Опубликовано в журнале Вестник Европы, номер 1, 2001
К изучению современных конституционных реформ
В течение короткого периода (со времени выборов в Государственную Думу и президентских) политический режим в России претерпел качественные изменения. Их систематический анализ позволяет увидеть за отдельными инициативами стремление к реализации целостной программы идеологических, политических социальных и экономических преобразований. Как это не раз бывало, речь идет фактически о создании нового политического режима без формального изменения конституции, наполнении ее положений совершенно новым содержанием. Известно, что многие радикальные перевороты в истории нового и новейшего времени облачались в конституционные одежды, а их инициаторы выступали перед обществом как защитники конституции и права от их противников.
Радикальным конституционным изменениям обычно предшествует, с одной стороны, утеря властью правовой легитимности, выражающаяся в ее обвинениях в злоупотреблениях и коррупции, с другой – утрата доверия общества к конституционным установлениям. Ярким проявлением второй тенденции становится значительная литература конституционных дискуссий и поправок, которые в подобных условиях выражают не столько прагматические потребности, сколько маскируют политические амбиции их авторов.
В последнее время главным источником инициатив реформирования политического строя стала сама государственная власть, предпринявшая попытку настоящей “революции сверху”. О широте и радикальности предполагаемых реформ говорят уже темы политических и конституционных дискуссий, идущих под знаком критики предшествующего десятилетия либеральных преобразований: создание новой государственной идеологии; пересмотр соотношения конституционных прав и обязанностей населения; федерализм и новое административно-территориальное деление; механизм законодательной власти и судьба верхней палаты; новая концепция отношений парламента, правительства и президента; реформирование избирательной системы, правовых оснований деятельности политических партий и общественных объединений. К этому можно добавить обсуждавшиеся в печати вопросы судебной, военной, образовательной, аграрной, налоговой, пенсионной, административной реформ, а также реальные перемены во внутренней и внешней политике государства, изменение духа и стиля правления. Это перечисление планируемых нововведений совпадает с главами конституции или учебника конституционного права. Оно может быть поэтому завершено указанием на проектируемую конституционную реформу.
Накопление этих изменений – уже сейчас достаточно значительных – действительно может привести и к изменению конституционного строя – сначала фактически, а затем и юридически. Общество исподволь давно готовилось к этой инициативе: широкие слои населения привыкли к демагогическим утверждениям о нелегитимности “ельцинской конституции”, политики не скрывали своего чисто инструментального подхода к ней, а интеллектуалы видели во внесении поправок гимнастику для ума. В результате проблема конституционной реформы, во всех странах являющаяся очень трудным делом, в России уже сейчас воспринимается многими (в том числе политическими деятелями) как едва ли не техническая проблема. Незаметно республиканские и тираноборческие идеалы эпохи перестройки все более уступают место идеям провиденциализма и сильной личности.
Эти наблюдения позволяют сделать ряд предварительных заключений о существе предлагаемого обществу проекта преобразований: во-первых, речь идет об изменении всего конституционного строя и политического режима; во-вторых, эти изменения, по-видимому, имеют отнюдь не спонтанный характер, но планируются и осуществляются, вероятно, из единого центра; в-третьих, их системный анализ позволяет уже на этой начальной стадии обрисовать общие контуры той политической и правовой системы, которая вытекает из их реализации. Выяснение общего вектора преобразований становится возможным в сравнительной перспективе российского и мирового опыта.
Вклад в концепционную оценку нового режима вносят как его идеологи, так и оппоненты. Все аналитики согласны, что современный российский политический режим есть результат завершения демократической революции постсоветского периода. В истории всех демократических стран данная фаза развития интерпретируется как новый синтез раскалывавших общество политических идеологий, режим, призванный всей логикой событий проводить политику центризма, а его цель усматривается в сочетании стабилизации общества с продолжением модернизации.
