Опубликовано в журнале Вестник Европы, номер 9, 2003
На рубеже столетий международные отношения столкнулись с потоком чрезвычайно быстрых и неожиданных перемен, которые не всегда поддаются объяснению. Привычные теоретические постулаты, категории, понятия, которыми оперировали эксперты в предшествующие периоды, не всегда работают в новых условиях. Дважды за минувшую четверть века ядерные сверхдержавы терпели поражения от государств, на порядок уступающих им по силе. Международный терроризм, вообще представляющий неправительственные структуры, сумел (пусть и на короткое время) парализовать мощнейшую страну современного мира. Распалась Организация Варшавского договора, нацеленная на отражение внешнего врага, а НАТО, аналогично ориентированное, сохранилось и реформируется. Возникновение во внешнем мире полюса силы, превосходящего по мощи другие государства (их союзы), обычно вело к созданию коалиций, способных этот силовой полюс уравновесить. Однако появление однополюсного мира (в лице Соединенных Штатов) не было отмечено попытками восстановить мировое равновесие (как это бывало в прошлом – Антанта против Тройственного союза, Антигитлеровская коалиция против стран оси). Политики были обескуражены тем, что их внешнеполитические схемы, составленные с учетом прошлого (проверенного) исторического опыта, приводили к результатам, далеким от ожидаемых. Непредсказуемость и усложненность в сочетании с быстрым темпом перемен создали трудную ситуацию как для государственных чиновников, так и для экспертов. В этих условиях правительства были обречены на ошибки в силу неверного восприятия или понимания действительности, а специалисты – на некорректные (непродуманные) рекомендации. Между тем, потеря управляемости внешней средой (глобальными процессами) обусловлена не только неадекватной реакцией национальных правительств, но и кризисным состоянием самих международных отношений.
Основной фактор на мировой арене
Неопределенность начинается с азов – кто является сегодня субъектом международных отношений? До недавнего времени ответ на этот вопрос был категоричен и предельно прост – это суверенное государство-нация, являющееся точкой отсчета Вестфальской (1648 года) системы международных отношений. Многие считают, что это утверждение справедливо и ныне с одной поправкой: суверенное государство является сегодня основным субъектом международных отношений. Эта коррекция необходима потому, что в наше время утвердились и другие их субъекты: международные (межправительственные) организации (институты), международные коалиции (союзы), неправительственные международные организации, официально зарегистрированные в ООН, транснациональные экономические корпорации (ТНК), наконец, отдельные группы, личности, способные влиять на ход международных событий.
Между тем, крайние апологеты процесса глобализации утверждают, что национальное государство ныне утрачивает свою значимость в качестве основного субъекта международных отношений, национальные границы постепенно стираются, что неправительственные (международные) организации сегодня способны больше воздействовать на состояние международной среды и управление ею, нежели национальные государства. По мнению крайних адептов глобализации, речь идет о превращении международного сообщества в международное общество со всеми вытекающими отсюда последствиями.
Можно согласиться с тем, что глобальная составляющая действительно все чаще вторгается в систему взаимосвязей государств, она все больше воздействует и на внутреннюю политику государств (наиболее очевидным проявлением чего является общепринятое положение, что международные нормы поведения имеют приоритет над национальными, последние должны соответствовать первым). Нынешний процесс глобализации реально имеет тенденцию подрывать значимость национальных усилий в международных отношениях. Интеграционные процессы, усиливающиеся в мире, также размывают национальные суверенитеты. Отсюда как будто бы следует вывод, что ориентация на национальные государства в вопросах международного взаимодействия означает в новых условиях ориентацию на уходящее прошлое, а не на приближающееся будущее. Более взвешенные глобалисты предпочитают говорить лишь об ослаблении влияния государств во внешней среде, о большей прозрачности национальных границ, о примате интересов международного сообщества над национальными устремлениями.
Наверное, во всем этом есть доля истины. Совершенно очевидно, что процессы взаимозависимости, приобретающие мировые масштабы, воздействуют на политические отношения как во внешней, так и во внутренней сфере государств. Конечно, подобные наднациональные процессы не могут не влиять на состояние мировых процессов, поведение национальных государств. Вполне возможно, что процессы развития, глобализации, интеграции на каком-то этапе и смогут девальвировать национальные суверенитеты до такой степени, что появится возможность именно через эти процессы решающим образом влиять на поведение государств во внутреннем и во внешнем плане. Однако если от теории обратиться к практике, то нельзя не признать, что пока такие изменения с трудом пробивают себе дорогу. Нельзя отрицать и того, что тенденция к глобализации и разночтения по вопросу ее толкования уже создают определенные трудности во взаимодействии субъектов мирового сообщества (и это проявилось в его подходе к урегулированию косовского кризиса, деятельности антитеррористической коалиции). В самом деле, глобализация, которую так активно эксплуатирует политическая элита Соединенных Штатов и стран Западной Европы, не отменила их национальные интересы. Следует учитывать, что из 193 государств, зарегистрированных сегодня в ООН, реально процессами глобализации и интеграции охвачено не более 20 процентов, а позитивной отдачей от них наслаждается лишь шестая часть населения планеты (“золотой миллиард”, но и в нем, есть своя дифференциация). Для других стран – и их пока большинство – глобализация создает не столько новые возможности, сколько новые проблемы. Шумные протесты антиглобалистов в 2001 и 2002 годах отражали недовольство именно этой части мирового общественного мнения.
* * *
Важно учитывать и другое: все решения, затрагивающие характер взаимодействия во внешней среде, по-прежнему принимаются национальными государствами даже тогда, когда они совершаются в рамках международных институтов (СБ ООН, ОБСЕ, “восьмерка” и т.д.), ибо сами эти институты не обладают правом суверенности. Даже наиболее продвинутое в интеграционном плане объединение – Европейский союз – только-только начинает выходить на наднациональный уровень принятия решений. Да и здесь этот наднациональный уровень – Европейский совет, принимающий решение по жизненно важным вопросам, – сформирован из глав национальных государств и правительств. Поэтому когда речь заходит об управлении во внешнем мире, то под ним понимается регулирование прежде всего поведения суверенного (национального) государства во внешнем мире, его взаимодействия с другими национальными государствами.
Фактом является то, что пока такого нового глобального сообщества нет. Более того, в ряде стран, в том числе и являющихся основными носителями этой идеи (в Соединенных Штатах, например), наблюдается ощутимый откат к национальным интересам, ориентации прежде всего на собственные силы и возможности. К.Райс, советник президента Дж.Буша (мл.) по национальной безопасности, явно не согласна с теми, кто подменяет понятие “национальный интерес” понятием “гуманитарный интерес” или интересами “мирового сообщества”. Она полагает, что “при республиканской администрации внешняя политика США должна быть переориентирована на национальные интересы и осуществление приоритетных задач прежде всего своей страны”1.
В общем говоря, в мире наличествуют две параллельные тенденции – глобализации политических процессов и национальной самоидентификации. Последняя отражает продолжающийся процесс возникновения в мире новых государств. Первая тенденция в большей мере выражает либеральное видение современных международных процессов. Вторая в большей мере опирается на консервативное мышление, хотя подобное разделение крайне условно.
Стихийность внешней среды
Важно учитывать и другое обстоятельство. Внутренняя политика государства осуществляется в условиях наличия центральной власти, ее вертикали, иерархических структур, существования законов и норм поведения, обязательных для исполнения всеми гражданами, организациями. Эти нормы носят публично-правовой характер. Они – следствие необходимости подчинять частную (стихийную) волю личностей, групп интересам всего общества. Отсюда неизбежность государства, законного принуждения, подчинения. Власть обеспечивает соблюдение норм поведения, законов, в ряде случаев используя легитимное насилие; и это принимается как должное, как форма общественного договора между управляемыми и управляющими.
