Опубликовано в журнале Вестник Европы, номер 9, 2003
Меняющаяся природа конфликтов
Изучение истории свидетельствует, что примерно каждые 50 лет мир переживает революционные изменения – сдвиг парадигмы – в природе вооруженных конфликтов, которые провоцируются социологическими, технологическими и другими внешними факторами. В качестве примеров тому за последние два столетия можно привести развитие эффективных армий на основе массовой мобилизации в период наполеоновских войн (около 1800 г.), введение скорострельного нарезного оружия в середине 19-го в., индустриализацию производства оружия и соответствующей инфраструктуры накануне Первой мировой войны, а также развитие ядерного оружия и глобальных систем его доставки в период и непосредственно по окончании Второй мировой войны.
Мне представляется, что мы переживаем подобные “революционные” изменения, которые возвестили драматические события последнего десятилетия, сфокусировавшиеся в событиях 11 сентября 2001 г. Я бы определил следующим образом основные факторы, лежащие в основе этих изменений, которые происходят до сих пор:
— Новый глобальный баланс власти, сложившийся после окончания холодной войны, и последующее влияние на геостратегическую роль государств.
— Быстрый прогресс технологии.
— Меняющееся отношение к использованию вооруженных сил в западном обществе.
Новая картина безопасности
Что касается Европы и НАТО, специфическими элементами вышеназванных факторов, имеющих наибольшее влияние на современную систему безопасности, являются:
— бесконтрольное распространение технологии,
— растущий разрыв между богатыми и бедными странами,
— информационная революция.
В результате сегодня мы стоим перед необходимостью переоценки того, из чего складывается безопасность, каковы угрозы безопасности и каковы должны быть наши ответы на эти угрозы, в особенности включая угрозу терроризма.
Как это часто происходит, новые условия безопасности формируются в результате не какой-то одной причины, но сочетания новых факторов, создающих новые угрозы безопасности. Возьмем, к примеру, вышеупомянутый вопрос о распространении технологий. Технологическое преимущество в военной сфере всегда преходяще. Было бы неблагоразумно предполагать, что “западное” технологическое превосходство в любом случае может быть трансформировано в подавляющее военное превосходство. Сегодня быстрое распространение технологий означает, что даже развивающиеся страны – в особенности управляемые диктаторскими режимами – могут, сконцентрировав свои усилия, получить оружие и средства его доставки, которые представляли бы реальную угрозу крупным державам. Угроза еще более очевидна в тех случаях, когда она сопровождается фанатизмом.
Более того, природа современного оружия означает, что, за исключением тех случаев, где технологический барьер воистину огромен (как это было между США и “Талибаном”), решительный и сведущий защитник вполне в состоянии сделать “насильственное вторжение” слишком дорогостоящим для любой страны, чтобы его можно было вообще помыслить. Силы, которые могли бы проецироваться и поддерживаться за рубежом, могут быть в десять раз более дорогостоящими, чем силы национальной обороны, комплектуемые по призыву. Сравните, к примеру, военную мощь, которую могут разместить Канада и Израиль примерно на те же суммы расходов на оборону. Возможности Запада осуществлять военную интервенцию могут быть намного меньше, чем иногда предполагается.
Растущий разрыв между богатыми и бедными странами во многих отношениях составляет потенциальную проблему безопасности, и не только в тех случаях, когда он сочетается с проблемой распространения технологии. Этот разрыв становится драматически очевидным, если мы сравним статистику роста населения и дохода на душу населения в странах Северной Африки и Ближнего Востока со странами Европы и спроецируем их на ближайшие 10 лет. Несправедливо возлагать вину за этот растущий разрыв в уровне благосостояния на “западные” страны, так же как неправильно заключать, что бедность сама по себе служит причиной или, вернее, обоснованием терроризма. На самом деле в странах, которые сегодня известны как “дуга нестабильности”, которая протянулась от Северной Африки до Центральной Азии, главными причинами недовольства становятся некомпетентное управление, социальная несправедливость и отсутствие демократии. Но недовольство и отчаяние создают такие серьезные проблемы безопасности, как незаконная миграция и контрабанда наркотиков, и благодатную почву для фанатизма, который, в свою очередь, может привести к региональной нестабильности и терроризму. Эта проблема все более усугубляется и с ней следует бороться в самих этих странах с помощью предупреждающих мер (которые могут быть военными, политическими или экономическими), так же как защитных или оборонных мер в наших странах. Она также имеет важные последствия для нашей политики безопасности.
