Опубликовано в журнале Вестник Европы, номер 4, 2002
ВВЕДЕНИЕ
Печальная история послевоенной европейской политики старых лейбористов известна достаточно хорошо. В мае 1997 года встал вопрос о том, как сложатся отношения новых лейбористов с Европейским союзом (ЕС). ЕС является одним из самых значительных, но в то же время нелюбимых явлений нашей эпохи. Его присутствие ощущается почти во всех сферах общественной жизни, и споры о проблемах европейской интеграции более сорока лет подчас очень сильно влияли на британскую политику. Нет ни одной крупной политической партии, которая могла бы утверждать, что она последовательно проводит проевропейскую политику. И лейбористы, и консерваторы несколько раз оказывались расколотыми из-за вопроса об отношении к ЕС. Общественное мнение почти никогда не поддерживает европейскую интеграцию, и результаты социологических опросов постоянно говорят о безразличном или враждебном отношении к ЕС. Такое отношение порождено, в частности, культурными различиями, невежеством и непониманием: Брюссель издает “директивы” и “решения”, а не “законы”, “уполномоченные”, а не “государственные служащие” работают в “Генеральной дирекции”, а не в “министерствах”. Такие выражения, как “опоры” , “субсидиарность” и acquis communautaire, вызывают у большинства британцев чувство неловкости – и неприятия. Нападки на ЕС могут принести оппозиционным партиям лишние очки. Некоторые издания подливают масла в огонь. Антиевропейские заголовки таблоидов, такие, как “Делор, засунь себе в задницу!”, “Великие Датчане”, “Гунн в гостях у “Сан””, “Пробудись, прежняя гордость британского бульдога” и “ЕСлужба в армии”, ясно показывают, как стремление к звонкой фразе побеждает вкус и зрелое размышление и может помешать обеим сторонам вести серьезную дискуссию.
НАСЛЕДИЕ
К маю 1997 года Консервативная партия переживала глубокий раскол, связанный с отношением к ЕС. Правительство, сделавшее в 1980-х и 1990-х существенные шаги по пути сверхнациональной интеграции, подписав Единый европейский акт и Маастрихтский договор, находилось в тяжелом положении. Его образ был запятнан остановившимся в 1992–1993 годах процессом ратификации Маастрихтского договора и постыдным отказом от принятия единого механизма обмена валюты в 1992 году, принесшим, по приблизительным подсчетам, около 20 миллиардов фунтов убытков. Результатом распространившегося в 1996 году страха перед губчатым энцефалитом (“коровьим бешенством”) и последовавшей за этим “говяжьей войной” между Британией и ее континентальными партнерами стало проявившееся через три месяца нежелание Британии согласиться на предложенные ЕС меры, требовавшие единодушия, что, в свою очередь, привело к нарушению деловых связей внутри ЕС и породило сильное недовольство. К 1997 году консерваторы также были не в лучшей форме после восемнадцати лет пребывания у власти, министерские посты занимали люди третьесортных способностей, а их лидеры испытывали постоянное и враждебное давление со стороны рядовых членов собственной партии.
ЕС в 1997 году тоже переживал период упадка. Он выдержал кризис 1989–1992 годов, связанный с распадом системы международных отношений, чья структура сложилась во времена холодной войны, однако после этого начало создаваться впечатление, что сам Союз сбился с пути и терял свою политическую волю. В Комиссии после ухода Жака Делора не было эффективного руководителя, а новая Комиссия Сантера переживала кризис, связанный с коррупцией в ее рядах и сомнениями в ее компетентности и завершившийся ее падением в 1999 году. Сложности с ратификацией Маастрихтского договора во Франции и Дании породили в 90-е годы опасения в том, не теряет ли ЕС одобрение большинства своих граждан, и идея интеграции лишилась в странах ЕС части общественной поддержки. В государствах–членах ЕС по-прежнему росла безработица. Создание Экономического и Валютного союза (ЭВС) осложнялось из-за тех критериев экономической конвергенции, которые были выработаны в Маастрихте, и оставалось неясным, сохранится ли возможность действий по выработанному графику. Подготовка к Межправительственной конференции (МПК), которая должна была проходить в июне 1997 года в Амстердаме, также пробуксовывала. МПК была создана для реформирования институтов ЕС перед вступлением жаждавших присоединиться к Союзу государств бывшего советского блока. Однако после подписания Маастрихтского договора потребность в реформах ощущалась уже не так сильно. Германский канцлер Гельмут Коль был обессилен экономическими и политическими проблемами, связанными с объединением Германии (октябрь 1990), и сталкивался с существенными трудностями у себя дома. В то же время ЕС не располагал буквально никакими эффективными средствами для борьбы с насилием и военными конфликтами, усиливавшимися у его границ, на Балканах. Гражданские войны, захлестнувшие Балканы после 1991 года, ясно продемонстрировали слабость международной позиции ЕС, угрозу переноса нестабильности с периферии Европейского континента на территорию ЕС.
ОСНОВНЫЕ ПРИНЦИПЫ ПОЛИТИКИ
НОВЫХ ЛЕЙБОРИСТОВ
Несмотря на то, что премьер-министр Гарольд Вильсон в 1967 году подал заявку на вступление в ЕС, подтвержденную референдумом 1975 года, старые лейбористы еще в 80-х годах все еще придерживались своего программного требования о выходе из Европейского сообщества, как оно тогда называлось. В бурные 80-е и 90-е годы в партии под руководством Нила Киннока, а затем Джона Смита произошли принципиальные перемены.
Что можно сказать об идеологии и приоритетах новых лейбористов в 1997 году? Их идеология сдвинулась от социалистической к умеренно социал-демократической позиции, амбициозно, хотя и несколько расплывчато называвшейся Третьим Путем1. Такой подход усиливался в течение всех 90-х годов под влиянием идей американских демократов, различных вариантов континентального социализма, распада Советского блока и процесса глобализации, а внутри страны – под влиянием деятельности Комиссии по социальной справедливости. Идеология Третьего Пути в основе своей не воинственна и основывается на идее принятия статус-кво и “работы” с ним, а также на выработке стратегии, которая сможет обеспечить процветание социал-демократических ценностей в быстро меняющемся капиталистическом мире. Предпочтительной экономической моделью является один из вариантов так называемой англо-саксонской, или неолиберальной, версии, с упором на уменьшение контроля центра, на гибкость, занятость и состязательность и на внедрение таких ценностей, как справедливость, права и возможности для каждого. Как сказал Блэр, британское правительство стремится “найти новый путь, третий путь, между неограниченным индивидуализмом и принципом laissez-faire, с одной стороны, и устаревшими способами государственного вмешательства, корпоратизма социал-демократии 60-х – с другой”2.
Блэр и его советники работали с континентальными социал-демократами, стремясь выработать принципы европейского Третьего Пути. Блэр уже с первых дней существования нового правительства почувствовал насущную потребность в союзниках из ЕС и провел довольно много времени на континенте (в частности, в ЕС), беседуя с государственными и политическими деятелями, своими единомышленниками. Придя к власти, Блэр издал брошюру вместе с германским канцлером Герхардом Шредером и обсуждал идеологические вопросы на встречах с французским премьер-министром Лионелем Жоспеном. Однако различия их культурных корней и исторической перспективы помогли выявить многовариантность социализма и социал-демократии конца двадцатого века, а не сформулировать общие исходные идеологические позиции. Многое в этих спорах, собственно говоря, воспроизводило длительные дебаты, разворачивавшиеся на континенте между сторонниками laissez-faire и дирижизма в рамках ЕС.
