Опубликовано в журнале Вестник Европы, номер 16, 2005
Отрицательные, хотя и прогнозировавшиеся итоги референдумов во Франции (29 мая 2005 г.) и в Нидерландах (1 июня 2005 г.) по ратификации Европейской конституции (“Договора, устанавливающего Конституцию для Европы” от 29 октября 2004 г.)1 поставили руководство и общественность Европейского союза перед двумя непростыми вопросами:
– сохраняются ли еще шансы ввести в действие этот масштабный документ, с которым связывалось столько надежд и который пробивал себе путевку в жизнь столь долго и с таким большим трудом?
– если да, то какие шаги могут быть предприняты для “спасения” Европейской конституции? В противном случае не следует ли руководству ЕС приступить к разработке другого конституционного договора или искать иные пути реформирования своей организации?
Дать однозначный прогноз развития событий сейчас нелегко, настолько сложна и подчас непредсказуема политическая жизнь Союза и его государств-членов. Однако попытка такого рода необходима. Она нужна, в частности, чтобы яснее определить стратегию и приоритеты действий России на европейской арене – как в реализации подписанных с ЕС 10 мая 2005 г. “Дорожных карт”2, так и во взаимоотношениях с нашими ближайшими соседями, которые поставили главными задачами своей внешней политики вхождение в будущем в состав Евросоюза.
Настоящая статья ставит целью проанализировать проблемы ратификации Европейской конституции с правовой точки зрения. После характеристики общих условий вступления в силу Договора, устанавливающего Конституцию для Европы (раздел I), и национальных ратификационных процедур (раздел II) в ней будут рассмотрены возможные сценарии действий Европейского союза в свете результатов французского и голландского референдумов (раздел III).
I.
УСЛОВИЯ И ПОРЯДОК ВСТУПЛЕНИЯ В СИЛУ
КОНСТИТУЦИИ ДЛЯ ЕВРОПЫ
Европейский союз на всех этапах его существования функционировал как организация с двойственной правовой природой.
С одной стороны, Союз осуществляет реальное управление обществом, через свои руководящие органы (институты)3 издает обязательное законодательство по широкому кругу вопросов, принимает административные акты, выносит судебные решения, выпускает собственную валюту, налагает штрафы и т.д. – то есть действует в качестве государственноподобной инстанции, механизма политической власти. Отсюда появление термина “еврократия”, используемого для обозначения властных структур на европейском уровне (часто с негативным подтекстом).
С другой стороны, объем властной компетенции Союза и сам факт его существования служат не результатом волеизъявления одного “европейского народа”, а продуктом согласования воль и интересов многих стран, которые совместно делегировали этой европейской инстанции часть своих суверенных прерогатив.
Как следствие, все подписанные в прошлом учредительные акты Союза и поправки к ним требовали одобрения каждого из государств-членов, выступая по форме международными договорами. Такой порядок был установлен изначально4 и сохранялся при подписании и изменении последующих учредительных актов5.
Соответственно, в настоящее время любое из государств-членов обладает безусловным (абсолютным) правом вето на реформу правовых устоев Европейского союза и может единолично воспрепятствовать переустройству их общей организации. Но является ли такое условие правильным и закономерным?
В его универсальности можно усомниться, даже если подходить с позиций классического международного права6. Например, для вступления в силу Устава Совета Европы было достаточно 7 ратификаций, для внесения в него поправок (обязательных для всех государств-участников!) требуется лишь 2/3 от их общего числа7. При изменении Устава ООН правом вето обладают только 5 постоянных членов Совета Безопасности (в остальном достаточно 2/3 ратификаций), а при вступлении его в силу, помимо голосов этих пяти держав, необходимо было простое большинство “других государств, подписавших Устав”8.
Сопоставляя учредительные документы Союза с конституциями договорных федераций9, мы также сталкиваемся с противоположной картиной. Так, чтобы ввести в действие Конституцию США 1787 г., было достаточно ратификации ее текста 9 из 13 тогдашних штатов, для которых она и вступала в силу. Поправки в данную Конституцию требуют одобрения 3/4 штатов, за исключением принципа равноправного представительства штатов в Сенате (“ни один штат без его согласия не может быть лишен равного с другими права голоса в Сенате”)10. Кроме этого примера, наличие у субъектов федерации права вето на реформу федеральной конституции встречается крайне редко11.
В рамках Европейского союза существование у каждого государства-члена абсолютного права вето при реформе учредительных документов было впервые подвергнуто сомнению на официальном уровне Европейским парламентом. Подготовленный им в 1984 г. проект Договора о Европейском союзе допускал, хотя и в осторожном виде, вступление в силу документа с согласия большинства государств-членов (при условии, что в них сосредоточено 2/3 населения тогдашних Европейских сообществ). Согласно ст. 82 проекта:
“Настоящий Договор открыт для ратификации всеми государствами-членами Европейских сообществ.
Когда настоящий Договор будет ратифицирован большинством государств-членов Европейских сообществ, чье население составляет две трети всего населения Сообществ, правительства ратифицировавших государств-членов незамедлительно соберутся, чтобы по общему согласию установить процедуры и дату вступления в силу настоящего Договора, а также отношения с государствами-членами, которые его еще не ратифицировали”12.
Данная инициатива, как уже отмечалось, не получила отражения в итоговом тексте Договора о Европейском союзе, подписанном 7 февраля 1992 г. в Маастрихте. Сохраненное Маастрихтским договором 1992 г. условие о единогласии государств-членов чуть было не привело к срыву процесса его вступления в силу (крайне незначительный перевес сторонников “за” на референдуме во Франции и негативный результат на референдуме в Дании, что потребовало организации повторного референдума).
Ситуация повторилась при ратификации Ниццкого договора 2001 г., который был сначала “провален” на референдуме в Ирландии (проведенный, как и ранее в Дании, повторный референдум дал положительный результат).
С учетом потенциальных трудностей при ратификации, которые продолжат возрастать с увеличением числа государств-членов, при разработке в 2002–2003 гг. Европейским конвентом проекта Конституции для Европы была вновь предпринята попытка упростить процедуру вступления в силу “основного закона” Союза, а также внесения в него поправок13.
Со стороны членов Конвента и политических сил (в частности, Европейской народной партии, располагающей крупнейшей фракцией в Европарламенте) предлагались различные цифры:
– 4/5 государств-членов;
– 4/5 государств-членов, в которых сосредоточено 4/5 населения Союза;
– 5/6 государств-членов14.
Более осторожный вариант был озвучен в альтернативном проекте Конституции, подготовленном группой экспертов под эгидой тогдашнего председателя Европейской комиссии Р.Проди (так называемый “проект Пенелопа”)15. Согласно ему, вместе с Конституцией государства-члены должны были подписать специальное Соглашение о вступлении ее в силу, которое подлежало ратификации со стороны каждого из них. Данное Соглашение, однако, предусматривало бы возможность введения Конституции в действие при одобрении 3/4 государств-членов; остальным государствам предлагалось либо присоединиться к “новому” Союзу, либо стать членом Европейского экономического пространства.