Информационная революция – третья общая тенденция, которая так сильно изменила обстановку в области безопасности. Эта революция имеет несколько аспектов. Это один из факторов, способствующих распространению технологии. Он может усугубить “разрыв в уровне бедности”, сделав его более очевидным. Для демократических государств существуют два важных последствия информационной революции. Во-первых, опора на информационные технологии может сделать общество очень уязвимым к определенным формам террористических атак. Во-вторых, демократии не могут более осуществлять никакого контроля над потоком информации и тем самым за средствами массовой информации. В то же время диктаторские режимы, если они достаточно эффективны, могут до определенной степени манипулировать средствами массовой информации и тем самым оказывать значительное воздействие на общественное мнение, включая общественное мнение демократических стран, с которыми они находятся в конфликте. Правительственная информация и даже военная разведка больше не могут конкурировать со СМИ в скорости передачи информации. В результате каждое действие, предпринимаемое демократическими странами ради своей безопасности, будь то военная операция или нет, в будущем может разворачиваться в новой обстановке – навязчивого внимания СМИ. Если мы не будем принимать этого в расчет и планировать свои действия соответственным образом, то от этого пострадают наши операции в области безопасности.
Вдобавок к этим общим тенденциям в последнее десятилетие мы наблюдали окончание конфронтации эпохи холодной войны, которое приветствовалось всеми, а вместе с ней и биполярной системы безопасности. Именно это событие ускорило неожиданный и драматический сдвиг в обстановке безопасности. За очень короткое время мы перешли от холодной войны к горячему миру. Мы стали свидетелями серьезных изменений в том, что формирует безопасность.
Новое определение безопасности:
новые угрозы и ответы
Всего лишь десятилетие назад “безопасность” была синонимом обороны. Восток и Запад стояли перед угрозой Третьей мировой войны, которая в Европе характеризовалась угрозой вторжения, которого опасались, обосновывая его каждый по-своему, и Восток, и Запад. Угроза была общей, так же как и ответ на нее, – в континентальных странах формировались массовые армии, основанные на принципе массовой мобилизации и службе по призыву. Сдерживание осуществлялось с помощью обороны обычных вооружений, при поддержке угрозы применения ядерного оружия. “Безопасность” измерялась в основном военной мощью.
Сегодня “безопасность” означает гораздо больше, чем военная мощь. В той мере, в какой безопасность сохраняет свое военное значение, “сдерживание” сохраняет его, будучи основано на гарантиях эффективных контратак (трудности и затраты на которые делают более дорогостоящими предотвращение кризисов и конфликтов). Иными словами, безопасность стала гораздо более широким вопросом. Для большинства европейских/евроатлантических стран безопасность сегодня измеряется в невоенных терминах и угрозы безопасности являются по своей природе невоенными. Среди этих угроз – некомпетентное управление, коррупция, организованная преступность, небезопасные границы, контрабанда (оружия, наркотиков, людей), незаконная миграция, этнические и религиозные конфликты, распространение оружия массового уничтожения, дефицит природных ресурсов (например, воды) и, конечно, терроризм.
С этими угрозами сталкиваются все страны-члены НАТО и ЕС. Но они сталкиваются с ними в разной степени и в силу этого нуждаются в различных ответах. Это вступает в контраст со временами холодной войны, где угрозы и ответы на них были более или менее одинаковыми везде. Необходимость дифференцированного подхода является фактором, который сегодня осложняет эволюцию альянсов безопасности (НАТО и ОВПБ ЕС). Если он претендует на эффективность, альянс должен предложить каждому члену ясные и определенные преимущества безопасности. Он должен компенсировать их финансовые и политические затраты. Сегодня это означает, что альянс должен соответствовать различным требованиям безопасности каждого из своих членов, нежели общим ее критерием периода холодной войны.
