Опубликовано в журнале Вестник Европы, номер 18, 2006
1.Вводные замечания
Почти 56 лет прошло с того момента, когда 9 мая 1950 г. французский министр иностранных дел Роббер Шуман выступил со своей знаменитой Декларацией, в которой отразилась концепция построения новой объединенной Европы. Это была концепция добровольного объединения народов на основе европейской идеи работать сообща при равных условиях для достижения поставленных целей, разделяя общие ценности и ответственность за общее будущее.
Главной, базовой идеей такой интеграции должна была стать поступательная экономическая интеграция, определяемая реализацией практических интересов и приносящая взаимную выгоду ее участникам.
Основатели Европейских сообществ Р.Шуман и Ж.Мо-не были уверены, что Европа не может быть объединена сразу. Единство Европы должно явиться результатом практических достижений и солидарности поколений.
Конечно же, все это в полной мере относится и к отношениям между Россией и Европейским Союзом. Россия не только культурно и исторически принадлежит к европейскому культурно-цивилизационному типу, но и экономически составляет интегральную часть Европы. Экономики европейских стран и России взаимозависимы и взаимодополняемы. Несомненно, что и политико-правовые традиции Европы также определяют российскую действительность. Европейская интеграция неполноценна без России, объединенная Европа немыслима без России.
Всего за 17 лет отношения между нашей страной и Европейскими сообществами прошли путь от состояния “бесполезного безразличия” к современному состоянию “стратегического партнерства”. На пути развития этих взаимоотношений было много препятствий – конъюнктурных, идеологических и политических, однако никогда не было подлинно экономических преград для развития интеграции между нашей страной и другими странами Европы.
При этом, несмотря на экономическую взаимодополняемость и взаимозависимость, на практическую невозможность некоего “равноудаленного положения” России во внешней торговле и мировой экономике, все же расхождения в сиюминутных внешнеполитических интересах поставили современные отношения между Россией и Европейским союзом, по оценке ведущих российских экспертов, в “поле высокого напряжения”.
Вполне вероятно, что наибольшей остроты современные отношения стратегического партнерства между Россией и ЕС достигнут к 2007 г., когда станет актуальной потребность юридического переоформления их взаимодействия.
2.СовременнаЯ база правового регулированиЯ
отношений РФ и ЕС
На сегодняшний день можно выделить три блока основополагающих документов, регулирующих взаимоотношения между Россией и ЕС в рамках стратегического партнерства.
Первый блок составляет Соглашение о партнерстве и сотрудничестве между Россией и ЕС как основополагающий, центральный документ этих взаимоотношений. Второй блок состоит из секторных соглашений, принятых на основе СПС и развивающих ее положений в различных сферах взаимодействия России и Европейского союза. Третий блок включает “дорожные карты” по четырем общим пространствам, документы программного характера, не имеющие обязательной юридической силы, но определяющие практические мероприятия и действия в рамках текущих отношений между Сторонами.
Первый блок. Основу для отношений между Россией и Европейским союзом закладывает Соглашение о партнерстве и сотрудничестве, учреждающее партнерство между Российской Федерацией, с одной стороны, Европейскими сообществами и их государствами-членами, с другой стороны, заключенное 24 июня 1994 г. на о. Корфу (Греция).
Соглашение о партнерстве и сотрудничестве (СПС) вступило в силу с 1 декабря 1997 г. после прохождения им ратификации в Европейском парламенте и во всех национальных парламентах государств-членов Союза и Сообществ. Федеральное Собрание Российской Федерации ратифицировало договор в ноябре 1996 г.
СПС содержит преамбулу, 112 статей, десять приложений, два протокола, несколько совместных и односторонних заявлений и переписку.
СПС с Россией стало своего рода “прототипом” всех остальных Соглашений о партнерстве и сотрудничестве. Соглашения ЕС с остальными странами СНГ писались, используя опыт заключения СПС с Россией. Такого рода Соглашения о партнерстве и сотрудничестве были заключены Европейским союзом со всеми странами СНГ1, их тексты практически полностью совпадают. Поэтому Соглашение о партнерстве и сотрудничестве можно назвать “типовым соглашением”.
