Опубликовано в журнале Вестник Европы, номер 5, 2002
После окончания холодной войны и распада СССР вплоть до наиболее опасного обострения балканского кризиса (октябрь 1998 – март 1999) в ответственных политических кругах России существовала убежденность в необходимости сотрудничества с Евро-Атлантическими структурами – НАТО и ЕС.
В частности, рассматривались возможности согласования с США проблем модернизации Договора по ПРО, заключения Договора СНВ-3 и его одновременной ратификации с СНВ-2. В мае 1997 года был подписан Основополагающий Акт взаимоотношений РФ–НАТО, в результате чего, по оценке высших должностных лиц РФ, стороны “сумели выйти на такие взаимные обязательства, которые в равной степени обеспечивают учет интересов всех участников системы общеевропейской безопасности”i. Было открыто политическое и военное представительство РФ при штаб-квартире НАТО, в рамках Российской академии (ИНИОН) был образован Центр документации НАТО. Определенную последовательность политической линии руководства РФ в отношениях с Евро-Атлантическим миром в 90-е годы подтверждают и западные аналитики. Так, американский исследователь Аллен С.Линч опровергает ранее сложившееся мнение об “антизападном повороте в российской дипломатии после 1993 года”. По его мнению, речь должна, скорее, идти о “более реалистической оценке российских интересов и возможностей”ii.
Упомянутые шаги в сторону сотрудничества с Западом предпринимались российским руководством при наличии достаточно серьезной внутриполитической оппозиции, особенно в Государственной Думе (создание блока “Анти-НАТО”, откровенно антизападническая позиция ряда депутатских фракций) и у большей части российских военных.
В отношениях Россия–ЕС развитию сотрудничества уделялось в этот период значительно меньшее внимание. Несмотря на подписание в 1994 году Соглашения о партнерстве и сотрудничестве между Европейским союзом и Российской Федерацией, динамика развития практических отношений отставала от потребностей как России, так и Евросоюза. В российских политических кругах сохранялось сдержанное и отчасти критическое отношение к расширению ЕС (в гораздо большей степени это относилось к расширению НАТО). В 90-е годы Россия не выработала скоординированную политику в отношении ЕС, недооценив степень и уровень европейской интеграции и традиционно поддерживая отношения с отдельными странами Европы. Это, однако, не исключало наличия в деловых и политических кругах России постоянного интереса к сотрудничеству с Евросоюзом, прежде всего в сфере экономики. К 2000 году на долю государств-членов ЕС приходилось до 40% внешнеторгового оборота России.
В июне 1999 года на саммите в Кельне была принята Коллективная стратегия ЕС в отношении РФ, еще через два года (май 2001 г.) состоялся саммит ЕС–Россия. Но на этом, как и на предшествующих, этапе события в Балканском регионе и различавшиеся подходы к урегулированию балканского кризиса были одним из факторов, не способствовавших налаживанию сотрудничества России и ЕС.
До сих пор неясно, каким образом стороны будут решать вопросы, связанные с дальнейшим урегулированием кризиса на Балканах и расширением Евросоюза, в том числе и за счет балканских государств.
На всех основных этапах балканского кризиса вплоть до его обострения в 1998–1999 годах Россия в своих практических действиях не отходила от общей линии европейского и международного сообщества. Заняв четкую позицию против исключения Югославии (Сербии) из СБСЕ, Россия, вместе с тем, в мае 1992 года поддержала в СБ ООН международные санкции против режима Милошевича, которые были одобрены также и демократической сербской оппозицией в СРЮ. В рамках созданной в 1994 году Контактной группы по бывшей Югославии Россия интенсивно сотрудничала с США, Великобританией, Францией и ФРГ, но принятие конструктивных решений тормозилось наличием все более существенных противоречий между ее участниками, при этом каждый из них лоббировал интересы более тесно связанной с ним постюгославской страны.
РФ прямо не возражала против нанесения бомбовых ударов НАТО по позициям в Республике Сербской (Босния) в 1994 и 1995 годах, но уже на этом этапе в российском обществе стали раздаваться голоса о необходимости пересмотра отношений с НАТО. Несмотря на постепенно обострявшееся внутриполитическое противостояние по всем этим вопросам, Россия, по оценке белградского политолога Е.Курьяк, “в этот период двигалась быстро и прагматично. СРЮ пребывала в плену собственного заблуждения об освобождении сербского народа посредством создания национально однородного государства в противоборстве со всем миром”iii.