Британский Третий Путь, конечно же, не задумывался как способ противостояния влиянию США и американского глобального капитализма. Энтони Гидденс, британский гуру сторонников Третьего Пути, редко высказывается о ЕС, который он рассматривает как механизм обращения к глобализации, потенциально способный создать мировой космополитический режим. Интеграция рассматривается как часть глобальной системы экономических, политических, социальных и культурных тенденций, определяющих контекст любой политики в индустриальных обществах3. Идеология Третьего Пути делает упор на завершение формирования в рамках ЕС Единого рынка при обеспечении защиты прав трудящихся, а также в сочетании с решением таких общечеловеческих проблем, как охрана окружающей среды, международный терроризм и незаконные операции с деньгами, ни одна из которых не может быть урегулирована ни на государственном, ни на региональном уровне. Субсидиарность – решение проблем на наиболее подходящем для данного случая уровне – является работающей моделью, или, как объяснил Блэр в своем весьма значимом обращении к французскому Национальному собранию: “Надо интегрироваться там, где это имеет смысл, в противном случае мы поддерживаем разнообразие возможностей, предоставляемых им субсидиарностью”4. Для Третьего Пути интереснее “Союз” как коллективный идеал, чем “Европейское” измерение ЕС, с этим связан больший упор на экономическое процветание, защиту индивидуальных свобод и признание демократических прав, чем на вопросы, связанные с европейской “идентичностью”. Третий Путь сотрудничает с ЕС для того, чтобы использовать его философию как основу для программы реформирования существующей европейской социальной и экономической модели5.
Последнее утверждение очень важно, так как оно ярко отражает вторую мощную, но глубоко консервативную составляющую взглядов новых лейбористов на внешнюю политику и на взаимосвязь между традиционной британской международной политикой и будущим. Новые лейбористы открыто определяют себя как партию, которая покончила с прошлыми представлениями и проводит новую, модернизированную политику. Однако прежние образы и приоритеты, как и раньше, исключительно важны для новых лейбористов. Они не отказались от классического британского представления о своей стране как о великой державе, несмотря на потерю ею имперского статуса. Она все еще обладает атомным оружием, защищает свои интересы по всему миру, выполняет обязанности постоянного члена Совета Безопасности ООН и одного из главных членов Британского Содружества. Британия описывается как Атлантическая страна, сохраняющая исключительно прочные отношения с США и играющая ведущую роль в НАТО. Эти представления во многом порождены политикой лейбористского правительства 1945–1951 годов, но в них также прослеживается связь со всей британской внешней политикой с конца Второй мировой войны.
Образ Британии как основного стержня, как лидера, определяющего повестку дня, во многом влияет на форму и содержание ее внешней политики, в частности, по отношению к ЕС. Определение повестки дня демонстрирует власть лидера. Это было принципиально для образа Блэра не только за границей, но и внутри страны. Как он сам сказал, “хотя Британия никогда не будет самой могущественной державой в мире, мы можем стать мировой осью… Мы должны понять раз и навсегда, что Британии не надо выбирать между возможностью быть сильной вместе с США или вместе с Европой, мы должны поверить, что нам доступны оба пути. Британия, безусловно, должна пойти по обоим путям, мы будем сильнее вместе с США из-за нашей силы в Европе, мы будем сильнее в Европе из-за нашей силы в союзе с США… Мы вместе боролись во время холодной войны. Мы стояли плечом к плечу в НАТО… Мы слишком долго заблуждались, считая необходимым ложный выбор между США и Европой… Страны должны усиливать свое влияние где только возможно. Страна такого размера и с таким населением, как наша, являющаяся при этом постоянным членом Совета Безопасности ООН, ядерной державой, одним из главных членов НАТО, одним из главных членов Британского Содружества, получает таким образом огромные преимущества, которые мы должны использовать на все сто процентов”6. Новые лейбористы ставят перед собой задачу реформирования ЕС, так как они унаследовали восходящее еще к имперской эпохе стремление к лидерству, связанное с образом Британии как великой державы. Так, в международных отношениях новолейбористская идеология смыкается с традиционным, в какой-то мере даже Черчиллевским представлением о роли Британии в мире и ее отношениях с США7.
МАНИФЕСТ 1997 ГОДА
И ПОЛИТИКА НОВЫХ ЛЕЙБОРИСТОВ
ПО ОТНОШЕНИЮ К ЕС
Нигде это не проявилось яснее, чем в предвыборном манифесте 1997 года. В нем, конечно же, содержались нападки на политику Консервативной партии по отношению к ЕС. Удар, нанесенный Британии губчатым энцефалитом, символизировал поражение консерваторов в Европе в целом. Британия “веками была вождем народов”, но во время правления консерваторов ее влияние ослабело – теперь этому должен был настать конец. В манифесте содержится более дюжины упоминаний о ведущей роли в международных отношениях. Под заголовком “Сделаем Британию ведущей страной Европы” помещена цветная фотография Блэра во всей его красе и смотрящего на него с любопытством снизу вверх президента Ширака, очевидно, опасающегося, что уютные дни “L’Europe francaise” подходят к концу. Новые лейбористы собирались придать новое звучание европейской политике и под своим руководством добиться ее изменения. Они собирались подписать Социальные статьи Маастрихтского договора, а затем видоизменить их, сконцентрировав европейскую социальную модель на занятости и гибкости экономики, достигаемых, однако, не за счет высоких социальных затрат8. Они собирались ввести пропорциональное представительство на выборах в Европарламент. Отличия от программы 1983 года весьма значительны.
Но во взглядах новых лейбористов видна также и преемственность, и она просматривается в сути, но не в стиле манифеста сильнее, чем стремление к радикальным переменам. Британия как Атлантическая держава должна быть не в центре Европейской федерации, а в центре Европы, состоящей из независимых наций, добровольно сотрудничающих для облегчения достижения тех целей, которые нельзя реализовать поодиночке, в частности развития свободной торговли. Субсидиарность будет по возможности использоваться, а ЕС станет более открытым, более демократичным, более близким к своим народам. Британия будет защищать свои собственные интересы и по необходимости пользоваться своим правом вето, Британия не присоединится немедленно к проекту Экономического и Валютного союза, но до референдума будет продолжать Маастрихтскую политику консерваторов. Приоритетным вопросом для Британии будет дальнейшее расширение ЕС. По сути дела, ни одна из этих задач не дает возможности говорить о принципиальном отходе от политики консерваторов, но менее осторожный манифест, без сомнения, лишил бы новых лейбористов поддержки избирателей. Образ скорее интернационалистской, чем “европейской” Британии порожден имперским прошлым и успешной политикой времен холодной войны и глубоко укоренен в общественном сознании9.
НОВЫЕ ЛЕЙБОРИСТЫ У ВЛАСТИ
Большая часть британской политики, определяемой Министерством иностранных дел и по делам Содружества, казначейством, Министерством внутренних дел или Министерством торговли и промышленности, так или иначе связана с Европейским союзом. Мало того, ЕС – далеко не только объект сотрудничества для Министерства иностранных дел. Политику по отношению к Европейскому союзу явно определяют три члена кабинета: Блэр, канцлер Гордон Браун и министр иностранных дел Робин Кук. Европейские симпатии Питера Мандельсона оказали большое влияние на внутреннюю политику, несмотря на то, что на протяжении всего первого срока пребывания лейбористов у власти он не был членом кабинета. Блэра не очень интересуют детали формулирования и реализации его политики, поэтому в играх с Европейским союзом оказалась жизненно важной роль Брауна, несмотря на то, что он в своем стремлении обеспечить новым лейбористам второй срок пребывания у власти занял достаточно осторожную позицию по вопросу об участии Британии в процессе создания Экономического и Валютного союза. Что касается Кука, пришедшего в министерство с репутацией “евроскептика”, то теперь он, напротив, с куда большим энтузиазмом относится к идее вступления Британии в ЭВС хотя бы для того, чтобы добиться укрепления ее положения в ЕС в целом. Несмотря на то, что после 1997 года позиции Министерства иностранных дел по сравнению с казначейством ослабели, оно все-таки сумело убедить министра иностранных дел в правильности традиционной для него точки зрения о политической выгоде участия в ЕС10. Даг Хендерсон, Джойс Квин и Джоф Хун (Квин и Хун были раньше членами Европарламента) поочередно занимались европейскими проблемами, до тех пор пока пост министра по европейским делам не был передан в 1999 году Кейту Вазу. Ежемесячные встречи министерских чиновников с министром по делам Европы должны обеспечивать единую и скоординированную политику, однако надо признать, что все более влиятельный офис премьер-министра вмешивается в дела министерств.
