Почему британцы готовы остаться в стороне
Опубликовано в журнале Вестник Европы, номер 4, 2002
Европейский союз – союз уникальный. Современная история не знает ничего даже отдаленно его напоминающего, ничего подобного не было создано и в других частях света. Его неповторимость – результат развития европейской истории, сложной, разнообразной и не являющейся чем-то легко воспроизводимым.
Главной проблемой, связанной с расширением ЕС, будет одновременное сохранение нашей национальной идентичности и нашей сплоченности.
Этого можно достичь только при более уравновешенном подходе к различиям между государствами- членами ЕС и к различиям в отношениях европейских народов между собой. Наши страны будут сильнее идентифицировать себя с единым ЕС, если они смогут сохранить свою национальную и региональную идентификацию. Насильственное отождествление с ЕС в тех государствах, где значительное число граждан хочет сохранить независимое управление, может помешать их демократическому участию в деятельности Союза и увеличить сопротивление тем осторожным шагам, которые предпринимаются для сближения.
ЕС возник как региональное объединение наиболее развитых стран мира. К пятнадцати его членам, скорее всего, после 2004 года присоединятся еще десять, а затем он расширится еще больше, приняв Румынию, Болгарию и Украину. Я думаю, что России, как и Турции, должно быть предложено постепенно продвигаться к полному членству. ЕС уже теперь очень требователен по отношению к своим членам как в политической, так и в экономической сферах. ЕС основан на договорах, а не на конституции, и будем надеяться, что эта ситуация сохранится и в будущем. Он создал методом проб и ошибок весьма разумное сочетание межправительственных, наднациональных и совместных процедур принятия решений. Межправительственная ответственность распространяется на сферы внешней политики, обороны и внутренней безопасности. Наднациональная ответственность касается Единого рынка, международной торговли и во все большей степени охраны окружающей среды. Демократический механизм функционирует на двух уровнях – национальном, отражающем особенности демократических процедур каждого отдельного государства-члена ЕС, и наднациональном, на котором Европейский парламент обеспечивает взаимодействие между Европейской комиссией и Советом министров. Европейский совет глав правительств стран-членов ЕС действует вне институционных рамок Сообщества, однако в реальности облечен высшей политической властью. Европейский суд обладает особой компетенцией для принятия наднациональных решений и играет куда более ограниченную, а по мнению некоторых специалистов, вообще нулевую роль в принятии межправительственных решений.
Систему ЕС иногда описывают как “конфедерацию”, а иногда как “федерацию”, существует даже определение ЕС как “конфедеративной федерации”1. Вокруг этих определений и понятий кипят страсти, порождая куда больше пара, чем света. Намного проще и яснее было бы не пытаться втиснуть ЕС в узкие рамки определения и не пытаться определить существующую структуру через понятия, присущие Соединенным Штатам Америки, а признать, что эта структура уникальна, и не разбивать эту уникальность на отдельные составляющие.
Нельзя утверждать, что Европейская федерация будет неизбежно создана; точно так же, как нельзя сказать, что принятый в 1980-е годы для создания Единого рынка принцип квалифицированного большинства при голосовании превратил Европейское сообщество из конфедерации в федерацию. Конкретное решение принять систему квалифицированного большинства было лишь еще одним проявлением прагматизма, который, несмотря на всю федералистскую риторику, все еще определяет развитие ЕС. Для большинства, если не для всех его членов, система квалифицированного большинства выражала всего лишь желание разобраться с огромным количеством мелких второстепенных вопросов, которые необходимо было эффективно и хорошо разрешить при создании Единого рынка.
Готовясь к межправительственной конференции 2004 года, государства-члены ЕС прежде всего должны откровенно ответить на вопрос, в чем будет заключаться их самостоятельное управление в 21-м веке. Хорошим отправным пунктом в борьбе с международным терроризмом будет признание того факта, что простые люди хотят сохранить за своими национальными правительствами право принимать решения по вопросам международной политики, обороны и безопасности. Давайте также признаем, что, кроме этого, они хотят оставить своим правительствам возможность поддерживать равновесие между необходимой тайной деятельностью спецслужб и защитой гражданских прав.
В 20-м веке мы видели много примеров того, как государства отказывались от считавшейся до этого священной и неприкосновенной части своего суверенитета, не теряя при этом независимости управления.