Итогом взаимодействия Евро-Атлантических структур и России в рамках Контактной группы по бывшей Югославии стало подписание в декабре 1995 года согласованных в Дейтоне Парижских соглашений, введенных в действие резолюцией СБ ООН № 1031. С учетом различных, зачастую противоположных оценок Парижских соглашений можно подвести следующий примерный итог их эффективности:
– были прекращены вооруженные столкновения между сербами, хорватами и муслимами (мусульманами) и произведено военное разъединение враждующих сторон спецсилами IFOR (после 1996 г. – SFOR), но это не означало межнационального примирения и тем более межнационального мира;
– на этом этапе удалось добиться сохранения Боснии и Герцеговины как единого государства, но рано или поздно придется принимать решения по поводу ее внутреннего устройства. Сохранится ли республика или в результате ее расчленения будет положено начало территориальному переделу на Балканах? Сможет ли НАТО как основа миротворческих подразделений на территории Боснии обеспечить не только соблюдение прав человека, но и сохранение территориального status quo?
По этим вопросам существуют разные мнения как в российских, так и в западных политических кругах. В опубликованной на страницах “NATO review” по случаю 5-летней годовщины Парижских соглашений дискуссии были высказаны следующие противоположные суждения:
“Наиболее нездоровым и нестабильным политическим образованием в регионе является конституционный карточный домик, известный как Дейтонские договоренности… На их основе была создана недееспособная страна, и они должны как можно скорее быть заменены установлением, более пригодным для будущего” (Тони Бэрден, исполнительный директор Института войны и мира) и “Дейтон представляет собой потенциал, которым ни международное сообщество, ни сами боснийцы пока не сумели воспользоваться” (Дэниел Сервер, директор американского Института мира)iv.
Важным итогом Дейтона стало, тем не менее, несмотря на обострявшиеся противоречия, сохранение взаимодействия и сотрудничества на линии США–НАТО–Россия, что нашло свое отражение в ряде совместных документов, где говорилось о необходимости постоянных консультаций по поводу дальнейших стадий осложнения балканского кризиса.
В мае 1998 года в рамках Совместного постоянного совета (СПС) Россия–НАТО министры иностранных дел “выразили озабоченность по поводу положения в Косово и призвали к необходимости диалога между властями Белграда и лидерами косовских албанцев, а также подчеркнули важность консультаций РФ–НАТО по поводу положения в регионе”.
В совместном заявлении министров иностранных дел стран НАТО и России за три месяца до начала авиаударов (декабрь 1998 г.) говорилось:
“Мы призываем вооруженные формирования косовских албанцев прекратить провокационные действия и отказаться от них в дальнейшем. Мы также призываем Союзную Республику Югославию и сербские власти уменьшить численность и заметное присутствие полицейских сил специального назначения в Косово и воздержаться от угрожающего поведения”v.
Дальше совместных констатаций дело не пошло, поскольку к этому времени стороны имели принципиально разные представления о самой сути сложившейся ситуации, путях и возможностях ее регулирования, что и послужило одной из главных причин дальнейшего обострения балканского кризиса. События марта-июня 1999 года не только перечеркнули все ранее достигнутые между Россией и государствами Евро-Атлантического мира договоренности, но и стали самым серьезным испытанием основ европейской безопасности после окончания “холодной войны”.
Конфликт на территории Союзной Республики Югославии (Косово, 1998–1999 гг.) как наиболее серьезный кризис в Европе 90-х годов.
На этом этапе балканского кризиса произошло наиболее глубокое расхождение оценок сложившейся ситуации и позиций России, с одной стороны, США и НАТО – с другой. Кризис в Косово и последовавшая за ним серия вооруженных конфликтов, перебросившихся впоследствии на территорию Македонии, по целому ряду причин был наиболее опасным, поскольку, в отличие от предшествующих, он достаточно легко мог приобрести общебалканский, а при определенных условиях – и общеевропейский характер (что не исключено и на перспективу). Хронология косовского кризиса известна, хотелось бы лишь упомянуть о некоторых его этапных моментах, породивших в 1997–1999 годах наиболее острые разногласия: ноябрь 1997–январь 1998 – создание Освободительной армии Косово (ОАК) и расширение террористических акций против сербского населения; январь-февраль 1998 – принятие военно-полицейских мер против албанских боевиков, завершившееся расправой над мирным населением Дреницы (4–7 марта 1998); резолюция Контактной группы о событиях в Косово с требованием о принятии руководством СРЮ немедленных мер по пресечению насилия в краеvi. За этим последовал октябрьский (1998 г.) международный кризис вокруг Косово, ставший прологом авиаударов НАТО по Югославии в марте-июне 1999 года.