Поскольку безопасность больше не является чисто военной заботой, она перестает быть исключительным предметом ведения британского Министерства по вопросам заморских территорий (МЗТ) и Министерства иностранных дел, которые на данный момент — основные министерства, участвующие в сотрудничестве по вопросам безопасности. Больше невозможно провести четкое разграничение между внешней и внутренней безопасностью. Поэтому безопасность требует координации внешних министерств (МЗТ и МИД), а также их агентств (вооруженные силы и разведслужбы) с внутренними министерствами: внутренних дел, образования, финансов, заморского развития, транспорта, окружающей среды, здравоохранения и т.д. , а также их агентств (полицейскими силами, службами безопасности, агентствами по чрезвычайным ситуациям и т.д.). Сегодня безопасность принимает во внимание социальное развитие и требует участия всех элементов общества так, как это не происходило с безопасностью в период холодной войны. Соответствие этим новым требованиям безопасности требует фундаментальной реформы национальных структур, моделей инвестирования, систем управления. Оно также требует эволюции международных институтов в поистине радикальном масштабе.
Военные последствия новых угроз
для безопасности
Хотя безопасность сегодня становится более широкой концепцией, она учитывает ключевые военные элементы. Но даже здесь угроза безопасности сегодня потребует совершенно различного военного ответа, нежели в будущем. С угрозой для обороняющейся стороны больше нельзя бороться средствами пассивной обороны или защитными мерами. Они остаются существенными, но природа их изменилась. В наши дни армейские подразделения следует использовать для поддержки внутренних полицейских операций. Кроме того, нашим вооруженным силам придется покидать свою территорию, чтобы бороться с угрозой в странах, где она порождается. Сегодня предполагается проецирование вооруженных сил – т.е. направление за пределы страны, их поддерживание там (возможно, на протяжении длительных периодов) и использование. Это будет не пассивное миротворчество или, как в период холодной войны, просто выжидательное сдерживание. Предполагается, чтобы войска вели боевые действия.
Это означает, что перед вооруженными силами стоят совершенно другие задачи, нежели десятилетие назад. Большинство европейских стран поддерживали большие, в основном статичные, вооруженные силы, которые осуществляли сдерживание одним фактом своего существования. Запад никогда на самом деле не ожидал, что ему в короткие сроки придется вести операцию обычными вооружениями. Следовательно, в противостоянии с чрезвычайно дорогостоящим оружием и живой силой противников большинство стран НАТО поддерживали большие национальные военные структуры, но слишком малые резервы дорогостоящего снаряжения – таким образом, создавался нереалистический баланс. Большинство стран могли мобилизовать военные силы только в случае тотальной войны. Свидетельство тому – проблемы, с которыми сталкивались европейские страны, дислоцируя свои силы для Войны в Заливе и для структурной реорганизации, необходимой, чтобы сделать жизнеспособным такое распределение (например, в британской армии). Следует отметить, что армии стран Варшавского Договора поддерживали гораздо больший военный потенциал – но поддерживая его, разрушили свои экономики. Когда мы размещали войска для миротворческих операций, мы не ожидали, что им придется вести боевые действия – только патрулировать в голубых касках и белых автомобилях. На сегодня истина состоит в том, что нам придется размещать войска для реальной войны с большей вероятностью, чем это когда-либо было в годы холодной войны. В результате вид вооруженных сил, которые должна проецировать страна, поддерживать и использовать за рубежом, ставит большинство европейских стран перед необходимостью тотальной реформы их военных систем. Очень немногие из двух миллионов военных мужчин и женщин, ныне входящих в состав армий стран Европы, могут быть оценены как соответствующие этим требованиям. Грубо говоря, большая часть оборонных бюджетов европейских стран тратится на поддерживание тех видов вооруженных сил, которые не соответствуют современным угрозам. В войне с терроризмом большая часть европейских войск может быть использована только для некоторого ограниченного круга задач.