До сегодняшнего дня Блэру удавалось сохранять единство партии по вопросам ЭВС и европейской политики. Мэр Лондона социалист Кен Ливингстон (исключенный из партии, но проводящий пролейбористскую политику “Лондон в Европе”) заметил, что ему не нравится нынешнее положение Британии, однако он понимает, что действовать надо именно так. С этим мнением, очевидно, согласится большинство лейбористских членов парламента. Несмотря на это, отношения с ЕС не были приоритетными для большинства лейбористского кабинета в 1997 году: министры осваивали свою профессию, сосредоточившись на внутренней политике, и стремились прежде всего обеспечить своей партии второй срок пребывания у власти11.
НАЧАЛО
Поначалу Блэр легко получал дополнительные очки. Главы государств на континенте с радостью приветствовали отход от политики Тэтчер и Мэйджора. Оптимизм и энтузиазм Блэра в сочетании с убедительным лейбористским большинством в парламенте явно показывали, что он стал силой, с которой надо считаться. Умеренные социально-демократические взгляды, провозглашавшиеся идеологией Третьего Пути, говорили о разрыве с прежней враждебностью по отношению к Европейскому союзу, воспринимавшемуся многими старыми лейбористами как клуб капиталистов. В то же время некоторым государственным деятелям на континенте не нравились задиристый тон Блэра и его заявления о том, что Британия может легко изменить политику ЕС. Первая встреча глав государств и заключение Амстердамского договора в июне 1997 года были доброжелательно встречены общественностью. Новые лейбористы твердо придерживались традиционных взглядов на оборону, безопасность и использование национального права вето. Однако присоединение к Социальным статьям Маастрихтского договора стало символом перемен в политике нового правительства. Точно так же они согласились с включением некоторых межправительственных соглашений по вопросам юстиции и внутренней политики в основные опоры Сообщества12. Лейбористам повезло, что немцы оказались упорными противниками голосования по системе квалифицированного большинства, и британцы смогли вздохнуть с облегчением. Появились новые образы, символизировавшие отношения Британии и ЕС: Блэр на совместной велосипедной прогулке, Блэр вместе с другими главами государств шутит и смеется, наслаждаясь летним солнцем.
ПРЕДСЕДАТЕЛЬСТВО В ЕВРОПЕЙСКОМ СОЮЗЕ
(ЯНВАРЬ–ИЮНЬ 1998 ГОДА)
Выработка европейской экономической и социальной политики, основанной на принципах Третьего Пути, никогда не казалась легким делом. Политика ЕС формируется медленно, сложно, через достижение множества компромиссов. Британские официальные лица очень хорошо это знают и, безусловно, достаточно хорошо умеют работать в этой системе, но для новых министров способ работы ЕС оказался настоящим шоком. Предложения по повестке дня работы Европейской комиссии на 2000 год, планы создания ЭВС и огромное количество принятых постановлений – было ясно, что для организации работы Британии понадобятся время, терпение и прежде всего союзники. Первая возможность повлиять на ход дел представилась новым лейбористам с января по июнь 1998 года, когда Британия председательствовала в Европейском союзе. Пост председателя позволяет стране повлиять на стратегию ЕС и уделить особое внимание тем или иным сферам политики. Кук заявил, что главной миссией Британии на посту председателя ЕС будет “вернуть Европу простым людям”, что предполагало сосредоточение на вопросах безработицы, преступности, наркотиков и защиты окружающей среды. Однако несмотря на такие преимущества, как контроль ежедневной деятельности Союза, возможность возглавлять множество собраний Совета, пост председателя в то же время не позволяет, да и, конечно, не предполагает его использование исключительно в интересах собственной страны. Однако председатель получает возможность объединить в одно целое европейские и внутренние дела, произнести по этому поводу множество речей дома и за границей и попытаться повлиять на программу ЕС. Большинство речей и мероприятий, связанных с председательством Британии в ЕС, были нацелены на выбрасывание старых проблем на свалку истории и на возрождение Соединенного Королевства как “крутой Британии” в изменившемся ЕС. Провозглашение начала британского председательства перед отбытием поездом “Евростар” на вокзале Ватерлоо (что это было – слабое чувство истории или просто странное чувство юмора?), детские рисунки, используемые как символ поста председателя, и речь Блэра о Третьем Пути, произнесенная им по-французски в Национальном собрании в Париже, – все это демонстрировало стремление сделать из Блэра ведущего деятеля ЕС.
В реальной жизни председательство принесло разочарование – новые лейбористы слишком мало находились у власти, чтобы предложить жизнеспособную повестку дня. Председатель должен тратить много времени на разрешение вопросов по мере их поступления. Британия не стала в этом смысле исключением и должна была иметь дело с проблемами сельского хозяйства, Косово, Китая, межгосударственных споров и всем тем, что перегружало ЕС. Все же были сделаны попытки, особенно во время Кардиффской встречи на высшем уровне в июне 1998 года, утвердить новое экономическое мышление в сфере проблем занятости и социальной эксклюзии. Была ратифицирована конвенция Европола и предприняты шаги для достижения взаимного признания решений национальных судов по вопросам о международных преступлениях.
ВСТУПЛЕНИЕ НОВЫХ ЧЛЕНОВ
Две главные перемены, произошедшие за время британского председательства, были следствием плановой работы ЕС, а не инициатив Соединенного Королевства. После того как проблема ЭВС была разрешена большинством государств, наиболее существенной стратегической задачей стало решение вопроса о принятии новых членов в ЕС. Британия давно выступала за расширение ЕС, и эту же позицию заняли новые лейбористы, поддерживавшие идею вступления в Союз большого количества новых стран. Блэр, естественно, определял эту политику как нравственный долг. По иронии судьбы, позиция Британии оказалась отличной от мнения многих ее партнеров, которые, в противоречии со своими публичными заявлениями, втайне все больше опасались последствий возможного расширения ЕС и цены, которую придется за это заплатить. Мало того, совершенно некритический подход Британии к этому вопросу не увеличил ее значение как участника сложных политических игр, связанных с проблемой расширения ЕС. За время председательства Британии переговоры о вступлении в ЕС проводились сначала с первой группой из шести стран: Кипром, Чехией, Эстонией, Венгрией, Польшей и Словенией, затем за ними последовали Болгария, Латвия, Литва, Румыния и Словакия. Пока что эти переговоры не породили никаких особенных проблем, если не считать шума по поводу турецкого отказа от участия в конференции, где должны были собраться те кандидаты, чье вступление в ЕС не было делом первостепенной важности, однако и не усилили влияния Соединенного Королевства в данном вопросе.
Кандидаты на вступление в ЕС должны признать “acquis” – блистательный набор правил и норм. Однако, учитывая возможность появления многих новых членов, Союзу пришлось разработать специальную процедуру принятия решений по вопросу о вступлении новых государств. В 1997 году в Амстердаме Европейский совет не сумел определить, каким образом государства-члены ЕС будут принимать решения относительно вступления новых членов. В феврале 2000 года началась подготовка к новому пересмотру положений ЕС, так как надо было “убрать мусор”, оставшийся после амстердамского саммита и вновь попытаться подготовить ЕС к приему новых членов. Споры о способе принятия решений, естественно, привели к обсуждению целей и задач ЕС. Летом 2000 года немецкий министр иностранных дел Йошка Фишер и Жак Ширак выдвинули свой проект более радикальной реформы13. Блэр сформулировал британскую позицию по этому вопросу только к октябрю 2000 года. Во время своего визита в Варшаву он в своей речи, вполне резонно определенной как программная, высказался по вопросу о политическом будущем ЕС14. Используя множество исторических примеров и утверждая, что для Британии настало время преодолеть наследие своего прошлого, Блэр в своем “широком обзоре” попытался поместить Британию в центре всего процесса развития ЕС, используя ставший уже классическим принцип Третьего Пути для соединения внешне непримиримых противоречий – ЕС как регион минималистского фритредерства и федералистскую Европу. Карикатурно описав две эти крайности, Блэр начал доказывать, что ЕС мог бы стать сверхдержавой, не превращаясь при этом в сверхгосударство. По его мнению, конституционные предложения относительно структуры ЕС должны ориентироваться на “расплывчатость” британской конституции, не прибегая к finalite politique (политической завершенности) единого четкого юридического документа, называемого Конституцией. Он призвал граждан взять в свои руки власть над ЕС и не думать, что он возвышается над ними как некая контролирующая инстанция. Для обеспечения этих перемен он предложил поручить Европейскому совету ежегодно определять повестку ЕС, рассмотреть возможность совместного председательства в Евросоюзе, а также создания второй палаты Европарламента для пересмотра всей работы ЕС. Он согласился с мыслью, содержавшейся в проекте Фишера и Ширака, о необходимости предоставить некоторым группам стран-членов ЕС возможность более гибкого сотрудничества в рамках совместных проектов, но высказался против любых предложений о создании ядра, определенной группы государств внутри ЕС, которая может действовать, не считаясь с остальными.