Ни один из этих вариантов не был принят ни Европейским конвентом, ни последовавшей за ним Межправительственной конференцией 2003–2004 гг. Осталось без внимания и предложение ряда членов Конвента провести в один день голосование граждан по ратификации Конституции. Подобный референдум сохранял бы за народом каждого государства-члена право вето, но давал возможность организовать “общеевропейскую” агитационную кампанию и тем самым подчеркнуть конституционный характер принятого документа16.
В итоговой редакции Договора, устанавливающего Конституцию для Европы, подписанного в Риме 29 октября 2004 г., условия и порядок его вступления в силу регулируют два положения:
– во-первых, ст. IV-447 “Ратификация и вступление в силу”, которая является предпоследним положением четвертой, заключительной части документа (Часть IV “Общие и заключительные положения”);
– во-вторых, Декларация № 30 “О ратификации Договора, устанавливающего Конституцию для Европы”, приложенная к Заключительному акту Межправительственной конференции 2003–2004 гг. (далее: Декларация № 30).
Примечательно, что оба названных положения уже вступили в действие независимо от состояния процесса ратификации Конституции!
Декларации, приложенные к Заключительному акту, выступают политическими документами и ратификации как таковые не подлежат. Соответственно они официально не являются составной частью Конституции для Европы17.
Что касается ст. IV-447, то ее немедленное вступление в силу вытекает из предписаний Венской конвенции 1969 г. о праве международных договоров, применимых к Европейской конституции как соглашению между государствами. Согласно Венской конвенции (п. 4 ст. 24):
“Положения договора, регулирующие установление его текста, выражение согласия государств на обязательность для них договора, порядок или дату вступления договора в силу, оговорки, функции депозитария и прочие вопросы, неизбежно возникающие до вступления договора в силу, применяются с момента принятия текста договора” (курсив наш. – Авт.).
Итак, ст. IV-447 Конституции нужно рассматривать как действующую норму права, юридически обязательную для всех государств-членов, а Декларацию № 30 – как их совместное политическое заявление, уточняющее порядок реализации данной статьи. Что же предусматривают данные положения?
Ст. IV-447 Договора, устанавливающего Конституцию для Европы, гласит:
“1. Настоящий Договор подлежит ратификации Высокими Договаривающимися Сторонами в соответствии с конституционными правилами каждой из них. Ратификационные грамоты сдаются на хранение правительству Итальянской Республики.
2. Настоящий Договор вступает в силу 1 ноября 2006 г. при условии сдачи к этому дню всех ратификационных грамот либо – если этого не произойдет – в первый день второго месяца, следующего за сдачей ратификационной грамоты тем подписавшим Договор государством, которое последним выполнит данную формальность”.
Декларация № 30, со своей стороны, добавляет:
“Конференция отмечает, что если по истечении двух лет с момента подписания Договора, устанавливающего Конституцию для Европы, четыре пятых государств-членов ратифицируют его, а одно или несколько государств-членов столкнутся с трудностями в проведении упомянутой ратификации, то Европейский совет займется рассмотрением данного вопроса”.
Процитированные положения позволяют сделать следующие выводы об условиях и порядке вступления в силу Конституции:
1) ратификация Договора, устанавливающего Конституцию для Европы, должна носить единогласный характер. Как и прежние учредительные документы Евросоюза, Конституция для Европы способна вступить в силу, только если будут сданы ратификационные грамоты всех без исключения государств-членов.
Никаких положений о “частичном” введении в действие Конституции (не в полном объеме либо между отдельными государствами-членами), а также об ее временном применении до завершения процедуры ратификации не предусмотрено;
2) каждое государство-член проводит ратификацию Договора, устанавливающего Конституцию для Европы, в соответствии с национальным конституционным законодательством. Таким образом, необходимо говорить не об одной, а о 25 процедурах ратификации – различных для каждой страны ЕС (см. раздел II);
3) обязательных сроков проведения ратификации и введения в действие Конституции не предусмотрено, а дата 1 ноября 2006 г. носит только ориентировочный характер (“план-максимум”). Если в каком-либо государстве-члене намечено проведение референдума, то день всенародного голосования можно назначать или переносить, например, с целью дождаться позитивных изменений в общественном мнении.
Теоретически введение в действие Конституции может быть отсрочено на год, два или большее количество лет без ущерба для юридической силы документа18. На практике подобная ситуация уже имела место в случае с Договором о Европейском союзе 1992 г., который вступил в силу на 9 месяцев позже предусмотренного срока;
4) при подписании Договора, устанавливающего Конституцию для Европы, государства-члены предусмотрели возможность возникновения трудностей при ее ратификации. Именно этим и обусловлено принятие ими Декларации № 30, которая установила программу действий в подобной ситуации.
Как следует из текста Декларации, “трудности” в ратификации, возникшие в одном или нескольких государствах-членах, не являются препятствием для проведения аналогичных процедур в других странах Союза. Более того, всем государствам-членам рекомендуется “пройти” через эту процедуру, чтобы спустя два года после подписания Конституции (29 октября 2006 г.) составить общую картину.
Дальнейшие шаги зависят от того, каково будет соотношение сил между государствами, ратифицировавшими Конституцию к указанной дате, и государствами, столкнувшимися с “трудностями” в процессе ратификации. Если число первых составит не менее 20 (4/5 государств-членов), то Европейскому совету (политическому органу Союза в составе руководителей государств-членов и председателя Европейской комиссии) поручено заняться рассмотрением данного вопроса, то есть поискать пути для “спасения” документа, получившего поддержку 80% стран Союза.
Какими могут быть эти пути, Декларация № 30 не уточняет, оставляя возможность для поиска самых различных решений (см. раздел III). При любых обстоятельствах, Европейский совет не уполномочен сам вносить изменения или дополнения в Конституцию. Однако с согласия руководителей заинтересованных государств он может принять политическое решение, инициирующее повторную ратификацию документа в “проблемных” странах, в том числе проведение повторного референдума по Конституции.
На случай, если число государств, ратифицировавших Конституцию к 29 октября 2006 г., не превысит 19 (составит менее 4/5 государств-членов), Декларация № 30 не содержит никаких указаний. Очевидно, Европейский совет и в этом случае может заняться рассмотрением проблемы, но вероятность принятия им мер по “спасению” Конституции в подобной ситуации заметно снижается.
При любом варианте развития событий из смысла Декларации № 30 вытекает, что окончательное “фиаско” Европейской конституции может быть констатировано не ранее, чем когда 6 государств-членов окажутся не в состоянии одобрить ее либо прямо заявят о своем окончательном отказе проводить ратификацию.