В отличие от внутренней международная политика реализуется в среде, где нет высшего (центрального) органа управления, который бы выносил свои приговоры о правомерности действий субъектов международных отношений, прежде всего государств. В этой среде нет, следовательно, и соответствующего гаранта их мирного сосуществования, гаранта их “нравственного поведения”. Государство обладает монополией на политическую власть только в пределах своих национальных границ. Вне их оно является одним из многих формально равноправных, политически независимых субъектов. То есть во внешней среде нет никакого постоянного учреждения, стоящего над отдельными государствами и наделенного полномочиями создавать законы (нормы) их поведения и разрешать их споры, здесь нет власти.
Каждое государство в принципе (в идеале) суверенно, то есть оно обладает высшей властью над своей территорией и своим населением и никакой другой – более высокой власти – над собой не признает. Судьей своих действий и требований остаются, по сути дела, сами государства, и в отношениях между ними отсутствует основа публичного правового состояния, аналогичного внутригосударственному. “Государство, имеющее возможность не подчиняться никаким внешним законам, – писал немецкий философ XVIII века Иммануил Кант, – не будет ставить в зависимость от суда других государств тот способ, каким оно отстаивает по отношению к ним свои права”2. По этой же причине, утверждал еще английский философ XVII века Томас Гоббс, и мораль (этика), в общепринятом смысле, не работает в отношениях государств, поскольку нравственные нормы также предполагают наличие определенного и непререкаемого авторитета. Суверенные же государства не имеют и не признают над собой более высокой власти и более высокого авторитета, чем они сами. Вследствие этого международно-правовой порядок зависит фактически от доброй воли самих государств. В этом суть Вестфальской международной системы, которая в нынешних условиях работает на одних направлениях и пробуксовывает на других.
Конечно, со времен Канта и Гоббса ситуация изменилась. Сегодня члены международного сообщества вынуждены (ради совместного выживания) в ряде случаев учитывать, как их действия во внешнем мире воспринимаются их партнерами или соперниками, вынуждены учитывать воздействие на себя внешней среды. Но не до такой степени, чтобы можно было говорить о тождестве в этом плане внутренней и внешней политики. Это положение характерно даже для нынешних наиболее продвинутых форм межгосударственной интеграции, таких, как Европейский союз, где наднациональная власть только возникает (и притом с большим трудом). Государства могут брать на себя обязательства и заключать договоры, но в системе международных отношений фактически нет ничего, что могло бы гарантировать их соблюдение или наказание за нарушения. (Соединенные Штаты в соответствии со своими потребностями, своим видением борьбы с терроризмом провели военную операцию в Ираке. И никто не мог им помешать в этом. Россия могла бы в связи с этим принять ответные меры, но они касались бы ее самой, ее подхода к США. Реакция же на них Вашингтона, в свою очередь, определялась бы им самим, а не кем-то свыше, поскольку этого “свыше” просто нет.) Именно это имеется в виду, когда говорят об анархичной среде международных отношений, их стихийности – отсутствии в этой среде верховной власти, конечного арбитра, который бы судил, рядил, выносил приговоры и приводил их в исполнение, регулировал бы их в высших интересах мирового сообщества. Два последствия этой стихийности имеют решающее значение для становления и функционирования системы международных отношений.
Феномен силы
Подобная анархия, как полагают, может создавать в международной среде постоянное противоборство интересов, конкурирующих национальных суверенитетов, своего рода “состояние войны всех против всех”, ибо когда не срабатывают другие средства, сила, как правило, становится доводом – конечным и легитимным арбитром споров между различными странами. Гуго Гроций (Гуго де Гроот, голландский юрист, один из ранних кодификаторов международного права, 1583–1645) почти четыреста лет назад утверждал, что “если между народами или государями возникают разногласия, то почти всегда судьей оказывается Марс”3. Но и более близкие (по времени) исследователи приходили к тому же выводу. Дж.А.Смит, американский специалист в области международного права 20–30-х годов прошлого столетия, писал: “В отсутствии какого-то общего и непредвзятого органа управления, которое могло бы интерпретировать международные правила поведения и оценивать состояние международных отношений, каждое государство вполне естественно стремится не только расширить свой силовой потенциал во внешнем мире, но и предупредить, если это ему по плечу, любое возможное расширение влияния соперничающего с ним государства. Инстинкт самосохранения в мире, состоящем из абсолютно независимых (суверенных) государств, вынуждает каждое из них стремиться обладать силой, дабы гарантировать себя от опасности подвергнуться агрессии со стороны”4. Ситуация мало в чем изменилась и в наше время. Современные эксперты вынуждены констатировать, что соперничество на международной арене объективно и, в первую очередь, обусловлено отсутствием здесь высшего (центрального) органа управления и давлением множества неуправляемых суверенитетов. “Враждебность в отношениях между государствами, – утверждает З.Бжезинский, советник президента Дж.Картера по национальной безопасности, – присуща международной системе, функционирующей без глобального согласия”5. По мнению К.Уолтца, одного из столпов современного американского неореализма, сам по себе факт существования множества суверенных государств, не подчиняющихся единой системе законов и правил поведения и определяющих свои устремления произвольно, проливает свет на причины постоянных острых международных столкновений6.
Состояние перманентного противоборства, тем не менее, не означает, что каждое государство постоянно воюет с другими. И все же большинство стран временами чувствует угрозу со стороны других государств, и каждое из них на протяжении своей истории не раз сталкивалось с серьезной угрозой своей безопасности. Более того, трудно найти два соседних государства, история отношений которых была бы отмечена лишь близостью и дружественностью, непрерываемых периодами крайней напряженности или открытой войны. Конечно, нынешнее состояние международных отношений, происходящие в них процессы глобализации, расширения экономической, финансовой, политической, военной, экологической и прочей взаимозависимости, в известной мере приглушают эту тенденцию. Тем не менее, отмеченное выше состояние анархии не дает оснований утверждать, что угроза выживанию государства или жизненно важным его интересам со стороны соперников окончательно снята с повестки дня. Более того, процесс глобализации, увеличивая число малоуправляемых субъектов международных отношений (включая террористические группы, прочих изгоев), в ряде случаев может усиливать стихийность внешней среды.
Поскольку же государство не может надеяться на помощь некой верховной власти в соблюдении всеобщего мира или, по крайней мере, мирного сосуществования; поскольку оно не решается отдать свою национальную безопасность в руки даже наиболее влиятельных интернациональных институтов; поскольку оно не может всегда рассчитывать на помощь и поддержку других, ему приходится полагаться чаще всего на собственные возможности, особенно при защите от силового воздействия извне. Таким образом, само сосуществование (выживание) в условиях анархической среды вынуждает государства и народы полагаться на “самопомощь”, создание силового потенциала. Поведенческая мораль, порождаемая идеологией “самопомощи”, лучше всего выражается крылатой фразой, популярной среди британских политиков со времен Генри Пальмерстона (1784–1865): “У Великобритании нет ни постоянных врагов, ни постоянных друзей. У нее есть лишь постоянные интересы”.
Положение осложняется тем, что государства не просто сосуществуют в международной среде, но они постоянно действуют в ней. А эти действия (их последствия) имеют значение не только для них самих, но и для окружающего их мира. В условиях стихийности внешней среды подобная взаимозависимость делает непредсказуемой реакцию других субъектов (находящихся на разной стадии развития) международных отношений, значительно ее усложняя. Причина банальна и в то же время фундаментальна для понимания мировой политики: в условиях опоры только на себя действия одного государства неизбежно отражаются на интересах других стран – на одних благотворно, на других негативно. То, что хочет одно государство, может привлекать и другое. То, что одно полагает справедливым, другое находит угрожающим. Шаги, предпринимаемые одним государством, могут стать бесполезными из-за ответных мер соседей.