Созданная в 1944 году Бреттон-Вудская валютная система привела к возникновению Организации Объединенных Наций, Международного валютного фонда и Всемирного банка. В 1949 году в ответ на усиление угрозы со стороны Советского Союза было создано НАТО. Все эти международные организации основывались на принципе сохранения независимого демократического управления входивших в них государств. При этом, однако, государства, подписавшие эти договоры, сохраняли право выхода, и, кроме того, каждому из них предоставлялась возможность дистанцироваться от консенсуса или воспользоваться своим правом вето. Независимость государств-членов международных организаций была сохранена по множеству причин, как исторических, так и эмоциональных и практических.
В Соединенных Штатах, однако, до сегодняшнего дня существует один постоянно действующий фактор, обеспечивающий Конгрессу уверенность в том, что ни один президент не сможет уменьшить его самостоятельность. Европейские государства, где правительства, по сути дела, контролируют выборы в парламенты, не привыкли к американскому разделению властей. Нам подчас бывает трудно представить, с каким рвением Сенат и Палата представителей Соединенных Штатов охраняют свои права.
Важнейшим конкретным аспектом сохранения равновесия между наднациональным и межправительственным механизмами принятия решений в рамках ЕС является тот факт, что, защищая безопасность своих государств, каждое национальное правительство и каждый парламент сами принимают жизненно важные решения о применении вооруженных сил, начале войны и защите своей безопасности. Принятие этих решений ни в коей мере не подвержено влиянию Европейской комиссии, Парламента и Суда, и подобная ситуация сохранится даже в том вполне вероятном случае, когда военные действия будут оказывать влияние на экономические и торговые вопросы, находящиеся в компетенции Комиссии и других институтов Сообщества2.
Для независимого государства абсолютно необходимо осознавать, что после того, как будут предприняты все возможные действия в рамках ЕС для достижения согласия по вопросам обороны, внешней политики и безопасности, последнее слово все- таки останется за правительством, парламентом и судами каждого отдельного государства.
Такая ситуация существует в НАТО, и значительная часть государств-членов ЕС не хочет отказываться от этого и в Союзе. Если когда-либо в Европе начнется движение в сторону единого федерального государства, то критическим для этого процесса может стать смешение мотивов и задач, восходящих еще к договору в Ницце по вопросу о совместной организации обороны. Попытавшись смешать новые решения об организации обороны с договором, определяющим внешнюю политику и политику безопасности ЕС, и воздержавшись от создания отдельной четвертой “опоры” обороны в структуре ЕС, главы правительств ясно продемонстрировали то, как не надо вести переговоры, затрагивающие жизненно важные интересы государств-членов ЕС. Надо надеяться, что вред, нанесенный таким образом доверительным отношениям с США и европейскому участию в НАТО, будет краткосрочным. Теперь, после злодеяний, совершенных террористами в США, у нас есть возможность восстановить доверие Америки и продемонстрировать солидарность, приняв участие в долгосрочной мучительной политической и военной акции, необходимой для уничтожения международного терроризма.
Точно так же и во время Межправительственной конференции в 2004 году, когда нам понадобится оформить при помощи договоров те аспекты Европейской политики обороны и безопасности, которые не были определены договором в Ницце, у нас есть возможность сделать это на твердой межправительственной основе.
ЕС, безусловно, должен обеспечивать оборонительные задачи для поддержания совместной внешней политики и политики безопасности (ВППБ), и назначение Хавьера Соланы на пост главного представителя ЕС по ВППБ было, безусловно, необходимым и превосходным выбором. Вполне разумно было также и его назначение на пост генерального секретаря Западно-Европейского союза. Мы видели на примере НАТО и ООН, что входящие в их состав государства могут сохранять самостоятельность по всем важнейшим вопросам и в то же время пользоваться преимуществами, которые им дает существование такой политической фигуры, как облеченный определенной исполнительной властью генеральный секретарь. Комиссия, Суд и Европейский парламент не должны, однако, оказаться вовлеченными в решение вопросов обороны. Если мы сумеем к Межправительственной конференции 2004 года создать отдельную адекватную оборонительную опору, она сможет стать новым механизмом более тесного привлечения к ЕС сотрудничающей с нами Турции, и мы могли бы предложить России объединение в рамках этой опоры. В то же время ВППБ, находящаяся, как и программы Поддержки и Развития, в компетенции Европейской комиссии, должна объединять тех, кто более подготовлен к полноценному членству в ЕС.