Вскоре после референдумов во Франции и Нидерландах рассмотренные выше положения ст. IV-447 и Декларации № 30 были скорректированы новым документом, единогласно одобренным руководителями стран Евросоюза 16 июня 2005 г. Он носит название “Декларация глав государств или правительств государств-членов Европейского союза о ратификации Договора, устанавливающего Конституцию для Европы”.
Декларация от 16 июня 2005 г., с одной стороны, выступает официальной реакцией на негативные результаты референдумов в двух странах Союза (Франции и Нидерландах), с другой – устанавливает ориентиры дальнейших действий в свете новых реалий. Основные положения Декларации от 16 июня 2005 г. заключаются в следующем19:
1) прежде всего, подтверждена приверженность всех государств-членов ценностям европейской интеграции и тексту Европейской конституции в том виде, в каком она была подписана 29 октября 2004 г. Последняя, согласно Декларации от 16 июня 2005 г., является результатом “коллективного процесса” и призвана “дать адекватный ответ с целью обеспечить более демократическое, более прозрачное и более эффективное функционирование расширенного Европейского союза”.
На пресс-конференции по итогам принятия Декларации от 16 июня 2005 г. тогдашний председатель Европейского совета Ж.-К.Юнкер развил эту мысль следующим образом:
“Мы провели длительное обсуждение, в котором наряду с председателем Европейской комиссии и председателем Европейского парламента приняли участие все премьер-министры и главы государств и правительств.
Мы все полагаем, что Конституционный договор дает хороший ответ на многочисленные вопросы, которые ставят перед собой европейцы. Поэтому мы считаем, что процесс ратификации должен продолжаться. Лучшего договора не будет…”20;
2) далее авторы Декларации констатировали противоречивое развитие процесса ратификации Конституции в разных государствах-членах.
С одной стороны, “к настоящему дню [16 июня 2005 г. – Авт.] 10 государств-членов успешно завершили процедуры ратификации и тем самым выразили свое согласие с Конституционным договором”. Это Австрия, Венгрия, Германия, Испания, Италия, Греция, Латвия, Литва, Словакия, Словения – страны, в которых в совокупности проживает свыше половины населения современного Европейского союза.
С другой стороны, в двух государствах-основателях Европейских сообществ и Союза процесс ратификации натолкнулся на сопротивление общественного мнения, что и выразилось в итогах проведенных там референдумов: 45,32% “за” – 54,68% “против” во Франции при явке избирателей около 70%21; 39,4% “за” – 61,6% “против” в Нидерландах при явке избирателей около 63%.
“Мы приняли к сведению результаты референдумов во Франции и в Нидерландах, – отмечается в Декларации от 16 июня 2005 г. – Мы полагаем, что эти результаты не ставят под сомнение приверженность граждан европейскому строительству. Однако граждане выразили опасения и беспокойства, которые надлежит учитывать”.
3) С учетом новой ситуации Декларация от 16 июня 2005 г. объявила “период размышления” для того, чтобы “провести в каждой из наших стран широкие дебаты с участием как граждан, гражданского общества, социальных партнеров, национальных парламентов, так и политических партий”. Данный период размышления не означает проведения повторных переговоров по Конституции, а предполагает более глубокое общественное обсуждение ее содержания и значения в каждом из государств-членов.
Хотя об этом прямо не говорится в Декларации от 16 июня 2005 г., объявление периода размышления равнозначно переносу изначально планировавшейся даты введения Конституции в действие, которая, напомним, являлась лишь “планом-максимумом”. Согласно прогнозу Ж.-К.Юнкера на упомянутой пресс-конференции: “Мы констатируем, что ввиду французского “non” и нидерландского “nej” дата 1 ноября 2006 г., которая была изначально предусмотрена для подведения итогов ратификации, больше не является реальной, потому что те, кто не ратифицировал [Конституцию], не смогут дать нам хороший ответ до середины 2007 г.”
Итак, негативные результаты референдумов во Франции и Нидерландах не “похоронили” Конституцию, но отсрочили перспективу ее вступления в силу как минимум на год.
Государства-члены, которые еще не приступали к ратификации Конституции, могут объявить паузу в этом процессе с целью обеспечить более эффективную популяризацию документа среди собственных граждан. Таким правом на отсрочку немедленно воспользовались 8 стран: Великобритания, Дания, Ирландия, Польша, Португалия, Финляндия, Чехия, Швеция.
Однако подобная отсрочка не является обязательной: “Недавние события [референдумы во Франции и Нидерландах] не подвергают сомнению правомерность продолжения процессов ратификации” (Декларация от 16 июня 2005 г.). Уже после этого дня ратификация Конституции была успешно продолжена в Бельгии (одобрение представительными органами субъектов федерации), на Кипре (ратификация парламентом 30 июня 2005 г.), на Мальте (единогласное утверждение парламентом 7 июля 2005 г.) и в Люксембурге (одобрение национальным парламентом, подтвержденное голосованием граждан на референдуме 10 июля 2005 г.).
Итак, к середине лета 2005 г. Договор, устанавливающий Конституцию для Европы, был одобрен в 13 государствах-членах, отклонен в 2. Еще в 2 странах процесс ратификации планируется завершить в течение этого года (Бельгия и Эстония), а 8 государств взяли паузу в процессе ратификации.
II.
ПРОЦЕДУРЫ РАТИФИКАЦИИ КОНСТИТУЦИИ
ДЛЯ ЕВРОПЫ В ГОСУДАРСТВАХ-ЧЛЕНАХ
В отличие от общих условий и порядка вступления в силу Конституции для Европы (ратификация со стороны всех 25 государств-членов) содержание национальных ратификационных процедур не регулируется ни европейским, ни международным правом. Оно целиком и полностью зависит от предписаний Основного закона и политической практики соответствующего государства.
Во многих странах Европейского союза ратификацию международных договоров, в том числе Договора, устанавливающего Конституцию для Европы, осуществляет глава государства. Однако с учетом важности и правовых последствий Конституции для Европы во всех государствах-членах для ее ратификации необходимо одобрение народа страны – либо непосредственно (на референдуме), либо через общегосударственный представительный орган (парламент).
С учетом этого процедуры ратификации Конституции можно разделить на две группы: парламентские (14 стран) и референдарные (11 стран). К последним относятся и те государства-члены, где референдум de jure носит консультативный характер. Хотя результаты подобного референдума не имеют юридически обязательной силы, они de facto предрешают позицию правительства и парламентариев в отношении ратификации текста Конституции22.
