эволюционировала в направлении парламентаризма — расширения полномочий премьер-министра за счет соответствующего ослабления полномочий президента. Этому способствовали конституционные поправки, отменившие существенные ограничения парламентаризма предшествующего периода (жесткая трактовка “рационализированного парламентаризма”), развитие роли политических партий, а также институт контрасигнатуры. Таким образом, в действительности формальная ответственность премьер-министра перед Национальным собранием заменила реальную ответственность перед Президентом республики.
4. Выбор дуалистической формы правления в политических системах переходного типа: причины и следствия.
Выбор формы правления — центральная проблема конституционной инженерии переходных политических режимов. Конституционная модель Пятой республики оказалась привлекательна для многих политических систем переходного типа, но по разным причинам. С одной стороны, она стала актуальна для стран, которые исторически имели парламентский режим или первоначально усматривали в нем лучшую форму правления (в виде, напр., Вестминстерского парламентского режима), но затем столкнулись с его неэффективностью и необходимостью радикальных изменений в направлении президентских форм. Голлистская модель становилась ориентиром в условиях демократического перехода в странах Южной Европы и Средиземноморья, определив заимствования в ряде стран ( как Греция и Португалия) некоторых элементов смешанной формы правления. Конституция Греции 1975 г., принятая после свержения диктатуры “черных полковников”, закрепляла первоначально президентско-парламентскую форму правления, наделяя президента достаточно весомыми полномочиями, в частности, по назначению премьер-министра (который, однако, должен был пользоваться доверием парламента); право объявлять референдум (даже при несогласии с этим правительства); право роспуска парламента и отставки правительства, а также приостановления в чрезвычайной ситуации действия определенных норм своими указами. Эти полномочия, однако, были меньше, чем у французского президента, что объяснялось общим стремлением к демократизации политического режима после диктатуры. (15). Уже вскоре, поэтому, Греция осуществила конституционную реформу (1986 г.), предприняв переход от президентско-парламентской системы к парламентской: роль президента республики в дальнейшем была сведена к роли арбитра с атрибутами, соответствующими главам государств режимов, входящих в категорию монистического парламентаризма. В результате, власть переместилась от одного полюса (президента) к другому (премьер-министру) и последний стал чрезвычайно могущественным. Смешанная (президентско-парламентская) форма правления была закреплена в действующей конституции Португалии (1976 г.), принятой после свержения диктатуры и трансформированной затем серией радикальных поправок (16).
Дуалистическая система была положена в основу проекта Конституции Европейского Союза, процесс ратификации которой планировалось завершить к 2006 г. (что не состоялось из-за провала референдумов в ряде стран) (17). Конституция Турции 1982 г., принятая в результате последнего переворота, отказалась от ранее существовавшей модели Вестминстерской системы и вводила смешанную систему (“рационализированный парламентаризм”, где президент, избираемый парламентом, перестал быть чисто символической фигурой, обрел существенные властные полномочия и функционирует как “брокер власти в политической игре” (18). Президент является безответственным в политическом и правовом отношении, но при этом выступает как реальный политик. Премьер-министр и кабинет министров несут правовую ответственность перед парламентом. Президент и премьер отнюдь не всегда одобряют следование одному политическому курсу, иногда вступают в противоречия и столкновения по важным вопросам. Кооперация между президентом и премьер-министром становится проблемой, особенно если они — из разных партий или даже из разных фракций внутри одной партии.
С другой стороны, смешанная форма правления может вполне сочетаться с сохранением авторитарного политического режима или, во всяком случае, не исключает такого почтения (восходящего исторически к Принципату Августа и с режиму Первого консула во Франции). Наиболее показательный пример — тот тип разделения властей, который существовал в Португалии в период диктатуры (Конституция 1933 г.), обладавший несомненным формальным сходством с тем, который позднее был реализован во французской Пятой республике (на этом основании некоторые полагали, что голлистская модель была заимствована из Португалии). Президент получал значительную власть — назначать и смещать президента Совета министров и самих министров, распускать Национальное собрание или совещаться с этими конституционными властями. Однако Президент, номинально избиравшийся нотаблями (после отмены всеобщих выборов), понимал, что их выбор зависел от воли премьер-министра.