Дилемма безопасности
В этом суть “дилеммы безопасности”, возникающей перед любой страной, возможно, и в зеркальном отображении. Стремясь сохранить (умножить) свою безопасность, государство, возможно, даже не желая этого, может предпринимать шаги, объективно затрагивающие (подрывающие) безопасность других стран. Это вынуждает их предпринять контрмеры, нейтрализующие действия первого государства, в том числе и такие, которые могут представлять для него угрозу или видится им таковой. Соответственно, оно может ощутить необходимость сделать дополнительные шаги, которые в свою очередь могут спровоцировать новые контрмеры, и так далее до бесконечности. “Дилемма безопасности” предполагает, что спираль действие–противодействие может раскручиваться двумя или несколькими странами таким образом, что каждое из них, затрачивая все большие суммы на вооружения, не повышает уровень своей безопасности, а, возможно, даже снижает его. Все вертится быстрее, но защищенность остается прежней либо уменьшается. Все это увеличивает непредсказуемость и неопределенность (стихийность) внешней среды.
Гонка вооружений (военных технологий), в которую оказались втянуты СССР и Соединенные Штаты в годы “холодной войны”, наглядно подтверждает этот вывод. Руководители НАТО считают, что расширение союза на Восток является движением к всеобъемлющей системе безопасности от Ванкувера до Владивостока. Но многие российские политики видят в экспансии НАТО на Восток лишь приближение мощной силы к рубежам России (несмотря даже на то, что союз за полвека своего существования не вел никаких боевых действий против Москвы или ее союзников). Верно и другое: как бы ни были сегодня нормальны или дружественны отношения Китая и России, последняя не может игнорировать тот факт, что на ее границах (протяженностью 18 тыс. км) находится государство, способное в случае войны выставить армию в 200 млн солдат. Впрочем, исторический опыт не только настораживает, но и внушает определенный оптимизм: Канада вряд ли обеспокоена военной мощью своего соседа – Соединенных Штатов. Следовательно, безопасность обусловлена не только способностью отразить угрозу, но и еще чем-то, выходящим за рамки традиционной военной готовности.
Между тем наличие “дилеммы безопасности” в условиях неуправляемой международной среды создает ситуацию, в которой стремление политиков защитить национальные интересы могут привести к столкновению, даже если все стороны хотят избежать его. Однако то, что страны втягиваются в конфликты или даже войны, совершенно не желая этого, не означает, что они никогда не стремятся к войне. “Дилемма безопасности” может объяснить причины некоторых, но не всех войн. В самом деле, часто страны конфликтуют из-за торговли, недвижимости, идеологии, религии и престижа. Когда Франциска I спросили о том, какие разногласия побуждают его вести постоянные войны с Карлом V, императором Священной Римской империи, он ответил: “Совершенно никаких. Мы во всем согласны. Мы оба хотим контролировать Италию”7.
Потребность мирорегулирования.
Анархическое состояние международной среды, наличие десятков национально-государственных суверенитетов, опасности, объективно и постоянно порождаемые этой средой, вполне закономерно ставят вопрос о необходимости как-то управлять международными отношениями, необходимости определенного мирорегулирования. Его функция состоит в том, чтобы эти опасности нейтрализовать или, по крайней мере, сдерживать, ставить разрешение возникающих противоречий в определенные рамки, предотвращая разрушение сложившейся на данный момент внешней системы. Если международные отношения – это взаимодействие десятков суверенитетов, различных (часто противоположных) устремлений, стихийно порождающих конфронтацию или военные столкновения, то возможно ли, тем не менее, какое-то управление этим взаимодействием, хотя бы только для того, чтобы предотвратить возникновение состояния “всеобщей войны всех против всех”? Возможно ли оно в принципе в условиях неопределенностей, порождаемых самой стихийностью и неуправляемостью внешнего мира?
В самом деле, если в отношениях подобного рода неизменно присутствует возможность (или даже неизбежность) перманентного конфликта интересов, то почему она не реализуется в виде непрерывных войн, переходящих одна в другую? Почему длительные периоды военно-силового противостояния сменяются не менее длительными периодами мира (во всяком случае, в региональном масштабе)? Вековая практика прошлого и особенно история послевоенного периода как будто говорит в пользу того, что такое мирорегулирование в принципе не только возможно, но и, скорее всего, неизбежно. Вопрос, однако, в том, как, какими методами, в какой форме, кем оно должно осуществляться. Является ли подобное мирорегулирование саморегулированием, то есть существуют ли в системе международных отношений какие-то свои закономерности, которые помимо воли политиков (государств) направляют взаимодействия государств в этом направлении? Или это мирорегулирование зависит от сознательной деятельности политиков, то есть им, познав закономерности его функционирования и развития, можно в определенных обстоятельствах управлять сознательно, сделать его частью целенаправленной деятельности государств?
Таким образом под мирорегулированием понимается возможность управлять международными отношениями вообще, регулировать их в интересах какого-то государства, коалиции государств или всего мирового сообщества. Однако управление подобного типа осуществляется не через образование какого-то центра, единой наднациональной власти, которой в системе международных отношений нет, не было и вряд ли в ближайшее время будет (хотя история знает многочисленные попытки создать мировую власть в виде империй, начиная с Александра Македонского и кончая Третьим рейхом). Оно будет осуществляться путем налаживания разного рода взаимодействия между самими субъектами международных отношений (прежде всего государствами).
Это взаимодействие, как и само мирорегулирование, может принимать форму насилия, принуждения, давления, влияния, вынужденного согласия, договоренности, компромисса, моральных, нравственных, политических обязательств, наконец, правил игры, привнесенных в международные отношения силой, историческим опытом, традицией или коллективным творчеством. В идеале мирорегулирование, как и любая система, должно работать в самонастраивающемся режиме. Но реально это, видимо, возможно лишь (чаще всего) в том случае, когда страны, вовлеченные в процесс мирорегулирования, функционируют в пределах одного измерения, находятся примерно на одном уровне политической культуры и политической ответственности. Пока этого нет в мировом масштабе, но подобная ситуация уже возникает на региональном уровне, в Европе например, и это дает основания для оптимизма. Правда, речь в этом последнем случае должна идти не столько о мирорегулировании, сколько об управлении региональным взаимодействием. Но и это само по себе неплохо как пролог глобального управления. Мирорегулирование же, которое работает не в самонастраивающемся режиме, функционирует за счет того, что постоянно получает целенаправленные импульсы (силовые, моральные) со стороны государств, коалиций, международных институтов, групп давления (неправительственного характера). Таким образом, в целом процесс мирорегулирования запускается либо в результате проявления собственных внутренних закономерностей (импульсов), либо в результате воздействия внешней среды. В свою очередь эта среда активизируется либо в результате собственных изменений, либо силового давления, либо под воздействием корректировки нормативной базы поведения государств, (в известном смысле) международного права.
Конечный результат мирорегулирования выражается в том, что оно понуждает субъектов международных отношений (государства) вести себя во внешнем мире, во взаимоотношениях друг с другом, в условиях определенных ситуаций (кризиса, разрешения спорных проблем, военных действий) соответствующим (предопределенным), а не иным (как кому вздумается) образом. Тем самым оно предотвращает всеобщий хаос и устанавливает (или пытается установить) определенный порядок, отвечающий интересам влиятельных групп, определенные зависимости во внешней среде. Вместе с тем следует учитывать, что способы и результаты мирорегулирования не однозначно видятся представителям различных политических тенденций в мировом сообществе, поэтому само оно, равно как и его результаты, является объектом непрекращающегося противобороства на международной арене, что не может не сказываться на выходе конечных результатов из “черного ящика”.
Между тем необходимость, а возможно, и неизбежность, мирорегулирования предопределена самим ходом политической истории. Отсутствие управления международными процессами или его низкая результативность не раз приводила к обвалам мирового порядка – Первая и Вторая мировые войны навсегда останутся в памяти человечества как самые крупные неудачи, обусловленные, помимо всего прочего, кризисом мирорегулирования в ХХ столетии. Но уже после этих войн были трагедии Вьетнама и Афганистана, Ирака и Кувейта и снова Афганистана и Ирака. Ошибки, которые политики совершают сегодня внутри своих стран, обходятся им (странам, а не политикам) в сотни миллионов долларов. Ошибки же руководителей во внешней сфере обходятся на порядок выше – в сотни миллиардов долларов. Тем не менее, управление политическими процессами в национальном масштабе, как правило, намного более результативней, чем управление взаимодействием государств на международной арене. Либо история неважный учитель, либо у нее бездарные ученики.