Если принять данную концепцию нынешнего российского режима, то научно оправданным становится сопоставление его с режимами, игравшими сходную историческую роль, – от бонапартизма и голлизма до авторитарных президентских режимов во многих развивающихся странах современного мира. В то же время консолидация нового режима заставляет принять в расчет всю логику отношений общества и государства в России, исторически определявшую диалектику реформ и контрреформ, роль бюрократии в осуществлении планируемых социальных изменений. В задачу настоящей статьи входит реконструкция основных параметров модели формирующегося авторитарного режима и выяснение его типологических параметров и оригинальных черт.
КОНСТИТУЦИОННЫЕ ЦИКЛЫ И ЗНАЧЕНИЕ БОНАПАРТИЗМА
Концепция конституционных циклов является важным инструментом выяснения объективных причин повторяемости схожих фаз конституционного развития разных стран в условиях революционных кризисов. Она способствует также пониманию феномена конституционных заимствований, выражающего ориентацию тех или иных режимов на определенные конституционные модели, рассматриваемые как доминирующий ориентир. Для постсоветского конституционного процесса таким доминирующим ориентиром (если не считать американской модели, общей для всех президентских систем) стала, безусловно, французская модель Пятой республики. Она сохраняет свое влияние и в настоящее время, что выражается в определении российского Основного закона как “голлистской конституции без де Голля” или интерпретации нынешнего режима как мобилизационной модели голлистского типа и т.д. Между тем, в самой Франции данная модель явилась продуктом разрешения острого национального кризиса.
Французская модель политического развития нового и новейшего времени представляет наибольший интерес для сравнительной политологии именно потому, что она (в отличие от других) дает четкие правовые формулы каждой фазы политического развития. При изучении французского бонапартизма ряд исследователей подчеркивали идею цикличности смены политических режимов, различая по аналогии с экономической теорией краткие и длительные волны цикличности. Краткие циклы (соответствующие “принципу маятника”) позволили выявить сменяющиеся фазы политического доминирования правых, левых, анархии, диктатуры, господства доктринеров, компромисс умеренных сил. Краткие циклы, хотя и присутствуют повсюду, где развитие имеет более или менее спонтанный характер, в большой степени зависят, однако, от конкретных обстоятельств политического развития данной страны. Они могут в своей смене при известных обстоятельствах поглощать друг друга, иметь различную протяженность, а иногда и пропускать некоторые промежуточные фазы. Гораздо более интересны для сравнительного изучения так называемые длительные циклы, которые во Франции представлены соответственно старым порядком (чистый консерватизм), восстанием привилегированных и умеренной революцией, революционными эксцессами, народной революцией, термидорианской реакцией и, наконец, периодом национальной стабилизации вокруг авторитарного правительства с последующим либерально-консервативным сдвигом и – далее – новой реакцией. Затем начинается новый цикл. Во Франции эти циклы, начавшись с революции 1789 года, хотя и не равны по длительности и цельности (из-за внешних вмешательств), но проявляются достаточно четко. Бонапартизм и голлизм являются завершением двух длительных циклов французской истории (точнее, четырех – Первая империя, Вторая империя, голлизм эпохи войны, послевоенный голлистский режим). Бонапартизм и голлизм – синтез новизны и традиции, соединения различных противоречивых теорий и партийных идеологий. Бонапартизм являлся историческим примирением Старого порядка, с одной стороны, идеологии Просвещения XVIII века и принципов революции 1789 года – с другой. Голлизм реализовал сплав либерального общества XIX века с социалистическими и особенно марксистскими принципами, возникшими тогда же и получившими распространение после большевистской революции 1917 года. Если современное западноевропейское общество, базирующееся на принципах социал-демократии, вступит в полосу кризиса, то возможно появление нового типа авторитаризма, развивающего традиции бонапартистского и голлистского режимов. В конечном счете это всегда продукт кризисов, стремления восстановить порядок и воссоздать общество из анархии. Оба течения персонифицируются в харизматических лидерах. Бонапартизм (в той или иной исторической форме) выступает как логическая завершающая фаза всех крупных исторических циклов, связанных, как правило, с радикальными социальными изменениями. Это позволило нам в свое время выдвинуть тезис о бонапартизме как завершающей и высшей стадии всех радикальных революций, когда происходит синтез нового со старым.