В целях настоящей статьи национальные процедуры ратификации Конституции для Европы удобнее рассматривать, однако, исходя из другого критерия, а именно степени их завершенности. С этой точки зрения все государства-члены Европейского союза можно разделить на три группы:
– государства-члены, где процесс ратификации Конституции фактически закончен, то есть ее текст уже одобрен парламентом и/или референдумом23;
– государства-члены, где ратификация Конституции еще не проводилась или не завершена (в том числе отложившие процесс ратификации);
– государства-члены, столкнувшиеся с “трудностями” в проведении ратификации24.
А. Государства-члены, ратифицировавшие Конституцию для Европы
К середине лета 2005 г. эта группа насчитывала 13 государств-членов:
1) Австрия
Австрийская Республика ратифицировала Конституцию для Европы парламентским путем в мае 2005 г. Текст Конституции был одобрен почти единогласно в Национальном совете Австрии (182 “за”, 1 “против”) и получил поддержку подавляющего большинства представителей австрийских земель в Федеральном совете (59 “за”, 3 “против”);
2) Венгрия
Парламент Венгерской Республики утвердил Конституцию для Европы в конце декабря 2004 г.: “за” 322 депутатов Государственного собрания (из 385), “против” 12, “воздержались” 8, не участвовали в голосовании 43;
3) Германия
Ратификация Конституции для Европы проведена в мае 2005 г. парламентским путем при широком консенсусе основных политических сил страны: 569 “за”, 23 “против”, 2 “воздержались” в Бундестаге; в Бундесрате документ получил поддержку 66 из 69 голосов (“против” 0, “воздержались” представители земли Меклембург-Померания);
4) Греция
Палата депутатов – однопалатный парламент Греции – одобрила Конституцию для Европы подавляющим большинством голосов: из 300 ее членов “за” проголосовали 268, “против” 17, не участвовали в голосовании 15 парламентариев;
5) Испания
Испания – первое из государств-членов, которое вынесло текст Европейской конституции на всенародное голосование (20 февраля 2005 г.). Исход референдума не вызывал сомнений, что негативно сказалось на явке избирателей (42% от общего числа граждан, имеющих право голоса). Среди проголосовавших “за” высказалось подавляющее большинство (около 77%), что позволило обеим палатам парламента Испании также подавляющим большинством утвердить Конституцию для Европы к середине мая 2005 г.;
6) Италия
Обе палаты парламента Италии одобрили ратификацию Конституции для Европы к началу апреля 2005 г.: 436 “за”, 28 “против”, 5 “воздержались” (Палата депутатов); 217 “за”, 16 “против” (Сенат);
7) Кипр
Палата представителей – однопалатный парламент Республики Кипр – проголосовала за ратификацию Конституции для Европы 30 июня 2005 г., несмотря на резкую оппозицию Прогрессивной партии трудового народа АКЭЛ (бывшей коммунистической партии), контролирующей около 1/3 депутатских мандатов;
8) Латвия
Сейм Латвии ратифицировал Конституцию для Европы в начале июня 2005 г. 71 голосами “за” при 5 “против” и 6 “воздержавшихся”;
9) Литва
Литовская Республика стала первым государством, ратифицировавшим Конституцию для Европы. Ратификация состоялась менее чем через две недели после подписания текста Конституции (11 ноября 2004 г.) и проходила парламентским путем: из 105 присутствующих на заседании депутатов Сейма (всего 141 чел.) “за” отдали голоса 84 человека, “против” 4, “воздержались” 3;
10) Люксембург
На консультативном референдуме, состоявшемся 10 июля 2005 г., Конституцию для Европы поддержали свыше 56,52% граждан, против высказались 43,48%25. Этому референдуму предшествовало одобрение парламентом Люксембурга (Палатой депутатов) в первом чтении, носившее почти единогласный характер: 55 голосов “за”, 0 “против”, 5 “воздержались”;
11) Мальта
7 июля 2005 г. парламент Мальты (Палата представителей) одобрил текст Европейской конституции единогласно. Показательно, что в поддержку Конституции для Европы высказались представители не только правящей националистической, но и оппозиционной лейбористской партии, которая еще недавно выступала против самого членства Мальты в Европейском союзе;
12) Словакия
Словакия ратифицировала Конституцию для Европы в начале мая 2005 г. парламентским путем: 116 “за”, 27 “против”, 4 “воздержались”, 3 отсутствовали;
13) Словения
Парламент Словении ратифицировал Конституцию для Европы 1 февраля 2005 г.: 79 “за”, 4 “против”, 7 “воздержались”.
Согласно данным опросов общественного мнения во всех государствах, ратифицировавших Конституцию для Европы парламентским путем, число сторонников Конституции среди граждан с большим или меньшим отрывом превосходило число противников ратификации. В крупнейшем государстве ЕС – Германии – это соотношение в начале мая 2005 г. составляло: 59% “за”, 15% “против”, 26% “не определившиеся”26.
Б. Государства-члены, не проводившие ратификации Конституции для Европы
К середине лета 2005 г. эта группа насчитывала 10 государств-членов:
1) Бельгия
Особенность Бельгии как федеративного государства состоит в том, что для ратификации Европейской конституции здесь необходимо ее одобрение не только парламентом всей страны, но и представительными органами субъектов федерации (лингвистических сообществ и географических регионов).
Данный процесс почти завершился к середине лета 2005 г. В апреле-мае 2005 г. Европейскую конституцию утвердили палаты федерального парламента (118 “за”, 18 “против”, 1 “воздержался” в Палате представителей и 54 “за”, 9 “против”, 1 “воздержался” в Сенате). За ними последовали парламенты (“советы”) столичного региона Брюссель (17 июня 2005 г.), Германоязычного сообщества (20 июня 2005 г.), Валлонского региона (29 июня 2005 г.) и Французского сообщества (19 июля 2005 г.).
Осталось провести голосование во Фламандском совете – едином представительном органе региона Фландрия и Нидерландскоязычного сообщества страны;
2) Великобритания
По инициативе премьер-министра Т.Блэра в Великобритании намечено проведение референдума по вопросу: “Должно ли Соединенное Королевство одобрить Договор, устанавливающий Конституцию для Европейского союза?” Только в случае положительного исхода данного референдума, дата которого не определена, правительство внесет Конституцию для Европы на утверждение в британский парламент;
3) Дания
В Дании также должен быть проведен референдум по ратификации Конституции для Европы, результаты которого получат юридически обязательный характер. После принятия Декларации от 16 июня 2005 г. (см. раздел I) датский референдум перенесен с сентября 2005 г. на более поздний срок;
4) Ирландия
Ситуация в этой стране аналогична ситуации в Дании;
5) Польша
Польша планировала организовать референдум по ратификации Конституции для Европы в начале октября 2005 г. одновременно с президентскими выборами. Однако, подобно Великобритании, Дании и Ирландии, польский референдум отложен на “период размышления”, установленный Декларацией от 16 июня 2005 г.;
6) Португалия
В Португальской Республике текст Конституции для Европы также намечено вынести на всенародное голосование, однако его первоначальные сроки (октябрь 2005 г.) отодвинуты на более позднее время;
7) Финляндия
В Финляндии ратификация Конституции для Европы будет осуществляться парламентским путем, ориентировочно в начале 2006 г. (не исключена вероятность переноса голосования);
8) Чехия
Чешская Республика окончательно не определилась с формой ратификации Конституции для Европы. Скорее всего, в этой стране состоится референдум, намеченный на конец 2006 г. – начало 2007 г.;
9) Швеция
Ситуация в Швеции сходна с ситуацией в Финляндии, однако не исключена вероятность организации референдума;
10) Эстония
Ратификация Конституции для Европы должна состояться парламентским путем в конце 2005 г. – начале 2006 г. Как и в Финляндии, существует вероятность того, что парламент Эстонии выскажется в пользу проведения референдума.