При особом акценте на экономическом сотрудничестве, Соглашение о партнерстве и сотрудничестве между Россией и ЕС 1994 г. заложило прочный фундамент для развития диалога сторон по политическим, социальным и культурным вопросам. Соответственно, данное Соглашение является комплексным на фоне доминирующего экономического содержания.
Действительно, СПС носит базовый характер, содержит общие положения о сотрудничестве между Европейским союзом и Россией. СПС является рамочным соглашением, т.к. многие его положения нуждаются в дальнейшем развитии и конкретизации в рамках специальных двусторонних соглашений по отдельным вопросам. Некоторые статьи СПС закрепляют не просто возможность, а даже необходимость заключения таких соглашений (например, ст. 21–22).
Существенной особенностью СПС является его относительная перспективность. Оно изначально было приспособлено к функционированию в условиях, когда в России сложится рыночная экономика, а сама Россия вступит в ВТО. Еще одним важным фактором, указывающим на перспективность СПС, является его окончательная нацеленность на создание зоны свободной торговли между Союзом и Россией (ст. 1 СПС).
СПС было заключено сроком на 10 лет с возможной последующей ежегодной автоматической пролонгацией Соглашения, если ни одна из сторон не будет заявлять о его денонсации. Соответственно основной (жесткий) срок действия СПС истекает в 2007 г.
СПС между Россией и ЕС составляет в соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции РФ часть внутригосударственного права РФ. Существует около десятка примеров применения СПС российскими судами.
СПС относится к категории международных договоров Союза, заключенных совместно Сообществами и государствами-членами. Ряд норм СПС имеет прямое действие на всей территории ЕС в соответствии с Решением Суда ЕС от 12 апреля 2005 г. по делу C-265/03 “Симутенков”.
Будущее Соглашения о партнерстве и сотрудничестве, как и будущее взаимосвязей России и Европейского союза, во многом зависит от того, какие приоритеты в отношениях друг к другу закладываются ими сегодня.
На заседании Европейского совета 3–4 июня 1999 г., проходившем в г. Кельн (Германия), была утверждена Общая стратегия Европейского союза по отношению к России. Общая стратегия является одной из форм решений Европейского союза по вопросам общей внешней политики и политики безопасности. Согласно ст. 13 Договора о Европейском союзе 1992 г. общие стратегии принимаются Европейским советом в областях, где государства-члены имеют важные общие интересы. Общая стратегия – это определенная программа действий Союза и государств-членов в приоритетных для них сферах международных отношений. Первой общей стратегией, утвержденной Европейским союзом, стала Общая стратегия 1999/414/CFSP в отношении России 1999 г.2 Этот факт подчеркивает то значение, которое придается в Европейском союзе развитию отношений с Российской Федерацией.
Общая стратегия по отношению к России принята сроком на четыре года (часть IV) и посвящена всему комплексу отношений с нашей страной. В разделе части I документа, посвященном представлениям Союза о партнерстве с Россией, указывается, что Европейский союз имеет ясные стратегические приоритеты:
– стабильная, открытая, плюралистическая демократия в России, управляемая на принципах правового государства с опорой на рыночную экономику, на благо как народов России, так и Европейского союза;
– обеспечение стабильности в Европе, укрепление безопасности в мире и принятие вызовов, стоящих перед нашим континентом, путем интенсификации сотрудничества с Россией.
Там же отмечается, что основой отношений между Союзом и Россией остается Соглашение о партнерстве и сотрудничестве, ставящее своей целью содействие интеграции России в более широкую сферу сотрудничества в Европе. Общая стратегия определяет основные цели в отношениях с Россией. Такими целями являются:
– укрепление демократии, принципа правового государства и государственных учреждений в России;
– интеграция России в общеевропейское экономическое и социальное пространство;
– сотрудничество в интересах укрепления стабильности и безопасности в Европе и за ее пределами;
– сотрудничество по общим проблемам европейского континента.
Позиция России в отношении Европейского союза, в свою очередь, сегодня находит отражение в Стратегии развития отношений Российской Федерации с Европейским союзом на среднесрочную перспективу (2000–2010 гг.), представленной российской стороной на встрече Россия–Европейский союз в Хельсинки 22 октября 1999 г. Данная стратегия “является логическим развитием общей внешнеполитической концепции России на европейс-
ком направлении, исходит <…> из общности истори-
ческих судеб народов и ответственности государств Европы за будущее континента, взаимодополняемости их экономик”.