Саммит в Ницце в декабре 2000 года, как и предшествовавшая ему Европейская конференция с участием кандидатов на вступление, прошел в ожесточенной борьбе и продолжался больше предполагавшихся трех дней. Саммит продемонстрировал пропасть между позитивными высказываниями в пользу принятия новых государств и тайным нежеланием нынешних членов подвинуться или же изменить статус-кво и создать условия для расширения ЕС. Британская делегация была представлена очень хорошо подготовленными Блэром, Куком и Вазом. Им блистательно удалось быть постоянно в центре внимания прессы, все время напоминая о том, что у их уступок есть предел (“тонкая красная линия”). Они отвлекли внимание от трудностей, переживавшихся Британией, сконцентрировавшись вместо этого на проблемах Франции (председательствовавшей на саммите) и меньших государств, боровшихся за сохранение статус-кво.
Вклад саммита в Ницце в дело расширения ЕС очень значителен, несмотря на то, что Договор вступит в силу только после ратификации его всеми членами ЕС и многие его пункты начнут действовать лишь тогда, когда расширение Союза станет реальностью. Было несколько изменено распределение между странами-участницами прав голосования и права вето, достигнуто соглашение относительно прав новых членов голосовать и принимать решения в Совете, а также числа предоставляемых им мест в Европарламенте. Система квалифицированного большинства была распространена на некоторые сферы для облегчения принятия решений, хотя остается неясным, каким образом эти перемены помогут управлять будущим расширенным ЕС. У каждого нового участника будет свой европейский уполномоченный. В Ницце не обсуждались некоторые существенные вопросы, такие, в частности, как сельскохозяйственная политика ЕС, хотя решения в этой сфере должны быть обязательно приняты до вступления новых членов.
В Ницце произошла психологическая перемена: члены ЕС дали в принципе согласие на вступление новых стран и на изменение механизма принятия решений, которое должно быть завершено к моменту появления новых членов, то есть примерно через четыре-пять лет. Таким образом, Блэр может быть доволен – после Ниццы можно говорить о том, что в ЕС, несмотря на все сложности переходного процесса, появятся новые члены, а не о том, что они должны были бы появиться. Защита идеи расширения ЕС пока что не потребовала от новых лейбористов больших усилий, но и не вызвала особого интереса к этой сфере их деятельности15.
ЕДИНАЯ ВАЛЮТА
Второе существенное событие, произошедшее за время британского председательства в ЕС, было также определено уже существовавшей повесткой Союза и ни в коей мере не может быть названо не вызывающим особого интереса. В начале мая 1998 года было решено, что одиннадцать желавших этого стран-членов ЕС соответствовали всем необходимым условиям для перехода на евро 1 января 1999 года. После долгих политических препирательств Вим Дуйзенберг был назначен президентом нового Европейского центрального банка, а Браун должен был в тот момент создать головной комитет, изначально называвшийся Евро-Х, при том что Соединенное Королевство не переходило на евро. Европейский центральный банк начал действовать 1 июня 1998 года.
ЭВС является главной проблемой для новых лейбористов и для Британии в ЕС. Для Блэра главная сложность заключается в том, что ЭВС – это одновременно и очень болезненный политический вопрос, по выражению Эдди Джорджа – “акт веры”, и в то же время вопрос, связанный с большими организационными трудностями, по-разному оцениваемыми даже экономистами и бизнесменами. Вряд ли стоит удивляться тому, что общественное мнение в равной степени растеряно, безразлично и враждебно по отношению к ЭВС. Его воспринимают как угрозу такому устоявшемуся символу британской идентичности, как фунт стерлингов: его потеря кажется невосполнимой. ЭВС, кроме того, считается разрушителем национальной независимости, так как валютная политика будет определяться Европейским центральным банком. Макроэкономические решения будут все больше и больше обсуждаться и передаваться на европейском, а не на национальном уровне, что приводит к ощущению потери контроля над национальной экономикой. Сколько бы ни говорилось о возможности национального вето и о том, что фискальная автономия не будет потеряна, сама логика единого европейского рынка говорит о движении в сторону большей конвергенции и совместного принятия решений.
Лейбористы пришли к власти с программным заявлением о том, что “любое решение, касающееся перехода Британии на единую валюту, должно будет определяться твердым убеждением в его соответствии британским экономическим интересам. В этом отношении можно доверять только лейбористам: тори действуют в соответствии со своими узкопартийными интересами. Для успеха ЭВС важна подлинная конвергенция экономики стран-участниц без наспех состряпанных правил. Однако абсолютный отказ Британии от членства в ЭВС приведет к разрушению нашего влияния на тот процесс, который затронет нас, независимо от нашей позиции… существуют три предварительных условия, которые должны быть удовлетворены в течение деятельности парламента следующего созыва, перед тем как Британия могла бы присоединиться к ЭВС: во-первых, с этим должен быть согласен кабинет, во-вторых, парламент, и, наконец, народ должен будет выразить свое согласие посредством референдума”. Еще в 1996 году консерваторы первыми предложили поставить вопрос об ЭВС на референдум, и лейбористам пришлось согласиться, что поставило их в очень сложное положение. Таким образом, референдум представляется необходимым, но очень рискованным шагом.
Многие лейбористы втайне полагали – и надеялись, – что ЭВС никогда не будет создан и проблема исчезнет сама собой. Когда они начали осознавать, что намерения их партнеров на континенте были самыми серьезными, то начали потихоньку обдумывать возможность попросить об отсрочке реализации проекта, однако, посоветовавшись с крупнейшими британскими послами, поняли, что такое предложение приведет к катастрофическим последствиям и уничтожит все усилия, приложенные к улучшению отношений внутри ЕС. В то же время были приняты меры для возможного обеспечения постепенного присоединения к ЭВС, и Банку Англии была предоставлена возможность по необходимости действовать в соответствии с Маастрихтским договором. Правительство совершило несколько шагов для подготовки бизнеса и общества к переходу на евро после 2002 года и к пересмотру стратегии Соединенного Королевства по отношению к ЭВС. В октябре 1997 года были, наконец, сформулированы пять условий Брауна, которые стали основой для последующего обсуждения, и стало ясно, что референдум не состоится до ближайших парламентских выборов. События, сопутствовавшие выработке пяти условий, были отмечены острыми конфликтами между Блэром, Брауном и их советниками16.
Должен ли был Блэр действовать раньше, опираясь на поддерживавшее его огромное большинство, и пойти на референдум вскоре после 1997 года? Конечно, нет. Политика по отношению к ЭВС могла быть только одна – “сначала подготовка, потом решение”, учитывая тот факт, что новые лейбористы не смогли выработать ясную стратегию по отношению к ЭВС до своего прихода к власти. Несмотря на поддержку большинства и большую личную популярность Блэра, ранее назначенный референдум привел бы к катастрофе и породил бы обвинения в цинизме, учитывая резко негативное отношение к евро, постоянно фиксируемое опросами общественного мнения, и силу фунта стерлингов. Всеобщие парламентские выборы были, как и большинство выборов, частично голосованием против консерваторов и их наследия, и победа новых лейбористов на выборах не могла гарантировать им успех референдума в 1997 году.