Таким образом, правительство, а фактически его глава (которым являлся Салазар), обладавший общей компетенцией контрассигновать акты Президента республики и конституционно уполномоченный исполнять законы и предписания публичной администрации, стал доминирующим институтом режима, назависимым по отношению к Ассамблее, перед которой он не был ответственен, но скорее являлся (по отношению к ней) обладателем ограниченной законодательной власти. В течение длительного консульства доктора Салазара в качестве президента Совета министров соотношение власти менялось, т.е. сокращалась власть президента республики в пользу правительства. Правительство и президент Совета министров несли ответственность за общую политику только перед президентом республики, но не перед Национальным собранием. Наряду с президентом республики ключевую роль играл президент Совета, поэтому, согласно такому теоретику и практику режима, как Марсело Каэтано, данную систему можно определить как биполярную исполнительную власть — “президентство о двух головах” (“presidencialismo bicefalo”), хотя на практике это был скорее “президенциализм премьер-министра” (“presidencialismo de primeiro- ministro”)(19).
Влияние французской модели в конституциях исламского мира сочетается с сохранением лидирующей роли духовенства. Примером может служить конституция Иранской революции 1979 г., которая была сконструирована (еще в проекте Базаргана) по образцу конституции Пятой республики Де Голля (а вовсе не на основе идей раннего халифата). Конституция фиксировала дуалистический механизм разделения властей: наделяла правительство исполнительной властью, вводила президента, наблюдавшего за высоко-централизованным государством, судебную власть с прерогативами назначать региональных судей и наблюдать за их приговорами и национальный парламент, избранный на основе всеобщего избирательного права взрослого населения. Однако эта конструкция получала совершенно иную интерпретацию в силу идеологии режима и практики его функционирования, которая придавала режиму фундаменталистский характер (20).
Наконец, дуалистическая система французского образца актуализировалась для государств, которые стремились реализовать американскую модель президентского режима, но, в условиях отсутствия системы сдержек и противовесов, свойственных конституции США, вынуждены были модифицировать ее в направлении парламентаризма с целью предотвращения исключительной концентрации власти в руках главы государства (страны Латинской Америки и Азии). Поиски в этом направлении были представлены в странах Латинской Америки, где имели место попытки скрестить президентскую модель американского типа с ее ограничениями по линии смешанных форм (например, в Бразилии, Чили, Аргентине переходного периода). В этой перспективе интересен пример эволюции президентской системы Мексики. Реальное различие между Мексикой и другими президентскими системами Латинской Америки всегда состояло в природе партийной системы, которая основывалась на отсутствии состязательности политической системы. В “классический период” Мексика имела квазиоднопартийную систему, гарантировавшую большинство президентской партии. Это, в сочетании с чрезвычайно высокой степенью дисциплины, которая являлась результатом наличия сильной пропрезидентской партии, выражалось в балансе властей, который благоприятствовал исполнительной власти до такой степени, что автономные действия Конгресса фактически сводились на нет. Открытие политико-электоральной системы в конце ХХ в., ведущее к ее демократизации, приводило к изменению функционирования системы разделения властей (21). Данный процесс завершился либерализацией режима, осуществленной серией последовательных избирательных и конституционных реформ, расширивших политический и партийный плюрализм, роль судебной интерпретации конституции и ограничивших, тем самым, формальные и реальные прерогативы президентской власти.
В целом, ориентация различных режимов на дуалистическую модель разделения властей (Пятой республики) оказалась на пересечении различных (даже противоположных) устремлений современных конституционалистов. Она стала восприниматься как наиболее адекватное выражение стремления к конституционной модернизации при сохранении стабильности и эффективности власти.