Бонапартизм и голлизм сходны в том, что являются порождениями кризисных ситуаций. Они сходны по своим идейным источникам, которые специфически интерпретируются для конкретных эпох, их объединяет отношение к власти. Методом утверждения у власти для Наполеона и де Голля являлись переворот, ратифицированный плебисцитом, авторитарное утверждение новой конституции, ограничивающей роль парламента, отстранение нотаблей, подавление оппозиции и так называемых олигархов, обращение к широким слоям населения для возрождения страны и умиротворения общества, осуществление оригинальной политики обновления и модернизации во всех областях, личной власти и прямого диалога с общественным мнением. Бонапартизм и голлизм – авторитарные течения, опирающиеся, однако, на широкую массовую базу, патриотизм и стремление к реформам. Общей ключевой особенностью этих режимов является антипарламентаризм, они приходят к власти в условиях дискредитации институтов представительной демократии в общественном мнении – выдвигаются на отрицании парламентаризма, партийных компромиссов и режима ассамблеи.
Ситуации кризисов, в которых стали возможны перевороты бонапартистского типа, характеризуются сходными чертами: революционные потрясения внутри страны (революция 1789 и 1848 гг., революционные забастовки и война в Алжире в 1947 г., возможно, распад СССР и война в Чечне в современной России). Эти потрясения, идущие на фоне ослабления экономики и поляризации общества, вызывают опасения правых и агрессивность левых. В этих условиях возникает настоятельная потребность в некотором высшем арбитре – политическом деятеле (харизматическом лидере), стоящем над партиями и парламентскими дебатами, который в силу своего морального капитала (прежде всего блестящих военных побед) оказывается способен сплотить общество.
Стремясь встать над враждующими партиями, выражающими и укрепляющими линии социального раскола, бонапартизм повсюду выступает как сторонник единства и ищет его источники в интегрирующих идеалах, символах и исторических прецедентах. Ими могут стать идеи национализма, патриотизма, религиозной аутентичности, но в равной мере социального прогресса, реформ и модернизации. На этой основе делается попытка радикального пересмотра существующего режима партий (с целью добиться господства одной из них – правительственной) и системы административного регулирования и управления. Будучи консервативным по своей социальной природе и стоящим перед ним функциям, бонапартизм первоначально опирается на правые элементы общества (во Франции – легислатуры 1848—1851 и 1958—1962 гг.), но затем интегрирует в систему элементы и представителей различных политических сил – от якобинцев до термидорианцев. Приоритетное значение в условиях кризиса и государственного переворота имеет опора на армию и силы госбезопасности, которые являются постоянными вертикальными опорами режима. Уничтожение этих режимов также во многом сходно: оно проводится левыми силами под лозунгом преодоления всевластия исполнительной власти.
В какой мере эта модель применима к России?
РЕКОНСТРУКЦИЯ ОСНОВНЫХ ПАРАМЕТРОВ БОНАПАРТИСТСКОЙ МОДЕЛИ ВЛАСТИ
Исторический бонапартизм определяется исследователями как новая формула власти, соединяющая демократию (пассивную) и авторитаризм (активно реализуемый). Она неизбежно носит поэтому центристский характер и основывается на сложном типе легитимности. Идеологическими источниками бонапартизма являлись одновременно идеология Старого порядка и революции, а целью – примирение абсолютной монархии (с ее бюрократической централизацией и традицией реформ сверху) и якобинской диктатуры, основанной формально на народном согласии. Переворот 18 брюмера означал триумф политического прагматизма над теорией и идеологией. В целом бонапартизм в 1799 году достиг успеха там, где не преуспели Мирабо, Барнав, а затем Баррас: он остановил Французскую революцию. Это форма авторитарного правления и централизованной администрации, главный критерий которой – прагматизм и поиск эффективности.