Среди государств-членов, еще не приступавших к ратификации Конституции для Европы, наиболее “проблемной” является Великобритания. Это единственная страна ЕС из числа запланировавших референдум, граждане которой, согласно всем опросам общественного мнения, настроены голосовать “против” Конституции. По данным некоторых опросов, число противников Европейской конституции в этой стране превышает число ее сторонников более чем в шесть раз (86% “против”, 14% “за”)27.
В. Государства-члены, столкнувшиеся с “трудностями” в проведении ратификации Конституции для Европы
К ним относятся Франция и Нидерланды.
1) Франция
Согласно основному закону Французской Республики, ратификацию Договора, устанавливающего Конституцию для Европы, уполномочен осуществлять президент страны. Однако глава государства вправе пойти на такой шаг лишь с согласия национального парламента или французского народа на референдуме28. Имея выбор между двумя процедурами, Ж.Ширак сделал выбор в пользу последней, результат которой известен (см. выше);
2) Нидерланды
Организация консультативного референдума в Нидерландах стала результатом инициативы нескольких депутатов национального парламента, с которой вынужден был согласиться премьер-министр страны Я.-П.Болкененде. Итоги референдума также оказались для него неутешительными.
Каковы причины негативного отношения к ратификации Европейской конституции большинства граждан Франции и Нидерландов? Некоторое представление о мотивации французских и голландских избирателей дает анализ опросов общественного мнения, проведенных в двух странах “по горячим следам” институтом “Гэллап Европа”29. Из них, в частности, следует, что:
– несмотря на высказанное “нет”, подавляющее большинство граждан Нидерландов (82%) и Франции (88%) поддерживают членство своей страны в Европейском союзе. Среди тех избирателей, кто проголосовал “против” Конституции, данные показатели несколько ниже, но тоже достаточно велики: 78% в Нидерландах и 82% во Франции;
– граждане, голосовавшие “нет”, исходили, в первую очередь, из социально-экономического положения своей страны (47% во Франции и 28% в Нидерландах);
– наиболее серьезным мотивом негативного голосования во Франции стали опасения за возможную угрозу занятости (31%), в Нидерландах – недостаток информации (32%);
– в необходимости принятия Европейской конституции убеждены свыше 40% граждан Нидерландов и более 70% французов. В то же время порядка 60% избирателей обеих стран надеются на пересмотр этого документа с тем, чтобы он стал более социальным и лучше защищал интересы их стран.
Кроме вышеназванных мотивов, заслуживают внимания еще два обстоятельства, возможно, сыгравшие решающую роль в итоговом перевесе сторонников “нет” среди французских и голландских избирателей.
Это, во-первых, критическое отношение к уже состоявшемуся и планируемому расширению Европейского союза на восток, особенно к приему Турции. Правда, избиратели не учли, что Турции легче вступить в современный Европейский союз, базирующийся на действующих сегодня и остающихся в силе учредительных договорах, чем в обновленную организацию, которую учреждает Конституция для Европы30.
Во-вторых, сравнивая референдумы в Испании и Люксембурге, с одной стороны, с референдумами во Франции и Нидерландах, нельзя не отметить прямую корреляцию между исходом референдума и популярностью национального правительства. В первых двух странах на момент проведения голосования она была достаточно высока, во Франции же и в Нидерландах находилась на крайне низком уровне. Не исключено, что многие избиратели на референдумах в Испании и Люксембурге, Франции и Нидерландах не столько голосовали “за” или “против” Конституции для Европы, сколько выносили вотум доверия или недоверия правящей партии своей страны.
Возможно, падение рейтингов Европейской конституции, которую на момент ее подписания, по данным опросов общественного мнения, поддерживали большинство французских и голландских граждан, произошло именно под влиянием этих факторов. Референдумы во Франции и Нидерландах, таким образом, превратились в своего рода протестное голосование – голосование “против” роста безработицы, “против” заниженного курса обмена национальной валюты на евро (в Нидерландах), “против” иммиграции и приема новых государств-членов, “против” еврократии, наиболее могущественным элементом которой является Совет Европейского союза (состоящий из представителей национальных правительств!), “против” собственного правительства и т.д.
Однако, высказав свое недовольство современным положением вещей, избиратели Франции и Нидерландов de jure проголосовали за сохранение Союза в его прежнем виде. Ведь невступление в силу Конституции для Европы означает, что Европейский союз продолжит функционировать на основе “римских”, “маастрихтского” и “ниццкого” договоров, которые являются источниками менее демократическими, менее социально-ориентированными и обеспечивающими меньшую эффективность всей европейской интеграционной системы, чем Конституция для Европы 2004 г.
Существуют ли пути “реанимирования” последней?
III.
СПОСОБЫ ВВЕДЕНИЯ В ДЕЙСТВИЕ
КОНСТИТУЦИИ ДЛЯ ЕВРОПЫ С УЧЕТОМ
ФРАНЦУЗСКОГО И НИДЕОЛАНДСКОГО
РЕФЕРЕНДУМОВ
Исходя из того, что Конституция для Европы улучшает правовые механизмы Европейского союза по сравнению с действующими учредительными документами и одновременно является компромиссом, с огромным трудом выработанным между 25 государствами-членами Союза, в настоящий момент попытка спасти этот документ представляется более вероятным сценарием развития событий, чем подготовка нового конституционного договора. Именно на это в конечном счете направлена Декларация от 16 июня 2005 г. “О ратификации Договора, устанавливающего Конституцию для Европы” (см. раздел I).