Понятие мирорегулирования (как и сам термин) не является пока общепринятым, тем не менее, оно представляется удобным, аккумулирующим определенную смысловую нагрузку. Оно представляется таковым, поскольку выражает суть явления, фактически основную, принципиальную проблему международных отношений на протяжении всей их фиксированной истории (хотя так прямо она обычно не идентифицируется) , а именно: в какой мере и до какой степени могут быть управляемы международные отношения; в чем может выражаться их регулирование; чем и как на него можно воздействовать; какие инструменты в этом плане наиболее эффективны; насколько обоснованны сомнения, возникающие у некоторых экспертов по этому поводу; о чем свидетельствуют исторические прецеденты; на какие закономерности в функционировании международных отношений мирорегулирование могло бы опереться; что нового вносят в это понятие современные процессы, обретающие глобальное измерение.
Гармония интересов
или мировое правительство?
Ученые и политические деятели не раз пытались разработать практические модели мирорегулирования, сознательного управления процессами, порождаемыми анархической внешней средой. Наиболее часто рассматривались две варианта: гармония интересов и создание мирового правительства. Первый (гармония интересов) предполагает, что природа международной системы не нуждается в детерминировании поведения государств в ее рамках, второй (мировое правительство) – что оно необходимо. Первый подход оставляет саму среду неизменной, но пытается изменить поведение государств, указывая (уповая) на взаимные преимущества сотрудничества. Второй, отрицая возможность сознательного сотрудничества в условиях анархии внешней среды, полагает необходимым для коррекции поведения государств изменить саму эту среду.
Сторонники “гармонии интересов” (к их числу принадлежал М.Горбачев с его “новым политическим мышлением”, многие социал-демократы) обычно приводят экономические аргументы, и есть две их разновидности. Апологеты одной из них пытаются убедить государства, что вместо ведения войны они должны свободно торговать (взаимодействовать в сфере экономики), каждый гораздо больше получит от мирного сотрудничества, чем от войны. Адепты другой утверждают, что ни одна страна не может вести войну без серьезных разрушений и других потерь не только для противника, но и для себя. Первый вариант подчеркивает выгоды от неучастия в войне, второй – ущерб от участия в ней. Лозунг первого варианта – “торгуй, а не воюй”, второго – “война разоряет”. В основе своей оба подхода исходят из того, что предотвращение войны – проблема, проистекающая не из среды, а из восприятия. Если бы все государства осознали, где кроются их подлинные интересы, они немедленно предпочли бы мир. Решение проблемы, таким образом, переносится в плоскость образования: чтобы признать действенность гармонии, надо познать ее и принять.
В дополнение к экономическим школам “гармония интересов” выдвигает и иные аргументы в пользу не войны, а кооперации. И прежде всего убеждение ряда либералов, что демократии не воюют друг с другом, по самой своей натуре они более привержены мирному сосуществованию, компромиссу, нежели авторитарные режимы, которые более предрасположены к насилию. Выражая глубокую убежденность в этом либералов начала ХХ века, тогдашний американский президент Вудро Вильсон (1856–1924) в 1917 году заявлял, что Соединенные Штаты вынуждены вступить в войну лишь для того, чтобы консолидировать, расширить влияние в мире демократических ценностей и режимов, сделать мир более безопасным для демократии. Он утверждал, что демократии если и ведут войны, то лишь в целях самообороны.
Однако надежды либералов на то, что после двух “горячих” мировых войн и одной “холодной” на смену опасному “балансу сил” придет безопасный “баланс интересов”, пока не оправдались. Логически “баланс интересов” различных стран представляется в моральном плане вдохновляющим. Однако идея эта так и не смогла преодолеть национальные эгоизмы: с большим трудом “баланс интересов” достигается (да и то не всегда) лишь в рамках интегрирующейся Европы. В практической же плоскости он, как правило, если и складывается, то на силовой основе, на базе все того же равновесия (соотношения) сил. Об этом говорят неудача российско-американского партнерства (на базе общих ценностей), постоянные трудности в диалоге Западной Европы с США.
Другим выходом из анархии международных отношений видится мировое правительство. Если “гармония интересов” не работает, если проблема – не в восприятии, а в среде, то единственное логическое решение – изменить ее, создав международное правительство. Мир, руководимый верховной властью, получил бы те преимущества, которых без нее он лишен. “Концепция мирового правительства, – пишет Инис Клод, американский теоретик международных отношений, – по сути своей, базируется на аналогии: она предполагает воспроизвести структуру национального государства в международном масштабе с тем, чтобы на этой основе добиться мирового упорядочивания”8. Принятие международных законов, норм поведения (субъектов международных отношений), обеспечение их выполнения осуществлялись бы центральной властью – мировым правительством (здесь опускается вопрос, сложнейший сам по себе, – как такое правительство создать?). Сила в этом случае перестала бы быть прерогативой индивидуальных государств, став монополией верховной (в масштабах планеты) власти. Порядок и мир воцарились бы в международных отношениях, они стали бы сознательно регулируемыми. С идеями наднационального правительства выступали Данте Алигьери (1312–1313 гг., трактат “Монархия”), герцог де Сюлли (1617 г., “Великий план”), Уильям Пенн (1693 г., “Очерк о настоящем и будущем мире в Европе”), аббат Шарль де Сен-Пьер (1712–1716 гг., “Проект вечного мира в Европе”)9.
На современном этапе идеи мирового правительства развиваются в русле течений всемирного и европейского (как первой ступени) федерализма. В своем нынешнем виде международное федералистское движение сформировалось после Второй мировой войны, когда были основаны такие организации, как Союз европейских федералистов (СЕФ) и Всемирное федералистское движение (ВДФ). Идейная основа современного мирового федерализма была заложена “Манифестом Вентотена” (по названию острова у Западного побережья Италии), подготовленным итальянскими антифашистами А.Спинелли и Э.Росси. Авторы предметом своего критического анализа избрали представление об абсолютном суверенитете национального государства и проблемах, им порождаемых в международном плане. “Ничем не ограниченный суверенитет национальных государств, – отмечалось в “Манифесте Вентотена”, – неизбежно приводит к стремлению каждого из них доминировать, поскольку каждый видит в усилении другого угрозу собственной безопасности и стремится к тому, чтобы его “жизненное пространство” включало в себя как можно более обширные территории, дающие ему возможность свободно развиваться и в минимальной степени зависеть от других”10. Всемирная федерация могла бы быть выстроена на основе кооперации, интеграции и субсидиарности (последний принцип заложен в основу Европейского союза). Идея субсидиарности предполагает, что наднациональным органам управления делегируются только те политические, экономические и иные функции, которые не могут с той же эффективностью выполняться национальными органами. К их числу федералисты относят проблемы безопасности, экологии, контроля за соблюдением прав человека и национальных меньшинств, проблемы мирорегулирования в целом.
Учитывая столь очевидные преимущества правления мирового правительства, возникает вопрос: “Почему же его нет?” Ответ обусловлен рядом обстоятельств. Временным аспектом – какие страны, в какой мере и когда готовы будут отказаться от (по крайней мере части) своего суверенитета. От консенсуса – все государства (или значительная их часть) должны согласиться, что они более выиграют, подчинившись общей власти, нежели потеряют, не сделав этого. От цены – нужна ли мировая бойня, дабы убедить скептиков в необходимости подобного правительства, не убьет ли в этом случае лечение самого пациента. От страха – подобный институт обладал бы столь огромной властью, что легко мог бы стать деспотическим. В этом случае решение проблемы стало бы более контрпродуктивным, чем ее наличие. “Человечеству XXI века, видимо, не гарантировано попадание в федералистскую “утопию”, однако альтернативой вполне может оказаться одна из “антиутопий”, на которые XX век (и отнюдь не только в теории) оказался столь щедр”11, – отмечает О.Аболин, президент Российской национальной ассоциации европейских федералистов.