5. : Нестабильность или авторитаризм? Дуалистические системы в посткоммунистических странах
Основной функцией дуалистической системы в условиях постсоветского переходного периода являлся поиск среднего пути между конституционной нестабильностью и авторитаризмом. В Центральной и Восточной Европе доминирующей стала тенденция к парламентаризму. В переходный период в значительной части стран рассматриваемого региона утвердилась форма парламентской республики (Албания, Венгрия, Латвия, Словакия, Чехия, Эстония), причем в форме, близкой к германской модели рационализированного парламентаризма (где президент избирается парламентом). Выбор парламентского режима объясняется следующими причинами: во-первых, исторической традицией ряда государств, где существовала парламентская монархия (и сформировались основы парламентского режима); во-вторых, влиянием опыта государств Южной Европы (особенно Испании), где демократический переход сопровождался установлением парламентских режимов в форме конституционной монархии или республики (как это было в Португалии и Греции после принятия поправок). В-третьих, стремлением противопоставить коммунистической централизации власти — ее децентрализацию; в-четвертых, плюрализмом партий (которые в переходный период не могли договориться и нуждались в коалиционном правительстве, для которого больше подходит парламентаризм); в-пятых, возможно, надеждами (отчасти оправдавшимися) номенклатуры, вернуть утраченные позиции и привилегии путем получения парламентского большинства.
Наряду с парламентским режимом в странах региона представлен режим смешанной республики, который, сочетая элементы парламентской и президентской форм, дает различные их комбинации. Одна часть смешанных режимов (Болгария, Словения) приближается (по характеру функционирования) к парламентскому (поскольку решающая роль в проведении политического курса отводится премьер-министру). Другая (Литва, Польша, Румыния) — тяготеет к президентскому (поскольку президент оказывает решающее влияние на правительственную политику). Эта типология, впрочем, признается достаточно условной, поскольку реальное функционирование властей основано не только на правовых нормах, но и на устойчивых традициях.
Соотношение правовых и политических параметров, влияющих на выбор формы правления, может быть раскрыто на примере Польши, ряд конституций которой (1921, 1935, 1952, 1992) последовательно меняли соотношение властей в пользу парламента (премьер-министра) или президента. В начале переходного периода (“Апрельская поправка” 1989 г. и “Малая конституция” 1992 г.) доминировала идея сильной президентской власти (в рамках голлистской концепции рационализированного парламентаризма), позволявшая президенту действовать достаточно автономно. Позднее, однако, эта система была отвергнута. Конституция 1997 г., разрабатывавшаяся Сеймом, последовательно проводила принцип парламентской республики, в ходе ее создания предпочтение несомненно отдавалось известным моделям парламентаризма. Наиболее существенной чертой института президентства стало требование контрасигнатуры, закреплявшее ведущую роль Председателя Совета Министров в правительстве и его независимый статус во взаимоотношениях с президентом. Политическое влияние президента определяется отныне его взаимоотношениями с парламентским большинством и главой правительства, а равно степенью внутренней стабильности парламентского большинства. Президент утратил свое право контролировать назначения на должности министров национальной обороны, внутренних дел и иностранных дел (которые были закреплены за ним ранее). Реальным главой правительства по новой конституции стал не президент, а Председатель Совета Министров. Следует отметить, однако, что эти изменения не привели к отказу от смешанной формы правления французского образца: польская конституция, как и французская, закладывает основу двойной легитимности (как и парламент, польский президент избирается путем всенародного голосования, а следовательно, сохраняет значительный объем легитимности) (22).
В большинстве стран постсоветского региона, образовавшихся в результате крушения СССР, доминирующая тенденция была другой и состояла в принятии той специфической модели дуалистической системы, которая характеризовалась абсолютным приоритетом президентской власти и была закреплена в российской Конституции 1993 г. В последующее время оппозиция выступала с ее критикой и в качестве альтернативы предлагала переход к парламентской форме или к той модели разделения властей, которая соответствует классической французской схеме. С этим связаны попытки конституционных реформ, представленные в ходе “цветных революций”, выдвигавших изменение формы правления едва ли не как центральный лозунг (23).
Для всего постсоветского региона характерен конфликт двух базовых ценностей переходного периода — демократии и сохранения стабильности. Эти страны балансируют межу конституционной нестабильностью и авторитаризмом. Имеет место формирование двух концепций конституционных изменений — революционной, как на Украине и в Киргизии и эволюционной, осуществляемой путем авторитарной модернизации “сверху”, как в Казахстане и других государствах. Принятие смешанной формы правления — нейтрально по отношению к этим стратегиям и связано не столько с поиском оптимальной модели, сколько с политическими предпочтениями постсоветских элит.
