Опубликовано в журнале Вестник Европы, номер 18, 2006
Переход к демократии и рынку, который осуществлялся в начале 1990-х годов, сам по себе означал серьезное изменение роли и функций государства. Тоталитарная функция, которую государство выполняло при коммунистическом строе, при командной экономике, должна была быстро и радикально замениться на субсидиарную роль государства. Ответственность граждан и бизнеса за результаты своей деятельности, за свое благополучие должна лежать на них самих, а не перекладываться на плечи государства.
В демократическом обществе не гражданин и бизнес должны подчиняться государству, как это было в традиции царской России, Советского Союза и до сих пор существует в тоталитарных, авторитарных или полуавторитарных государствах, но само государство должно служить гражданам, и сами граждане должны контролировать его деятельность посредством демократических процедур.
На практике это означает, что государство должно передать ответственность за предоставление товаров и услуг, которые могут быть предметом рыночного оборота, частному сектору. Оно не должно само производить, снабжать и брать на себя ответственность за решение каких-либо конкретных производственных вопросов: государство должно концентрироваться на предоставлении общественных благ.
Примерами общественных благ, предоставление которых является классической функцией любого государства, могут быть: обеспечение государственного суверенитета; защита личной безопасности и здоровья граждан; защита прав собственности; обеспечение исполнения контрактов; предотвращение отрицательных внешних эффектов частной активности (negative externalities); некоторые инфраструктурные блага, особенно те, которые в случае предоставления их в рыночном порядке имеют высокие трансакционные издержки, например, общедоступная дорожная сеть. Поддержание стабильности валюты тоже является классической функцией государства.
И наконец, функции государства, которые не являлись таковыми до ХХ века, – обеспечение услуг образования и здравоохранения.
Здесь стоит остановиться на исторической эволюции роли государства и концепции общественных благ. Например, в настоящее время во всем мире ожидается от государства активности в сглаживании неравенства доходов и борьбе с бедностью. Подобная функция была абсолютно чуждой классическому капиталистическому государству до конца XIX века. Однако потом, под давлением социалистического движения и в результате социальных революций, возник консенсус, что определенное вмешательство государства в сфере распределения доходов необходимо не только из-за соображений социальной солидарности, но прежде всего как инструмент обеспечения политической стабильности общества и государства. С другой стороны, предоставление всеобщих избирательных прав в начале XX века сделало социальный интервенционизм неизбежным. Однако открытым остался вопрос, как осуществлять его наиболее рациональным образом, без вреда для экономической эффективности.
Другой пример касается сферы образования и здравоохранения. По мере развития общества и, особенно, в период его перехода в постиндустриальную стадию, растет значение всеобщего образования как основного фактора определяющего не только экономическую эффективность и социальный статус, но также возможность сознательно и активно воспользоваться гражданскими правами и свободами. Учитывая разнообразные положительные общественные эффекты (positive externalities) образования и неспособность рынка обеспечить предоставление этого блага всем слоям населения, необходим определенный мандат государства в этой области. То же самое касается и базовой медицинской помощи, где роль играют как externalities (например, борьба с эпидемиологическими заболеваниями), так и соображения социальной солидарности.
Эволюции подвергаются и классические функции государства, присущие ему во всей его истории. Так например, бурное развитие товарно-денежных отношений, особенно в финансовом секторе и с использованием современных информационных технологий вызвало совсем новые требования к классическим функциям защиты прав собственности, обеспечения исполнения контрактов и предотвращения отрицательных внешних эффектов. В результате, например, роль банковского и финансового надзора совсем другая, чем она была не только 50–100 лет тому назад, но даже и 5–10 лет назад. То же само касается борьбы с организованной экономической преступностью, особенно международного характера.
Главная проблема, как на концептуальном, так и на практическом уровне, состоит в четком определении границ общественных благ и зоны ответственности государства, т.е. тех функций и задач, которых никто, кроме государства, эффективно выполнить не может. Все остальные должны быть переданы в ведение частного сектора.
Обычно ключевым аргументом за передачей государству определенных функций и задач является несовершенство рынка. И очень легко, особенно политикам и чиновникам, убеждать общество, что рынок в данной сфере не работает и не имеет шанса заработать, поэтому ответственность за решение этой проблемы должна лежать на государстве. Но обычно не задается другого вопроса: а способно ли государство решить эту задачу? Будет ли государство этот конкретный мандат выполнять более успешно и более эффективно, чем рынок?