Основными целями Стратегии являются:
– обеспечение национальных интересов и повышение роли и авторитета России в Европе и мире путем создания надежной общеевропейской системы коллективной безопасности;
– привлечение хозяйственного потенциала и управленческого опыта Европейского союза для содействия развитию социально ориентированной рыночной экономики России, базирующейся на принципах справедливой конкуренции;
– дальнейшее строительство демократического правового государства в России.
В Стратегии указывается, что Россия отдает приоритет построению отношений с Европейским союзом на основе Соглашения о партнерстве и сотрудничестве и не ставит целью на ближайшие 10 лет вступление в Европейский союз или создание ассоциации с ним (т.е. получение статуса ассоциированного члена). Напротив, в том, что касается процессов экономической интеграции, российская сторона выражает всяческую поддержку этому и не исключает идеи создания зоны свободной торговли между нашей страной и Европейским союзом в первые десятилетия XXI века.
Стратегия России в отношении Европейского союза определяет приоритетные направления интенсификации сотрудничества.
Второй блок. Как уже было указано выше, СПС носит рамочный характер. В настоящее время на основе СПС было заключено несколько двусторонних соглашений. Это позволяет говорить о том, что сегодня на основе Соглашения о партнерстве и сотрудничестве объективно формируется целая система двусторонних соглашений между Россией и Европейским союзом.
Такими соглашениями являются: Соглашение между РФ и ЕС о торговле текстильными товарами 1998 г., Соглашение между РФ и ЕС о сотрудничестве в области науки и технологий 2000 г., Соглашение между РФ и Евратомом о сотрудничестве в области ядерных реакций 2001 г., Соглашение между РФ и Евратомом о сотрудничестве в области ядерной безопасности 2001 г., Соглашение между РФ и ЕОУС о торговле некоторыми изделиями из стали 2002 г., Соглашение об участии РФ в деятельности Европола 2003 г.
и Соглашение об участии РФ в деятельности Европейской полицейской миссии 2004 г.
Процесс заключения двусторонних соглашений между Россией и Европейским союзом на основе СПС несомненно будет продолжаться. Сегодня в стадии подготовки находятся соглашения в области фармацевтики, ветеринарии, рыболовства. На ближайшую перспективу уместным и актуальным было бы заключение соглашений о сотрудничестве в области охраны окружающей среды, о совместной деятельности в правоохранительной сфере в рамках Евроюст, по торговле ядерными материалами и др.
Третий блок. Четыре “дорожные карты” по четырем общим пространствам, принятые в Москве в ходе встречи на высшем уровне между представителями ЕС и РФ 10 мая 2005 г. воплощают в себе концепцию четырех общих пространств и развивают в соответствующих сферах положения Соглашения о партнерстве и сотрудничестве применительно к сегодняшнему дню.
Это – “Дорожная карта” по общему экономическому пространству, “Дорожная карта” по общему пространству свободы, безопасности и правосудия, “Дорожная карта” по общему внешнему пространству, “Дорожная карта” по общему пространству науки и образования, включая культурные аспекты.
“Дорожные карты” содержат в своих положениях комплекс практических мероприятий на ближайшую перспективу взаимоотношений Сторон, однако не закрепляют сроков реализации этих мероприятий и четких механизмов контроля и ответственности.
“Дорожная карта” не является юридически обязательным источником, это политический акт, акт мягкого права, т.н. soft law. Кроме того, ни учредительные договоры Союза, ни вторичное законодательство ЕС нигде не предусматривают, что Сообщества и Союз строят свои отношения с третьими странами, основываясь на подобных документах, поэтому по отношению к европейскому праву – это акт sui generis. Соответственно, прочной юридической основы для развития отношений Сторон в рамках четырех пространств “дорожные карты” создать не могут, что служит предметом их справедливой критики.
В этом отношении “дорожные карты” повторяют схему оформления отношений между РФ и ЕС, сложившуюся в последние десять лет. Все вопросы в двусторонних отношениях за эти годы всегда решались на основе инструментов политического взаимодействия и достижения компромиссов, что приводило к росту политических деклараций, а не юридических соглашений. По нашему мнению, как раз такое положение вещей и стало одной из причин современного “топтания на месте”, “системного кризиса”, отношений “высокой напряженности” в рамках стратегического партнерства.