Поэтому большинство европейских стран сталкивается с трудным вызовом крупномасштабной военной реформы. Вооруженные силы должны обладать большим потенциалом и гибкостью. Это означает, что они станут более дорогостоящими. Поэтому если военные расходы не увеличатся, они будут сокращаться. Для малых стран это означает, что они больше не смогут выдвигать сбалансированные национальные армейские силы, способные выполнять все функции, необходимые для вооруженного конфликта с использованием всех родов войск. Это предполагает установление приоритетов роли, которую будут играть вооруженные силы, что в свою очередь означает, что существенным фактором станет подход альянса. В этом отношении требования НАТО и ОВПБ ЕС являются идентичными. ОВПБ ЕС не сможет в ближайшем будущем составить альтернативу НАТО, поскольку большинство членов ЕС не произвели реформы своих вооруженных сил, чтобы обеспечить достаточный экспедиционный потенциал. Кроме того, для независимых действий ЕС также придется развивать триаду командования, контроля и связи, а также потенциал разведки и логистики, которым в данное время он не располагает.
Это – нерешенный вызов, стоящий сегодня перед структурами европейской национальной обороны и безопасности и международными организациями – НАТО и ЕС. Обеим организациям придется претерпеть быстрое реформирование и продемонстрировать, что они на самом деле могут предоставить своим членам некоторые преимущества реальной безопасности в новую эру, если им суждено выжить и процветать. Иными словами, страны-члены не будут их финансировать. Если инструмент не может выполнять требуемой работы, то зачем платить за его содержание? Точно так же обеим организациям придется сотрудничать и скоординировать свои роли, функции и действия. Ни одна из них в ближайшем будущем не сможет одна выполнять все эти функции. Так что здесь также необходимо установить приоритеты и разделить роли.
Вызов терроризма
Я попытался подробно обрисовать новую обстановку безопасности, так чтобы вписать в свой контекст терроризм. Терроризм – лишь одна из угроз современной безопасности, который в силу очевидных причин представляет гораздо большую опасность в одних странах по сравнению с другими. Терроризм имеет много проявлений. Мы наблюдали его уже довольно долго. Существуют различные определения этих понятий, и, чтобы противодействовать ему, требуются действия на многих разных фронтах.
Говоря о войне с терроризмом, мы должны иметь в виду, что терроризм – это тактика, средство. Стремясь предотвратить его, мы должны ставить реальной мишенью не тактику, но преступников. Нашим врагом являются те группы и движения, которые стремятся обрушить наш социальный порядок и которые с этой целью используют терроризм и многие другие тактики (например, информационную войну). 11 сентября сфокусировало внимание на этом. Реальное разграничение между “войной” и “невойной” сейчас является расплывчатым. Поэтому таковым становится разграничение роли армии и полицейских сил.
Если мы сравним эту новую форму атаки на наши общества, которая включает терроризм, с болезнью, например с раком легких, тогда, желая вылечить эту болезнь, мы сможем опираться на несколько источников помощи. Вооруженные силы подобны хирургам. Силы безопасности (полиция, жандармерия) подобны докторам, использующим медикаменты, химиотерапию и т.п. Внешняя помощь и агентства по предотвращению кризисов – это сотрудники медицинской службы, которые пытаются заставить нас бросить курить и избежать причин, вызывающих болезнь. Разведка и службы безопасности – это диагносты, которые должны дать нам раннее предупреждение нашей проблемы со здоровьем.
Как и в медицине, все эти агентства должны играть важные роли. Так же как в медицине, ни одно агентство не сможет быть эффективным по собственной воле – наилучшие результаты достигаются тогда, когда все они сотрудничают между собой. Вооруженные силы должны играть важную роль в победе над терроризмом. Но с помощью одних лишь вооруженных сил не удастся победить угрозу терроризма. С их помощью можно лишь купить время для передышки. Например, они могут отнять у террористических групп безопасную гавань (места или времени), как в Афганистане, без которой они не могут легко функционировать. Но это время для передышки должно быть использовано для того, чтобы пресечь проблему в корне, иначе военные действия станут неэффективными или даже контрпродуктивными.
