Опубликовано в журнале Вестник Европы, номер 5, 2002
Формирование европейской системы безопасности сопровождалось в России в 90-е годы рядом достаточно устойчивых мифов, которые мешали реалистическому видению ситуации в Европе в целом, места России в этом процессе и по меньшей мере отодвинули на несколько лет разработку новых подходов к развитию отношений России с рядом евро-атлантических институтов в сфере безопасности.
Среди этих мифов следует упомянуть следующие:
1) ОБСЕ является краеугольным камнем формирующейся системы в сфере безопасности и должна стать “главной” организацией, которая будет определять ее контуры;
2) расширение НАТО направлено против России, поэтому надо сделать все возможное, чтобы не допустить его, а если не удастся, то главное – это минимизировать ущерб от процесса расширения;
3) страны ЦВЕ, которые хотят войти в этот враждебный блок, – отступники, поэтому не следует выстраивать с ними конструктивную линию поведения;
4) Запад бывает “хороший” (ЕС) и “плохой” (НАТО), надо попробовать противопоставить один другому;
5) следует попытаться сыграть на так называемых “межимпериалистических противоречиях” и попытаться “вбить клин” между США и Западной Европой;
6) Совет Европы ничего не решает, поэтому можно особенно не обращать на него внимание,
и ряд других.
Время, прошедшее с середины 90-х годов и до событий 11 сентября 2001 года, показало, что практически все эти мифы разбились о существующие европейские и мировые реалии, что не могло не оказать воздействия также и на внешнеполитический курс самой России.
Во-первых, Россия как бы “разочаровалась” в ОБСЕ и стала обвинять ее в излишней концентрации внимания на гуманитарных проблемах. Во-вторых, у России стали складываться по-настоящему кооперативные отношения, прежде всего с Польшей, а также Чехией и Венгрией – новыми членами НАТО. Политика же минимизации ущерба от расширения альянса не только лишила Россию возможностей, содержащихся в Основополагающем Акте Россия–НАТО, но и способствовала тому, что в НАТО устремилось около десятка восточноевропейских стран, и этот сдвиг уже стало невозможным игнорировать.
Попытка разделить Запад на “хороший” и “плохой” провалилась, поскольку большинство стран НАТО (а точнее, 11) являются одновременно членами Европейского союза, а те, которые не являются, разделяют систему ценностей евро-атлантического сообщества. Потерпели крах и инициативы по “вбиванию клиньев” между США и Западной Европой, что было обусловлено самой природой трансатлантических отношений. Западноевропейцы в конечном счете поддержали и американскую НПРО, и политику Соединенных Штатов в отношении Ирака, а после событий 11 сентября НАТО впервые в своей истории ввела в действие ст. 5 Вашингтонского договора, причем не для защиты Европы, а для защиты США.
Что касается Совета Европы, то его критика политики России на Северном Кавказе в значительной степени повлияла на позицию Европейского союза и отдельных европейских стран. Рекомендации Совета Европы не являются обязательными для правительств европейских государств, но безусловно влияют на формирование климата доверия или недоверия к той или иной стране.
Поддержав антитеррористическую операцию США в Афганистане, президент В.Путин четко обозначил главный вектор внешней политики страны – не против Запада, а совместно с Западом Россия должна выстраивать свою систему безопасности. Такая позиция оправданна и реалистична. Впервые в российской истории сложилась уникальная ситуация, когда для России нет военной угрозы с Запада, вместе с тем существуют реальные угрозы с Юга и Востока (в частности, китайский фактор, который серьезно проявится лет через 5–10).
В такой ситуации контрпродуктивно с точки зрения российских интересов выстраивать виртуальные угрозы и бороться с ними, не замечая реальные. Помимо этого, существуют качественно новые угрозы безопасности, имеющие трансграничный характер, такие, как терроризм, распространение ОМУ, наркотиков, криминализация жизни во многих странах, нанесение ущерба компьютерным системам, глобальные финансовые кризисы. Разработка ответов на них не под силу ни одному, даже самому мощному государству. Только сотрудничая с западными институтами, Россия имеет шанс вписаться в поиски адекватных ответов на эти вызовы.