При всей положительной оценке “дорожных карт”, к сожалению, мы вынуждены констатировать, что только на основе “дорожных карт” решить надвигающуюся “проблему 2007” невозможно. В то же время “дорожные карты” могут стать реальной базой дальнейшего стратегического развития отношений при придании им практического характера, их систематизации и создании механизма их реализации.
3.»Проблема 2007″
Как уже упоминалось выше, перспективы развития отношений между РФ и ЕС на 2007 г. диктуют нам необходимость рассматривать целую комплексную проблему их развития, т.н. “Проблему 2007”.
Кроме истечения основного срока действия СПС, в 2007 г. завершится уже вторая волна современного расширения Союза (присоединятся Болгария и Румыния) и, вполне вероятно, к середине 2007 г. вступит в силу Конституция для Европы 2004 г. (или будет близка к окончанию ратификации). В свою очередь, Россия, скорее всего, вступит в ВТО к этому времени.
Независимо от того, в каком порядке произойдут эти события, нужно сказать, что уже сейчас очевидно главное –
Россия и Европейский союз в начале XXI века уже совсем не те партнеры, которые договорились в 1993 г. о неком партнерстве и сотрудничестве и подписали в 1994 г. СПС.
Во-первых, Европейский союз – это уже не 15 государств Европы, а 25, и скоро это количество возрастет до 27.
Вместе с тем, политический и экономический потенциал Союза возрос многократно по сравнению с периодом начала 1990-х гг., не последнюю роль в этом сыграло и введение евро.
Во-вторых, Россия уже давно не просто “самый крупный осколок Советской империи” с регулируемой экономикой, находящейся в стадии упадка, а признанная держава с растущей рыночной экономикой, безальтернативно доминирующая на энергетическом рынке объединенной Европы, в самом уязвимом секторе экономики развитых стран.
В-третьих, совместное развитие партнерства и сотрудничества между Россией и ЕС вывело это партнерство и сотрудничество на качественно новый уровень, выразившийся в формулировании концепции и согласовании т.н. “дорожных карт” по четырем пространствам между РФ и ЕС. По нашему мнению, такое состояние отношений можно было бы характеризовать как новый уровень “стратегического партнерства”. Этот новый уровень взаимоотношений между Союзом и Федерацией очень хорошо ощущается в сравнении с уровнем партнерства и сотрудничества между ЕС и другими странами СНГ.
Учитывая вышеизложенное, вполне вероятно, что именно к 2007 г. состояние современных отношений между ЕС и РФ достигнет “критической массы” и потребует нового современного, модернизированного оформления не в мягких источниках, какими являются “дорожные карты”, а в полноценном юридически обязательном для Сторон договоре.
Впервые о “Проблеме 2007” на высшем уровне заговорили в ходе саммита Россия–ЕС, проходившего весной 2005 г. Весьма приятно, что “Проблема 2007” адекватно осознается политическими кругами России и Европы в целом. Однако пути ее решения еще до конца не обозначены.
4 октября 2005 г. на шестнадцатой встрече на высшем уровне Россия–Европейский союз в предварительном плане была обсуждена “Проблема 2007” в связи с истечением первоначального десятилетнего срока действия СПС и необходимостью обновления договорной основы наших отношений с ЕС.
В конце октября 2005 г. общественный комитет “Россия в объединенной Европе” (РОЕ) предложил собственную “Концепцию модернизации СПС между Россией и ЕС и заключения Соглашения о продвинутом партнерстве, учреждающем ассоциацию”, которая, по нашему мнению, являлась проработанным и практически пригодным для реализации вариантом разрешения “Проблемы 2007”.
Весной 2006 г. российская сторона выступила с инициативой заключения нового Договора (соглашения) с Европейским союзом, которое бы пришло на смену Соглашению о партнерстве и сотрудничестве.
Эту конструктивную позицию можно только приветствовать, поскольку был отвергнут вариант, предлагавшийся некоторыми отечественными экспертами относительно замены СПС на политическую декларацию. Подобный шаг являлся бы проявлением правового инфантилизма и отбросил бы российско-европейские отношения на десятилетие назад.