Нельзя не заметить, что относящиеся к этому периоду базовые оценки и исходные позиции Евро-Атлантического сообщества и России подтверждают справедливость суждения известного югославского писателя-диссидента Михайло Михайлова, в свое время эмигрировавшего в США: “В своем подходе к войне в Югославии международное сообщество с самого начала руководствовалось мифами и идеями, противоречащими друг другу, что было чревато еще более серьезной опасностью: недальновидностью и противоречивостью решений в отношении этого разнообразного, но глубоко зависимого региона”. Далее он отмечал, что мировое сообщество ставило перед собой целью прекращение вооруженных столкновений, но не было попыток решить проблемы, их спровоцировавшие. Последняя констатация сохраняет свою значимость по сей день.
Согласно официальному обоснованию начавшихся 24 марта 1999 года бомбардировок НАТО, их целью было “заставить Белград прекратить кампанию этнических чисток в Косово и в то же время оказать гуманитарную помощь жертвам террора”vii. Но были ли в результате авиаударов, нанесших серьезный ущерб не только СРЮ, но и сопредельным странам, достигнуты намеченные их инициаторами цели?
“Последний балканский диктатор” С.Милошевич устранен не был, его позиции, напротив, укрепились, и вскоре он был единогласно избран генеральным секретарем соцпартии (это решение было отменено в июне 2002 г.);
“этнические чистки” в Косово не прекратились, обернувшись своим острием против сербского и других групп неалбанского населения, потоки беженцев не уменьшились. Согласно докладу миссии ОБСЕ, уже в 1999 году край покинули сотни тысяч сербов, черногорцев, цыган, зато в него прибыли около 2 млн албанцев, включая возвратившихся беженцев. Этнический баланс в крае был нарушен, большинство положений резолюции № 1244 СБ ООН от 11 июня 1999 года по обеспечению безопасности всего населения Косово не были реализованы;
военно-политические структуры косовских албанцев (в том числе и изменившая свое название ОАК), несмотря на наложенный на них запрет, сохранились, заявления и поведение их лидеров стали еще более агрессивными. В крае сильны позиции наркомафии; согласно официальному заявлению И.Руговы, в Косово и пограничных с ним странах активно действуют организации “Аль-Каиды”viii.
Наконец, албанские политики Косово, вопреки неоднократным заявлениям международного сообщества о необходимости сохранения территориальной целостности СРЮ, открыто провозглашают в качестве своей цели независимость Косово. Они же провоцируют новый виток балканского кризиса, поддерживая действия албанских сепаратистов на территории Македонии.
Воздушное вторжение НАТО в Югославию повлекло за собой резкое ухудшение отношений на линии НАТО–Россия: 24 марта 1999 года был “заморожен” Основополагающий Акт, отозваны российские представители из штаб-квартиры в Брюсселе, Россия отказалась участвовать в юбилейном саммите в Вашингтоне в апреле 1999 года. Серьезную озабоченность в российских политических кругах вызвала принятая на саммите Новая стратегическая концепция НАТО, включившая положение о “возможности действий за пределами ответственности альянса”.
Сегодня западные политики и политологи склонны к более критической оценке событий 1999 года на территории Югославии. Американский политолог Дэвид Роубд расценивает неспособность предотвратить встречные этнические чистки как “очевидный просчет международной миссии”, а Кондолиза Райс еще по горячим следам этих событий дала им следующую оценку: “Война в Косово велась некомпетентно – из-за неопределенности политических целей и при отсутствии общих интересов альянса”, по-видимому, имея в виду заявленные во времена мартовского кризиса 1999 года особые позиции Греции и Италииix.
Еще более определенно высказался летом 2000 года по поводу действий албанских боевиков генеральный секретарь НАТО Дж.Робертсон: “Убийства и этнические чистки должны прекратиться – или же прекратятся донорские вливания. Мы совсем не намерены способствовать созданию еще одного моноэтничного государства в Юго-Восточной Европе”x. Тем не менее, согласно данным, приведенным в интервью И.Руговы (ноябрь 2001 г.), за истекшие два года международное сообщество инвестировало в “будущее Косово” более 1,5 млрд долларов.