Внутренняя защита также больше не может быть обеспечена с помощью пассивных оборонительных мер. Будут такие ситуации, когда безопасность можно будет обеспечить, лишь только перенеся войну на территорию противника. Проблема, стоящая перед большей частью Европы, заключается в том, что у нее нет военного выбора, чтобы сделать это. У нее нет вооруженных сил, которые необходимы для ведения силовой войны с терроризмом. Поэтому вызов является многосторонним: а) реструктурировать вооруженные силы в контексте альянса (виртуально идентичного НАТО или ЕС), так чтобы они играли полезную роль в этой новой форме боевых действий, б) развить другие национальные силы безопасности (полицию, жандармерию, пограничные войска, разведку и контрразведку), в) развить межминистерское сотрудничество, необходимое для того, чтобы различные министерства и агентства (полиция, разведслужбы и т.д.), которым ныне необходимо сотрудничать, чтобы покончить с этой угрозой, сделали это эффективно, и г) более активно инвестировать в предотвращение конфликтов и кризисов, включая проведение заморских операций и планирование части национальной политики в области безопасности.
Вооруженные силы и силы, поддерживающие безопасность, должны согласованно обговорить рамки для борьбы с новыми угрозами безопасности, которые бы разрушали старые барьеры на пути сотрудничества. Широко используемая модель – хорошая точка отсчета. Она дифференцирует “антитеррористические” и контртеррористические операции и “управление последствиями”.
“Антитерроризм” имеет оборонительный характер – он включает все меры, используемые для ограничения уязвимости как внутри страны, так и за рубежом: люди (солдаты, гражданские лица, дипломаты и рабочие и т.п.), физические цели, системы коммуникации, социальные структуры и т.п.
“Контртерроризм” включает все упреждающие или наступательные действия. Они должны быть нацелены на опознание личности и размещение, сдерживание, предотвращение, блокирование террористических действий (как внутренних, так и внешних).
“Управление последствиями” предусматривает все усилия, подготовительные или последующие для ограничения воздействия терроризма, стабилизации ситуации, устранения причиненного ущерба.
Как вооруженным силам, так и службам безопасности потребуется дополнительный потенциал для разведки и нового оружия и снаряжения, так же как и гораздо более высокая степень сотрудничества и подготовки для выполнения этих новых задач.
Выводы для НАТО и ЕС
Итак, как нам следует взяться за проблему перемен – как изменить наш подход к проблеме безопасности? Было бы хорошо вновь обратиться к фундаментальным вопросам членства в альянсе с точки зрения перспективы будущих угроз для безопасности.
Чтобы быть хорошим членом альянса (будь то НАТО или будущая ОВПБ ЕС), стране следует сделать следующее:
— обеспечить себя необходимым минимумом самозащиты,
— быть в силах получать помощь от других союзников,
— быть в силах предоставлять помощь другим союзникам.
Что это означает сегодня?
Самозащита больше не означает обычной самообороны. Некоторые государства до сих пор сталкиваются с потенциальной внешней военной угрозой и будут чувствовать необходимость поддерживать традиционные средства обороны. Для остальных классическая оборона такого типа – это вовсе не требование. Для некоторых членов угроза терроризма очень велика, для других она очень мала. В современном альянсе порядок, в каком его члены будут выстраивать приоритеты угроз и ассигновать ресурсы для их преодоления, неизбежно будет расходиться.
Точно так же могут существенно расходиться формы помощи, которые могут потребоваться странам от своих союзников. Вовсе необязательно, чтобы это была классическая военная помощь. Министерства внутренних дел и другие агентства, занятые безопасностью, возможно, теперь должны быть готовы открыть двери внешней помощи в той мере, в какой они не были к этому готовы прежде. Концепция связанной с альянсом инфраструктуры должна подвергнуться изменениям. Так же как понимание того, что страны-союзники находятся “на передовой” противостояния новым угрозам. Очень важно осознавать, что “передовая” – это больше необязательно вопрос географии. Модели инвестиций внутри альянса должны подвергнуться изменениям, так же как и национальные инвестиции.
При предоставлении внешней помощи есть ограниченные возможности для выбора, но при этом существует большая вариативность. Выборы военных решений, как отмечалось выше, потребуют сил, способных к проецированию, содержанию и техническому обслуживанию, а также утилизации. Но вооруженные силы должны также быть в состоянии размещаться при возникновении ситуаций в самой стране для поддержки внутренних агентств безопасности. Также очень важным фактором становятся предоставление заранее мест дислокации и логистическая поддержка. Однако при принятии решений о том, как именно союзники должны способствовать выполнению этой функции, важно установить порядок разделения бремени не только расходов, но и рисков и военных потерь. Однако помощь при этом будет не только военной. Это не оправдание в том случае, если военная помощь не предоставляется, но, скорее, признание того, что
а) ответ в будущем перестанет быть чисто вооруженным и
б) даже при условии, что все в мире проявят добрую волю, пройдет немало времени, прежде чем европейские страны смогут вносить существенный вклад в проецирование военной силы.