Очевидно, что решение “Проблемы 2007” должно пройти в рамках правового формата, юридического переоформления взаимоотношений между Сторонами.
4. Юридические сложности нового соглашения
О необходимости подготовки нового документа говорится уже давно, неоднократно это звучало и в рамках того же комитета РОЕ, отражалось это и в российской научной литературе.
Так, еще в 2003 г. в нашей книге “Россия и Европейский союз: документы и материалы”, в которой была предпринята попытка провести консолидацию всего правового массива, регулирующего отношения между РФ и ЕС, отчетливо прозвучала мысль о необходимости замены СПС новым договором, отражающим концепцию Общего европейского экономического пространства, которая, как известно, впоследствии переродилась в концепцию четырех общих пространств3.
Обстоятельному анализу эта идея была подвергнута в работе известного российского исследователя Ю.А.Борко “Европейскому союзу и России необходимо Соглашение о стратегическом партнерстве”4.
Что же нужно предпринять для преодоления “Проблемы 2007”? Как нужно изменить правовую базу взаимоотношений между Россией и ЕС, чтобы воплотить в нее достижения сегодняшнего дня и предоставить возможность для развития этих отношений на новой основе на ближайшие 10–15 лет?
Несомненно, что новый договор должен отражать т.н. “технологический подход”, т.е. поддерживать преемство положений СПС и практики применения СПС в отношениях между Сторонами. Это позволит сохранить существующий положительный интеграционный “багаж” и перевести его в отношения нового уровня.
С юридической точки зрения заключение нового соглашения порождает проблему преемственности в отношении реально применяющихся на практике положений СПС, которые устойчиво могут сохранять свое действие и после 2007 г., а также в отношении практических правовых достижений во взаимоотношениях между РФ и ЕС, выразившихся в односторонних документах, внутреннем законодательстве и судебной практике сторон.
Прекращение СПС может повлечь за собой слом современной системы регулирования отношений между ЕС
и РФ и потере некоторых значительных достижений в отношениях между Сторонами, связанных с реализацией норм СПС.
Конечно, можно аналогичные положения предусмотреть и в новом соглашении, которое заменит СПС. Но тогда Суду нужно будет снова подтвердить прямое действие этих положений. Это займет какое-то время, на период которого российские граждане снова окажутся бесправными.
После вступления России в ВТО из 112 статей СПС практически применимыми останутся 38. Это преимущественно положения раздела IV СПС “Положения о предпринимательской деятельности и инвестициях”.
Из этих 38 “жизнеспособных” статей можно и нужно сохранить положения 31 статьи в том виде, в котором они существуют. Из этих 31 статьи положения 21 статьи необходимо сохранить в неизменном состоянии.
Необходимо также сохранить положения 3 из 10 приложений к СПС и оба протокола к нему.
В том, что касается практических правовых достижений, то важнейшим из них является прямое действие СПС между Россией и ЕС на территории Европейского союза, установленное в Решении Суда Европейских сообществ по делу “Симутенкова”.
Новое соглашение не будет иметь автоматического прямого действия на территории ЕС, его необходимо будет снова подтверждать решением Суда. До этого российские частные лица не смогут гарантированно ссылаться в судах государств-членов на положения нового договора. Российские суды, напротив, смогут применять этот договор сквозь призму ч. 4 ст. 15 Конституции РФ и предоставлять европейским частным лицам весь объем правовой защиты.
Кроме того, весьма желательно было бы сохранить и те правовые достижения, которые отразились в практике российских судов при применении СПС. Таких дел всего 12, они касаются вопросов реализации свободы учреждения, охраны прав интеллектуальной собственности, обеспечения свободы доступа к правосудию.
5.Содержание и структура нового договора
(соглашения)
В зависимости от того, как лучше сохранить те или иные правовые достижения, можно предложить несколько вариантов относительно содержания и структуры нового договора. Однако в любом случае:
1. Притом что новый договор, как и СПС, будет являться по своему характеру “рамочным”, категорически необходимо воздержаться от прямого указания на рамочный характер нового соглашения в названии и тексте документа. Предлагаемое название – “Соглашение о стратегическом партнерстве между Российской Федерацией, с одной стороны, Европейскими сообществами и их государствами-членами, с другой стороны”.