Сегодня легко предсказывать, что правительство ухватится за пять условий как за свою последнюю надежду. В 1975 году, проводя кампанию перед референдумом о сохранении британского членства в Европейском сообществе, лейбористы подчеркивали тот факт, что голосование будет проводиться по техническим, а не по политическим аспектам проблемы. На этот раз те условия, которые должны обеспечить возможность референдума, также очень расплывчаты и техничны и предоставляют правительству возможность проводить максимально гибкую политику. Правительство решило не сообщать о том, как продвигается работа по достижению поставленных для референдума условий. Таким образом, обсуждение проблемы ЭВС было отправлено за боковую линию поля, где и находится в течение уже двух лет, прошедших после всеобщих выборов. Однако если учесть опыт датского референдума, отвергнувшего евро, несмотря на поддержку этой идеи со стороны датской элиты, то можно предположить, что Британию не устроит технический подход к проблеме, приглушающий обсуждение вопросов независимости и оказания давления на страну ради достижения большей финансовой гармонии. Консервативная партия, некоторые газеты и определенная часть делового мира неизбежно сфокусируются на потере пресловутой национальной независимости. Эта перспектива заставит Блэра задуматься, хочет ли он как премьер-министр заниматься этой проблемой или же лучше предоставить возможность канцлеру или даже министру иностранных дел руководить процессом и, соответственно, брать на себя ответственность, а самому увеличить свое значение в партийной иерархии в том случае, если референдум о присоединении в ЭВС окажется успешным.
КТО ОПРЕДЕЛЯЕТ ПОВЕСТКУ ДНЯ В ЕС?
Ясно, что новые лейбористы добились определенных успехов, обсуждая в ЕС вопросы занятости, увеличения гибкости рынков труда и приспособления европейской экономики к технологическим изменениям. Однако эти вопросы, особенно проблема безработицы в ЕС, уже обсуждались, особенно в соответствии с повесткой работы Комиссии на 2000 год. Новые лейбористы смогли в июне 1998 года предложить Европейскому совету в Кардиффе так называемые Общие экономические рекомендации, нацеленные на проведение экономических и социальных реформ, включавших повышение занятости, борьбу с социальной эксклюзией, сплочение общества и переподготовку специалистов, а также поддержку интересов мелкого и среднего бизнеса. Эти решения, как и национальные планы по развитию занятости (сформулированные на заседании Совета в Люксембурге в декабре 1997 года), вновь обсуждались на встрече на высшем уровне в Лиссабоне в марте 2000 года. Здесь была принята новая стратегия движения к наукоемкой экономике и к компьютеризации Европы. Кроме того, ЕС, действуя в соответствии с концепцией субсидиарности, передал часть ответственности самим государствам, которые должны помогать реализации реформ при помощи национальной отчетности, оценки специалистов и оценки по системе bench mark. С административной точки зрения такой метод работы принципиально отличается от предыдущего и очень высоко оценивается новыми лейбористами, выразившими, кроме того, большое удовлетворение результатами саммитов 2000 года в Лиссабоне и Фейре. Однако результаты реализации новых программ еще ждут своей оценки. В странах ЕС более пятнадцати миллионов безработных, а недостаточно высокая квалификация рабочей силы потребовала создания обучающих программ, центров развития и системы переподготовки в странах ЕС, а также привела к неформальному обсуждению возможностей увеличения иммиграции высококвалифицированных специалистов17.
Эти сферы деятельности показывают, что пропагандировавшееся новыми лейбористами практическое применение идей субсидиарности распространяется все шире. Сравнение лучших результатов, оценка по системе bench mark, оценка специалистов – все это подчеркивает в проведении реформ роль национальных государств наравне с Комиссией. Мы все еще не располагаем убедительной и подробной статистикой, показывающей, насколько глубоко эти инициативы затронули внутреннюю политику государства, и представители комитета Палаты лордов подчеркнули, что лиссабонский саммит оставил Комиссии в этом процессе больше места, чем предполагали британские представители. Кроме того, Уайтхоллу, конечно же, известно, что ситуация в Британии, как показала новая система ее оценки, выглядит не так хорошо, как хотелось бы. Относительно низкая британская производительность труда остается той проблемой, которая портит картину экономических достижений нового правительства.
Присоединение к Социальным статьям Маастрихтского договора дало новым лейбористам возможность уделить больше внимания проблемам борьбы с социальной эксклюзией как в рамках ЕС, так и на национальном уровне, исходя из того принципа, что лучшим средством, предохраняющим от маргинализации, является работа. Правительство высказалось за большее использование структурных фондов Сообщества для поддержки мероприятий, проводящихся на национальном уровне. Члены кабинета отказались денационализировать вопросы социальной политики и не поддержали французские планы более интенсивного обсуждения социальных вопросов в ЕС. Однако похоже, как выразился один из представителей Казначейства , что Социальные статьи “ни в коей мере не повлияли на решения, принимаемые в Британии”18.
Что касается руководящих органов ЕС, то новые лейбористы в своем манифесте согласились с проведением выборов в Европарламент в 1999 году по системе пропорционального представительства. Однако произошел удивительный поворот, и выборы принесли правительству большое разочарование. Правительство также поддерживало перемены в администрации Комиссии Европейских сообществ после неожиданной отставки ее членов весной 1999 года и отстаивало реформаторские усилия уполномоченного Нила Киннока. Это в какой-то момент вызвало панику среди брюссельских бюрократов, когда были предложены административные реформы в британском, может быть, даже Тэтчеровском духе, что совсем не совпадало с обычной практикой работы Комиссии19.
Во время встречи на высшем уровне в декабре 2000 года в Ницце председателю Комиссии были предоставлены большие права по ее управлению. Это может рассматриваться как определенная компенсация за те решения, которые могут, по прошествии достаточно большого отрезка времени, уменьшить власть и влияние самой Комиссии. В обозримом будущем в ее работе по-прежнему будет участвовать по одному представителю от каждого государства, что должно усилить роль маленьких стран, сохранятся национальные квоты для руководящих работников и значение чиновников, назначаемых COREPER (Комитет постоянных представителей государств-членов ЕС), – все это не даст Комиссии превратиться в независимый орган. Договор в Ницце, как этого и хотело британское правительство, усилит влияние Совета министров, а внутри него влияние больших государств (включая Польшу, когда и как только она вступит в ЕС). В Ницце Блэр также заявил о том, что небольшим группам государств не должна предоставляться возможность проводить такую политику, которая будет игнорировать интересы других стран, а также о том, что провозглашенная Хартия прав не будет включена в новый договор на правах “конституции”. Однако заключение соглашения между Францией и Германией означает, что к этому важнейшему вопросу придется вернуться на следующей Межправительственной конференции 2004 года20.
Между тем рутинные дела ЕС занимают большую часть времени правительства, особенно в том, что касается решений по вопросам юстиции и внутренней политики и Шенгенских соглашений, от которых Британия устранилась. Проблемы границ, передвижения людей, совместимости судебных процедур не дают возможности для блистательного и яркого обсуждения. Эти вопросы, как и ежедневная работа по созданию единого рынка, по решению проблем конкуренции и регулирования экономики, являются главными сложностями британской политики в рамках ЕС. Новые лейбористы всячески демонстрировали свои усилия по созданию коалиций и альянсов с различными государствами для сотрудничества в этих сферах. Хотя это не выглядит слишком впечатляюще (как и большая часть деятельности ЕС), но именно здесь выражается настоящее стремление видоизменить рабочие методы ЕС и сделать их более гибкими. Лиссабонская встреча на высшем уровне произошла частично по англо-испанской инициативе, и хорошие отношения, сложившиеся у Блэра с испанским премьер-министром Хосе Мария Аснаром, привели к тому, что проблеме Гибралтара там уделялось куда меньше внимания, чем ожидалось. Правительство пыталось также создать коалицию со Швецией по вопросу социальной эксклюзии, с Италией по проблемам высоких технологий. Конечно, Ваз может гордиться девятью различными двусторонними инициативами по заключению союзов, выработанных во время Лиссабонского саммита21. Быть может, самым удивительным из всех этих двусторонних соглашений было соглашение с Францией, касавшееся одной из самых чувствительных сфер деятельности ЕС: обеспечения безопасности при помощи вооруженных сил.
ЕВРОПЕЙСКАЯ БЕЗОПАСНОСТЬ
Достижения новых лейбористов по упоминавшимся выше вопросам не были слишком яркими, однако изменения в британской политике по отношению к ЕС как к военной силе, обеспечивающей безопасность, будут иметь далеко идущие, но непредсказуемые последствия. При создании ЕС не предполагалось, что он будет заниматься военными вопросами. Вместо этого был сознательно сделан упор на экономические и гражданские проблемы. Британия была одним из главных защитников идеи о том, что ЕС не должен соперничать с НАТО. В то же время Британия постоянно стремилась активно участвовать в выработке общей внешней политики и общей концепции решения проблем безопасности невооруженным путем22.