Дуалистические системы, как было показано, вообще характеризуются известной правовой неопределенностью в регулировании отношений президента и правительства, которые не могут быть четко зафиксированы уже в силу их постоянной изменчивости (наличия или отсутствия парламентского большинства у президента), а также предоставления определенного простора практике и политической импровизации (24). В постсоветском контексте эта неопределенность еще более возрастает в силу отсутствия традиций парламентаризма и многопартийности, ориентации общества не на формальные институты, но на лидеров.
В целом данные конституционные реформы отражают скорее ситуацию мнимого конституционализма и не могут рассматриваться как реальное изменение политического режима.
6. Тенденции развития российского политического режима
Споры о направлениях развития российской политической системы связаны во многом с отсутствием единства в интерпретации существующей формы правления. Российская форма правления, как неоднократно отмечалось, не может быть однозначно отождествлена ни с одной из классических моделей, т.е. не является парламентской, президентской или смешанной. В то же время она имеет формальное сходство со смешанной системой, объясняющееся доминирующим влиянием французской модели на Конституцию РФ 1993 г. Своеобразие трактовки смешанной формы правления, предложенной в постсоветской конституции России, а также принятых по ее образцу конституциях новых независимых государств (бывших союзных республик — Армении, Азербайджана, Белоруссии, Грузии, Казахстана, Киргизии, Украины и др.) заключалось в том, что, взяв за основу французскую модель, они существенно модифицировали ее.
Главное отличие от смешанной формы (как она представлена в Веймарской республике, Пятой республике, а также в других многочисленных воспроизведениях) состоит в отсутствии реального парламентского контроля над правительством и возможности его роспуска посредством вотума недоверия. С одной стороны, Конституция РФ содержит положения, позволяющие интерпретировать российский политический режим как смешанный: это известные формулы о решении Государственной Думой вопроса о доверии правительству и даче согласия президенту на назначение председателя правительства (ст.103), а также ряд норм, регламентирующих и ограничивающих президента в использовании права роспуска нижней палаты — регламентация оснований роспуска и времени созыва вновь избранной Думы (ст. 109, 111, 117).
С другой стороны, Конституция отдает окончательное решение вопроса о судьбе правительства не парламенту, но президенту. Если Дума выразит недоверие правительству, президент может на выбор или распустить Думу или отправить в отставку правительство (ч.3 ст. 117). Правительство формируется и отправляется в отставку президентом и несет ответственность исключительно перед ним (ст. 83 и 111). В случае трехкратного отклонения Думой представленных президентом кандидатур председателя правительства, президент назначает его по собственному выбору (ст. 83, 109, 111 и 117), причем для этого уже не требуется согласие нижней палаты, которая распускается (ч.4 ст.111)(25).
Следовательно, в отличие от французской модели, решение вопроса об отставке правительства принимается исключительно президентом без участия Государственной Думы и безотносительно к выраженному ею доверию или недоверию правительству. Конфликт ветвей власти, в случае противостояния, завершится, скорее всего, роспуском парламента. Если прибавить к этому ключевую роль президента в формировании и отстранении правительства даже в условиях отсутствия стабильного парламентского (или партийного) большинства, которое имело место в России и ряде других стран (и вполне вероятно в будущем в условиях пропорциональной избирательной системы), то очевидно, что президент в такой системе будет сохранять определяющую роль в конструировании исполнительной власти и определении направлений ее деятельности. Кроме того, в российской модели отсутствует такой ключевой элемент смешанной формы как контрассигнация президентских указов.