Глобализация мировых процессов (международных отношений) в принципе создает базу для размывания национальных суверенитетов и появления наднациональных органов, которые бы эту глобализацию (а вместе с ней и мирорегулирование) поставили под определенный контроль. Но во внешнем плане глобализация ориентируется на возникновение мирового общества (“глобальной деревни”), а не мирового сообщества, в котором государства по-прежнему были бы основными субъектами. Даже Европейский союз на данном этапе пытается создать федерацию (скорее даже конфедерацию) государств, а не “супердержаву”, не международное общество в региональном масштабе. В этом одно из серьезных противоречий процесса глобализации: ему тесно в национальных рамках, по сути своей он требует наднационального управления, но мир еще не готов к этому и пытается втиснуть эти процессы в традиционные национал-государственные рамки.
Если “общности интересов” государств недостаточно для преобразования анархической международной среды, если нынешних тенденций к глобализации не хватает для ее преодоления, тогда политики и ученые вполне естественно обращаются к менее амбициозным схемам мирорегулирования, к схемам, хотя бы частично проверенным историческим опытом. Если стихийность внешней среды не может быть преодолена, может ли влияние этой стихии быть ограничено?
Три тенденции
На протяжении истории Вестфальской системы государств, по мнению Мартина Уайта, представителя британской школы теории международных отношений, сформировались три основных конкурирующих между собой направления политической мысли относительно регулирования поведения государств во внешнем мире: гоббсианское, или “реалистская традиция”; кантианское, или “универсалистская традиция”; гроцианское (от Гуго Гроция), или “интернационалистская традиция”. Каждое из этих направлений включает в себя описание природы международной политики и ряд постулатов, касающихся поведения субъектов международной системы12.
По мнению Хэдли Булла, виднейшего представителя современной британской политической мысли, гоббсианская традиция описывает международные отношения как состояние “войны всех против всех”, как арену борьбы, где каждое государство противостоит другим. Согласно воззрениям этой школы, международные отношения являют собой ярко выраженный конфликт между их субъектами и напоминают собой игру с нулевой суммой: интересы каждого государства по определению несовместимы с интересами любого другого государства и могут быть реализованы лишь в условиях полного сокрушения соперника. Конкретная международная деятельность, наиболее типичное ее состояние, дающее ключ к ее пониманию, – это состояние войны. Таким образом, мир, по гоббсианским понятиям, – это всего лишь период восстановления сил после последней смертельной схватки и подготовки к следующей.
Гоббсианский постулат международного поведения – государство свободно в достижении своих целей в отношении других стран и в этом плане не связано какими-либо моральными или правовыми ограничениями (обязательствами). В соответствии с этими взглядами, понятия морали и закона применимы только в контексте общества, а международная жизнь далеко выходит за его пределы. Если какие-то моральные или правовые цели и следует проводить в международной политике, то это могут быть только моральные или правовые цели самого данного государства, и они должны стать объектом подражания для других. Утверждается (как это делал Макиавелли), что государство проводит внешнюю политику в своего рода моральном и правовом вакууме или (как считали Гегель и его последователи) что моральность поведения государства во внешнем мире состоит в его собственном самоутверждении (в том числе и за счет других). Для сторонников гоббсианской традиции существуют единственные правила или принципы, о которых можно говорить, что они ограничивают поведение государств в отношениях друг с другом, – это объем мощи каждого из них, правила выгоды или целесообразности с позиций данной нации. Таким образом, международные соглашения можно выполнять, если это целесообразно с точки зрения элиты государства. Но ими можно пренебречь, если их соблюдение противоречит интересам данной страны. Мирорегулирование, а оно здесь несомненно присутствует, основывается на материальной силе, оно обусловлено ее распределением на мировой арене. Сила же переменчива, поэтому сами международные отношения неустойчивы и непредсказуемы.
Кантианская, или “универсалистская”, традиция являет собой другую крайность – она предполагает, что суть международной политики состоит в транснациональных социальных связях, которые соединяют индивидуумов или граждан государств поверх их властных вертикалей. По Канту, главным объектом международных взаимосвязей только с виду являются отношения между государствами, а в действительности – это отношения между людьми в великом сообществе человечества (а не государств). По мнению представителей данной школы, это очевидно, даже если такое положение вещей пока существует в потенции, а не фактически. Когда же это станет реальностью, система государств будет отброшена за ненадобностью.
Кантианский взгляд на мораль во внешнем мире противоположен гоббсианской концепции – в международных отношениях есть моральные императивы, определяющие действия государств. Но эти императивы нацелены не на взаимодействие, сотрудничество государств, а на ниспровержение системы государств как таковой, ее замену космополитическим обществом. Сообщество человечества (людей), согласно кантианским воззрениям, является не только главной (единственной) реальностью в международной политике в том смысле, что есть силы, способные сделать это явью; оно также является целью или объектом высших моральных устремлений. Правила, которые регулируют общение между государствами, следует игнорировать, если того требуют императивы высшей морали сообщества людей. Верность в отношениях с “еретиками” не имеет иного смысла, кроме как с точки зрения тактической выгоды. Мирорегулирование в рамках кантианской тенденции идет через морально-этические ценности, исповедуемые человечеством. Это может нравиться современным глобалистам, но вряд ли приемлемо для реалистов.
То, что обычно называют гроцианской, или “интернационалистской”, традицией, находится где-то посередине между реалистским и универсалистским подходами. Гроцианское мышление, с одной стороны, берет за точку отсчета сообщество государств, которое, с другой стороны, по характеру взаимоотношений, в нем складывающихся, больше похоже на международное общество, чем на сообщество. В противовес гоббсианской традиции сторонники гроцианского подхода утверждают, что государства вовлечены не просто в схватку, подобно гладиаторам на арене, – они ограничены в своем противоборстве друг с другом общими (общепризнанными) правилами поведения и институтами. В международном обществе, как и в обычном, субъекты ведут себя в соответствии с действующими законами. Здесь нет центральной власти, но есть общие правила игры, которые все соблюдают, потому что соблюдать их более выгодно (и это общее мнение), чем нарушать. Международные отношения – в гроцианском понимании – не выражают собой ни абсолютный конфликт интересов между государствами, ни полную идентичность этих интересов; они напоминает собой игру, которая в чем-то разрушительна, но в чем-то также и созидательна. Конкретная международная деятельность, по гроцианским понятиям, – это ни война между государствами, ни горизонтальный конфликт, распространяющийся через их границы, а торговля или – более обобщенно – экономическое и социальное взаимодействие одного государства с другим.
По Гуго Гроцию, международное поведение государств обусловлено тем, что все они в своих сношениях друг с другом связаны правилами и институтами, императивами морали и закона, подобными тем, что действуют в рамках гражданского общества. Таким образом, по мнению гроцианцев, деятельность государства, политических групп, индивидуумов во внешней среде должна быть нацелена на превращение международного сообщества государств в международное общество. В рамках этого международного общества каждое государство, подобно гражданину традиционного общества, будет обладать равными со всеми правами и обязательствами13. Мирорегулирование осуществляется здесь через нормы их взаимодействия, нормы, которые совместно разработаны и учреждены этими государствами, субъектами международного общества.