В первые месяцы существования нового правительства новые лейбористы столкнулись с этими традиционно британскими взглядами на безопасность. В НАТО неоднократно поднимался вопрос о совместной деятельности, и после окончания холодной войны Западно-Европейский союз (ЗЕС) испытывал все большее давление со стороны своих партнеров, стремившихся придать ЕС большую роль при обсуждении вопросов обороны и безопасности. Блэр первоначально отвергал наиболее амбициозные и интеграционистские планы, выдвигавшиеся некоторыми странами в Амстердаме, и поддержал только идею создания поста высшего представителя ЕС по вопросам внешней политики и безопасности (занятого прежним генеральным секретарем НАТО Хавьером Соланой), соединения быстрого реагирования и выработки условий, при которых ЗЕС или добровольная коалиция стран может получить право действовать. Однако в течение 1998 года, после интенсивных дебатов в Уайтхолле, правительство изменило свою позицию. Уже в марте 1998 года Блэр публично высказался относительно возможности более энергичного совместного участия Франции и Британии в военных предприятиях. В течение 1998 года углублявшиеся боснийский и балканский кризисы показали ограниченность европейских сил, ЗЕС оказался неповоротливым и незначительным, и его члены вовсе не спешили дать ему возможность вмешаться. Нарастало беспокойство из-за вопроса о том, как долго США будут исполнять при помощи НАТО свою роль миротворца в этом регионе, и в целом из-за опасения, что Америку может в какой-то момент возглавить более изоляционистски настроенный лидер, которого не будет так сильно волновать будущее НАТО как организации, обеспечивающей безопасность.
Во время неформальной встречи глав ЕС в австрийском городе Пёртшахе Блэр принял решение разрушить рамки, сковывавшие деятельность по обеспечению европейской безопасности. После саммита он заявил, что, несмотря на наличие НАТО, Европейский союз нуждается в выработке эффективной совместной внешней и военной политики и что “для нас настало время попытаться ее сформулировать”, используя новые институты, возможности и политическую волю23. Несмотря на то, что эта новая оборонная инициатива обсуждалась в Палате общин уже в ноябре 1998 года, однако принципиальная перемена произошла только в декабре после выступления Блэра и французского президента Жака Ширака24. Совместная англо-французская декларация в Сен-Мало в декабре 1998 произвела впечатление разорвавшейся бомбы, так как в ней утверждалось, что “Европейский союз должен в полной мере выполнять свою роль на международной арене… Для проведения независимых действий Союз нуждается в заслуживающих доверия вооруженных силах, механизме принятия решения об их использовании, готовности пойти на такой шаг в ответ на возникновение международных осложнений… действовать в этом случае мы будем в соответствии с нашими обязательствами по отношению к НАТО25.
Декларация породила настоящую бурю. В ней одним росчерком пера самый верный партнер НАТО в Европе выступал с предложением о расширении влияния ЕС в невообразимой раньше сфере жестких военных действий. Американский госсекретарь Мадлен Олбрайт ответила на страницах “Файнэншл таймс”. Она заявила, что НАТО тоже готовится к пересмотру своей стратегии для того, чтобы лучше выполнять свои задачи в двадцать первом веке; таким образом проблема заключалась не в недостатке соответствующих институтов, а “в недостатке соглашений об использовании тех механизмов, которыми мы располагаем”. Она предостерегла против опасности раскола внутри НАТО, дублирования и без того недостаточных средств обороны и против возможной дискриминации членов НАТО, не являющихся членами ЕС26. Некоторые французские политики высказали опасение, что такая двусторонняя инициатива была на самом деле еще одним действием злокозненного Альбиона, стремящегося притянуть Францию ближе к НАТО, а американцев ближе к Европе. Даже внутри ЕС все партнеры руководствуются интересами, а не дружбой. Страны, претендовавшие на вступление в ЕС, особенно Польша, испугались подрыва влияния НАТО. Консервативная партия, как и можно было ожидать, отреагировала враждебно: трое из вышедших из ее рядов министров иностранных дел включились в обсуждение, а находившаяся в США Тэтчер громогласно заявила об “утопической идее создания единой Европейской сверхдержавы” и о том, что Блэр “стремится к достижению заранее обреченной цели “возглавить Европу”. Уильям Хейг, лидер парламентской оппозиции, заявил в Палате общин, что такое “одномоментное” решение может привести к “исключительно опасной ситуации”27. Однако тот факт, что этот дипломатический демарш был произведен двумя единственными странами- членами ЕС, обладающими серьезными военными силами, ясно показывает, что ситуация с безопасностью в Европе будет меняться. Может быть, Блэр задумал теперь проводить политику Третьего Пути между США и Францией?
В течение следующих двух лет эти предложения обрели плоть и кровь. К концу 2003 года ЕС должен обладать силами быстрого реагирования или Объединенными вооруженными силами для обеспечения безопасности, состоящими из 60 000 человек и в течение шестидесяти дней обеспечиваемыми всеми необходимыми средствами для осуществления командования, контроля и разведки, а также, в случае необходимости, военными и морскими силами28. Любое решение о начале военных действий будет приниматься единогласным голосованием Совета Европы и только в том случае, если НАТО откажется от ведения военных действий. Продолжает обсуждаться вопрос о том, где и в каких ситуациях эти силы могут быть использованы. Сегодня основой для этого обсуждения являются задачи обеспечения безопасности, сформулированные в Петерсберге, – задачи гуманитарной помощи, спасательные операции, миротворческие действия и военные действия для разрешения кризиса, включая установление мира29. Не были четко определены места применения этих сил в мире и в Европе – высказывалось мнение о том, что такие силы могли быть использованы в Сьерра-Леоне и что со временем, при возникновении потребности, они могут действовать даже в самих странах-членах ЕС. Страны, не являющиеся членами ЕС, независимо от их членства в НАТО также смогут участвовать в планировании и проведении военных операций, но не смогут принимать решения в рамках Совета Европы. Однако проекту не хватает ясности прежде всего по вопросу об обороне (предложения не упоминают необходимость защиты той или иной территории) и, кроме того, по вопросу о таком популярном наименовании, как Европейская армия или Силы быстрого реагирования. Однако Объединенные вооруженные силы для обеспечения безопасности не являются постоянным корпусом или армией, и каждая их миссия должна будет согласовываться и организовываться за два месяца до ее начала.
Почему произошли эти инициированные лично Блэром перемены? Для появления этой идеи существовали как тактические, так и стратегические причины. Он увидел представлявшиеся ему возможности руководства в сфере безопасности и реализации своих тайных мыслей о чем-то вроде вооруженных сил Содружества. Он, конечно, никогда не думал об ослаблении основной защитной функции НАТО, его действия могут быть поняты в контексте постимперской внешней политики новых лейбористов, а также его стремления стать ведущим лицом в сфере международных отношений. Эта ведущая роль ясно проявилась во время бомбежек Косово с марта по июнь 1999 года, когда команда, отвечавшая за безопасность США, подвергалась резкой критике за свою нерешительность. Американское нежелание проводить наземные операции в Косово, казалось, обрекло на неудачу нерешительную воздушную войну, однако, помимо этого, в тот момент стала ярко видна недостаточность европейского военного присутствия. За эти недели Блэр приготовился к исполнению ведущей роли на международной арене и к существенному повышению своего престижа30. Блэр всегда подчеркивал необходимость создания эффективной системы европейской безопасности, чаще указывая на разнообразие европейских возможностей в этой сфере, а не на их связь с делом европейской интеграции. По этому поводу им была произнесена важная речь в Чикаго в апреле 1999 года, опять же во время войны в Косово; в ней он попытался обосновать возможность интервенции ради защиты прав человека, что придало новое измерение его инициативе31. Таким образом, обеспечение военной безопасности оказалось одной из немногих сфер политической жизни, в которой Соединенное Королевство могло выступить с новой инициативой, стоявшей по значимости выше вопросов ЭВС и проблем юстиции и внутренней политики; расширение ЕС также не стало темой, которая могла бы привлечь голоса избирателей. В январе 1999 года начиналось введение евро, и Британия оказывалась вне магического круга. В Британии “Принципы стратегической обороны (Strategic Defense Review)” уже заложили основы более эффективного использования вооруженных сил для обеспечения безопасности на более локальном уровне и подтвердили надежность Соединенного Королевства как гибкой, но в то же время твердой силы.