Другая существенная проблема, касающаяся положения современного независимого государства в рамках ЕС, заключается в вопросе о том, должно ли оно осуществлять контроль за своей валютной и денежной политикой. Маастрихтский договор 1992 года предусмотрел введение единой валюты в 15 государствах–членах ЕС, согласившихся на это. Британия и Дания решили сохранить свои валюты, позже к ним присоединилась Швеция. Введение евро началось с января 1999-го, и многие комментаторы предсказывали, что британская экономика от этого потеряет и мы “отстанем”. Некоторые из них утверждали, что если Британия не будет в первых рядах присоединившихся к ЕВС, то она лишится миллиона рабочих мест, зарубежные инвестиции сократятся и, оказавшись вне Еврозоны, британская экономика придет в упадок.
Я знаю, что в России существует мнение, что Единый рынок неизбежно означает единую валюту, и здесь не понимают, почему британцы готовы рискнуть и остаться в стороне. Я попытаюсь объяснить эти сложные вопросы с точки зрения человека, всегда выступавшего в защиту британского членства в Европейском сообществе. Но несмотря на это, я не хочу возникновения единого федеративного Европейского государства и по ряду политических и экономических причин очень осторожно отношусь к идее единой валюты. Я не говорю “никогда”, но говорю “поживем – увидим”. Торопиться ни к чему.
То, что британская экономика расцвела вне Еврозоны, стало уже свершившимся фактом. С 1999 года количество безработных снизилось до 363 200. В Британии было создано 842 000 рабочих мест, то есть примерно 25 000 в месяц. Несмотря на соотношение курсов евро и фунта стерлингов, британское промышленное производство за прошлый год выросло на 1,6%, производительность труда – на 4,4%, а экспорт – на 11,8%.
Истинное положение вещей, следовательно, таково: занятость в британской промышленности достаточно хороша, несмотря на слабость евро и на замедление экономического развития в последнее время. При этом в Британии наименьший в ЕС уровень инфляции. Согласованный индекс потребительских цен является стандартным способом ее измерения во всем ЕС. Последние данные по Британии показали, что наш уровень инфляции в сентябре был равен 1,3%, в то время как средние показатели в Еврозоне были равны 2,5%.
Темпы роста британской экономики в течение последнего десятилетия постоянно оказывались выше, чем в Еврозоне. Данные, приводимые Организацией экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), показывают, что в Соединенном Королевстве между 1992 и 2000 годами средний годовой прирост был равен 2,62%, в то время как в Еврозоне его средняя величина была равна 1,96%. Как можно судить по последним прогнозам МВФ, приведенным в Экономическом обзоре за октябрь 2001 года, экономика Соединенного Королевства за ближайшие два года также вырастет больше, чем в Еврозоне.
Зарубежные инвестиции продолжают поступать в Британию, несмотря на все утверждения о ее возможном упадке. Опубликованные в июле 2001 года цифры показывают, что инвестиции в британскую экономику в 2000 году выросли на 36% и достигли суммы 341 миллиард. Британия остается для зарубежных инвесторов более привлекательной, чем Еврозона. В марте 2001 года голландский банк ABN Amro выпустил анализ европейских инвестиций, вкладываемых за рубежом, где было, в частности, сказано: “В течение последних пяти лет Соединенное Королевство ежегодно привлекало больше зарубежных инвестиций, чем Германия, Франция, Италия, Нидерланды, Бельгия и Люксембург, вместе взятые”.
В феврале исследовательский центр “The Economist Intelligence Unit”, проанализировав 70 факторов, характеризующих инфраструктуру, дружественность бизнеса и конкурентоспособность, поставил Британию на четвертое место в мире по уровню ведения бизнеса. Было высказано предположение, что Британия останется на этом уровне с 2001 по 2005 год. Германия была помещена на десятое место.
В отличие от Британии, экономические достижения Еврозоны были в лучшем случае противоречивыми. Несмотря на резкое обесценивание евро и, как следствие этого, значительный подъем экспортеров Еврозоны, безработица здесь постоянно остается высокой. Утверждение о том, что переход к евро “поможет создать рабочие места”, по крайней мере до нынешнего момента противоречит реальности последних двух с половиной лет. Безработица в Еврозоне сократилась, в некоторых странах больше, чем в других, однако средний уровень ее остался намного выше британского. Сегодня безработица в Еврозоне снова растет. В момент выпуска евро средний уровень безработицы в одиннадцати согласившихся на это странах был равен 10,5%. К августу 2001-го он снизился до 8,3%. В Британии же уровень безработицы в январе 1999-го был равен 6,3%, теперь эта цифра снизилась до 5,1%. Эти тревожные для Еврозоны цифры говорят о том, что вызванный девальвацией короткий период создания новых рабочих мест, кажется, подходит к концу. В Германии за последние девять месяцев уровень безработицы вырос на порядок, за этот год он вырос более чем на 100 000. Во Франции, как показывают цифры, общее количество безработных выросло до 9% в августе, и с учетом общего замедления развития мировой экономики и резкого падения индикаторов бизнес-доверия, скорее всего, можно ожидать дальнейшего повышения в ближайшие месяцы. В Испании безработица составляет примерно 14%.