Дополнительное соображение, касающееся всего вышесказанного, – это влияние источника новых угроз для безопасности на эволюцию систем безопасности. В период холодной войны угроза исходила определенно с Востока или Запада, в зависимости от точки зрения. Эта географическая ориентация создавала “государства фронтовой полосы”, “тыловые”, “фланговые страны” и т.д., все из которых оказывали фундаментальное влияние не только на национальную психологию этих стран, но также на практическую подготовку конфликтов. Новая обстановка безопасности приводит к крушению этой иерархии. Во-первых, география больше не является единственной детерминантой непосредственности угрозы. Во-вторых, в той мере, в какой имеет значение география, новые угрозы разрушают четкое деление между внутренними и внешними границами, так что они также создают новую Стратегическую расстановку сил, в которой участвуют Север–Юг или Северо-Запад–Юг–Восток. Турция сменила Германию как ключевое государство для европейской безопасности. Средиземноморские страны НАТО во главе с Грецией испытывают самые большие риски от распространения конфликта на Ближнем Востоке. Теперь, с одной стороны, это потребует больших усилий, чтобы избежать политической поляризации с последующей конфронтацией между Севером и Югом и созданием нового политического и культурного водораздела. С другой стороны, до определенной степени уже существует новый географический императив, и нам всем следует смотреть в глаза той реальности, что некоторые страны будут играть бо─льшую роль в мировой системе безопасности по сравнению с той, что играли прежде.
Последний вопрос, теперь стоящий перед странами-членами как НАТО, так и ЕС, – это проблема адаптации не только своих национальных организаций, с тем чтобы они противостояли этим новым вызовам, но также и вопрос адаптации самой НАТО и построения ОВПБ ЕС, так чтобы они оставались (или стали) способны бороться с новыми угрозами безопасности. Потребуется адаптировать или создать внутренние механизмы сотрудничества, с тем чтобы они справились с различными требованиями безопасности для стран-членов, создали бы парадигму, в рамках которой члены могли бы развивать свой специализированный военный потенциал, чтобы вносить вклад в общие усилия и обеспечивать сотрудничество невоенных агентств безопасности. Пока что это не удавалось сделать странам (как это демонстрируют трудности ЕС в развитии своего “третьего столпа”). И как мы уже отмечали, сотрудничество между ЕС и НАТО должно существенно улучшиться.
Роль мозговых центров (think tanks)
Именно в этой сфере университеты и мозговые центры, подобные британскому Колледжу национальной обороны (National Defence Centre), теперь будут играть важнейшую роль. Во всех наших странах, как и в коридорах НАТО и ЕС, нынешние темпы развития событий возлагают на гражданский и военный персонал огромное бремя перегрузок. Больше не хватает времени на решение ежедневных проблем и для концептуального мышления. Помимо всего прочего, масштабы перемен, которые оказывают давление на институты, являются самыми крупными за все периоды мирного времени.
Следовательно, существует большая потребность в генерировании идей, стимулировании мышления и обсуждении всех аспектов реформы безопасности, с тем чтобы разрушить границы между различными элементами системы безопасности и расширить границы того, что считается “безопасностью”. В равной мере необходимо повысить потенциал “сообщества безопасности” – большей части военного и особенно гражданского персонала, компетентного в новых вопросах безопасности и способного: а) занять посты в национальных и международных организациях и б) обучать население пониманию новых потребностей безопасности, так чтобы обеспечить их поддержку в ходе демократического процесса.
Это и краткосрочное, и долгосрочное требование. Университеты и мозговые центры теперь служат соединительным звеном между научными кадрами академического сообщества, с одной стороны, и страдающим от перегрузок сообществом политиков, нуждающихся в интеллектуальной поддержке, – с другой. Это также колыбель, где лелеется новое поколение, которое будет способно браться за угрозы безопасности настоящего и будущего.
Перевод с английского Константина Челлини