Основным результатом процесса политических и административных реформ стала выработка основных параметров бонапартистской системы модели власти: изменение идеологии режима, централизация власти, ограничение (вплоть до полного подавления) независимости законодательной власти, дискредитация парламентских дебатов как “говорильни”, отмена многопартийности и духа фракционной борьбы, вообще роли идеологических дискуссий в политике, борьба с другими автономными центрами влияния – независимыми региональными лидерами, нотаблями, финансовой олигархией в лице отдельных ее представителей, превращение правительства в исполнительный орган, лишенный собственной инициативы, нейтрализация положений конституции, касающихся роли Законодательного корпуса и Сената в законодательной политике. Антипарламентаризм вообще стал характерной чертой бонапартизма. Реализация данной программы делала систему управления сверхцентрализованной и негибкой (отсутствие индивидуальной инициативы), а временами парализованной в условиях отсутствия главы государства. Наполеон реализовал, таким образом, абсолютистскую централизацию власти, вновь открытую якобинцами в 1793 году.
Обращение к данной концепции реформирования политической системы, сложившейся в основных чертах еще в эпоху Первой империи, происходило затем во Франции (разумеется, с известными коррективами) неоднократно – в период Второй империи и голлистской реформы конституционного строя. Данная программа затем заимствовалась многими странами с целью стабилизации социального строя и политической системы после крупных потрясений революционного характера, связанных с изменениями отношений общества и государства, власти и собственности, конституционными переворотами.
Обращение к современной российской программе преобразований позволяет увидеть в ней сходные параметры. Данная программа начала осуществляться как корректировка предшествующего курса радикальных социальных преобразований, связанных с отказом от советской модели общества, и в этом смысле, безусловно, имеет консервативную направленность. Идеология режима пытается найти если не консенсус, то известный баланс интересов советского и постсоветского периодов, защитников возврата к старому и их противников, славянофилов и западников (что хорошо проявилось в последних спорах о важнейших атрибутах государственности – гимне, гербе и флаге). Легитимирующая формула нового российского политического режима также имеет двойственный характер, базируясь одновременно на демократических выборах и традиционной советской легитимности.
Другие параметры новой российской модели власти также поразительно напоминают бонапартистскую модель. Это – антипарламентаризм (идеи перенесения законодательного органа из Москвы в Петербург, осуждение “говорильни”, выборов “по спискам” и “неконструктивной” работы парламента), реализация целенаправленной стратегии завоевания пропрезидентского парламентского большинства (буквально заимствованная из голлистского арсенала). Это – далее – идея централизации власти и управления (унификация регионального законодательства, выстраивание властной вертикали и создание нового механизма власти, усиление прокуратуры и силовых структур на местах), дополненная реформой основных политических институтов государства (Совета Федерации). В этой перспективе обращает на себя внимание концепция Государственного совета – института бонапартистской системы власти, заимствованного М.М.Сперанским в России непосредственно из нее. Другой стороной того же процесса стала борьба за усиление государственного контроля над финансовыми потоками, ресурсами с целью недопущения их использования против реализуемой концепции власти.
Это сопоставление современной российской модели власти с бонапартистской может быть продолжено рассмотрением сходных воззрений на политические партии, правительство, задачи административной и судебной властей, комплектование правящей элиты, механизмы подбора и расстановки руководящих кадров, роль силовых структур (армии, госбезопасности, прокуратуры), вообще функции государственной власти в переходный период. Столкновение различных позиций проявляется в спорах о конституционной реформе – ее задачах, целях и принципах.
Оппозиция режиму исходила из трех основных социальных групп и была представлена финансовой олигархией, либеральной интеллигенцией и региональными лидерами. Выдвигаемая властью концепция конституционных реформ внешне имеет чисто прагматические цели, однако, по мнению оппонентов режима, неизбежно ведет к авторитаризму. Все демократические страны знали известные отклонения от демократии в направлении авторитаризма в эпохи революционных кризисов, но затем они возвращались к демократии. Россия, считает “конструктивная оппозиция”, уже завершила свой очередной революционный цикл, революция закончилась. Если для эпохи открытого противостояния со старой коммунистической системой и передела собственности концентрация власти (по конституции 1993 г.) была оправдана, то в настоящее время она потеряла всякий смысл. Задача сохранения завоеваний демократической революции требует не воспроизводства и усиления режима президентской диктатуры, но его ослабления. В этой связи ставятся под сомнение все законодательные инициативы последнего времени, объединяемые понятием “укрепления властной вертикали”. Примером являются страны (США), где разделение властей (как горизонтальное, так и вертикальное) дает ожидаемый эффект. Если современный курс есть центризм, то не следует игнорировать эту традицию.
