Опубликовано в журнале Вестник Европы, номер 9, 2003
(обзор европейской печати)
Уже несколько лет европейские политики, политологи, эксперты обсуждают, как реформировать органы ЕС. В прошлом году было предложено несколько проектов реформ как исполнительной, так и законодательной власти – ввести посты президента ЕС, министра иностранных дел, учредить Конгресс народов Европы.
В начале 2003 г. Жискар д’Эстен представил на суд общественности первые 16 статей нового проекта Конституции (их опубликовал “The Economist”), полный текст которой, как ожидается, будет обнародован летом 2003 г. и в случае одобрения принят на Римском саммите ЕС в конце 2003 г.1 16 статей вызвали резонанс среди экспертов. В постоянной рубрике “Брюссельский дневник” “Prospect” отмечает, что по прочтении проекта “британцам на самом деле есть чем быть обеспокоенными” – “договор составлен так, как будто ЕС передает полномочия странам-членам, а не наоборот” (впрочем, это свойство документа Жискар Д’Эстен назвал досадной ошибкой). Кроме того, документ написан с профедералистских позиций – так, статья 14 выдвигает принцип “безоговорочной и лояльной поддержки” общей внешней политики ЕС, а статья 12 ограничивает право на законотворчество стран-членов, предлагая им “выступать с законодательной инициативой лишь в тех случаях, где Союз не осуществляет или прекратил осуществлять свою компетенцию”. Британцы остро отреагировали на эту федералистскую ориентированность документа, а один из представителей МИД заметил: “Конечно, мы знаем, что живем в федерации, однако выдвигать это в первые строки договора было бы глупо”2.
Предлагаемые проекты реформ и активные дебаты в европейских столицах вызвали немалый резонанс в печати. “The Economist” предупреждал об опасности “перманентного характера” конституционной революции и о том, что лидеры европейских стран пренебрегают принципом субсидиарности, желая ввести пост президента ЕC3. В прессе стали выражать опасения, как бы ускорение интеграции не привело к ущемлению интересов этнических и политических меньшинств в единой Европе.
Но особо острая критика раздается по поводу “дефицита демократии”, “демократической легитимности” европейских структур, их негибкости и слабости контроля над ними со стороны общественности стран Европы. “The Economist” не раз критиковал Европейский Центральный банк, Европейский уголовный суд за монополию контроля над валютной и судебной сферами, за закрытость их механизма принятия решений4. Да и Романо Проди называл Пакт стабильности 1997 г. и налагаемые им ограничения “тупыми, как все негибкие решения”.
Еще в мае 2002 г. в журнале “Spectator” Роджер Скратон5 критиковал принятое в Брюсселе видение демократии как противоречащее европейской политической культуре, складывавшейся столетиями. Римское право, средневековое учение о сословиях и идеал свободного гражданского общества эпохи Просвещения учили европейцев, что “стабильность демократии обеспечивается готовностью людей принимать решения, за которые они не голосовали”. “Создающиеся в единой Европе структуры, – пишет Скратон, – содержат в себе опасность “тирании большинства”, заставляя страны вопреки своим интересам принимать волю интегристов”. По его мнению, большинство законов навязывается неизбираемыми бюрократами из Брюсселя, ЕС конфискует законодательные функции национальных парламентов, а в случае, когда европейский процесс требует референдумов, отказывается принять отрицательный ответ (как в Дании и Ирландии).
Концептуальный, подробный и по-своему аргументированный ответ критикам европейских структур дал, как ни странно, не европеец, а эксперт “по ту сторону” Атлантики – профессор и директор программ ЕС в Гарвардском университете Эндрю Моравчик. Его опубликовал в своем мартовском номере журнал “Prospect”6. Автор утверждает, что дефицит демократии в ЕС – это миф. Обычно заявляющие об этом дефиците приводят следующие аргументы: отдаленность многонациональной организации континентального масштаба от отдельных граждан, историческая беспрецедентность этих органов в общеевропейской культуре, истории, символике. Эта иллюзия подпитывается также тем, что лишь один орган ЕС – Европарламент – избирается напрямую гражданами, причем избиратели исходят при выборах из национальных предпочтений, нежели приоритетов единой Европы. Поэтому и Еврокомиссию часто воспринимают как “собрание министров, дипломатов и чиновников стран-членов для тайных консультаций”, оторванное от интересов стран-участниц, как “картель наднациональных и национальных технократов, стремящихся регулировать гражданами вне госконтроля”.