В различные периоды истории каждая из этих тенденций обретала свое выражение и появлялась в связи с различными проблемами и потребностями государств и системы международных отношений в целом. Так, гоббсианское толкование мировой политики нашло подтверждение в конфронтации, которая завершилась двумя мировыми войнами. С другой стороны, кантианское видение мира было подкреплено стремлением выйти за пределы системы суверенных государств, чтобы избежать конфликта и беспорядка, которые сопутствовали ей в этом столетии. Появление в мировой повестке дня проблемы прав человека уходит своими корнями в кантианское понимание международных отношений. Нынешняя тенденция к глобализации возвращает либеральное политическое мышление к идеям (гроцианского) международного общества. Это не означает еще, что будущее прямолинейно движется только в этом направлении. “Современная мировая система, – подчеркивал британский теоретик Х.Булл, – также в известной мере представляет собой международное общество, по крайней мере, в том плане, что международное общество было одним из тех компонентов, который постоянно присутствует в ней… В то же время следует учитывать, что международное общество – не более чем один из основных элементов, функционирующих в современной международной системе, который постоянно конкурирует с присутствующими в ней элементами всеобщей (гоббсианской) войны и кантианской транснациональной солидарности, и потому не являющийся не единственным и не доминирующим в этой системе”14.
Не менее важно и другое: совершенно очевидно, что эти три тенденции – в разном соотношении друг к другу – будут либо присутствовать в любой будущей схеме международных отношений (мирового порядка), либо будут оказывать на нее определенное влияние.
Силовое или нормативное
мирорегулирование
Попытки просмотреть историю международных отношений с точки зрения управления ими выявляют, что при всем богатстве инструментов воздействия на них ключевыми категориями, способными оказывать решающее влияние на процесс мирорегулирования и потому определяющими его суть, на каждом данном этапе являются сила и/или норма.
Что имеется в виду под этими понятиями? По определению Г.Киссинджера, “сила (в системе международных отношений) есть влияние” на поведение государств во внешней среде, на состояние этой среды15. Р.Клайн, известный теоретик-международник, автор методики “оценки мировых сил”, утверждает, что “сила на международной арене может быть определена просто как способность правительства одной страны заставить правительство другой предпринять то, что это последнее никогда не стало бы делать по своей воле, причем это может быть осуществлено за счет убеждения, принуждения или откровенного применения военной силы”16. Регулирование поведения государств во внешнем мире, их взаимоотношений посредством силы ведет свое начало с глубокой древности, а не с Вестфальского мира, как часто утверждают некоторые исследователи. Сила во внешнем мире появилась одновременно с возникновением двух и более государств, международных отношений. Не случайно в английском языке термины “сила”, “власть”, “держава” обозначаются одним и тем же словом “power”.
Управление международными отношениями посредством норм (политических обязательств) также идет с древнейших времен – когда государствам потребовалось как-то кодифицировать свои взаимодействия. В этом плане нормы на международной арене представляют собой свод правил поведения государств во внешнем мире вообще, по отношению друг к другу, в определенных ситуациях (прежде всего конфликтных), равно как и по отношению к проблемам, возникающим между отдельными странами, в частности. Между тем, управление внешним миром посредством норм никогда не было преобладающим, оно всегда было сопутствующим, формой, но не содержанием. Лишь в нынешней ситуации, отмеченной процессами, которые, как кажется, взламывают национальные границы и суверенитеты, соотносят поведение государств с ценностными критериями, присущими XXI веку, система международных отношений, опирающаяся на морально-этические императивы, нормы (правила) поведения государств во внешнем мире, кажется, может получить шансы на успех.
Соответственно можно говорить о модели силового мирорегулирования (когда сила является основным источником воздействие на поведение государств) или о модели нормативного мирорегулирования (когда поведение государств во внешней сфере регулируется прежде всего соответствующей нормативной базой). Если попытаться классифицировать сами международные отношения, беря за точку отсчета ту или иную модель мирорегулирования, то есть основания говорить о силовой системе международных отношений и о нормативной системе международных отношений. Между прочим, одно из нынешних расхождений в США между республиканцами (в большей степени консерваторами нежели либералами) и демократами (в большей мере либералами нежели консерваторами) в подходе к вопросам внешней политики состоит в том, что первые мыслят международные отношения прежде всего в силовом ракурсе, а вторые – в нормативном. В международных отношениях “есть тенденция, – замечает по этому поводу та же К.Райс, – проводить резкое различие между дипломатией, ставящей во главе угла фактор силы, и принципиальной внешней политикой, базирующейся на ценностях. Иначе говоря, считают, что можно быть либо реалистом, либо приверженцем ценностей, принципов, норм”17.
В то же время противопоставлять силу и норму в качестве рычагов воздействия на характер мирорегулирования можно лишь условно. В самом деле, сила – многогранна, да и нормативное управление международными отношениями не всегда исключает силу. Равновесие сил в ряде случаев опиралось не только на мощь государств, но и ценностные соображения, на нормативный кодекс поведения. “С библейских времен и до появления этики поведения, конституционно зафиксированной демократией, главная функция нормативной системы, – признает Ганс Моргентау, – состояла в том, чтобы удерживать стремление к обладанию силой в рамках, приемлемых для мирового сообщества”18. В самом деле, силовые акции, предпринимаемые в последнее время на международной арене (против Югославии, талибов, Саддама Хусейна), обычно мотивировались моральными (нравственными) или нормативными соображениями. Да и в истории мораль, нравственность, нормы поведения очень часто служили прикрытием для необходимости использовать свою мощь. “Те, кто стремятся к обладанию силой, обычно используют идеологию (мораль) для сокрытия своих истинных целей”19, – отмечает тот же Ганс Моргентау. Поэтому правильнее говорить о том, в каком функциональном соотношении друг к другу находились сила и норма в процессе мирорегулирования, какой фактор определял его подлинное содержание, а что было отвлекающим маневром, данью эпохи, общественному мнению. Говоря о внешней политике своей страны, американские эксперты любят утверждать, что их сила – добродетельна, а их добродетель – обладает силой, ссылаясь при этом то на Теодора Рузвельта, исповедующего политический реализм, то на Вудро Вильсона, проповедующего политический идеализм.
Важно и другое. Нормативное мирорегулирование не может полностью заменить силовое или вообще отменить его хотя бы потому, что оно само в определенных обстоятельствах нуждается в силе. Вопрос о ней неизбежно встает в повестку дня, когда речь заходит о том, что делать с теми, кто выходит за пределы международного нормативного (правового) поля. Управление политическими процессами как внутри страны, так и вовне также в ряде случаев вызывает необходимость прибегать к силе. Это не значит, что во всех случаях нужен международный шериф. Но в некоторых обстоятельствах без него нормативному регулированию не обойтись.
Проблема мирового порядка.
Идея мирорегулирования связана с проблемой мирового порядка. В наиболее общем виде можно утверждать, что мировой порядок – это фиксированное выражение того или иного способа мирорегулирования применительно к данному этапу развития международных отношений. Вместе тем, следует учесть, что категория мирового порядка более подвижна, а категория мирового регулирования более консервативна. При одном и том же способе мирорегулирования могут существовать различные модели мирового порядка.
Появление в теории международных отношений категории мирового порядка естественно ставит вопрос: насколько вообще возможен какой-то порядок (устойчивое состояние, стабильность, равномерное распределение силы, предсказуемость поведения, развитие по восходящей) в среде, где есть и продолжают возникать десятки суверенитетов со своими системами ценностей, устремлениями? Действие одного государства на международной арене обычно отражается на состоянии, интересах других, особенно соседей. Сначала наиболее чувствительной была сфера безопасности, по мере развития обществ и государств эта взаимозависимость экономической, политической, экологической, демографической и т.д. Субъекты международных отношений были заинтересованы в том, чтобы эта деятельность была бы для них всегда благотворной и никогда разрушительной. Поэтому в системе международных отношений почти всегда (хотя и в разной степени) ощущалась потребность в каком-то порядке, нормировании поведения, регулировании действий государств во внешней сфере в соответствии с преобладающими на данный момент воззрениями на характер ее функционирования. Особенно насущной эта потребность стала после появления общих ценностей, общих (международных) институтов, общей транспарентности границ и обществ. И мирорегулирование в этом плане являет собой попытку, пусть не всегда удачную и совершенную, внести какой-то порядок в неуправляемую стихию международной среды. В национальном (гражданском) обществе порядок легитимен, поскольку он носит форму общественного договора, поскольку с его существованием согласны и индивидуумы, и общество, и государство, которое, опираясь на действующие нормативы поведения (законы, Конституцию), в известной мере и олицетворяет внутренний порядок. В международных же отношениях идея порядка принимается потому, что его неприятие, его отсутствие грозит издержками, неприемлемыми для (большинства) субъектов международных отношений. В нынешних условиях неприятие мирового порядка угрожает существованию не только международного сообщества, но и всего человечества, всей биосферы.