Либеральная часть оппозиции с тревогой указывала на такие тенденции режима, как сворачивание институтов гражданского общества и демократии – антипарламентаризм, ограничение независимых общественных организаций и средств массовой информации (в рамках доктрины “информационной безопасности”), в частности использование финансовых рычагов для давления на прессу. Было обращено внимание на такие признаки контрреформ, как сворачивание местного самоуправления, изменения в судебной системе (обсуждение более жесткого Уголовного кодекса, идея отмены несменяемости судей, обсуждение неэффективности суда присяжных), изменение научного климата в ряде университетов, отстранение и критика представителей просвещенной бюрократии, наконец, возрождение некоторых символов и ценностей советского периода.
Таким образом, при оценке формирующегося режима возникло два основных мнения: официальная позиция, которая видит позитивное значение реформ в укреплении конституционного строя и появлении у государства реальных рычагов влияния на общество, и концепция оппозиции, видящая в новом режиме отрицание конституционных гарантий, “полицейское государство” или даже “государство особого назначения”.
Эти два тезиса, в сущности, выражают одну мысль – об установлении бонапартистской модели власти в России.
До последнего времени вопрос о русском бонапартизме мог быть лишь предметом общих теоретических размышлений, но не конкретного научного анализа. В России не существовало серьезных объективных предпосылок для бонапартизма (как специфического синтеза демократии и авторитаризма) в виде более или менее развитого гражданского общества, системы всеобщих выборов, фиксированных в праве отношений собственности и автономного “общественного мнения”. Собственно говоря, не было ни политической (конституционной) демократии, ни даже авторитаризма в его западном понимании (как усиления исполнительной власти по отношению к законодательной). На переломных периодах русской истории возникали, разумеется, отдельные попытки реализации бонапартизма, но они были заранее обреченными на поражение в условиях социального вакуума (программа Пестеля в условиях военной революции декабристов, аграрная программа Столыпина, попытки установления военной диктатуры как альтернатива большевизму в 1917 г., идеи ниспровержения коммунистической однопартийной диктатуры путем военного переворота в советское время). Реальные предпосылки для бонапартизма в России возникли лишь в постсоветский период, когда сформировались первые признаки дуализма формирующегося гражданского общества и государства. Программа нового правительства показывает сознательное стремление реализовать данную модель политического режима. Мы указывали на эту возможность в ряде публикаций о политических и законодательных дебатах последних лет, подчеркивая, что стабильности конституционного устройства угрожает как левая, так и правая опасность. Можно констатировать, что высказанный нами ранее прогноз о перспективах развития мнимого конституционализма близок к реализации. Следующей его фазой становится не подлинный конституционализм, а новая модификация мнимого, принимающая все более устойчивые черты сходства с бонапартизмом. В связи с этим необходимо рассмотреть проблему русского бонапартизма более последовательно в сравнительной перспективе, а также проанализировать те модификации, которые способен принимать данный режим в разные эпохи в разных странах. Это позволит определить отношение либерализма к бонапартизму и возможности трансформации данного политического режима.
ПОЛИТИЧЕСКАЯ РОМАНТИКА КАК ОСНОВА ИДЕОЛОГИИ РЕЖИМА
Для развития политической культуры всех стран свойственно чередование стабильных эпох, для которых характерно преобладание консервативных настроений и стремление к сохранению позитивного права и институтов, и эпох социальных изменений, для которых, напротив, свойственна переоценка ценностей. Эта переоценка может иметь различный характер в условиях революции или контрреволюции, но в обоих случаях она выражается в своеобразном феномене политической романтики. Этот феномен в России четко представлен даже в этимологии таких важнейших политических понятий последнего десятилетия, как “застой” (“стагнация”), “перестройка” и “стабилизация” (“порядок”).