Таким образом, Сен-Мало оказался для Британии и ЕС прорывом из тьмы к свету и в то же время наиболее сильным проявлением влияния новых лейбористов на политику ЕС. Было нарушено табу на проведение военных действий под эгидой ЕС: инициатива в деле обеспечения безопасности перешла из рук США к ЕС. Это превратило Соединенное Королевство, оттеснившее США, в инициатора значительных изменений в международном положении ЕС. Внутри страны яростные нападки со стороны консерваторов и желтой прессы не повлияли на единодушную позитивную оценку инициативы, продемонстрированную опросами общественного мнения, и помогли Блэру встретить их обвинения с высоко поднятой головой. В сфере международных отношений его воздействие на НАТО и США еще не совсем ясно. Сен-Мало может со временем превратиться в ту точку отсчета, которая приведет в конце концов европейцев к принятию на себя части настоящей ответственности за свою безопасность, как этого опасаются некоторые консерваторы, с другой стороны, это может привести к усилению военного присутствия США как части будущего Атлантического Сообщества в Европе – кошмар французов. Блэр с одинаковой горячностью говорит об атлантических связях Британии и о своей преданности европейской идее. Несмотря на то, что он, скорее всего, по-настоящему является приверженцем идеи Атлантического Сообщества, все же остается открытым вопрос о том, сможет ли он определить тот путь, который окажется одновременно открытым для всех и эффективным. Возникшая благодаря Блэру дилемма соотношения атлантического и европейского начал в международной политике стала особенно ярко видна в декабре 1998-го и феврале 2001 года после англо-американских бомбежек Ирака, вызвавших недовольство у европейских союзников Британии.
Обеспечение европейской безопасности останется исключительно болезненным вопросом и для новой администрации. Все еще сохраняются глубокие расхождения между ЕС и некоторыми членами НАТО по вопросу об этой инициативе. Создание Объединенных вооруженных сил в соответствии с Петерсбергскими задачами потребует значительной политической воли и организации высочайшего уровня, особенно если учесть, что происходить это будет в то время, когда новый республиканский президент США, Джордж Буш, все еще не определился до конца по вопросам своей политики и роли США в обеспечении безопасности. Стремление ЕС играть в этой сфере роль, соответствующую его богатству и населению, может побудить республиканскую администрацию перейти от проявленной ею осторожности к более активной поддержке перемен. Но даже если эта инициатива заглохнет или же ее реализация займет больше времени, чем предполагалось изначально, в будущем все же наступит день, когда ЕС примет активное участие в обеспечении безопасности вооруженным путем и эти действия будут поддержаны другими инициативами в рамках ЕС. Сен-Мало разбил психологический “стеклянный потолок”, под которым укрывались чиновники ЕС, не решавшиеся вмешаться в компетенцию НАТО или же в вопросы национальной безопасности и обороны.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
ЕС – исключительно “вязкий” институт, и перемены с большим трудом находят свой путь сюда. Его первоначальные мандаты растянулись более чем на сорок лет, и его организация сохранилась, с некоторым изменениями, такой же, какой она была в 1950-х. Британские наблюдатели уже давно говорят о развале так называемой франко-германской оси внутри ЕС. Эта ось была ослаблена объединением Германии, а теперь она переживает значительные трудности, не в последнюю очередь связанные с недостатком интереса по отношению к ЕС у сегодняшнего германского канцлера по сравнению с его предшественниками. Однако этот союз благодаря мощной инерции, историческим обстоятельствам, бюрократическим процедурам, взаимной (хотя и различной ) выгоде, а также привычной дипломатической рутине все же влияет на деятельность ЕС сильнее, чем какие-либо другие двусторонние соглашения. Пока Британия следила за острыми моментами франко-германского брака, было невозможно создать брак втроем, хотя они и стремились изо всех сил к построению здания межгосударственных договоренностей по конкретным вопросам. В то же время поворотным моментом в политике ЕС оказалось создание ЭВС. Таким образом, Британия является важным, однако не жизненно важным партнером для других членов ЕС. ЕС научился мириться с неудобствами, порождаемыми британскими сложностями в ЕС, так же как принимать особенности французского отстраненного положения в НАТО.
Все это исключительно осложнило реформаторскую деятельность новых лейбористов, и ее результаты могут проявиться только во время второго срока их пребывания у власти. Находясь в оппозиции, Блэр и его предшественники работали над обновлением партии, они стремились установить контакты с континентальными социал-демократами, обдумывали так называемый Третий Путь совместно с американскими демократами. В результате всех этих перемен был выработан более спокойный взгляд на ЕС, основанный скорее на понимании экономических и социальных реалий, чем на идеологическом рвении. Это настоящая перемена.
Сам Блэр, как и большинство британских премьер-министров до него, все активнее участвует в политике ЕС, и растущая власть офиса премьер-министра становится все более значительной. Блэр с удовольствием выступает в роли поборника европейской, атлантической, а также и интернациональной идей. Он вспоминает свою работу в Париже, выражает надежду на то, что его дети осознают себя европейцами, и во время своего выступления на конференции Лейбористской партии в 2000 году горячо высказался против скрытой ксенофобии в определенных слоях британского общества32. Личная популярность и мастерское описание его деятельности в прессе помогают создать намного более позитивный и активный образ британского участия в ЕС. Те, кто дали себе труд прочесть его речи, произносимые в разных частях Союза, осознают эволюцию британской политики.
Партийные и личные перемены привели к тому, что как суть, так и форма и тон британской политики по отношению к ЕС демонстрируют настоящие перемены. Быстрое присоединение к Социальным статьям Маастрихтского договора, реформа избирательной системы на выборах в Европарламент, стремление модернизировать подходы к экономическим проблемам, использование Интернета для развития торговли, оценка по системе bench mark и другие инициативы соединились со стремлением представить европейскую политику Британии в выгодном свете, продолжая при этом поддерживать традиционную британскую стратегию расширения ЕС. Самым примечательным и, очевидно, наиболее популярным у избирателей действием новых лейбористов во время первого срока их пребывания у власти стало решение Британии выступить с идеей использования военной силы членов ЕС для обеспечения безопасности за его границами. Стремление Блэра к лидерству и переменам было усилено его личными действиями во время саммита в Ницце, когда после четырех дней безуспешных переговоров, он заявил, что “дальше так продолжаться не может”33. После парламентских выборов Блэру будет легче добиться ратификации договора в Ницце благодаря отсутствию убедительных альтернативных предложений по вопросам европейской политики со стороны Консервативной партии.
К вопросу об ЭВС новые лейбористы подошли с исключительной осторожностью, с классической британской осмотрительностью. В случае своего переизбрания новые лейбористы должны будут решить, когда они смогут рискнуть и пойти на референдум по вопросу о ЭВС. Изменение позиции Кука, из сомневавшегося превратившегося в прозелита ЕС и ЭВС, является классическим примером того, как люди, находящиеся у власти, легче убеждаются в необходимости участия в ЕС, чем те, кто остаются в оппозиции и предпочитают только критиковать. Однако новолейбористская администрация второго призыва должна будет продолжать биться изо всех сил, продолжая защищать англо-саксонскую модель экономики в ЕС. Как бы ни были хороши британские идеи, Британии будет тяжело возглавить процесс конституционных реформ, так как исторически сложился ее образ несговорчивого партнера по ЕС, однако это именно та сфера, в которой любое правительство должно стремиться к очень активной, определяющей роли. И если новые лейбористы действительно хотят создать “народную” Европу, общественное мнение внутри страны должно быть убеждено, что дальнейшее расширение ЕС принесет стратегические, политические и экономические выгоды.