2. Содержательно новый договор должен отражать:
– концепцию четырех пространств;
– дальнейшее углубление экономической интеграции путем создания зоны свободной торговли;
– создание в перспективе экономического пространства между Россией и ЕС, в рамках которой будут реализовываться свободное движение товаров, лиц, услуг и капиталов;
– новый уровень политических отношений, основанных на стратегическом партнерстве и четырех пространствах;
– новую институционную структуру взаимоотношений, состоящую из взаимосвязанных элементов и максимально приближенную к органам государственной власти РФ и структурам ЕС.
3. Новый договор должен быть наполнен четкими формулировками, а не “заверениями о намерениях сторон”.
4. Оптимально новое соглашение заключить на неопределенный срок.
Новое соглашение должно содержать развернутую преамбулу. В ней должны отразиться причины, сущность и характер положений договора. Преамбула должна заострить внимание на принципах и ключевых направлениях современного сотрудничества РФ и ЕС, включая и тот аспект, что Россия культурно и исторически составляет неразрывную часть европейского культурно-цивилизационного типа.
В преамбуле, в частности, должны отразиться успехи, достигнутые Сторонами СПС в процессе реализации положений СПС, в том числе значительные шаги по созданию четырех общих пространств. В преамбуле также должны быть затронуты и наиболее чувствительные сферы сотрудничества ЕС и РФ, такие, как шенгенская виза и калининградский вопрос.
Первый раздел соглашения должен быть посвящен основным целям и принципам сотрудничества сторон в рамках стратегического партнерства.
Далее, в соглашении целесообразно поместить 4 раздела, каждый из которых соответствовал бы каждому из четырех пространств.
Цели, задачи, направления сотрудничества и сферы, охватываемые каждым из пространств, можно заимствовать из дорожных карт по четырем общим пространствам, одобренным 10 мая 2005 г. на саммите Россия–ЕС в Москве, а также из положений Концепции ГВУ по Общему европейскому экономическому пространству 2003 г.
При этом положения Соглашения не должны содержать детальных мероприятий по развитию этих пространств. Определение таких мероприятий можно возложить на практические документы программного характера, пусть даже они могут иметь название “дорожные карты”. Такие документы предлагается корректировать не реже чем каждые 5 лет и воспроизводить в унифицированном формате в качестве актов Постоянного совета сотрудничества (или аналогичного органа), принимаемых после консультаций с Комитетом парламентского сотрудничества.
Такой порядок принятия дорожных карт сделает интеграционные процессы между Россией и ЕС более демократичными и легитимными.
Положения Раздела 2 относительно общего экономического пространства должны быть наполнены положениями о создании зоны свободной торговли между Россией и ЕС. Ее создание предусматривалось и в качестве задачи СПС, но СПС не содержал каких-либо положений о практических мероприятиях в этом направлении. Новое соглашение должно предусмотреть в своих положениях план-график постепенного (10–12 лет) снижения вплоть до отмены таможенных пошлин и эквивалентных сборов, отмену количественных ограничений на импорт и экспорт и равнозначных мер, а также запрет дискриминационного налогообложения в зависимости от места происхождения товаров.
Главное, чтобы новый договор, предусматривающий создание такой зоны свободной торговли, содержал в себе взаимоприемлемые и четко определенные сроки поэтапной либерализации взаимной торговли.
Зона свободной торговли – это инструмент экономической интеграции в рамках ВТО, п. 8 (b) статьи XXIV ГАТТ дает четкую дефиницию этому явлению: “под зоной свободной торговли понимается группа из двух или более таможенных территорий, в которых отменены пошлины и другие ограничительные меры регулирования торговли для практически всей торговли между составляющими территориями в отношении товаров, происходящих из этих территорий”.
Соответственно, ее создание между Россией и Европейским союзом будет вполне адекватно целям вступления России в ВТО и построению торговых отношений с другими странами на основе ее принципов и правил.