В своей “Политической романтике” К.Шмитт, писавший в Веймарской Германии, передает эту атмосферу, свойственную эпохам постреволюционной стабилизации, – контрреволюции и бонапартизма. Политическая романтика (которая может быть как революционной, так и консервативной) всегда выражается в неудовлетворенности позитивной реальностью, восстании против нее во имя некоего идеала. Для политической романтики характерны отрицание рационализма и поддержка иррационального. Эти чувства выражаются на спаде революций в таких идеалах, как “история”, “народ”, “государство”, провиденциальная личность. Отрицание закономерности и вера в случайность есть квинтэссенция романтики. Впервые в новое время данная система идей выдвинулась в эпоху Реставрации, концентрируясь в интерпретации монархии и бонапартистской диктатуры. Затем она неоднократно воспроизводила себя в истории, особенно в авторитарных и тоталитарных режимах, для которых особенно свойственна была романтическая идеализация тех или иных символов идеологической веры.
Из данного мироощущения выводится другая важная политическая парадигма – противоречие между легитимностью и законностью. Первая выражает оценку политического режима с позиций должного (как правило, романтического идеала), вторая – с позиций сущего (позитивного права). Их конфликт есть движущее начало трансформации политического режима в революционные или контрреволюционные эпохи.
Особой разновидностью политической романтики является ее консервативная интерпретация, делавшая возможным видеть идеал даже в сословно-корпоративистском и полицейском государстве Фридриха II или Меттерниха. Легитимными здесь объявлялись все те идеи (истинной веры, историзма, органического развития, национализма и патриотизма), которые противостояли революционным принципам гражданского общества и правового государства – открытости, рационализма, модернизации и свободы.
Обращение к современной российской политической мысли позволяет констатировать, что мы стоим у истоков новой политической романтики. Доминирующими мотивами стали критика либерализма и модернизации, вообще отрицание западного пути развития для России. Из всего культурного наследия русской эмиграции межвоенного периода была извлечена евразийская теория, служащая обоснованием особого (антизападного) развития страны. С этих позиций ведется поиск государственной идеологии, национальной и религиозной идентичности, а принципы права и свободы личности пытаются подменить понятиями нации, патриотизма, деления общества на друзей и врагов государства. Идея национального государства стала центральной для всего этого спектра консервативной мысли. Неудивительно, что основу искомой политической стабильности консервативные идеологи видят в соответствующей византийско-православной традиции сильной авторитарной власти, стоящей над обществом и наделенной патерналистскими чертами в отношении к нему. Неудивительно – далее, – что система образов и лексика современных российских адептов национальной идеи больше напоминает язык германских романтиков эпохи Бисмарка или французских историков времени Наполеона III, нежели современных политологов.
Новая доктрина “национальной безопасности” и принятая в ее развитие доктрина “информационной безопасности” выражают именно эти идеологические принципы. Способ решения проблемы усматривается в создании единой государственной системы защиты информации и государственной тайны. Государственная тайна вообще выступает как некий символ романтической концепции власти, тая в себе представления о ее мистическом, сакральном характере, не поддающемся рациональному анализу.
ФОРМУЛА ПОЛИТИЧЕСКОГО ЦЕНТРИЗМА
Политический центризм, ставший доминирующей ценностью новейшего российского режима, был открыт в Западной Европе середины XIX века как способ выхода из острых революционных кризисов. Он становится возможен лишь при наличии ряда объективных условий – гражданского общества, всеобщего избирательного права, наличия соответствующих массовых коммуникаций. Такие мыслители, как Токвиль или Острогорский, связывали его с феноменом демократии, представительства и партий. О центризме пишут многие теоретики российской государственной идеологии, которые, однако, не считают нужным проанализировать исторические варианты его реализации. Наиболее оригинальным из них стал бонапартизм эпохи Второй империи. Программа бонапартизма Наполеона III (развивавшаяся, в частности, в его книге о борьбе с бедностью) создавалась с пониманием социального вопроса и необходимости массовой мобилизации и государственного регулирования, она являлась ярким произведением социальной демагогии и способствовала победе Наполеона на всеобщих президентских выборах 1848 года. Именно эта трактовка политического центризма оказалась наиболее востребованной при переходе к гражданскому обществу и демократическим выборам в постсоветской России. Каковы причины этого?