Однако можно ли ввести в действие Европейскую конституцию, если ее уже отвергло население двух стран Союза? Ответ на этот вопрос неявно содержится в самой Декларации от 16 июня 2005 г. и более определенно сформулирован Ж.-К.Юнкером в его речи при обсуждении Договора, устанавливающего Конституцию для Европы, в парламенте своей страны 29 июня 2005 г.:
“Невозможно с вероятностью 100% говорить, что Договор вступит в силу. В любом случае, он не вступит в силу в своем нынешнем виде, если французы и голландцы не примут его до середины 2007 г.”31
Итак, расчет делается на перспективу повторных референдумов, в ходе которых гражданам Франции и Нидерландов со второй попытки будет предложено сказать Конституции “да”. Прецеденты таких голосований в недавней истории Европейского союза имели место, причем дважды (см. раздел I).
Если народы Дании и Ирландии приглашались сказать “да” документу, который они до этого отвергли (соответственно, Договор о Европейском союзе и Ниццкий договор), то почему народам Франции и Нидерландов не может быть сделано аналогичное предложение?
С другой стороны, не является ли сам факт повторного референдума свидетельством неуважения политической элиты к мнению избирателей, которых как бы подталкивают проголосовать за “нужный” документ?
Выходом из указанной дилеммы могла бы стать адаптация текста Конституции, то есть уточнение, дополнение или исправление ряда ее положений с учетом дебатов, предшествующих референдумам во Франции и Нидерландах, и дискуссий в других государствах-членах Союза в рамках объявленного Декларацией от 16 июня 2005 г. “периода размышления”. При осуществлении этой вынужденной корректировки не следует забывать и о позиции тех 13 стран, которые уже одобрили Конституцию для Европы в ее нынешнем виде. Необходимо также принять во внимание особенности Великобритании, среди граждан которой исторически сильны “евроскептические” настроения.
Чтобы провести адаптацию Конституции, можно действовать тремя способами:
1) на высшем уровне (то есть на встрече в верхах глав государств/правительств в рамках Европейского совета) принять политическую декларацию, содержащую толкование спорных положений Конституции и программные заявления: например, о том, что в качестве приоритетных целей Европейской системы центральных банков и Европейского центрального банка должны выступать не только “поддержание стабильности цен” (ст. I-30 Конституции), но и стимулирование занятости населения, а также экономический рост.
Подобный метод уже с успехом применялся в 1992 г. при ратификации Договора о Европейском союзе. Тогда в свете негативного исхода датского референдума на встрече в верхах в Эдинбурге 12 декабря 1992 г. было принято специальное решение “О некоторых проблемах, поднятых Данией в отношении Договора о Европейском Союзе”32. Этот документ, касавшийся таких актуальных для Дании тем, как гражданство Союза, переход на единую денежную единицу, военные и правоохранительные аспекты европейской интеграции, позволил склонить общественное мнение страны к поддержке Договора о Европейском союзе на повторном референдуме.
Недостатком указанного метода является то, что Европейский совет de jure не уполномочен исправлять текст Конституции. Следовательно, любая его декларация подобного рода, даже названная “решением”, не способна внести поправки в текст конституционного договора. Она будет являться скорее политическим, нежели нормативным актом.
2) Второй способ заключается в подготовке измененной редакции Договора, устанавливающего Конституцию для Европы. Для этого, однако, требуется, чтобы Конституция сначала вступила в силу. Лишь затем можно вносить в нее поправки, действуя в соответствии с установленными процедурами (ст. IV-443 – IV-445 Конституции). На сегодняшний день, таким образом, речь может идти лишь о подготовке de jure новой Конституции, даже если de facto (по содержанию) она послужит не более чем измененной копией ранее подписанного документа.
Чтобы вступить в силу, подобный “новый-старый” Договор, устанавливающий Конституцию для Европы, должен будет заново пройти процедуру подписания, а затем ратификации во всех государствах-членах, включая те 13 стран, которые уже одобрили Конституцию в ее первоначальном виде.
Не требуется говорить, что описанный вариант действий является весьма сложным и способен надолго затянуть конституционный процесс на европейском уровне.
3) На наш взгляд, своеобразным синтезом первого и второго вариантов действий, позволяющим ускорить процесс ратификации Конституции для Европы, могло бы стать обращение к методу оговорок, используя его специфическим образом в “европейских целях”. Вероятно, это единственный путь сохранить Конституцию для Европы от 29 октября 2004 г. и одновременно откорректировать некоторые ее положения33.
Согласно Венской конвенции 1969 г. о праве международных договоров (п. “d” ст. 1), “оговорка” есть одностороннее заявление государства, которое может быть сделано им под любым названием и в любой форме до того, как оно согласится на обязательность для него международного договора (“при подписании, ратификации, принятии или утверждении договора или присоединении к нему”).
Цель оговорки – исключить или изменить юридическое действие определенных положений договора в их применении к заинтересованному государству.
Венская конвенция разрешает государствам делать оговорки даже в том случае, если договоры прямо не предусматривают, но и не запрещают таких действий. Именно подобная ситуация имеет место в случае Договора, устанавливающего Конституцию для Европы. При этом необходимо выполнение трех основных условий:
– прежде всего, ни одно из государств не может сделать оговорку, которая “несовместима с объектом и целями договора” (п. “с” ст. 19 Венской конвенции). В чем может заключаться подобная несовместимость, Венская конвенция не указывает, но следующие два процедурных условия корректируют этот пробел34:
– если в переговорах о заключении договора “участвовало ограниченное число государств”, а его применение в целом между всеми участниками “является существенным условием для согласия каждого участника на обязательность для него договора, то оговорка требует принятия ее всеми участниками” (п. 2 ст. 20 Венской конвенции). Иными словами, любые возможные оговорки к Договору, устанавливающему Конституцию для Европы, фактически должны стать продуктом соглашения между заинтересованной страной и всеми остальными государствами-членами Союза. Оговорка как “одностороннее заявление” de jure превращается в дополнительную договоренность de facto. Однако этого также недостаточно;
– согласно п. 3 ст. 30 Венской конвенции, “когда договор является учредительным актом международной организации и если в нем не предусмотрено иного, оговорка требует принятия ее компетентным органом этой организации”.
Если данное условие применяется к “классическим” международным организациям, имеющим межправительственный характер, то оно тем более должно соблюдаться в рамках Европейского союза, сочетающего межправительственные черты с наднациональными (в частности, наличие собственного представительного органа, избираемого непосредственно гражданами Союза, – Европейского парламента).
Неясно, правда, кто является “компетентным органом” ЕС в случае возможных оговорок к его Конституции. Очевидно, таких органов должно быть минимум три: Совет Европейского союза, созывавший Межправительственную конференцию 2003–2004 гг.35, Европейский парламент и Европейская комиссия, участвовавшие в подготовке текста Конституции с правом решающего голоса в рамках Европейского конвента 2002–2003 гг. Желательно также получить заключение Суда Европейских сообществ (в частности, на предмет соответствия возможной оговорки к Конституции ее “объекту и целям”).