Правильный подход это сопоставление несовершенства рынка с несовершенством государства (market failure vs. state failure) в отношении каждой конкретной функции и задачи. Особенно остро этот вопрос стоит в переходных экономиках. Большинство посткоммунистических государств все еще не успело полностью адаптироваться к функционированию в рыночных условиях. В связи с этим необходимо четко осознавать ограниченный потенциал посткоммунистического государства в выполнении любых функций, особенно более сложных.
Конечно, государство и государственные предприятия могут продолжать заниматься производством и распределением частных благ (private goods), т.е. тех товаров и услуг, которое могут быть предметом частного производства и рыночного оборота. Однако их издержки будут выше, а качество ниже, чем в частном секторе.
Наконец, чрезмерная активность и вмешательство государства неизбежно приводит к ограничению гражданских прав и свобод. А они представляют собой самостоятельную ценность, особенно в постиндустриальном мире, где человеческие ресурсы являются важнейшим производственным фактором. Отсутствие в стране свободы и демократии – один из факторов, поощряющих миграцию человеческих ресурсов в страны более свободные.
В условиях трансформации государству приходится решать уникальные задачи: прежде всего, речь идет о либерализации экономики и общества, приватизации, строительстве демократических и рыночных институтов, помощи гражданам в адаптации к рыночным условиям, но таким образом, чтобы не вредить молодым рыночным и демократическим институтам.
В принципе, первые три задачи связаны с ограничением роли самого государства. Это, конечно, непросто, поскольку и политикам, и бюрократии нелегко расставаться с властью или, по крайней мере, с иллюзией власти, что очень часто приводит к сверхрегулированию со стороны государства. Чем мотивированы такие действия? Во-первых, идеологическими соображениями – убеждением во всемогущей роли государства, иллюзией, что государство может решать разные вопросы, которые на самом деле оно не в состоянии решить либо вообще, либо в конкретных условиях посткоммунистического периода.
Но в сверхрегулировании со стороны государства заинтересован не только сам государственный аппарат. Здесь затронуты также и интересы некоторых частных предпринимателей, которые под предлогом лозунгов общественного интереса на самом деле пекутся о защите их от конкуренции. Например, лицензирование ограничивает вход новых экономических субъектов на рынок, тем самым защищая от конкуренции тех, кто уже присутствует на рынке.
Со стороны государственного аппарата всегда есть соблазн расширить поле активности и полномочий государственных органов. Если речь идет об общественных благах, которые действительно никто, кроме государства, не в состоянии предоставлять, то это не означает, что этим вопросом автоматически должно заниматься исключительно центральное (федеральное) правительство. Множество функций и задач можно делегировать местному или региональному самоуправлению. За исключением вопросов, которые являются функцией государственного регулирования в национальном масштабе и связаны с обеспечением единства национального рынка, большинство социальных услуг более эффективно могут предоставляться на местном и региональном уровнях по причине более действенного демократического контроля со стороны фактических получателей этих услуг.
Кроме того, значительная часть общественных благ хотя финансируется из государственного, регионального или местных бюджетов, может производиться частным сектором по заказу государства, исходя из соображений эффективности, качества и минимализации издержек.
Здесь можно привести массу примеров, но мы остановимся на двух важнейших секторах, в предоставлении услуг которых государство играет самую значительную роль – это образование и здравоохранение. Государство, конечно, должно определять механизмы, стандарты и предоставлять, по крайней мере, часть финансирования этих услуг, но их производство может осуществляться частным сектором на контрактных основах.
Процесс глобализации связан с новыми серьезными вызовами для национального государства. В основе процесса глобализации лежит растущая интеграция мировых товарных и финансовых рынков, свободное движение капитала, людей, технический прогресс, который снижает трансакционные издержки. Все это приводит к растущей конкуренции национальных экономических и правовых систем (например, в области защиты прав собственности и других правовых стандартов, в судебном производстве, в финансовом секторе, секторе финансового регулирования и многих др.).
Если предположить, что капитал, предприниматели и – в какой-то мере – рабочая сила могут более или менее свободно двигаться из одной страны в другую в поисках высшей прибыли, заработной платы или лучших условий для ведения бизнеса, то эта страна, которая в состоянии создать более благоприятные и более предсказуемые экономические и правовые условия, становится более желанной для притока капитала и человеческих ресурсов. Так широко понятая категория предпринимательского климата и является основной составляющей конкурентоспособности страны.