Таким образом, оценка эффекта Блэра и его влияния на политику ЕС еще не завершена. Несмотря на его личную популярность, Блэру не удалось принципиально изменить общественное мнение по вопросам ЭВС и вступления новых членов в ЕС или преодолеть безразличие по отношению к ЕС, которое неизменно демонстрируют все опросы общественного мнения34. Это характерно для консервативного подхода к внешней политике в бывшей империи. Блэр лично может быть популярен, но ЕС, безусловно, популярностью не пользуется. Он остается постоянным предметом баталий и воспринимается как бесконечно сложный и чуждый институт. Новая администрация должна будет попытаться изменить ситуацию. Им придется убеждать британское общество, что политика постоянных споров и компромиссов вполне приемлема для страны, входящей в Европейский союз.
Перевод Т.Эйдельман
* Статья проф. Анн Дейтон из книги “The Blairs effect” получена от автора и публикуется с ее любезного разрешения.
4 марта с.г. госпожа Анн Дейтон с успехом выступила с докладом об Европейском союзе в резиденции британского посла Родерика Лайна в Москве. “Вестник Европы” планирует публиковать ее работы и в дальнейшем.
Примечания
1 Выражение “Третий Путь”, однако, практически перестало употребляться.
2 “A Modern Britain in a Modern Europe”, Tony Blair, The Hague, 20 January 1998.
3 Anthony Giddens. The Third Way, the renewal of social democracy, Polity Press, 1998, p. 179.
4 “The Third Way” – обращение Тони Блэра к французскому Национальному собранию. Париж, 4 марта 1998 г.
5 Гордон Браун сказал о евро: “Если бы единая валюта помогла созданию рабочих мест, развитию бизнеса и будущему процветанию Британии, то в принципе было бы хорошо присоединиться к использующим ее странам. Конституционные принципы должны влиять на принятие решения, но не должны быть определяющими. Это значит, что валютный союз для Британии должен прежде всего приносить ясные и неоспоримые экономические преимущества”.
6 Выступление Тони Блэра на ланче Ассошиэйтед Пресс. Лондон, 15 декабря 1998 г., www.fco.gov.uk.
7 Anne Deighton. “Labour, New Labour, and European Integration”, in Adolf M. Birke et al. (eds), An Anglo-German Dialogue, KG Saur, Munich, 2000, p. 273–284.
8 Психологически это было очень важно для новых лейбористов, так как консерваторы заставили одиннадцать своих партнеров по ЕС принять Социальную хартию 1986 г., “включив” без консультаций с ними ее в протокол Маастрихтского договора в 1991 г. Согласие на подписание Социальной хартии было также важно для отношений Блэра с его континентальными социал-демократическими партнерами, и оно показывает, насколько реформы Киннока укоренились в лейбористской партии.
9 Манифест Лейбористской партии. 1997 г.
10 Министерство иностранных дел приложило большие усилия для предоставления общественности информации о ЕС не в последнюю очередь через свой веб-сайт fco.gov.uk и содержащиеся на нем сноски, особенно fco.gov.uk/eu.
11 Charles Grant, Can Britain lead Europe? CER, 1998, p. 5 Здесь приводятся слова одного из членов лейбористского правительства о том, что только четыре члена кабинета в той или иной мере интересовались ЕС и имели представление о его деятельности.
12 Шенгенские соглашения о границах были включены, но при этом было сделано исключение для Соединенного Королевства и Ирландии. Гражданское законодательство, право убежища и иммиграции были перенесены в Первую Опору, с увеличением роли Комиссии в решении этих вопросов. Полицейское и юридическое сотрудничество по уголовным вопросам осталось в Третьей Опоре, предоставляя государствам возможность маневра в выборе средств для согласования достигнутых изменений со своим законодательством.
13 www/elysee.fr/disc/disc_.htm; www.auswaertiges-amt.de/infoservice/presse/index_html?bereic.
14 “Europe’s Political Future”, Speech by the Prime Minister to the Polish Stock Exchange, Warsaw, 6 October 2000; www.fco.gov/news/speech-text.asp? 4215.
15 Робин Кук это признал, судя по материалам House of Lords, 21st report of Foreign Affairs Select Committee, 1998–1999. Предварительный текст договора в Ницце говорит о том, что начиная с 2005 г. четыре больших государства – Соединенное Королевство, Франция, Германия и Италия – будут иметь второго уполномоченного. Пока число членов ЕС не достигнет 27, у каждого государства будет только один уполномоченный.
16 Andrew Rawnsley, Servants of the People: the inside story of New Labour, Hamish Hamilton, 2000, chapter 5.
17 В Лиссабоне Союз поставил перед собой задачу создания “наиболее конкурентоспособной и динамичной наукоемкой экономики, способной к поддержанию экономического роста, увеличению количества и улучшению качества рабочих мест и большего социального единства”. Решения Лиссабонской встречи на высшем уровне, март 2000, http://europa.eu.int./council/. UK progress Report on Economic Reform, November 2000.
18 Неофициальная информация. На саммите в Ницце Блэр заявил, что вопросы социальной политики не смогут ослабить его правительство, безусловно, сравнивая свое положение с теми трудностями, которые эта проблема создала для Джона Мэйджора в Маастрихте в 1991 г.
19 “Le Monde”, 5 May 2000.
20 “The Treaty of Nice”, provisional text, 12 December 2000, SN 533/00, www.fco.gov.uk.
21 См., напр., www.fco.gov.uk/news/speechtext/asp? 4163.
22 Относительно внешней политики Блэра, по большей части определяемой принципами “Единой политики в области международных отношений и безопасности” ЕС (CFSP), см. главу в этой книге, написанную Кристофером Хиллом.
23 Неформальная встреча на высшем уровне под председательством Австрии, www.number-10.government.uk.
24 HC Deb, 11 November 1998, www.fco.gov.uk.
25 “Joint Declaration on European defence”: British-French Summit, Saint Malo, 3–4 December 1998, www.fco.gov.uk.
26 “Financial Times”, 7 December 1998.
27 Тремя министрами иностранных дел были лорд Херд, лорд Оуэн и сэр Малколм Рифкинд, впрочем, Херд был более мирно настроен по отношению к новым лейбористам, чем два других министра. Margaret Thatcher, BBC, News online, 8 December 1999. Хейг выступал в парламенте 13 декабря 1999 г.
28 Anne Deighton. “The Military Security Pool: Towards a new security regime for Europe?” The International Spectator, Vol. XXXY, N 4, Oct-Dec 2000, 19–32. Около 20 процентов всех вооруженных сил составляет доля Соединенного Королевства.
29 Петерсбергские задачи были сформулированы в 1992 г. Западно-Европейским союзом (ЗЕС). Сфера деятельности, определенная этими задачами, не простирается дальше 5-го пункта оборонительных задач Устава НАТО.
30 Для более полного представления о политике Блэра в сфере обеспечения безопасности см. главу в этой книге, написанную Лоуренсом Фридманом. Во время войны Блэр также произнес зажигательные речи в Румынии и Болгарии и буквально пообещал им членство в ЕС и НАТО в благодарность за их поддержку действий НАТО. Tony Blair, Sofia University, 17 May 1999, www.fco.gov.uk/news/speechtext.asp? 2436.
31 www.fco.gov.uk/news/speechtext.asp?2316, см., кроме того, главу Кристофера Хилла в этой книге.
32 Выступление Тони Блэра на конференции Лейбористской партии 26 сентября 2000, www.labour.org.uk. Он опять повторил, что “защита интересов Британии означает понимание того, что мы сильнее в союзе с США, если мы сильнее в Европе, и что мы сильнее в Европе, если мы сильнее в союзе с США”.
33 “The Economist” опубликовал удручающую запись нескольких минут торговли, которую вели в Ницце главы государств. “The Economist”, 16 December 2000.
34 См., напр., опрос Евробарометра от 20 октября 2000 г.: europa.eu.int/comm/dg10/epo/eb53/ep53.html. Результаты этого последнего опроса создают печальный, однако не неожиданный образ Британии, по-прежнему испытывающей недоверие и враждебность по отношению к другим членам ЕС. Поддержка на высшем уровне идеи совместного обеспечения безопасности вряд ли может принести много голосов избирателей, однако лейбористы считают, что личная популярность Блэра побудит многих избирателей проголосовать на референдуме в пользу членства Британии в ЭВС.