Итак, с формальной точки зрения оговорки к Договору, устанавливающему Конституцию для Европы, возможны. Однако на деле, даже при наличии согласия всех государств-членов и компетентных институтов ЕС, любая оговорка чревата размыванием основ единого правопорядка Союза. К тому же оговорки ставят в неравное положение разные государства-члены (страны, сделавшие оговорки, и те, кто не успел или не захотел решиться на подобный шаг).
По этой причине желательно, чтобы оговорку к Конституции сделали все 25 государств-членов, но для каждого из них она имела одинаковый текст и одно общее название36.
Подобный “маневр” и означал бы использование международно-правового метода оговорок в специфических целях Европейского союза, а именно в целях спасения его Конституции. 25 формально “односторонних заявлений” в значении Венской конвенции 1969 г. фактически выступили бы своеобразным дополнительным соглашением об “адаптации” Конституции для Европы с учетом изменившихся реалий37.
Данное соглашение могло бы быть названо, например, “Декларация принципов толкования и применения Договора, устанавливающего Конституцию для Европы”. В отличие от рассмотренных выше политических решений глав государств и правительств подобная Декларация будет иметь обязательную юридическую силу, равную самой Конституции.
В содержание Декларации принципов могли бы войти следующие положения (“адаптации”):
– примат базовой части I Конституции и части II (“Хартия об основных правах”) над более “технической” частью III (“Политика и функционирование Союза”), которая служит наследием прежних учредительных договоров;
– приоритет социальных целей Конституции над нормами о либерализации рынков;
– безусловная обязанность для Европейской комиссии “гражданской инициативы”, предусмотренной ст. I-47, вместе с четкими сроками подготовки ею законопроектов по требованию граждан38;
– дополнение системы главных целей Европейской системы центральных банков и Европейского центрального банка (см. выше);
– расширение функций и полномочий “Еврогруппы” с целью обеспечить выработку более эффективной и скоординированной экономической политики в рамках “зоны евро”39;
– возможно, другие разъяснительные (интерпретативные) и политические принципы, не изменяющие смысла Конституции, но способные облегчить ее ратификацию в государствах-членах (например, о том, что “Европейский союз не ставит целью преобразование себя в государство, в том числе в долгосрочной перспективе”, – для Великобритании, что “Статья II-70 “Свобода мысли, совести и религии” не наносит ущерба законодательству государств-членов в сфере публичной демонстрации религиозной символики” – для Франции и т.п.).
Принятие Декларации принципов, имеющей юридически обязательный характер, не должно поставить под сомнение волю стран, уже ратифицировавших Конституцию. С другой стороны, этот шаг позволил бы руководству Франции, Нидерландов, других государств-членов, запланировавших ратификацию Конституции на референдуме, с большей уверенностью поставить на голосование граждан вопрос:
“Согласны ли вы с ратификацией “Договора, устанавливающего Конституцию для Европы” от 29 октября 2004 года, в редакции положений, содержащихся в “Декларации принципов” от … года?”
1 Полный текст на русском языке см.: Конституция Европейского союза с комментарием. М.: Инфра-М., 2005.
2 Дорожная карта по общему экономическому пространству, Дорожная карта по общему пространству свободы, безопасности и правосудия, Дорожная карта по общему пространству внешней безопасности, Дорожная карта по общему пространству науки и образования, включая культурные аспекты.
3 Европейский парламент, Совет Европейского союза, Европейская комиссия, Суд Европейских сообществ, Счетная палата, а также Европейских совет и Европейский центральный банк.
4 Ст. 99 Договора об учреждении Европейского объединения угля и стали 1951 г. (Договор о ЕОУС).
5 См., в частности, ст. 313 (бывшая ст. 247) Договора об учреждении Европейского сообщества; ст. 224 Договора об учреждении Европейского сообщества по атомной энергии; ст. 48 и 52 Договора о Европейском союзе 1992 г.; ст. 14 Амстердамского договора 1997 г.; ст. 12 Ниццкого договора 2001 г. Поправки в Договор о ЕОУС 1951 г., ныне не действующий, также должны были вноситься единогласно (ст. 96). Однако по некоторым вопросам этот документ предусматривал вполне “конституционную” процедуру: одобрение проекта поправки Верховным органом ЕОУС и 10/12 членов Совета министров ЕОУС, заключение Суда ЕОУС и окончательное утверждение Ассамблеей (Европейским парламентом) квалифицированным большинством голосов (3/4 поданных голосов, представляющих 2/3 всего депутатского корпуса).
6 См.: Dinh N., Dailler P., Pellet A. Droit international public. 7e Оdition. Paris: LGDJ, 2002. P. 248–250.
7 Ст. 9 и 10 Устава Совета Европы 1949 г. Сходный порядок предусмотрен Учредительным актом Африканского союза 2000 г. (ст. 28 и 32): 2/3 африканских государств, составлявших бывшую ОАГ (Организацию африканских государств), для вступления в силу и аналогичная пропорция для внесения поправок (ратификация 2/3 государств-членов).
8 Ст. 109 и 110 Устава ООН 1945 г.
9 Федераций, возникших как союз ранее независимых государств (США, Швейцария, Германия и др.).
10 Ст. V и VII Конституции США 1787 г.
11 Реформа отдельных положений Конституции Канады 1982 г., первой Конституции Германии 1871 г.
12 См.: Bulletin des CommunautОs europОnnes, No. 2 – 1984. P. 8–26.
13 Предвестником этих инициатив вновь стал Европейский парламент. В подготовленном им в 1994 г. проекте Конституции Европейского союза предлагалось организовать ратификацию последней “большинством государств-членов, представляющих четыре пятых общего населения [Союза] ”. См.: Право Европейского союза: документы и комментарии / под ред. С.Ю.Кашкина. М.: Терра, 1999. С. 51.
14 См.: Triantafyllou N. Le projet constitutionnel de la Convention europОenne. PrОsentation critique de ses choix clОs. Bruxelles: Bruylant, 2003. P. 123; Priollaud F-X., Siritzky D. La constitution europОenne. Texte et commentaires. Paris: La documentation franНaise, 2005. P. 442.
15 См.: PОnОlope. Projet de Constitution de l’Union europОenne. Paris: Ed. Cl. Juglar, 2003.
16 Уже после голосований во Франции и Нидерландах данное предложение было вновь озвучено одним из лидеров европейских “зеленых” – Даниэлем Кон-Банди. Он рекомендовал внести пересмотренный текст Европейской конституции на “европейский референдум”, чтобы “европейские граждане – как те, кто сказал “да”, так и те, кто сказал “нет”, смогли высказаться в качестве европейских граждан. И такой необходимый Европейский основной закон был бы ратифицирован, если большинство европейцев выскажутся “за” и если будет большинство как минимум в 20 из 25 европейских стран”. См.: Quelle perspectives pour l’Europe // Le Monde, le 30 juin 2005.