В самом деле, история международных отношений свидетельствует, что государства и политики (руководители) всегда были заинтересованы в существовании каких-то ограничителей, правил игры на международной арене, которые гарантировали бы им сохранение или увеличение тех выгод, которые они наработали именно в данной ситуации, в данных условиях, в рамках данной международной системы. Разумеется, и государства, и политики временами исходили из того, что соблюдение этих правил и ограничений относится в большей мере к другим, чем к ним самим. Важно, однако, то, что такой феномен, как общие интересы и необходимость какого-то порядка в мире, каких-то общих установлений (например, уважать послов и не причинять им вреда – даже при обострении отношений их выгодней иметь под рукой), признавался неизбежным даже в условиях гоббсианской действительности (“холодной войны”, например).
Существует масса дефиниций понятия мирового порядка, как правило, крайне расплывчатых, но в целом схожих между собой рядом составляющих их элементов. Консервативное политическое мышление обычно отождествляет мировой порядок с ситуацией статус-кво. В современных условиях не без влияния процесса глобализации либералы склонны рассматривать мировой порядок с точки зрения эволюции международного сообщества в мировое общество. Хедли Булл, профессор Оксфордского университета и авторитет в вопросах мирового порядка, так его определяет: “Под международным (мировым) порядком, – пишет он, – понимается характер (состояние) или направление внешней активности, обеспечивающей незыблемость тех целей сообщества государств, которые являются для него, с одной стороны, элементарно необходимыми, с другой – жизненно важными, с третьей – общими для всех”20. Что же это за цели? Х.Булл дает следующую более подробную их иерархию.
Первая цель, по его мнению, предполагает сохранение самой системы и сообщества государств. Какие бы разногласия ни существовали между ними, всех их объединяет уверенность в том, что нынешняя система их взаимодействия, благоприятная для главных действующих лиц, сохранится, а если и будет меняться, то лишь в сторону еще большего благоприятствования все для тех же главных актеров, основных обладателей прав и обязанностей в рамках международной системы.
Вторая цель функционирования мирового порядка – сохранить (обеспечить) независимость или суверенитет каждого государства. Высшую цену, которую оно должно быть готово заплатить за это, – так это признание подобного же права и за другими государствами.
Третья цель – сохранение мира. Сохранение мира в данном случае означает отсутствие нелигитимных (несправедливых) войн между членами мирового сообщества. Оно означает, что война если и может иметь место, то лишь в особых обстоятельствах и в соответствии с принципами, разделяемыми другими членами международного сообщества. Администрация Дж.Буша (мл.) подверглась резкой критике со стороны западноевропейских политиков (и России) за то, что она не только нарушила эту заповедь, но и затребовала вассальной лояльности со стороны партнеров.
Четвертая цель касается наличия и функционирования установок, общих для всей социально-политической сферы, независимо от того, относятся ли они к отношениям по линии индивидуума, общества, государства или к отношениям между самими странами. Эти установки (в условиях нынешнего мирового порядка) затрагивают такие проблемы, как ограничение насилия (использования силы), результатом которого могут быть жертвы или серьезные увечья прежде всего среди гражданского населения, соблюдение прав человека и традиционных свобод, верность данным обещаниям (соглашениям, договорам, декларациям), политическая и социально-экономическая стабильность, легитимность любых действий, предпринимаемых на международной арене. В общем плане речь идет о продвижении к международному обществу.
Таким образом, мировой порядок, если попытаться определить его в наиболее общем виде, – это состояние системы международных отношений, соответственно запрограммированное на ее безопасность, стабильность и развитие и регулируемое на основе критериев, отвечающих нынешним потребностям (самых влиятельных) субъектов данного мирового сообщества.
В то же время мировой порядок – это не некая властная структура, это не международный закон, юридически обязательный для всеобщего исполнения. Это скорее доктрина международного сообщества, отражающая уровень его политического мышления на данный момент.
Несмотря на тесную взаимосвязь мирорегулирования и мирового порядка и наличие серых зон, где они не только соприкасаются, но и перекрывают друг друга, между ними есть значительное отличие. Их соотношение – это соотношение части и целого. Смена мирорегулирования неизбежно влечет за собой смену мирового порядка. Но смена мирового порядка необязательно обусловлена изменением в мирорегулировании. Мировой порядок разрушается, когда меняются его несущие конструкции, когда меняется система мирорегулирования. Но само оно необязательно меняется, когда разрушается существующий на его базе мировой порядок. Тот или иной тип мирорегулирования, как правило, охватывает более значительный исторический период, иногда оно остается неизменным в течение веков, в то время как мировой порядок более скоротечен. Мирорегулирование представляет собой методологию решения проблемы преодоления стихийности международных отношений, в то время как мировой порядок представляет собой инструмент конкретного решения этой же проблемы на данном отрезке времени. Естественно, что, будучи частью и целым, они имеют общую основу – мир, в котором действуют национальные суверенитеты.
Смена парадигмы
В историческом плане становление того или иного мирового порядка обычно связано с крупными переменами на международной арене, явившимися результатом фундаментальных открытий, менявших представление человечества об окружающем мире, крупномасштабных войн, поражений одних государств и коалиций и победой других, менявших конфигурацию сил на международной арене. Победители стремились перестроить мир таким образом, чтобы их преимущества, завоеванные в тяжелой схватке с соперниками, были закреплены не только территориально, но и в новых принципах поведения государств во внешнем мире. Не случайно вехами нового мирового порядка были соглашения о послевоенном устройстве международных отношений – Вестфальский мир, Утрехтский мир, Венский конгресс, Парижская мирная конференция, конференции в Ялте и Потсдаме.
На рубеже тысячелетий в международных отношениях наметилась очередная смена вех. Отмеченная выше тенденция проявилась и на этот раз. Именно окончание “холодной войны”, победу в которой Запад целиком приписывает себе, стало началом новой эры. Отличительная черта этого сдвига состояла в том, что он не был следствием традиционного насилия, он явился результатом согласия – Восток и Запад с одинаковым энтузиазмом приветствовали уход в прошлое эры конфронтации. Вместе с тем сдвиг этот был фундаментален по своей значимости, ибо речь идет не просто о замене одного мирового порядка другим и даже не о том, чтобы однополярный мир заменить на многополюсный, речь идет о вещах более глубинных – смене парадигмы в международных отношениях, а если говорить более конкретно, то о смене способа мирорегулирования. “Нынешние мировые отношения существуют в более глубоком и более широком временном контексте, – писал Джон Руджи, профессор Колумбийского университета, – поэтому преобразование их предполагает изменения не только в способах силовой игры, но и в самом пространстве, на котором эта игра ведется”21. Это означает, что мировое сообщество в очередной раз столкнулось с проблемой выбора. И нынешняя неустойчивость международной среды, противоречивое видение ее, равно как и многие огрехи, которые совершают в последнее время государственные мужи и политики, в значительной мере обусловлены переходным состоянием международных отношений.