В чем же кроются причины затяжного балканского кризиса и какие действия международного сообщества могли бы способствовать его постепенному урегулированию?
В 90-е годы Балканский регион привлекал к себе пристальное внимание внешних сил как никогда ранее на предшествовавших этапах истории. В нынешних условиях возникновения периферийных источников угроз, крайнего обострения ситуации на Ближнем и Среднем Востоке и нарастания глобальных конфликтов внимание к Балканам существенно понизилось, переместившись в другие регионы земного шара. Но для европейцев (имея в виду как Запад, так и Восток Европы) балканские проблемы остаются актуальными. Большинство балканских государств едва ли будут приняты в ближайшей и среднесрочной перспективе в западные структуры, но необходимость продолжения диалога с ними и постоянной готовности к предотвращению вполне реальной возможности возникновения открытых конфликтов становится очевидной.
В интересах нормализации обстановки в Юго-Восточной Европе и “дисциплинирования” балканских стран Запад использует механизмы их участия в ПАСЕ, перспективы интеграции в ЕС и партнерство с НАТО. Россия также имеет на этом направлении неоспоримые преимущества, хотя далеко не всегда их рационально использует (возможности емкого российского рынка и использования российских транспортных путей на линии Восток–Запад и Север–Юг, заключение долгосрочных соглашений о поставках энергоресурсов и восстановлении разрушенных в годы войны объектов). И тот факт, что, как показывает опыт, согласование позиций России и Евро-Атлантического сообщества на Балканах вновь становится возможным и регион больше не является (или перестает быть) ареной соперничества “великих держав”, позволяет странам региона устанавливать необходимые им контакты и налаживать сотрудничество как с Западом, так и с Востоком (Россией).
Какие же конкретные шаги ЕС и НАТО и России по нормализации обстановки на Балканах могли бы стать в этих условиях наиболее продуктивными? И чего не следует делать?
Нынешняя ситуация в Боснии и Герцеговине, и особенно в СРЮ (Косово, Черногория) и Македонии, продолжает оставаться нестабильной. Наиболее опасные проявления балканского кризиса после прекращения вооруженных столкновений и принуждения сторон к миру заключаются в публичном обосновании необходимости пересмотра существующих границ и подготовке соответствующих официальных мероприятий (опросов общественного мнения, референдумов и т.д.). Опыт истории доказал невозможность изменения границ на Балканах мирным путем, а события последнего десятилетия подтвердили, насколько опасным может стать само выдвижение идей образования в этом регионе этнически однородных государств и расширения их границ (призывы к созданию “Великой Сербии”, “Великой Албании” или любых других).
Не менее деструктивны попытки односторонних экскурсов в историю с целью “обоснования исторических прав” на те или иные территории, создающие в обществе националистический настрой. Следовало бы поэтому договориться на уровне европейских экспертов и политиков о неприемлемости поддержки любых (в том числе и “научных”) обоснований перекройки балканских границ. Альтернативой этому должны стать приближение балканских государств к нормам цивилизованной Европы, формирование в них основ гражданского общества, в рамках которого в перспективе будут ослаблены существующие межэтнические и межгосударственные противоречия.
Уже на современном этапе внутренние противоречия могли бы быть существенно смягчены более последовательным внедрением в общество демократических и правовых норм, без соблюдения которых невозможна интеграция в европейские структуры. Самим же этим структурам, прежде всего НАТО и Евросоюзу, необходимо также руководствоваться этими нормами, не допуская повторения несанкционированных военных акций.
В то же время необходимо самое тесное сотрудничество международных, в том числе и силовых, структур с балканскими государствами с целью перекрытия финансовых каналов наркобизнеса и торговли оружием, а также ликвидации потенциальных ячеек терроризма (организаций “Аль-Каиды” и ей подобных, которые, согласно опубликованным в европейской печати данным, существуют в Косово, Боснии, Македонии, Албании).
Чрезвычайно важной представляется проблема экономического восстановления и реконструкции Балканского региона.