Несмотря на сохраняющуюся массовую безработицу в Еврозоне, здесь существует также и проблема инфляции. Во Франции безработица и инфляция растут одновременно. Одним из главных преимуществ, обещанных Британии, было предложение присоединиться к той денежной системе, которая обеспечит на германский манер низкий уровень инфляции в противовес той инфляционной нестабильности, которая в прошлом была главным бичом британской экономики. На сегодняшний день факты демонстрируют противоположную тенденцию. За краткий период существования евро Британия почти всегда имела намного меньший уровень инфляции, чем большинство стран Еврозоны. В середине года средний уровень инфляции в Еврозоне был ровно в два раза выше британского.
Поставленная Европейским центральным банком инфляционная цель 2% оказалась слишком тяжелой для стран зоны евро. Инфляция в зоне евро в целом оставалась в сентябре 2001 года на уровне 2,5%, однако за этой усредненной цифрой скрываются резкие различия. Инфляция в Нидерландах приближается к 5,4%.
Сам факт существования таких сильных различий в уровнях инфляции после выпуска единой валюты является наиболее волнующей проблемой. Вим Дуйзенберг, председатель Европейского центрального банка, уже в марте 2000 года высказал свою озабоченность. Он заявил: “Тот факт, что в Италии, Испании и Ирландии инфляция сегодня больше, иногда намного больше максимальных двух процентов, вызывает у нас некоторое беспокойство”.
“Файнэншл таймс” сообщила 20 ноября 2001 года, что финансовый центр Европы по-прежнему остается в Лондоне, а не во Франкфурте, где находится Европейский центральный банк. Англо-германский фонд считает лондонское сити важнейшим в Европе местом для банковского дела, рынка капиталов, рекламы, консультаций по юридическим вопросам и проблемам менеджмента и больше всех “связанного с остальным деловым миром”, обгоняя в этом отношении Нью-Йорк и оставляя Франкфурт на пятнадцатом месте. Это исследование начинается с утверждения о том, что евро могло бы оказать более существенное влияние на развитие экономики, но и Лондон, и Франкфурт признали, что евро совсем не так важно.
В экономике, конечно же, ни в чем нельзя быть полностью уверенным, и с учетом того, что безусловно начавшийся осенью 2001 года спад в развитии мировой экономики, быть может, еще больше усилится из-за неуверенности и смуты, порожденных атаками террористов на Нью-Йорк и Вашингтон 11 сентября, ситуация как в Соединенном Королевстве, так и в Еврозоне может самым решительным образом измениться. В Еврозоне безработица начала расти в середине 2001 года, в то время как даже в конце лета уровень безработицы в Соединенном Королевстве продолжал падать. Может статься так, что инфляция в Еврозоне снизится до намеченного уровня и даже станет ниже, чем в Соединенном Королевстве. Однако факт остается фактом, Британия входит в период экономического спада с более низкой инфляцией и меньшим уровнем безработицы, чем в среднем по Еврозоне, и благодаря своей независимой валютной политике и более гибкому рынку труда, она вполне может легче пережить бурю, чем более ограниченная в своей валютной политике Еврозона.
Экономические выгоды, связываемые с евро, состоят из трех основных элементов: роста прозрачности при сравнении цен; уменьшения расходов по сделке при переводе денег из одной валюты в другую; уменьшения валютного риска, приводящего к увеличению торгового оборота с остальной Европой и уменьшению премии за риск, вложенной в стоимость капитала.
Многие доводы, касающиеся прозрачности цен, были уже сведены на нет существованием Интернета, революционизировавшего экономику распределения и политическую экономию регулирования. Он уже сейчас сделал возможным моментальный перевод из одной валюты в другую. Можно также воспользоваться услугами “разведчиков”, прочесывающих сеть в поисках самой дешевой цены на тот или иной товар и показывающих результат в требуемой валюте. Розничные торговцы будут все больше пользоваться сбивающей цены системой покупок через Интернет. Торговля через Интернет также оказывает значительное воздействие на отношение правительств к регулированию экономики, что, в свою очередь, может привести к росту либерализации.