Данная конструкция власти, не содержащая тех систем сдержек и противовесов, которые присутствуют в аутентичных полупрезидентских и президентских режимах, вызывает, скорее, аналогию с системой дуалистической конституционной монархии, причем не включает и тех сдержек главы государства, которые присущи данной форме правления (в виде контрассигнации актов монарха премьер-министром). Возможно интерпретировать эту систему как “мнимый конституционализм”, имея в виду особый этимологический смысл данного понятия в истории перехода от абсолютизма к правовому государству в форме конституционной монархии. Российская форма правления, следовательно, сохраняет большинство компонентов дуалистического режима с формальным и реальным доминированием президента в системе органов государственной власти. Характерной особенностью данной системы в ее российском издании является реальное преобладание главы государства, который, не будучи конституционно (в отличие от президента США) главой исполнительной власти, на деле осуществляет эти функции, продолжая традиции монархического и советского периодов. Возможно, здесь более уместно говорить о смешанной форме не в реальности, а скорее в потенции. Поэтому при внешнем сходстве со смешанной системой она в функциональном отношении не без основания определяется иногда как сверхпрезидентская система (учитывая, прежде всего, практически неограниченное указное право президента). Это, безусловно, переходная модель, которая может эволюционировать в разных направлениях и выражает неустойчивый баланс между демократией и авторитаризмом (26).
Теоретически возможно обсуждение трех стратегий ее реформирования: в направлении парламентской системы, классической президентской и смешанной. В случае перехода к смешанной системе в центре внимания оказывается обеспечение ее основных параметров: необходимо расширить прерогативы парламента, ввести контрасигнатуру президентских указов, добиться введения ответственности правительства перед парламентом и возможность его отстранения в случае вотума недоверия. Для нестабильных государственных систем с дуалистической легитимностью и сильной президентской властью ключевое значение приобретает ограничение прерогатив главы государства по тем направлениям, которые могут быть использованы для смещения баланса властей в его пользу. Это — конституционный референдум, указное право и чрезвычайные полномочия.
7. Почему России не грозит конституционное двоевластие?
Обсуждаемая в настоящее время корректировка российской системы, связанная с возможным перераспределением полномочий президента и премьер-министра, не затрагивает этих принципиальных положений. Она опирается на ту модель разделения властей, которая зафиксирована в действующей Конституции и, по-видимому, не предполагает ее корректировку. Новая конфигурация власти предстает, поэтому, не конституционной, но структурной или кадровой. Она включает новое прочтение конституционных норм о распределении полномочий между президентом и премьер-министром, в первую очередь между администрацией президента и правительством.
Внешне эта интерпретация выглядит как расширение полномочий правительства (ранее полностью зависимого от аппарата президента), которое становится не техническим, но профессиональным. Некоторые аналитики полагают, что отношения президента и премьер-министра могут строиться на основе биполярной конструкции власти: два одинаковых решения и две подписи под ними. Эти решения будут проводиться президентом с обязательным учетом позиции правительства. Таким же образом предполагается выстроить кадровые решения (напр., назначение губернаторов): премьер-министр вносит кандидатуру, а президент ее одобряет.
Следует подчеркнуть, однако, что юридические основания для такой трансформации режима не являются определяющими. Вся реформа осуществляется на основе добровольного делегирования полномочий от одного центра власти (президента) к другому (правительству и премьер-министру), а потому ее результаты основаны исключительно на экстраконституционных договоренностях (которые затем могут быть проведены законом о правительстве). Речь идет прежде всего о “перетекании кадровых ресурсов” и личных отношениях двух лидеров и их команд. Технологии фактического преобразования Конституции без изменения ее текста уже были неоднократно апробированы современным политическим режимом по целому ряду направлений: общее сужение политического пространства (новое избирательное законодательство, регламентация политических партий и общественных организаций); переход от децентрализованной версии федерализма к централизованной (создание параллельного административно-территориального деления и переход к назначению губернаторов); корректировка механизмов разделения властей (путем создания мощной правительственной партии в нижней палате парламента, изменение порядка формирования верхней палаты и создания новых альтернативных внеконституционных институтов — Общественной палаты и Государственного совета).