Будучи политиком-прагматиком, президент В.Путин, как представляется, понимает, что если Россия и дальше хочет идти по пути модернизации, ей не обойтись без западных кредитов и новых технологий. Можно также допустить, что к той части российского политического класса, которая сейчас участвует в процессе принятия решений, постепенно приходит осознание того, что России не занять достойное место на мировой сцене, конфронтируя с Западом. Последние пять-шесть лет отношений с западными институтами и отдельными странами (дискуссия по поводу расширения НАТО, Косовский кризис, российско-американские отношения в связи с модификаций Договора по ПРО), тот “сухой остаток”, который Россия имела в результате курса на их обострение, когда, по существу, она была близка к маргинализации или самомаргинализации, показали, что будущее нашей страны связано со стратегическим партнерством с Западом.
Решение В.Путина поддержать США в борьбе с международным терроризмом было принято вопреки позиции большинства представителей российского политического класса, многие из которых предлагали занять нейтральную позицию, а некоторые – даже встать на сторону талибов. Оппозицию президенту России составляют консервативно мыслящие военные, значительная часть ВПК, часть политиков, зарабатывающих дивиденды на использовании национал-патриотических, а стало быть, антизападных лозунгов.
В настоящее время представляется возможным говорить о трех серьезных противоречиях в российской политике. Первое – между внешнеполитическим курсом президента В.Путина и настроениями бюрократии, которая этот курс должна проводить, но в течение десятилетий выстраивала свою профессиональную карьеру на позициях антизападничества и поэтому психологически не готова к такому повороту событий. Второе – между новым внешнеполитическим курсом и менталитетом значительной части российского населения, взращенного на стереотипах “холодной войны” и обвиняющего Запад во всех наших неудачах, особенно в условиях пробуксовки реформ. Наконец, третье – между новым внешнеполитическим и внутриполитическим курсом. Внутриполитическая ситуация, в рамках которой продолжаются военные действия в Чечне, ограничивается свобода слова, выстраивается система так называемой ограниченной демократии, может стать серьезным препятствием для дальнейшего следования нашей страны по пути интеграции в союз западных стран, уделяющих серьезное внимание развитию демократических институтов.
Учитывая сказанное, с сожалением приходится констатировать, что внешняя политика президента В.Путина пока еще не стала российской внешней политикой. Станет ли она таковой, зависит от целого ряда внутренних и внешних обстоятельств, среди которых можно назвать переосмысление старых подходов к решению международных проблем, реформу ряда ведомств, отвечающих за разработку нового курса (это как бы российская часть проблемы), преодоление разрыва между символической и реальной политикой в области международных отношений (последнее зависит не только от России, но и от Запада).
Что касается переосмысления старых подходов или отказа от старых стереотипов, которые, как стальные оковы, не позволяют выпустить на волю новые свежие идеи и теоретические разработки, то к ним следует прежде всего отнести так называемую “игру с нулевой суммой” в сфере безопасности, “баланс сил”, основывающийся на определенном консенсусе держав, “конфликтующие союзы”. “Игра с нулевой суммой” не позволяет понять, что безопасность России не ослабляется, если усиливается потенциал европейской интеграции и евро-атлантического сообщества в целом, а нанесение ущерба интересам безопасности других не укрепляет собственную безопасность, противодействие оппоненту зачастую приводит к результатам, обратным желаемому, т.е. к нанесению ущерба собственным интересам.
В подтверждение можно привести лишь два примера из недавней истории: косовский кризис и события в Афганистане осенью 2001 года. Конфронтация с Западом по ходу косовского кризиса привела Россию к негативным результатам по всем направлениям. Отношения с западными институтами и отдельными странами были испорчены до такой степени, что к концу 1999 года напоминали то ли “холодный мир”, то ли “холодную войну”. Это, в свою очередь, провоцировало страны Центральной и Восточной Европы с еще большим энтузиазмом стучаться в двери Североатлантического союза. Китай и Индия явно не хотели выстраивать с Россией различного рода “геометрические фигуры” на антизападной основе. Страны СНГ демонстративно не желали порывать с Западом и консолидировать свои ряды вокруг России, опираясь на шизофренические антизападные настроения ее военно-политического истеблишмента. Наконец, в самой России лидеры республик с преобладающим мусульманским населением (а его в России около 30 млн чел.) явно дали понять Кремлю, что не намерены поддерживать просербские и так называемые “православные” (потому что к диалогу Православия и Ислама все происходящее не имело никакого отношения) сентенции российских национал-патриотов. В итоге России не удалось ни создать внешнеполитическую поддержку своему антизападному курсу, ни достичь внутриполитического консенсуса, на основе которого можно было бы консолидировать народы России.