При той развитой банковской системе, которая существует в Соединенном Королевстве, экономия на расходах по сделке в евро составит примерно 0,1% ВВП в отличие от 0,4% в среднем в странах ЕС, что равно примерно 1 миллиарду в год. Этот миллиард ежегодной платы за свое неприсоединение перевешивается, однако, большим доходом от перевода фунтов стерлингов в евро с учетом торговых автоматов, бухгалтерских систем и банкоматов. Существуют различные оценки этих “обменных затрат” и достаточно резонное предположение о том, что они составят 30 миллиардов.
Для Соединенного Королевства проблема, связанная с вычислением уменьшения валютного риска, заключается в том, что по мере того, как он снижается по отношению к евро, наш валютный риск растет по отношению к доллару, в то время как евро по отношению к нему колеблется. Если мы не перейдем на евро, фунт может стать посредником между этими двумя валютами и его отношение к их колебаниям можно будет сравнить с положением человека, сидящего в центре качающейся доски. Пока что нам удается наслаждаться преимуществами меньшей изменчивости нашего курса обмена из-за того, что мы не привязаны ни к одной из этих двух крупных региональных валют.
Единственная доступная нам истина заключается в том, что хорошо управляемая страна вообще не должна иметь проблем с валютным риском. Стоимость ее капитала будет на уровне мировых рынков; ее зарубежные инвесторы будут спокойны относительно возможных будущих изменений в реальном курсе обмена, а у ее торговцев будет больше возможностей путем скромных затрат обеспечить свою безопасность. С другой стороны, плохо управляемая страна из-за плохой валютной политики и негибких рынков труда подвержена всем кризисам, связанным с рецессией во всем мире, и поэтому для нее валютный риск может оказаться большой проблемой. Таково, судя по всему, было положение Италии до того, как было заключено соглашение о переходе на евро, и это объясняет ту готовность, с которой она, несмотря на настороженность Германии, провела кампанию за присоединение к Европейскому валютному союзу.
Существуют серьезные теоретические соображения, вызывающие сомнение в значимости валютного риска для Соединенного Королевства. Такой риск должен быть легко диверсифицируем на финансовых рынках, приводя в результате к низким затратам на страхование и оказывая таким образом незначительное влияние на реальный сектор экономики. Доступные эмпирические исследования подтверждают это суждение. Большое количество исследований, проводимых под контролем, а часто и по поручение МВФ, обнаружило небольшое, практически ничтожное воздействие неустойчивости валютного курса на торговлю.
Факторы, воздействующие на зарубежные инвестиции, также неоднократно изучались, и обычно считается, что валютный риск не оказывает на них большого влияния. Что же касается стоимости капитала, то существует премия за валютный риск для стран с плохой внутренней политикой. Соединенное Королевство в недавнем прошлом страдало от этой проблемы – достаточно вспомнить 70-е годы и начало 80-х. Однако за последнее десятилетие, когда экономика приспособилась к уходу стерлинга из механизма регулирования валютных курсов и был вновь достигнут консенсус по проблеме борьбы с инфляцией, тут же премия за риск, связанный со стоимостью капитала, стала минимальной. Например, золотые облигации правительства Соединенного Королевства по доходности теперь сравнялись с германскими и американскими государственными бумагами.
Основные позитивные экономические доводы, высказываемые сторонниками перехода к евро, – в отличие от оборонительных (и совершенно невесомых) доводов, говорящих о том, что вне Еврозоны Британия потеряет рабочие места и инвестиции, или политических доводов, предостерегающих о потере “влияния” в Европе, – сводятся, по сути дела, к одной идее. Суть ее в том, что Единому рынку для увеличения своего потенциала нужна единая валюта. Опирается этот аргумент на такие понятия, как прозрачность цен, операционные издержки, а также соображения, касающиеся торговли и курса обмена, – все они, как мы только что видели, не так уж существенны.
В 1993 году д-р Гельмут Шлезингер, бывший председатель Бундесбанка, заявил: “Многие экономисты считают, что создание единого европейского рынка с экономической точки зрения будет завершено, только если в Европе будет введена единая валюта. Лучше всего это убеждение сформулировано в известном лозунге: “один рынок, одна монета”. Однако мне кажется, что рассматривать Европейский валютный союз как логическое завершение экономической интеграции, значит проявлять некоторую близорукость. Валютный союз – это только шаг, имеющий при этом свое собственное значение. Единый рынок может существовать и приносить свои плоды, не обязательно требуя при этом дальнейшей интеграции в валютной сфере”.