Перераспределение полномочий между президентом и премьер-министром в этом контексте вполне реализуемо без конституционной реформы и отнюдь не ведет к “двоевластию” — противопоставлению премьер-министра, опирающегося на парламентское большинство и президента, как опасаются некоторые аналитики. Возможность “двойной легитимности” эффективно парализуется внепарламентскими (политическими) методами регулирования системы, напоминающими те, которые неоднократно реализовались в других режимах переходного типа. Если в парламенте доминирует одна “партия власти” (или даже ряд таких партий), а сама власть будет фактически выведена из-под правового контроля (что имело место в ряде стран в периоды реконституционализации), то не исключено превращение парламента в инструмент многолетнего господства одной правящей партии, наподобие режимов “Институционально-революционной партии” в Мексике, “Народной республиканской партии” в Турции, “Индийского национального конгресса” в Индии или “Либерально-демократической партии” в Японии, о которой критики говорят, что она не является ни либеральной, ни демократической, и, в то же время перестала быть партией в собственном смысле слова (в силу господства в ней патронажно-клиентелистских отношений). Но такое решение представляет собой лишь иное оформление авторитаризма — ведет к сужению пространства политических дебатов, коррупции и бюрократизации.
Корректировка политического курса и формирование корпуса ответственных политических деятелей, а также ротация их у власти (напр., попеременное занятие высших постов президента и главы правительства) производятся в системах такого типа вне парламентского контроля, в закрытом режиме, в лучшем случае путем внутриэлитного диалога, но не на основе конкуренции политических партий, публичных парламентских дебатов и демократических выборов. Это ведет к резкому сужению рамок политического процесса, принятию решений в рамках узкой группы лиц, представляющих не столько конституционные институты власти, или даже парламентские кокусы, сколько привилегированные группы военной и гражданской администрации. Власть политической группы, персонифицированной в одном или нескольких лидерах, получает возможность удерживать, передавать и легитимировать свою власть, опираясь на экономические и административные ресурсы, информационные технологии, причем с формальным соблюдением конституционных процедур, но без сохранения реальных конституционных ограничений власти.
Вопрос об “ответственном правительстве”, следовательно, не стоит на повестке дня, а новая система “сдержек и противовесов” опирается на фактическое перераспределение законодательных и административных полномочий двух центральных фигур политического руководства. Президент в этой конструкции сохраняет формальные конституционные полномочия по назначению и свержению правительства, но премьер-министр получает возможность (в качестве лидера партии, имеющей квалифицированное большинство для проведения конституционных поправок) добиться в случае необходимости изменения Основного закона. Ключевое значение для перспектив данной конструкции имеет решение проблемы кадрового потенциала и политического лидерства — определение того, кто обладает правом окончательного решения внутри тандема (независимо от формальной структуры распределения полномочий).
Эти реформы отражают трансформацию политической системы в направлении дуального (параллельного) конституционализма. Это не дуализм власти, но дуализм оформления власти — конституционный параллелизм как способ интерпретации основного законодательства. Возможными негативными следствием этих изменений могут стать: развитие параллельных структур (дублирование функций двух аппаратов), ослабление конституционных механизмов разделения властей (за счет выведения принятия решений из формальных в неформальные процедуры или практики делегирования полномочий тем или иным новым структурам) и бюрократизация режима (то, что определяется некоторыми как “застой”).
* * *
Отсутствие конституционного дуализма вовсе не исключает дуализма политического. Конфликт по линии разделения властей может трансформироваться в конфликт по линии элитных групп, способных использовать формальные параметры системы разделения властей для легитимации своих интересов. К позитивным сторонам этой трансформации можно отнести, вероятно, саму возможность постановки вопроса об ответственном правительстве, что в перспективе не исключает дискуссии о переходе к полноценной президентско-парламентской системе.
Примечания:
1. Пробелы в Российской Конституции и возможности ее совершенствования. М., 1998; Конституция как фактор социальных изменений. М., 1999; Конституционный Суд как гарант разделения властей. М., 2004; Реформа государства // Отечественные записки, 2004, № 2; Конституция России: испытание практикой // Сравнительное конституционное обозрение. 2008, № 2;
2. Конституционное развитие России. Задачи институционального проектирования. М. 2007.