Подавляющая победа Луи Наполеона на выборах (более пятидесяти процентов голосов, большая часть из которых принадлежала крайне левым) выразила торжество формулы политического центризма, отвергавшего как правый, так и левый доктринерский экстремизм в пользу политической стабильности и сильной власти. Этот результат, проявившийся как неконтролируемый эмоциональный всплеск, вызвал к жизни принципиально новую политическую силу, быстро институционализировавшуюся, приобретшую черты политической партии центра и объединившую воедино консервативное (монархическое), демократическое (социальная демократия) и чисто бонапартистское голосование. В целом оно объединило протестный электорат, длительное время не имевший голоса и стремящийся взять реванш за годы отчуждения и молчания в рамках лозунга “наведения порядка в стране”.
Государство и его институты выступали инструментом патерналистского регулирования и социальной филантропии. Суть программы выражалась в этатистском и милитаристском реформизме. Соответственно социальной опорой режима были крестьянство и армия. Элита перестраивалась на основе технической компетентности, иерархии и вождизма.
В сущности, это была уже вторичная попытка реализации данного типа легитимации власти путем обеспечения внутренней и внешней стабильности государства, которые являлись декларируемой целью режима. Первая относится к периоду Первой империи. В ходе вторичного утверждения бонапартизма у власти существенную роль играла социальная демагогия. Ее важным элементом являлась идея равенства – борьбы с новой “аристократией богатств” и плутократией. Выводом из этого тезиса стали, с одной стороны, необходимость справедливого социального законодательства и прогрессивного налогообложения доходов, с другой – право на насильственное изменение государственного строя (в частности, стремление положить конец “парламентской говорильне”).
Бонапартизм стремился представить себя как истинный социализм, но на деле представлял собой филантропический патернализм. Основными направлениями государственной идеологии после утверждения нового режима стали консервативные лозунги – экономическая свобода, собственность, семья, религия, порядок, сильное государство и вера в провиденциальную личность правителя. Анализ бонапартистской пропаганды позволяет выявить ее основные стереотипы, группирующиеся вокруг противопоставления порядка и беспорядка. Порядок в этой логике означает национальное единство, выражающееся во всеобщем избирательном праве, предоставившем президенту республики необходимые полномочия для обеспечения порядка: стабильности, свободы и гарантий их реализации (воспитание населения, уважение к труду, собственности, семье и религии). С другой стороны, возникал манихейский образ раскола и гражданской войны, попрания всеобщего избирательного права и народной воли, установления анархии красного социализма, следовательно, господства беспорядка, нестабильности и ложной свободы в виде отупления народа, безделия, разрушения собственности, разложения армии, семьи и распространения атеизма. Аналогии с современной социальной ситуацией в России имеют не внешний, но фундаментальный характер, позволяя констатировать сходство конфликтов и, как будет показано далее, найденных способов управления ими.
Темы собственности, семьи, религии являются основами понятия порядка. Однако на первое место выходит оригинальная концепция власти как предпосылки порядка и главного условия его установления – всеобщее избирательное право, социальная политика, национальное единство. Эти идеи воплощены в концепции “Великой национальной партии” вместо “партии порядка” (лозунг которой был монополизирован орлеанистами и легитимистами). Раз придя к власти, бонапартизм не просто выступал как выражение воли народа, но стремился активно формировать ее.