Противоположный пример – позиция России, которая встала на сторону западной антитеррористической коалиции, когда российское руководство решило избрать путь не ослабления, а укрепления безопасности своего недавнего оппонента (США, НАТО, Запада в целом). В результате американцы получили возможность нанесения ударов по Талибану, против которого Россия (совместно с государствами Центральной Азии) безуспешно боролась в течение ряда лет.
Понятия “баланс сил” и “конфликтующие союзы” появились в XIX столетии. Сегодня же за окном XXI век со всеми его новыми реалиями, такими, как интеграция, глобализация и др. В Европе просто нелепо говорить о создании некоего “баланса” противостоящих друг другу “сил”, поскольку большинство из европейских государств – члены двух интеграционных комплексов – ЕС и НАТО и уже не могут (даже если бы и захотели) действовать, отвергая логику и практику интеграционных систем, которые очень четко определяют права и обязанности своих членов. Что касается “конфликтующих союзов”, то после самороспуска Организации Варшавского договора это понятие также стало достоянием истории.
Необходимо иметь в виду, что союзы могут создаваться либо на основе единой системы ценностей, либо при наличии общего противника (других мотиваций не просматривается). Пытаться создать некий антизападный союз (на какой основе, с кем?) – это все равно, что предложить пациентам одного врача начать против него совместную борьбу и остаться без всякой медицинской помощи.
Акторы современной системы международных отношений действуют по правилам, обусловленным экономической взаимозависимостью и развитием интеграционных процессов, революцией в средствах коммуникации, расширением самого понятия “безопасность”, связанным с появлением новых вызовов и рисков. Качественные характеристики места и роли государства на мировой сцене имеют гораздо большее значение, нежели количественные, – иными словами, экономический потенциал, образовательный уровень населения, развитие новых технологий, культурное влияние имеют гораздо большее значение, чем количество ядерных боеголовок, подводных лодок и единиц военной техники.
Систему европейской безопасности невозможно представить без России, да, собственно, никто и не стремится ее представить без оной. Но эту систему невозможно представить и без существующих международных институтов – НАТО, ЕС, ОБСЕ, Совета Европы.
Тот факт, что отношения Россия–НАТО выходят на качественно новый уровень, следует оценивать как чрезвычайно важный и позитивный. Новый Совет Россия–НАТО, создаваемый в настоящее время по инициативе британского премьера Э.Блэра (договоренности достигнуты в Рейкьявике в середине мая 2002 г., а документы подписаны в Риме в конце того же месяца главами 20 государств), предполагает участие России в процессе принятия решений относительно ряда значимых проблем европейской безопасности.
Механизм так называемой “двадцатки” (“Совета двадцати” вместо “19+1”) предполагает совместную подготовку решений по таким ключевым вопросам, как борьба с терроризмом, нераспространение ОМУ, контроль над вооружениями и создание мер доверия, урегулирование кризисов и миротворчество, европейская ПРО, совместные действия при чрезвычайных ситуациях и спасание на море, сотрудничество в проведении военной реформы.
Вопросы, связанные с обеспечением коллективной обороны, останутся в ведении 19 стран-членов НАТО. Россия будет включена на основе принципа ad-hoc в работу ряда натовских комитетов. Иначе говоря, наша страна будет участвовать в процессе принятия решений по вопросам, определенным как сфера деятельности “Совета двадцати”. Таким образом, в определенном смысле можно говорить о частичном членстве России в НАТО.
В российской печати уже появились статьи, определяющие такое положение вещей фразой “дальше кухни Россию не пустят”, что имеет своей целью спровоцировать в общественном мнении настроение относительно якобы ущемленных интересов нашей страны. Реагируя на подобные комментарии, хотелось бы обратить внимание на один принципиальный момент – в этом случае национальные интересы России пытаются формулировать политические и экономические группировки, противостоящие ее интеграции в систему международных институтов в сфере экономики и безопасности, поскольку новый уровень отношений России и НАТО находится в явном противоречии с их корпоративными интересами.