Очень часто конкурентоспособность страны рассматривается лишь в узком смысле, учитывая, например, реальный валютный курс или реальную зарплату. Конечно, это важные параметры, но они – лишь одни из многих, которые влияют на инвестиционные решения. Понятие конкурентоспособности намного шире, намного сложнее. Мобильность капитала и людей будет, скорее всего, расти, нежели ограничиваться в будущем.
Любое современное государство должно осознать, что оно живет не в изоляции и даже если предпочитает закрытую политику, все равно зависит от внешнего мира. А внешний мир также зависит от него. И чем крупнее государство, чем больше его человеческий, экономический, финансовый, военный потенциал, тем выше уровень ответственности. Конечно, понимание возрастающего уровня ответственности – очень непростой процесс. Часто он воспринимается как ограничение суверенитета. В некотором смысле это действительно так, но это реальность современного мира, от которой невозможно просто отмахнуться. Чем более аккуратно это ограничение принимается в расчет, тем больше шансов защитить национальные, государственные интересы. Хотя само понятие национального интереса не всегда четко определено и достаточно часто за национальные интересы выдаются групповые или частные интересы влиятельных лобби.
Проблема, с которой пришлось столкнуться России и другим странам СНГ в процессе трансформации, это синдром неэффективного посткоммунистического и постсоветского государства. Кстати, она также актуальна, хотя и в несколько меньшей степени, и для стран Центральной и Восточной Европы, даже для тех из них, которые уже стали членами Евросоюза.
В чем этот синдром заключается? Прежде всего в чрезмерном вмешательстве государства в деловую активность граждан и предприятий, ведущим к паразитической эксплуатации бизнеса чиновниками и правоохранительными органами, в чрезмерной милитаризации государственных функций (типичное наследие царской России и СССР), в отсутствии гражданского, демократического контроля над силовыми структурами, в чрезмерной централизации, недоверии региональному и местному самоуправлению, в дефиците демократии, институтов гражданского общества, свободных средств массовой информации и прозрачности работы государственных органов разных уровней. Одновременно государство неспособно эффективно предоставлять основные общественные блага. Возникает парадокс незавершенной трансформации: пост-советское государство неспособно завершить приватизацию производства рыночных товаров и услуг, но одновременно допускает возможность спонтанной приватизации общественных благ, таких, как деятельность правоохранительных органов, которая выходит из-под демократического контроля, хотя этот контроль является неотъемным мандатом государства.
Какие есть возможные пути реформирования неэффективного постсоветского государства?
Первый из них – демократический, европейский путь расширения экономических и гражданских свобод, укрепления политического плюрализма и многопартийной системы, системы сдержек и противовесов, свободных средств массовой информации, институтов гражданского общества, децентрализации власти, что должно способствовать постепенному повышению эффективности предоставления основных общественных благ и преодолению постсоветских патологий, проанализированных раньше.
Второй путь это авторитарный путь укрепления исполнительной ветви власти, ее вертикали, дисциплины в обществе, ограничения плюрализма, путь, который можно назвать соблазном просвещенного авторитаризма.
Для стран с переходной экономикой существует достаточно четкая корреляция между экономическими и политическими свободами. В странах с растущим уровнем демократизации обычно экономические реформы двигаются быстрее и эффективнее вперед. В странах, в которых идет противоположный процесс, – откат от демократических стандартов – в лучшем случае замедляются экономические реформы, в худшем случае, как, например, в Белоруссии, процесс поворачивается вспять.
Несмотря на исторический опыт прорыночного авторитаризма в Юго-восточной Азии или Чили времен Пиночета шанс на экономический успех этого варианта в России и других странах СНГ мало вероятен. Авторитарные или полуавторитарные режимы в посткоммунистических странах неспособны построить эффективную и конкурентоспособную рыночную систему в силу следующих причин:
∙ Естественной социальной опорой авторитарного режима есть неизбежно бывший партийный аппарат и “старая” бюрократия, армия, органы безопасности и т.п. В результате, авторитарный режим способствует консолидации “старых” групп интересов.
∙ Одновременно, дефицит демократии и плюрализма означает замедление изменений в экономических и политических элитах.
∙ Ограничение гражданских свобод неизбежно приводит к ограничению экономических свобод, особенно в условиях постиндустриальной экономики.
∙ Отсутствие “сдержек и противовесов”, таких, как парламентский контроль за исполнительной ветвей власти и независимые суды, свободные СМИ и институты гражданского общества, а также прозрачности неизбежно порождает коррупцию, злоупотребление властью и т.п. патологии.
∙ Авторитарные страны менее открыты на внешний мир, что тормозит их развитие в условиях глобализации.