Из создания единой Североамериканской зоны свободной торговли (NAFTA), в которую вошли США, Канада и Мексика, не был сделан вывод о неизбежности создания единой североамериканской валюты. Дело в том, что Канада не хочет по политическим и экономическим причинам входить в валютный союз с Америкой, а Мексика просто не смогла бы справиться с экономическим напряжением, которое породил бы валютный союз. Канада считает, что для ее экономики полезнее всего валютная независимость. Канада могла бы пойти на заключение валютного союза с США, без сомнения, только из-за высокого уровня политического доверия и желания устранить институциональные различия. Их устранение привело бы к тому, что одна или несколько канадских провинций по одну сторону от американской границы стали бы сильно напоминать американские штаты, находящиеся по другую ее сторону.
Административные установления, юридические процедуры и все остальное стало бы одинаковым, исчезли бы таможенные посты, бланки, которые надо заполнять, и так далее. “Граница” бы исчезла, но не из-за исчезновения разных валют, а из-за возрастания политического стремления к включению Канады в “Союз”.
Мартин Фельдстайн, профессор экономики в Гарварде и бывший председатель Комитета экономических советников (Council of Economic Advisors), заявил в 1992 году: “Валютный союз не нужен для достижения преимуществ зоны свободной торговли. Напротив, созданный искусственным образом валютный союз мог бы уменьшить объем торговли и, безусловно, увеличил бы уровень безработицы”.
Валютные союзы лишают экономическую политику той гибкости, которой обычно пользуются национальные правительства. Для компенсации потери контроля над основными уровнями экономического менеджмента должны быть выработаны различные формы гибкого управления. В противном случае внутри зоны единой валюты может возникнуть постоянное напряжение, которое будет мешать устранению дисбаланса между процветающими и застойными регионами. Америка, самый удачный из существующих на свете валютных союзов, обладает такими формами гибкого управления. У ЕС их нет.
Одним из источников гибкости является мобильность рабочей силы, позволяющая людям свободно перемещаться внутри зоны единой валюты в поисках работы и сглаживающая различия между регионами с высоким и низким уровнями безработицы. Другой источник – это рынки труда, легко реагирующие как на подъем, так и на рецессию изменением заработной платы. В Еврозоне этих факторов не существует.
При отсутствии гибкости лучшим способом успешного управления валютным союзом является развитие системы фискальных трансфертов – выплат через систему налогов, помогающую движению денег внутри союза из процветающих регионов в недостаточно развитые.
Европейский валютный союз не будет хорошо работать и даже, быть может, недолго просуществует без дальнейшей обширной передачи политической власти ЕС для того, чтобы налоги взимались организованно и обеспечивали бы все необходимые трансферты.
В настоящий момент бюджет ЕС составляет только 1,27% общего ВВП. В Америке фискальными трансфертами охвачено до 45% федерального бюджета. Именно это обеспечивает успешность американского валютного союза.
В Европе же не существует политической поддержки идеи большого централизованного бюджета. Европа пытается создать валютный союз на основе национальных государств с независимыми системами взимания налогов. Мы не верим в возможность этого. В Америке жители одного штата с радостью готовы субсидировать жителей другого штата, чья экономика переживает трудные времена, так как их сближает чувство солидарности и принадлежности к одной стране. Пока в Европе не возникнут такие же братские чувства, необходимая централизация бюджета ЕС и система фискальных трансфертов будут отторгаться и порождать политическую напряженность. В американском случае, если интересы всей страны вредят развитию экономики Техаса, этот последний не пытается в одностороннем порядке выйти из состава Соединенных Штатов Америки.
В европейском случае государство, которое будет постоянно страдать от своего участия в валютном союзе, может захотеть из него выйти, поставив тем самым под удар само существование евро.
Представляется все более и более вероятным тот факт, что централизованное экономическое управление всей Еврозоной может оказаться необходимым для существования евро. Это может привести к большим конституционным осложнениям. Важнейший и до сих пор неразрешенный вопрос заключается в том, сможет ли осуществиться попытка ЕС создать “ad hoc” экономическое правительство, основанное на добровольной координации деятельности национальных государств, а не на политической сплоченности унитарного государства.
Важнейшей составляющей успеха американского валютного союза стал тот факт, что в его основу был положен предшествовавший ему союз политический. Валютный союз США был создан с подписанием Конституции 1789 года. По Конституции, правом “чеканить монету” и “определять ее ценность” обладает только Конгресс. Валютный союз оставался неизменным всегда, за исключением эпохи Гражданской войны 1861–1865 годов, когда Конфедерация южных штатов выпустила свои собственные бумажные деньги. После победы северян в апреле 1865 года банкноты конфедератов были объявлены в Соединенных Штатах недействительными. Денежная унификация США, таким образом, завершилась спустя долгое время после заключения политического союза.