Между тем, по мнению автора, структуры ЕС базируются на критериях демократического правления – транспарентности и эффективности политики, системе конституционных “сдержек и противовесов”, позволяющей удовлетворять требования граждан, а также косвенном контроле со стороны правительств стран-членов и растущих полномочиях, предоставленных Европарламенту. В этом контексте важно, на наш взгляд, то, что о “сдержках и противовесах” пишет американский автор, в то время как европейцы в лице Стро, д’Эстена и своих журналистов говорят о громоздкости системы европейских договоров и соглашений, часто вступающих в противоречие между собой. Далее в качестве позитивного момента Моравчик напоминает о принципе субсидиарности – своеобразном “разделении труда”, при котором обычно делегируемые функции остаются в ЕС, а вопросы, вызывающие наиболее активное участие народа, относятся к компетенции страны. Беспокоясь за эффективность ЕС, ослабляемую “дистанцией между управляющими и гражданами”, некоторые эксперты сгущают краски, используя эпитеты типа “бюрократический деспотизм”, “брюссельское сверхгосударство”, отмечает Моравчик. А другие, в том числе британцы, высказывают критику ЕС как института, через который Франция стремится навязать свое административное правление на континенте. “Между тем, – возражает автор, – ЕС лишен одной из главных прерогатив современного государства – монополии на легитимную силу: у ЕС нет ни полиции, ни армии, а в случае реализации самых амбициозных планов в области европейской обороны европейцы будут контролировать всего лишь 2% сил НАТО, которые можно использовать для узкого спектра миротворческих задач”7.
Но помимо этих ограничений общеевропейских институтов, ЕС, по мнению Моравчика, располагает весьма скромной налоговой политикой, собирая лишь 1,3% ВНП своих стран-членов, в основном из трансфертов национальных и местных правительств стран ЕС. Эти средства направляются в сферы, в которых ЕС проявляет наибольшую фискальную активность (общая сельскохозяйственная политика, региональные фонды, помощь на развитие), большая часть государственного финансирования остается на уровне стран.
В ответ на критику “брюссельской бюрократии” Моравчик указывает, что по ряду вопросов политика ЕС остается “регулирующей”, а то обстоятельство, что осуществление ее возложено на правительство и парламент стран, оставляет им возможность путей обхода неудобных решений. Автор полагает, что о плюралистичности структур ЕС позволяют судить действующий в ЕС принцип разделения властей (“Комиссия предлагает, Совет министров решает, большинство парламентариев должно дать согласие, а если решение спорное, то санкцию дает суд”), а также сила национальных и функциональных интересов в Совете и парламенте. Для принятия решения в Совмине ЕС требуется от 70 до 100% голосов членов, что превышает барьер, необходимый для внесения поправок в любую конституцию мира. В случае внесения поправки в Римский договор требуется ее одобрение на национальных референдумах. Такая сложная процедура, по мнению автора, способствовала выработке в рамках ЕС “ключевых областей широкого консенсуса”, а в случае необходимости – подкупа “непослушных” с помощью субсидий. В случае неприемлемости законодательства ЕС для стран они сохраняют возможность автономных действий, а в случае необходимости углубленных контактов – участвовать в “интенсивном сотрудничестве”. Страны-члены оставляют в своей компетенции те сферы политики, к которым наиболее чувствительны европейские избиратели, ограничивая налоговые, административные ресурсы ЕС. На основании этого автор заключает, что “ограничение компетенций в ЕС не только делает почти невозможным любые произвольные действия, но и обеспечивает, что законодательство в Брюсселе представляет общественный консенсус”.