При этом приходится учитывать, что выбор, имеющийся у мирового сообщества, ограничен. Фактически выбирать ему приходится между двумя известными истории основными способами мирорегулирования – силовым и нормативным. В то же время последствия подобного выбора могут иметь фундаментальное значение: либо мировое сообщество будет иметь международные отношения, по-прежнему базирующиеся на силе и создающие те же самые проблемы, с которыми человечество уже сталкивалось на протяжении всей своей истории, либо оно будет иметь международные отношения, основанные на нормативной базе, которая лишь недавно стала проходить серьезную апробацию во внешнем окружении и которая может открыть новые горизонты нынешнему, более зрелому сообществу. Речь идет о двух сторонах одной и той же монеты, пишет (в статье с характерным названием “В защиту матери Терезы”) гарвардский профессор Стенли Хоффманн: “о сокращении базы анархии и насилия в международных отношениях и о создании и внедрении в эти отношения общепринятых норм нравственности”22. Таким образом, в настоящее время мирорегулирование переживает важный этап – постепенную (с возможными откатами назад, в том числе и в некоторых продвинутых странах, Соединенных Штатах например) смену парадигмы: на место силового регулирования (и соответственно силовой системы международных отношений), преобладающего столетиями, приходит – не без воздействия процессов глобализации – нормативное мирорегулирование (и соответственно нормативная система международных отношений). И, следовательно, сами международные отношения находятся на переходном этапе. Вместе с тем соображения относительно характера современного мирорегулирования, о том, что на смену силовому идет регулирование нормативное, следует рассматривать как выводы, лишь отражающие ведущую тенденцию.
Нормативное мирорегулирование, основанное на правилах поведения государств во внешнем мире, их взаимодействия, способно преодолевать анархичность внешней среды с не меньшим, если не с большим эффектом, чем это может делать мирорегулирование силовое. Определенные преимущества нормы перед силой в этом плане видятся в следующем. Сила отражает возможности, интересы одного мощного государства или корпорации стран. Нормы же приняты, как правило, по соглашению, выражая интересы мирового сообщества. Во всяком случае, нормы в большей мере отражают баланс интересов, нежели интерес одного преобладающего государства. Во-вторых, норма как категория международных отношений, принятая согласно определенной процедуре, более устойчива и стабильна, нежели сила, интенсивность которой постоянно меняется во времени и пространстве. В-третьих, будучи действенной на относительно длительном отрезке времени и опирающейся на согласие (которое на мировой арене может быть только большинством), норма как инструмент мирорегулирования более предсказуема, нежели сила. В-четвертых, норма более демократична по сравнению с силой; последняя, вольно или невольно, олицетворяет насилие, в крайнем случае принуждение, в то время как норма отражает согласие, базирующееся на компромиссе. В-пятых, сила может создавать, но она же может и разрушать, причем в непредсказуемых масштабах; норма, как представляется, менее способна к разрушению, если она сегодня уже негодна или контрпродуктивна, ее просто можно проигнорировать, изъять по всеобщему согласию. Но, конечно, норма, действующая во внешней среде, далеко не идеальна. Ее главные проблемы – быстро меняющаяся обстановка, за которой не поспевает процесс нормотворчества, интерпретация и способы воздействия на тех, кто ей не следует.
Нормативная система международных отношений основывается на политических обязательствах, принимаемых государством. Это не право, как оно понимается внутри государства с его властной вертикалью, обеспечивающей неотвратимость правового уложения. Но это важный шаг к нему, это шаг к возникновению международного общества. Нормативная система международных отношений (поскольку это не правовая система) работает не на принуждении, а на политической культуре государства, лидеров, общества. Два обстоятельства важны для успешного ее функционирования. Первое – осознание каждым государством, что оно не одно в мировом сообществе, что есть и другие страны со своими устремлениями. И чтобы международная система не развалилась, не превратилась в арену “войны всех против всех”, нужно уважать (по крайней мере учитывать) наличие чужих воль и интересов, которые нельзя (и даже опасно) сломать, нужно (и важно) понимать неизбежность существования на данном (возможно, переходном) этапе нормативной базы различных устремлений, позиций, политик. Второе – нормативная система международных отношений будет работать только в том случае, если каждый ее элемент, каждое государство, будет ощущать, что ему выгоднее быть в рамках этой системы, чем вне ее; что ему выгоднее выполнять определенные нормы поведения, чем нарушать их.
Вместе с тем и эта смена парадигмы, и утверждение нормативного мирорегулирования происходят небезболезненно для мирового сообщества. Основные трудности, возникающие в процессе изменений, обусловлены прежде всего тремя обстоятельствами. Первое – различный уровень развития национальных государств, являющихся основными субъектами международной среды. Он порождает значительную дифференциацию в видении государствами себя, внешнего мира, его проблем и возможностей, своего места и роли в нем. А это все не может не отражаться на их готовности принять одни нормы, правила, правовые установления (соответствующие их нынешнему пониманию внешнего мира) и отвергнуть другие (этому пониманию уже не соответствующие), это не может не отражаться на общем состоянии возникающей нормативной базы. Второе обстоятельство – несовершенство, незавершенность формирования самой нормативной (правовой) базы. В отличие от силового регулирования, имеющего длительную историю, в течение которой накапливался опыт и совершенствовался инструментарий использования силы, нормативное регулирование вступило в полосу интенсивного развития лишь с окончанием “холодной войны”. Поэтому в его арсенале меньше инструментов, да и те, что есть, нуждаются в проверке. Третье обстоятельство связано с тем, что нормы (правила) – это обычно политические обязательства, а не право. Они становятся легитимными только после многократного использования и лишь тогда, когда мировое сообщество начинает сознавать, что следовать им выгоднее, чем противостоять.
После того как тысячи лет в мире довлела сила, ординарному мышлению трудно поверить, что записанные на бумаге правила поведения могут регулировать отношения государств, способных выставить миллионные армии. Еще труднее вообразить, что безопасность ядерной державы можно отдать в руки международного института, в котором на равных с ней вершат дела Мальта, Руанда или Гаити.
1 C.Rice. Promoting the National Interests // Foreign Affairs, January/February, 2000. P.49.
2 Кант И. Критика практического разума. Основы метафизики нравственности. Соч.: В 6 т. Т. 4, ч. 1. М., 1965. С.175.
3 Гроций Гуго. О праве войны и мира. Три книги, в которых объясняется естественное право и право народов, а также принципы публичного права. М.: Гос. изд-во юридической литературы, 1956. С.44.
4 Smith J.A. The Growth and Decadence of Constitutional Government. Henry Holt and Company, N.Y., 1930. P.241.
5 Brzezinski Z. Between Two Ages: America’s Role in the Technotronic Era. N.Y., 1970. P.282.
6 Waltz K. Man, the State and War. N.Y.: Columbia University Press, 1970. P.159.
7 Цит. по: Schuman F.Z. International Politics. 7-th ed. , N.Y., 1953. P.238.
8 Claude I.L. Power and International Relations. Random House. New York, 1962. P.255.
9 Трактаты о вечном мире. М., 1963. С.83, 92, 108, 117–118, 192; XXI век, Европейский союз и Содружество независимых государств // Под ред. Ю.Борко. М.: “Интердиалект+”, 1998. С.16–37; Гюго В. Собр. соч. М., 1956. Т.15. С.209.
10 Spinelli A., Rossi E. The Ventotene Manifesto. Pavia, 1988. P.20.
11 Аболин О. Всемирный и европейский федерализм: вероятные перспективы. Полис, № 5, 1994. С.148.
12 Wight M. “Western Values in International relations” in Diplomatic Investigations, ed. by Butterfield H. and Wight M. London: Allen and Unwin, 1967.
13 Bull H. The Anarchical Society. A Study of Order in World Politics. 2nd ed., Macmillan, London, 1995. P.23–27.
14 Ibid. P.49.
15 Kissinger H. American Foreign Policy. 3d ed. N.Y., 1977. P.97.
16 Cline R. World Power Assesment.Wash., 1975. P.8.
17 Rice C. Promoting the National Interests // Foreign Affairs, January/February, 2000. P.49.
18 Morgenthau H. Politics among Nations, 4th ed. New York: Alfred A.Knopf, 1967. P.219.
19 Morgenthau H. Op.cit. P.220.
20 Bull H. Op. cit. P.16.
21 Ruggie J. Territoriality and Beyond: Modernity in International Relations. “International Organization”, Winter, 1993. P.131.
22 Hoffmann St. In Defence of Mother Teresa, “Foreign Affairs”. March/April 1996. P.174.