Но попытаемся подойти к данной проблеме с другой стороны. Фактом является то, что НАТО постепенно трансформируется из организации коллективной обороны в организацию коллективной безопасности, в особенности учитывая вторую волну расширения альянса. Политическая составляющая этого в прошлом военно-политического союза все более усиливается, и это предусматривает предотвращение кризисов и отдельных актов терроризма в Европе. Соответствуют ли интересам России партнерство и даже частичное членство в подобной организации, которая по-прежнему остается единственным гарантом в Европе от распространения конфликтов и кризисов? Безусловно, да. А если к этому добавить, что конструктивные отношения с другими международными институтами практически невозможны без налаживания отношений с НАТО, то получается, что именно через НАТО открывается своеобразное “окно возможностей”, используя которое Россия может выйти на качественно иной уровень отношений с Западом, предоставляющий России перспективу в деле модернизации экономики и демократизации внутриполитической жизни.
Выведение отношений Россия–НАТО на более высокий уровень открывает возможности для более конструктивного развития отношений по линии Россия–Европейский союз, сотрудничество с которым объявлено одним из главных приоритетов российской внешней политики. Отношения с ЕС обеспечивают для России экономическое измерение безопасности. При этом стратегической целью может являться постепенное создание “пространства стабильности и безопасности”, трактуемого в самом широком смысле, имея в виду политическое, экономическое, социальное, культурное, информационное, экологическое и иные измерения.
Практически все европейские страны исходят из того, что без России невозможно построить подобное пространство. Но при этом учитываются и такие факторы, как существование “дуги напряженности” в Европе, нестабильная ситуация на всем пространстве бывшего СССР, исламский фактор и реальные угрозы европейской безопасности с юга, – роль России в решении всех этих проблем может быть преобладающей. Формирование так называемой европейской оборонной идентичности, предполагающей создание европейских сил быстрого реагирования, которые не будут конкурировать с НАТО, а дополнять ее деятельность в процессе предотвращения кризисов и кризисного урегулирования, представляет собой дальнейшую адаптацию европейских институтов к новым условиям.
Представляется, что России удалось преодолеть искушение, связанное с тем, чтобы рассматривать европейскую оборонную идентичность как антипод НАТО. Россия и ЕС пытаются определить те сферы совпадения интересов – а это в первую очередь проблема Калининграда и урегулирование кризисов, – которые в будущем могут привести к реальному, а не декларативному партнерству.
Необходимо отметить, что в диалоге с ЕС Россия настаивает, чтобы Европейский союз уже сейчас определил географическую зону действия своей политики в сфере безопасности и обороны (ЕSDР), безусловно опасаясь вмешательства европейцев на Северном Кавказе. Но разве Россия не заинтересована в сотрудничестве с Европой в урегулировании затянувшегося конфликта на Кавказе и в стабилизации ситуации в этом регионе? Ведь очевидно, что необходима третья сторона, которая выполнила бы посредническую миссию, а лучшего посредника, чем ЕС, нам не найти. Сотрудничество с ЕSDР по стабилизации Кавказского региона в целом могло бы стать реальным полем для выстраивания партнерства с европейцами.
Фундаментальное значение для формирования новой системы европейской безопасности имеет сегодня Европейский союз. Прежде всего, он как бы “сцепляет” многие европейские страны, а это обеспечивает стабильность через интеграцию. Члены ЕС достигли такого уровня интеграции, который делает их зависимыми друг от друга, а их безопасность – неотделимой от развития демократии, экономического потенциала, а также от безопасности других стран и регионов. Следующим важным моментом является то, что ЕС способствует стабилизационным процессам во всей Европе – через политические и экономические механизмы. Так, через программы ТАСИС и ФАРЕ он поддерживает демократические и экономические реформы в странах ЦВЕ и СНГ.
До недавнего времени, а точнее, до второй половины 1999 года, очень многие российские политики и военные, часть экспертного сообщества хотели видеть в качестве основы европейской системы безопасности не ЕС, а ОБСЕ, поскольку Россия является постоянным членом этой организации. После стамбульского саммита ОБСЕ 1999 года, на котором Россию резко критиковали за чрезмерное применение военной силы в Чечне, пришло разочарование и даже острая критика (ноябрь 2000 г., Вена) ОБСЕ за излишнее внимание к правам человека и национальных меньшинств. Российская сторона стала, в частности, упрекать ОБСЕ в том, что она создает новые разделительные линии в Европе.