Но несколько органов все же по праву обладают значительной автономией и наднациональным статусом – это Европейский уголовный суд, Европейский Центробанк, генеральный директорат по вопросам конкуренции. Это связано с тем, что в сферах, где большинство граждан остается “решительно невежественными” или не участвуют, должны работать исключительно эксперты-экономисты и юристы. Эти институты, утверждает автор, обеспечивают справедливость, права и нормы индивидуумов и миноритарных групп, а также справедливое представительство для большинства, исправляя диспропорции национального демократического представительства (правда, автор не указывает, как именно эта корректировка реализуется). Что касается критики со стороны социал-демократов, что ЕС не хватает демократической легитимности в силу недостаточной социальной ориентации структур ЕС, то автор считает эти опасения преувеличенными, т.к., по его мнению, в Европе благосостояние обеспечивается достаточно стабильно.
Некоторые критики, не ставя под сомнение демократическую легитимность европейских структур, полагают, что в единой Европе все же не удалось создать политической идентичности в форме общеевропейских партий для реализации политического участия европейцев. Между тем, именно это участие смогло бы нейтрализовать, по их мнению, негативное восприятие общественности. В основе этого взгляда лежит предположение, что появление “возможностей для прямого участия и обсуждения напрямую может создать более глубокое чувство политического сообщества в Европе или по крайней мере более широкую народную поддержку европейских институтов”, – отвечает Моравчик. Однако европейские избиратели не очень активно пользуются правом волеизъявления, не проявляя интереса к включению гражданского общества в работу конституционного конвента. Вопросы, поднимаемые в Страсбурге и Брюсселе, не очень заботят избирателей, больше интересующихся решением проблем здравоохранения, образования, правопорядка, пенсионной и социальной политики, остающихся в компетенции их стран.
Автор заключает, что представление о дефиците демократии – следствие политического оппортунизма, “старомодного национализма”, отсутствия предвидения. Действующие в ЕС институты, естественно, окажутся неэффективными для тех, кто исходит из абстрактных политических идеалов парламентской или плебисцитарной демократии, а не из реального механизма национальных демократий, убежден автор.
В целом же Договор о ЕС сочетает в себе “элементы консенсусной демократии Нидерландов, канадский федерализм, сдержки и противовесы США и ограниченные фискальные возможности Швейцарии”, – резюмирует Моравчик.
В том же номере “Prospect” британский политолог Тимоти Эш отмечает, что, несмотря на чрезмерное регулирование, корпоративизм, некомпетентность по вопросам иммиграции в структурах ЕС, единая Европа обладает двумя важными притягательными измерениями: во-первых, экономическим – единый рынок, догоняющий по объему американский, а во-вторых, социокультурным – единством при сохранении национальной идентичности каждого народа. В этом мягкая власть (soft power) ЕС, которая привлекает в Союз страны ЦВЕ и Турцию.
***
Обзор последних публикаций свидетельствует, что спор о том, какой быть единой Европе и как реформировать ее институты, далеко не завершен. Это связано с различием представлений о демократии, традиций демократических институтов у разных наций Европы, разнообразием школ политической философии (Гоббс, Локк, Кант, Дж.Ст.Милль и многие другие). Следует подчеркнуть, что на данный момент нет документа, в котором были бы оформлены универсальные для всей Европы принципы демократии, – Европейская конституция пока в стадии разработки. Ее будущий проект, очевидно, покажет, какой взгляд на демократию утвердится и устранит ли он недостатки политики сегодняшнего дня.
1 Итальянцы надеются, что это будет Второй Римский договор Gideon Rachman Europe writes itself a constitution // The Economist, January 2003.
2 Brussels diary // Prospect. March 2003. P.79
3 www.economist.com October 24, 2002.
4 www.economist.com October 22, 24, 2002.
5 Scruton Roger. Tyranny of the majority // Spectator. May 18, 2002.
6 Moravcsik Andrew. The EU ain’t broke // Prospect. March 2003. P.38–45.
7 На близкой позиции в этом вопросе стоит британский эксперт политолог Тимоти Эш, подчеркивавший слабость Европы в проведении внешней и оборонной политики, – “если объединить все то, что страны Европы тратят на оборону, то можно было бы создать настоящий экспедиционный корпус и направить его в Ирак”. Однако европейцы не пойдут на это в силу приверженности национальному суверенитету, т.к. “французы останутся французами, британцы британцами, бельгийцы бельгийцами”. Ash Timothy. The Great Divide // Prospect. March 2003. P.24–26.