По мнению Минэкономразвития РФ, Россия готова и может приступить к переговорам о создании зоны свободной торговли с ЕС сразу же после вступления в ВТО. При этом хорошо продуманное и правильное поступательное создание такой зоны свободной торговли ни в коем разе не будет идти вразрез с экономическими и торговыми интересами России, а полностью наоборот – будет соответствовать им.
Предложение о создании в ближайшие годы зоны свободной торговли между Россией и ЕС восторженно встречено в ряде структур самого Европейского союза. Так, Экономический и социальный комитет ЕС в опубликованном 25 ноября 2005 г. Заключении о содействии гражданскому обществу в отношениях ЕС и России подчеркнул: “Россия должна приложить усилия по устранению существующих преград в торговле товарами и услугами и гарантировать благоприятные условия регулирования инвестиций, для этого ЕС и Россия могут приступить к разработке соглашения о свободной торговле, основывающегося на российском статусе страны с рыночной экономикой и членстве в ВТО”5.
Не менее важным аспектом как первого, так и трех других пространств является гармонизация законодательства. Специальные положения об этом, включая возможность определения организационного механизма сближения норм, также необходимо ввести в новое Соглашение. Конечной целью такой деятельности можно определить построение общего правового пространства.
В рамках раздела 3, посвященного общему пространству свободы, безопасности и правосудия, специальные положения предлагается посвятить:
– облегчению передвижения лиц (созданию безвизового пространства);
– транзиту российских граждан в Калининградскую область и обратно;
– реадмиссии.
Вместе с тем детальные положения о транзите из/в Калининградскую область необходимо также закрепить в отдельном приложении к Соглашению.
Особое внимание следует также уделить участию России в деятельности таких структур, как Европол и Евроюст.
Новое соглашение должно непосредственно затрагивать вопросы судебного сотрудничества, признание и исполнения запросов, решений судов, оказания иной правовой помощи по гражданским и уголовным делам.
Раздел 4, посвященный общему пространству внешней безопасности, кроме всего прочего, должен предусмотреть сотрудничество военных структур России и ЕС вплоть до проведения совместных учений и совместной подготовки личного состава. В качестве дополнительной цели взаимодействия сторон в этой области можно определить построение общего пространства обороны.
Раздел 5 должен конкретизироваться на участии России в культурных, образовательных и научных проектах и программах Европейского союза, открытии границ для студентов и школьников, развитии студенческих и школьных обменов, поощрении мобильности молодежи.
Особо нужно отразить в этом разделе положения о практических мероприятиях по развитию знаний о русском языке и русской культуре и языках и культурах других народов России в Европейском союзе и о языках и культуре народов Европейского союза в России.
Раздел 6 должен быть посвящен финансовому сотрудничеству и предусматривать механизм софинансирования сторонами практических мероприятий по реализации Соглашения. В частности, необходимо учесть в этой связи специальный Финансовый инструмент европейской политики добрососедства, который предполагается распространить и на Россию.
Раздел 7 должен содержать институциональные положения. Новые структуры по названию могут повторять те, которые сложились в рамках стратегического партнерства. Однако нужно предусмотреть механизм слаженного взаимодействия между этими структурами на основе консультаций по вопросам реализации Соглашения.
Вместе с тем предлагается усилить полномочия Комитета парламентского сотрудничества как путем наделения его правом высказывать консультативное мнение по принципиальным вопросам развития отношений между РФ и ЕС, так и путем образования специальных структур, таких, как Комитет по законодательству, для выполнения функциональных целей соглашения.
Также предлагается укрепить диалог на уровне гражданского общества, сформировав соответствующую структуру из представителей Общественной палаты РФ и Экономического и социального комитета ЕС. Этот вопрос можно специально выделить структурно.
Важно заострить внимание на необходимости привлечения представителей России к участию в работе различных структур Союза, таких, как КОРЕПЕР, департаменты Комиссии, комитеты Европарламента и т.п., хотя бы в качестве наблюдателей при рассмотрении этими органами вопросов, связанных с отношениями между РФ и ЕС.
Раздел 8 должен быть посвящен общим и заключительным положениям.
6.Варианты преодоления юридических
сложностей в новом соглашении
В отношении положений СПС, имеющих практическую ценность и значимость, можно поступить двумя способами:
1. К новому соглашению приложить специальный протокол о продолжении действия положений СПС, которые не противоречат положениям нового соглашения. Возможно просто упоминание в тексте самого соглашения об этом, например, в разделе об общих и заключительных положениях.