3. Чичерин Б.Н. Конституционный вопрос в России. Спб., 1906; Градовский А.Д. Государственное право важнейших европейских держав // Собр.соч. Т.4; Ковалевский М.М. Общее конституционное право. Спб., 1908; Коркунов Н.М. Русское государственное право. Спб., 1893–1909. Т.1–2; Муромцев С.А. Статьи и речи. М., 1910; Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государствен- ному праву. Спб., 1908; Кистяковский Б.А. Государственное право: общее и русское. М., 1908; Котляревский С.А. Конституционное государство: опыт политико-морфологического обзора. Спб., 1907; Кокошкин Ф.Ф. Лекции по общему государственному праву. М., 1912; Гессен В.М. Основы конституционного права. Пг., 1917; Леонтович В.В. История либерализма в России. 1762–1914. М., 1995; Программы политических партий России: конец XIX–XX вв. М., 1995; Съезды и конференции Конституционно-демократической партии. М., 1997–2000; Конституционные проекты в России XVIII — начало XX вв. М., ИРИ РАН, 2000.
4. Франция: исполнительная власть, законодательная власть, судебная власть. М., 1997; Duverger M. A New Political System Model: Semi-Presidential Government // Journal of Political Research, 1980. Vol.8.
5. Pactet P. Institutions Politiques. Droit constitutionnel. Paris, Armand Colin, 1998; Chantebout B. Droit constitutionnel et science politique. Paris, Armand Colin, 1998.
6. Медушевский А.Н.Теория конституционных циклов. М., ВШЭ, 2005.
7. L’Ecriture de la Constitution de 1958. Paris, Economica, 1992.
8. Линц Х. Крушение демократических режимов: кризис, разрушение и восстановление равновесия. Вашингтон, 1993.
9. Хантингтон С. Политический порядок в меняющихся обществах. М., Прогресс, 2004.
10. Закария Ф. Будущее свободы. Нелиберальная демократия. В США и за их пределами. М., 2004.
11. Подробнее об этих типологиях см.: Зазнаев О.И. Полупрезидентская система: теоретические и прикладные аспекты. Казань, 2006.
12. Ведель Ж.. Административное право Франции. М.,Прогресс, 1973. С. 35–39.
13. Крутоголов М.А. Президент Французской республики. Правовое положение. М., Наука, 1980. С. 232–233.
14. Maus D. Etudes sur la Constitution de la V-e République. Mise en place pratique. Paris, Les Editions STH, 1990.
15. Mavrias K.G. Transition
démocratique et changement constitutionnel en Europe du Sud. Espagne-Grèce-Portugal. Athènes, N.Sakkoulas, 1997.16. Miranda J. Manual de Dereito Constitucional. Coimbra, 1983–1985. Vol. 1–4.
17. Конституция Европейского Союза: Договор, устанавливающий Конституцию для Европы (с комментарием). М., ИНФРА-М, 2005.
18. Kalaycioglu E. Constitutional Viability and Political Institutions in Turkish Democracy // Designs for Democratic Stability. Studies in Viable Constitutionalism. N.-Y., Sharpe, 1997.
19. Caetano M. Manual de Ciencia Politica e Direito Constitucional. Lisboa, 1970.
20. Abrahamian E. Khomeinism. Berkeley, University of California Press, 1993.
21. Presidentialism and Democracy in Latin America. Ed. by S.Mainwaring and M.S.Shugart. Cambridge, Univ
. Press, 1999; Transiciones y diseños institutionales. Mexico, Universidad autonoma de Mexico, 2000.22. Гарлицкий Л. Институт президентства в новой Конституции Польши // Конституционное право: восточноевропейское обозрение, 1997. № 3 (20)–4 (21). С. 67–74.
23. Саква Р. Сравнительный анализ изменений политических режимов стран постсоветской Евразии // Сравнительное конституционное обозрение, 2006, № 4 (57). С. 117–125.
24. Об эволюции дуалистической модели: Ардан Ф. Франция: государственная система. М., Юридическая литература, 1994; Жакке Ж.-П. Конституционное право и политические институты. М., Юрист, 2002.
25. Конституция России: проблемный комментарий. М., 1997.
26. Медушевский А.Н. Размышления о современном российском конституционализме. М., РОССПЭН, 2007.