17 В отличие от 36 протоколов и 2 приложений, которые приложены к самой Конституции.
18 Часть нововведений Конституции в соответствии с самим ее текстом должны вступить в силу не ранее 2009 г. (новое определение квалифицированного большинства в Европейском совете и Совете, а также новое распределение мест при выборах в Европарламент) и даже 2014 г. (новые правила комплектования Европейской комиссии).
19 Полный текст Декларации от 16 июня 2005 г. см. на интернет-странице кафедры права Европейского союза Московской государственной юридической академии (http://eulaw.edu.ru).
20 См.: La PrОrsidence luxembourgeoise du Conseil de l’Union europОenne 2005. CommuniquО: “Pour Jean-Claude Jucnker, le processus de ratification du traitО constitutionnel continue, il n’y aura pas de renОgociation, mais une pОriode de rОflection et de dОbat”. 17.06.2005 (www.eu2005.lu).
21 В отличие от предыдущих периодов французской истории, когда Париж выступал лидером и “законодателем мод” во Франции, на референдуме 29 мая 2005 г. жители столицы серьезно разошлись во мнениях с остальным населением своей страны, проголосовав подавляющим большинством (около 2/3 поданных голосов) за ратификацию Европейской конституции. Официальные итоги референдума во Франции см. на интернет-странице Конституционного совета (www.conseil-constitutionnel.fr).
22 Именно такая ситуация, в частности, имела место в Нидерландах, где после отрицательных итогов референдума парламент не стал проводить голосование по утверждению Конституции, несмотря на то, что сторонники ее принятия располагали там подавляющим большинством голосов. Иной вариант означал бы прямое пренебрежение депутатами волей граждан, политически имеющей больший вес. Аналогичная картина (консультативный референдум, но с большинством голосов “за” и последующим утверждением парламентом) имела место в Испании.
23 Подпись главы государства под актом о ратификации, если она еще не состоялась, в таких случаях носит характер простой формальности, равно как и сдача ратификационной грамоты правительству Италии (депозитарию Договора, устанавливающего Конституцию для Европы).
24 Текущую и регулярно обновляемую информацию о ходе ратификации Конституции см. на интернет-страницах “Конституция для Европы” (http://europa.eu.int/constitution/ratification_fr.htm; www.constitution-europОenne.fr).
25 См.: Verfassung fir Europa (www.vervassing-fir-europa.lu); Le Luxembourg donne une “bouffОe d’oxygПne” en votant oui // Tageblatt, le 11 juillet 2005. Вследствие принципа обязательного голосования явка люксембургских избирателей составила более 90%.
26 Данные Института Инфратес-Димап (Institut Infrates-Dimap).
27 Опрос, проведенный Sky News 20 апреля 2005 г.
28 Согласно постановлению Конституционного совета Франции от 19 ноября 2004 г., во Франции необходимо было также внести поправки в национальную конституцию с целью адаптировать ее к положениям Конституции для Европы. Эта реформа проведена 28 февраля 2005 г., когда необходимые изменения основного закона страны были утверждены конгрессом.
29 См.: EurobaromПtre Flash: le “non” И la Constitution n’est pas un “non” И l’Europe. Bruxelles, le 15 juin 2005. Doc. IP/05/740. Подробнее см.: Flash 171 “La Constitution europОenne: sondage post-rОfОrendum en France”. Rapport, 30 & 31 mai 2005. 88 p.; Flash 172 “The European Constitution: post-referendum survey in the Netherlands ”. Report, 2–4 June 2005. 84 p.
30 Чтобы убедиться в этом, достаточно сравнить перечень “принципов” в ныне действующей ст. 6 Договора о Европейском союзе с более обширной системой ценностей, заложенной в ст. I-2 Конституции. Соответствие данным ценностям – непреложное требование Конституции для любого государства, желающего вступить в Союз (параграф 2 ст. I-1 и параграф 1 ст. I-58). Следует также учитывать наличие в Конституции специального раздела о “демократической жизни Союза” (раздел VI части I), не имеющего аналога в современных учредительных документах, инкорпорацию Хартии об основных правах, включающую обширные социальные права. Кроме того, во Франции, согласно новой редакции национальной конституции, присоединение Турции в обязательном порядке будет выноситься на специальный референдум, в ходе которого избиратели смогут сказать свое “да” или “нет”.
31 См.: Le Luxembourg maintient son rОfОrendum au 10 juillet // Le Monde, le 30 juin 2005.
32 JO C 348 du 31.12.1992.
33 До сих пор к учредительным договорам Европейского союза оговорки не производились. Изъятия и исключения для отдельных государств-членов, как правило, оформлялись протоколами, утверждаемыми с их общего согласия (неучастие Великобритании и Дании в “зоне евро”, особые правила покупки недвижимости на Мальте и т.д.).
34 См.: Combacau J. Le droit des traitОs. Paris: PUF, 1991. P. 59–60.
35 Фактически согласие Совета явится простой формальностью, так как данный институт состоит из представителей государств-членов (национальных министров), и его согласие лишь подтверждает принятие оговорки, сделанной государствами в индивидуальном качестве.
36 Одновременно каждое государство-член должно обязаться не отзывать свою оговорку в одностороннем порядке, а делать это только с согласия всех остальных стран Союза. Подобную возможность косвенно допускает Венская конвенция 1969 г. В принципе, разрешая государствам-участникам договора снимать свою оговорку в любое время и по собственной инициативе, она в то же время предусматривает, что правовые последствия “снятия оговорки” могут быть урегулированы “другим образом” (п. 3 ст. 22).
37 Государствам-членам, уже сдавшим свои извещения о ратификации Конституции (ратификационные грамоты), потребуется внести в них соответствующие изменения.
38 Согласно упомянутой статье Конституции, 1 млн граждан Союза могут “пригласить” Комиссию к подготовке законопроекта на европейском уровне. Однако ничего не сказано о юридической силе для нее подобного “приглашения”. С этой целью Конституция отсылает к специальному европейскому закону, который должен быть издан по инициативе самой Комиссии!
39 Слабость экономической составляющей экономического и валютного союза была и остается одним из главных аргументов противников Конституции не только во Франции, но и в других странах ЕС. См.: ChevПnement J-P. Remettre l’euro И sa place // Le Figaro, le 28 juin 2005. По мнению автора статьи Ж.-П. Шевенмана, считающегося одним из наиболее видных французских “евроскептиков”, Еврогруппа представляет собой “отличную инициативу. Настал момент уточнить ее полномочия в сфере денежной политики, включая обменные курсы, бюджетной политики, налоговой, даже социальной политики: почему бы не зафиксировать прогрессивные критерии сближения в области минимального уровня заработной платы подобно тому, как существуют экономические критерии сближения, которым подчиняются так называемые страны “с изъятием”, желающие войти в зону евро?”