Соединение денежного и политического союзов является бесценным преимуществом не в последнюю очередь потому, что люди, живущие в одной стране и поэтому достаточно сильно ощущающие свое единство с жителями других районов или штатов, принимают тот факт, что часть уплаченных ими налогов может быть использована для поддержки разорившейся компании в Калифорнии или для облегчения положения бедняков в Миссисипи.
В нынешней ситуации, когда после нападения террористов на Америку 11 сентября 2001 года , мировая экономика становится все более непредсказуемой, две трети британцев остаются настроенными резко против евро, так как, по их мнению, для Британии жизненно важно сохранить максимальный уровень гибкости, который поможет защитить экономику от грядущих потрясений.
Британское общество прекрасно понимает, что, приняв евро, мы присоединимся не к мировой, а к региональной валюте. На Еврозону приходится 43% нашего торгового оборота. Доллар, таким образом, оказывается более существенным для британской экономики, чем евро. Курс фунта по отношению к доллару намного более стабилен, чем по отношению к евро или же чем курс евро по отношению к доллару.
Однако Роджер Бутл в своем последнем исследовании высказал предположение, что различные темпы экономического развития и роста населения стран ЕС и остального мира могут привести к тому, что к 2050 году удельный вес ЕС снизится до 35%. Примечательно, что за период с 1987 года экспорт Соединенного Королевства на Дальний Восток растет почти в два раза быстрее, чем экспорт в страны ЕС, в то время как за последнее десятилетие доля ЕС в мировой торговле уменьшилась на четверть.
Тот факт, что структура британского торгового оборота отличается от большинства стран Еврозоны, означает, что Британия реагирует на экономический шок – такой, например, как теракты в Америке – совсем не так, как страны ЕВС. Это принципиальное структурное отличие. Именно из-за этого довод о необходимости перехода к евро ради валютной стабильности становится особенно проблематичным.
То, что Британия является единственным производителем нефти в ЕС, также доказывает отсутствие ее структурной связи с Еврозоной, а значит, ей будет еще труднее, чем другим, существовать с единой валютой и с единой политикой процентных ставок.
Так как Соединенное Королевство является экспортером нефти, в то время как все страны Еврозоны ее импортируют, изменения цен на нефть влияют на британскую экономику прямо противоположным образом по сравнению с Еврозоной. Результаты этого могут быть очень существенными даже в периоды относительной стабильности цен на нефть, так как нефть составляет около 8% британского экспорта товаров и около 6% всего британского экспорта.
Влияние цен на нефть на инфляцию в Еврозоне за последний год показало значение этого структурного отличия даже в относительно стабильных условиях. Если бы Соединенное Королевство присоединилось к ЕВС и произошло бы возвращение к временам относительной нестабильности цен на нефть, как это было в эпоху энергетического кризиса начала 1970-х годов, результат мог бы быть достаточно сильным для того, чтобы поставить британское использование евро под угрозу.
Соединенное Королевство не достигло циклической конвергенции с Еврозоной. Даже если бы это произошло, значительные различия внутри самой Еврозоны сделали бы само это понятие почти бессмысленным. Можно задать вопрос, с экономикой какой страны, входящей в Еврозону, произошла конвергенция британской экономики? Ясно, что оказалась химерой даже та видимость циклической конвергенции, достигнутой к 1 января 1999 года, когда началась подготовка к переходу к евро. Без глубокой структурной конвергенции циклическая конвергенция вообще не может существовать длительное время, ее и не было в Еврозоне с момента возникновения ЕВС.
В Британии по-прежнему сохраняются значительные отличия от Еврозоны. По сравнению с большинством других членов ЕС в Британии существует целый ряд специфических факторов: более низкий уровень государственных пенсий; более высокий объем экспорта высоких технологий; структура бизнеса, более ориентированная на сферу обслуживания; экономика, в которой доход от заморских инвестиций больше, чем от промышленного экспорта; относительно маленький аграрный сектор и относительно большой сектор, связанный с добычей газа и нефти; финансовая система с переменными ставками, делающая владельцев и арендаторов исключительно чувствительными к изменениям процентных ставок; валюта, связанная через зарубежные валютные рынки теснее с американским долларом, чем с какой-либо европейской валютой, и довольно существенный финансовый сектор, связанный больше с Уолл-стрит и Токио, чем с Франкфуртом или Парижем. Эти отличия очень глубоки и не могут быть преодолены за короткий срок.