В июне 1999 года на саммите ЕС в Кельне был принят “Пакт стабильности для Юго-Восточной Европы”, вопросы его практического претворения в жизнь были обсуждены в июле того же года на общеевропейском форуме в Сараево, где не был представлен официальный Белград, хотя речь шла об оказании экономической помощи входящему в состав СРЮ Косово. И это при том, что в результате военных действий Союзная Республика Югославии понесла ущерб по меньшей мере в 30 млрд долларов СШАxi. В защиту позиций СРЮ (народа, страны, а не ее руководства во главе с Милошевичем) выступила на сараевском форуме лишь Россия.
После вступления “Пакта стабильности” в действие о своем намерении получить компенсацию за нанесенный ущерб заявили Болгария, Румыния, Албания, но пока что координаторами Пакта разрабатываются лишь планы долгосрочной комплексной программы преобразования региона: “Корзины с деньгами не будет, а “Пакт стабильности” надо рассматривать, прежде всего, как инструмент для решения практических задач в контексте подготовки Юго-Восточной Европы к интеграции в европейские структуры” (из выступления координатора Пакта на заседании Рабочего стола в Скопье в феврале 2001 г.).
Участникам встречи было предложено предварительное выполнение целого ряда условий в области экономических реформ и политической стабилизации, что вызвало их известное разочарование. По мнению представителей Румынии, “Пакт дебютировал робко”, а его координаторы пытаются свести к минимуму прямое финансирование ущерба.
Роль и место России на всех этапах балканского кризиса была скорее реактивной и поэтому отстающей от событий, а не опережающей их. К тому же противоречивость позиций различных политических сил российского общества препятствовала выработке последовательной линии и заставляла российских политиков прибегать к неуместным и неоправданным с исторической точки зрения аргументам об “особом историческом месте России на Балканах” (что лишь отчасти справедливо применительно к отдельным периодам освободительной борьбы балканских стран в XIX в.).
Нынешняя политика России на Балканах должна выстраиваться в соответствии с национальными интересами России, и в числе ее приоритетов стабилизация ситуации в регионе и устранение возможных источников угроз – наркобизнеса, нелегальной торговли оружием, деятельности террористических организаций. Приоритетным для России является также поддержание и оживление экономических и гуманитарных связей со странами региона – в недавнем прошлом ее ближайшими партнерами.
Безусловный интерес представляет недавно выдвинутая российским президентом инициатива о созыве Международной конференции с целью обсуждения экономических и политических проблем Балканского региона (Юго-Восточной Европы).
Из всего сказанного можно сделать следующий вывод:
Во второй половине 90-х годов обострение балканского кризиса привело к резкой конфронтации между Россией, США и НАТО. Опыт, однако, показал, что международное сообщество может способствовать стабилизации положения в этом взрывоопасном регионе только при условии взаимодействия США, НАТО и России, образно говоря, в том случае, если США, Россия, НАТО и ЕС будут “играть на одном поле”. Только такой образ действий может способствовать постепенной интеграции России в систему Евро-Атлантической безопасности, и балканский аспект ее политики является интегральным звеном этого процесса.
*Тезисы доклада, прочитанного 22 апреля 2002 г. на семинаре в московском Центре Карнеги.
i Афанасьевский Н.Н. Значение Основополагающего Акта для отношений Россия–НАТО и формирование новой системы европейской безопасности // В кн.: Первая годовщина со дня подписания Основополагающего Акта Россия–НАТО: итоги и перспективы. Москва, февраль 1999.
ii Аллен С. Линч. Реализм российской внешней политики. Pro et Contra, осень 2001. С. 159–160.
iii Курьяк Елица. СРЮ, Россия и Европа // В кн.: Глобализация и регионализм. М., 2001. С. 324.
iv NATO review. Winter 2000–2001. P. 22, 25.
v Новости НАТО. Информационный бюллетень. Ноябрь-декабрь 1998 г. С. 4.
vi Conflict in Kosovo: Failure or Prevention. An Analitical Documentation 1992–1998 / ECMI Working Paper, № 1, May 1998.
vii NATO review. Summer 1999. P. 14.
viii Из интервью И.Руговы корреспонденту ИТАР-ТАСС 19 ноября 2001 г.
ix Foreign Affairs. Vol. 79, № 1. P. 52.
x NATO review. Summer-Autumn 2000. P. 19.
xi Medunarodni problemi. International problems. Vol. LIII, Beograd, № 1–2. 2001. P. 89.