Представляется, что и та, и другая крайности неуместны. ОБСЕ накопила достаточный опыт по четырем направлениям деятельности: раннее предупреждение кризисных ситуаций; превентивные действия с целью не допустить трансформации кризисных ситуаций в конфликты; урегулирование кризисов; постконфликтная реабилитация. Даже в самых острых ситуациях ОБСЕ продемонстрировала свою способность действовать как нейтральная сторона. На сегодняшний день ОБСЕ является форумом для диалога всех заинтересованных сторон по вопросам безопасности в Европе, способствует формированию нового типа взаимоотношений между государствами, тому, чтобы обе части Европы стали приверженными одной системе ценностей.
Хотелось бы обратить внимание на моменты, связанные с потенциалом дальнейшего развития ОБСЕ, что определяет место этого института в будущей системе европейской безопасности.
Во-первых, ОБСЕ позволяет реализовать концепцию мира и безопасности, рассматриваемую не только и не столько в политико-военных категориях, но и с учетом различных качественно новых вызовов и рисков. Очевидно, что для разработки такой концепции нужны некоторые отправные точки – иначе говоря, определенные общие ценности, на которых она может базироваться. Согласно принципам ОБСЕ (Парижская хартия 1990 г.) – это демократия, обеспечение прав человека и верховенство закона, рыночная экономика, социальная справедливость и сохранность окружающей среды.
Во-вторых, концепция всеобъемлющей безопасности, разрабатываемая на протяжении последних нескольких лет под эгидой ряда международных организаций (таких, как ООН, ОБСЕ), имеет одной из своих целей развитие гражданского общества. Это касается и стран Запада, и в особенности стран Центральной и Восточной Европы, а также Центральной Азии. Демократизация общественно-политической жизни в последних двух группах государств, вероятно, является единственным условием решения многих вопросов безопасности.
В-третьих, ОБСЕ является наиболее широким институционализированным форумом, где могут обсуждаться в тесной взаимосвязи проблемы экологического, экономического и социального развития, с одной стороны, и весь комплекс проблем безопасности – с другой.
В-четвертых, ОБСЕ, по существу, является наиболее широким панъевропейским и трансатлантическим форумом для развития диалога и сотрудничества.
В-пятых, ОБСЕ способна организовать мониторинг развития кризисных ситуаций, положения национальных меньшинств и, таким образом, может иметь функцию превентивно-политическую и дипломатическую.
Следовательно, ни в коем случае нельзя говорить, что потенциал ОБСЕ исчерпан, нужно научиться правильно его использовать.
Что касается Совета Европы, то его роль и место должны оставаться неизменными: обсуждение вопросов, связанных с нарушениями прав человека, т.е. Совет Европы должен оставаться “совестью” континента, а подобные категории, как известно, не подлежат модернизации.
Ко всему вышесказанному необходимо добавить одно существенное соображение. В условиях, когда безопасность Европы и России в значительной степени зависит от стабильности в прилегающих к ним регионах (а именно на Ближнем Востоке, в Центральной Азии), необходим военно-политический союз России и США. Достигнутые между президентами США и России договоренности и подписанные во время майского саммита 2002 года в Москве документы свидетельствуют о том, что по этому вопросу существуют взаимопонимание и политическая воля. Декларация о стратегическом партнерстве и Договор о сокращении стратегических наступательных потенциалов могут составить основу подобного союза, что находится в прямом соответствии с интересами безопасности Европы, России и Соединенных Штатов.
В заключение хотелось бы выразить надежду на то, что российские политики, влияющие на процесс принятия решений в сфере внешней политики, уже поняли, что:
– пора расставаться с иллюзиями, связанными с формированием системы европейской безопасности с опорой на одну организацию или один центр. Формируемая система неизбежно будет полицентричной, лишь признавая реальность, а не убегая от нее, разрабатывая новые подходы к существующей ситуации, а не повторяя заклинания типа “мы этого не допустим никогда”. Только ведя переговоры, а не уклоняясь от них, развивая практику рабочих контактов по сложнейшим вопросам европейской безопасности со всеми акторами (как институтами, так и государствами), можно обеспечить России достойное место в Европе и мире.