Переход к евро означает постоянный отказ от контроля как над курсом обмена, как и, что еще важнее, над процентными ставками. Это нанесет большой ущерб гибкости реакции на экономические шоки, которые время от времени обрушиваются на любую страну, особенно по мере усиления глобального характера экономики. Для того чтобы с этим справиться, должны быть выработаны значительные механизмы, компенсирующие потерю гибкости. К несчастью, страны Еврозоны даже не пытаются добиться этого и, кажется, двигаются в прямо противоположном направлении.
Очень поучительным в данном случае может быть сравнение с Америкой. Американский валютный союз и создаваемый Европейский союз диаметрально противоположны.
Американская модель валютного союза, включающая существенные стабилизирующие механизмы на федеральном уровне, делает возможной определенную здоровую налоговую состязательность на уровне штатов. Экономисты согласны с тем, что налоговая конкуренция, направленная на снижение всех налогов, в то время как различные регионы конкурируют в привлечении бизнеса и предпринимателей, делает экономическую систему более динамичной. В Европе же создается прямо противоположная модель. Здесь не существует гибкости на федеральном уровне, и вместо того, чтобы попытаться усилить гибкость на уровне государств при помощи налоговой конкуренции, европейские руководители пытаются гармонизировать налоговые системы.
Европейская программа реформы рынков производства и труда буксует из-за политического противодействия со стороны ведущих континентальных политиков, которые, как сказал в июле 2001 года германский канцлер Герхард Шредер, “не хотят создания рынка труда на манер американского”, так как это “противоречит немецкой и европейской традиции”. Увеличение бюджета ЕС, необходимое для обеспечения повсеместной гибкости и механизма автоматической стабилизации через фискальные трансферты, не имеет политической поддержки, так как Европа все еще не осознает себя единой политической общностью. Европейская фискальная модель в точности противоположна всему, что доказало свою жизнеспособность в других валютных союзах.
Для обеспечения большей гибкости, способной компенсировать жесткость единой валютной политики, должны быть разработаны принципы более разумной фискальной политики. Ни один валютный союз не может существовать в течение долгого времени без автоматического стабилизатора, в роли которого обычно выступают фискальные трансферты из федерального бюджета. В настоящий момент возможность осуществления этого минимальна из-за политического противостояния ей, однако без этого механизма ЕВС не сможет функционировать. При отсутствии таких планов фискальная политика становится неверно ориентированной и неадекватной. Вместо налоговой конкуренции на региональном или государственном уровне, которая могла бы сделать экономику Еврозоны более динамичной, наличествует стремление к гармонизации налогов, что угрожает развитию конкурентоспособности Еврозоны. Попытки скоординировать национальные бюджеты при помощи Пакта стабильности и роста абсолютно непродуманны. По меньшей мере до тех пор, пока не будет введен в действие ощутимый автоматический стабилизатор, Пакт стабильности должен быть реформирован так, чтобы предоставлять больше возможностей для контрцикличного использования фискальной политики в соответствии с согласованными правилами, чтобы Еврозона смогла реагировать на шоки. Фискальная политика должна быть полностью переосмыслена.
Еще совсем не доказано, что валютная система Еврозоны, определенная Маастрихтским договором и проводимая Европейским центральным банком, лучше, чем существующие сейчас в Британии принципы валютной политики, основанные на значительной открытости и демократической отчетности. В Британии министр финансов по поручению правительства устанавливает инфляционные цели для независимого валютного комитета Банка Англии, оказывая тем самым сильное воздействие на уровень безработицы. Этот комитет также публикует записи своих решений относительно процентных ставок через 6 недель после их принятия. ЕЦБ должен стать намного более прозрачным и подотчетным демократически избиранным правительствам. Ему следовало бы перенять британский стиль симметричного определения симметричных инфляционных целей, чтобы сделать свою политику более гибкой. Ему следовало бы также установить последовательность достижения разумных инфляционных целей. Британия не испытывает объективной потребности в переходе к евро, и политика “поживем – увидим” вполне соответствует настроению общества, которое пережило более чем 25 лет принятия многих мучительных решений и теперь, когда готовится кардинальный переворот всей экономики, перед тем, как сказать евро “да”, хочет быть уверенным в том, что оно по-прежнему сможет исчерпывающе и ответственно выполнять свои задачи члена ЕС.
Перевод Т.Эйдельман
Статья написана специально для “Вестника Европы
1 Confederal Federalism and Citizen Representation in the European Union by John Kincaid.
2 C W A Timmermans. The Uneasy Relationship between the Commonwealth and the Second Union Pillar. Back to the Plan Fouchet.