2. Интегрировать важные положения СПС в текст нового соглашения.
Однако те положения 38 статей СПС, которые так или иначе важно сохранить, весьма конкретны и их инкорпорация в новое соглашения способна перегрузить текст. Тем более что очевидно – подавляющее большинство из этих положений должны войти в раздел об общем экономическом пространстве.
Поэтому они могут полностью или частично стать частью нового договора или соглашения в виде приложений или протоколов. Например, положение современной статьи 52 СПС и Приложения 10 к нему относительно охраны прав интеллектуальной собственности можно ввести в качестве Приложения к новому соглашению.
Независимо от избранного варианта к новому соглашению можно приложить Протокол о прямом действии некоторых положений Соглашения, в котором указать на уважение ч. 4 ст.15 Конституции России и Решения Суда по делу Симутенкова.
Предлагается также принять совместную Декларацию об уважении правовых достижений стратегического партнерства (strategic partnership acquis), в которой отразить значимость этого явления для сотрудничества сторон и интеграции народов России и народов Европейского союза, а равно создания общего правового пространства между Россией и Европейским союзом.
7. Заключение
При разработке нового договора предстоит большая работа по согласованию интересов и предложений Сторон, но эта работа неизбежна. От качества договора будут зависеть сроки прохождения им ратификации в российском парламенте и парламентах государств-членов. Не нужно бояться ратификации, ратификация – это здоровое правовое явление и качественный документ, соответствующий интересам каждой из сторон, всегда получит одобрение у представителей населения соответствующего государства.
В заключение еще раз подчеркнем, что новый договор с ЕС, так же как и СПС, несмотря на всеохватывающее содержание, должен основной акцент делать на регулировании экономических отношений Сторон. Говоря об экономическом объединении в своей Декларации от 9 мая 1950 г., Робер Шуман отмечал: “Таким простым и быстрым способом будет достигнуто слияние интересов, без чего невозможно создание общей экономической системы; под этим влиянием могут расшириться и углубиться связи между странами, которые долгое время были разделены…”6 Экономическая интеграция – ключевое звено современного Европейского союза. Россия для выстраивания нормальных равноправных отношений с ЕС как главным внешнеторговым партнером должна усилить именно экономическую составляющую интеграционных процессов с ЕС.
Цели интеграционных задач должны быть четкими, конкретными, главное, достижимыми, а результаты – осязаемыми не только для правительств и деловых кругов, но и для населения всех заинтересованных стран. В “коммунитарном методе” Моне–Шумана это называлось обеспечением “слияния неотъемлемых интересов”.
И еще одно немаловажное обстоятельство, которое необходимо учитывать: России в переговорном процессе с Евросоюзом лучше участвовать не только как отдельной стране, но и как лидеру (пусть даже перспективному) возможной интеграционной группировки (условно на базе Единого экономического пространства, ЕврАзЭС, СНГ и т.д.), что может укрепить ее позиции. В свою очередь, перспективы выхода Европейского союза на стратегическое партнерство с Россией как важнейшей составной части возможного евразийского интеграционного союза, не лишено позитивного значения для Евросоюза в качестве “моста” для расширения его влияния и обеспечения геополитического баланса в неизбежном соревновании с Соединенными Штатами и их интеграционными партнерами, а также Китаем, Индией и т.д.
Постоянно усложняющиеся условия развития современного мира требуют быстрого реагирования России и Европейского союза, а также формирования ими “изменяющейся глобальной политической геометрии”.
1
Кроме Таджикистана; вместе с тем СПС с Беларусью и Туркменистаном не вступили в силу.2
OJ, 1999, L 175/1.3
Россия и Европейский союз: документы и материалы / Под ред. С.Ю.Кашкина. М., 2003. С. 446.4
Борко Ю.А. Европейскому союзу и России необходимо Соглашение о стратегическом партнерстве М., 2004. С. 6 и далее.5
OJ 2005 C 294/34.6
Цит. по: Europe – a fresh start. The Shuman declaration, 1950–1990, Luxembourg, Office for official publications of the EC, 1990, p. 52.