Специальное внимание бонапартистской пропаганды обращалось на крестьянство, традиционную социальную базу режима. Можно говорить об искусном использовании новой политической технологии – специальном обращении к крестьянству, демагогическом противопоставлении его горожанам и нотаблям. В этом проявилось особое направление идеологии – аграрный бонапартизм, который был достаточно эффективен при Первой и Второй империях, неизменно давая результат на всех плебисцитах и обеспечивая в ходе избирательных кампаний поддержку бонапартистских кандидатов. Как во Франции середины XIX века, так и в современной России широкие слои населения, разделявшие традиционалистские (в основе аграрно-коллективистские) принципы социальной справедливости и идеи уравнительного распределения собственности, были готовы пожертвовать буржуазно-либеральной демократией (собраниями, партиями, прессой), от которой они были отчуждены, во имя стабильного режима, провозглашавшего понятные им ценности и апеллировавшего непосредственно к ним, минуя региональных лидеров (префектов или губернаторов). Эти широкие социальные слои, которые Маркс сравнивал с мешком картошки, получили возможность социальной интеграции и самоидентификации через принципы национализма, патриотизма и сильной личности.
Направленная пропаганда стала важной характерной чертой нового режима. Одним из первых в Европе нового времени бонапартизм уделял столь большое внимание мобилизации общественного мнения в свою поддержку, использованию новых избирательных технологий. Для этого разрабатывалась специальная стратегия, организовывались группы поддержки и агитации, на места рассылались агенты, обращавшиеся к разной аудитории с различными (привлекательными именно для данной категории) лозунгами. Деньги, брошюры, мобилизационные лозунги, а также агенты их распространения прибывали из центра. Эта деятельность концентрировалась в политико-благотворительном Обществе Десятого Декабря, возникшем из Комитета 1848 года. Большое внимание было уделено нейтрализации оппозиционных и поддержке проправительственных изданий в департаментах и созданию новых, чисто бонапартистских, периодических изданий (распространявшихся по сниженным ценам или бесплатно) наряду с бюллетенями голосования (“рейтинги”), афишами, краткими брошюрами, биографией президента. Если бы тогда существовали телевидение и радио, другие современные средства информации, то, несомненно, они были бы включены в этот процесс в рамках политики информационной безопасности. Разве все это не является основными признаками также голлистской партии “Республиканский союз” или российского объединения “Единство”, организованного специально в качестве партии власти с конкретной целью – победа на выборах?
Задача пропагандистской кампании во всех трех случаях достигла цели: она позволила преобразовать неопределенную атмосферу социальных ожиданий в политический миф, каким становились бонапартистская и голлистская легенды, а в последнем случае – легенда о возрождении сильной власти. В дальнейшем пропаганда ведется уже на более регулярной основе, становясь одной из основных функций административного аппарата государственной власти в центре и регионах.
ДЕМОКРАТИЧЕСКИЙ ПЕРЕВОРОТ КАК СПОСОБ ЛЕГИТИМНОГО СОСРЕДОТОЧЕНИЯ ВЛАСТИ
Для понимания современной российской ситуации целесообразно рассмотреть феномен установления авторитарной власти демократическим путем, типичный именно для бонапартистской модели. В литературе он выражается в концепции “демократического переворота”, примерами которого выступают в XIX веке бонапартистские выборы и плебисциты, а в ХХ веке – кризис Веймарской республики в Германии и переход к Пятой республике во Франции. При всех конкретных различиях этих ситуаций в них есть нечто общее, что сближает их между собой и с современной Россией, – использование демократических парламентских выборов и политической конкуренции партий для последующего ограничения этих институтов и изменения характера легитимации политического режима в целом.
Легитимность бонапартистского режима имела сложный и противоречивый характер. Она характеризовалась дуализмом двух ее типов – народной и династической. Как монархическая, так и революционная легитимность предшествующего времени утратила свое значение в условиях разочарования абстрактными доктринами, страна оказалась готова принять легитимность без метафизического обоснования. Конституция VIII года, искусно составленная Сийесом и принятая плебисцитом, смогла, не вызывая серьезной оппозиции, совместить два принципа: народного волеизъявления и предоставления высшей власти одному должностному лицу – первому консулу. Принцип народного суверенитета получил истолкование в пользу передачи неограниченной власти одному человеку. Следующий плебисцит (1802 г.) подавляющим большинством предоставил ему пожизненные консульские полномочия. В результате Бонапарт оказался единственным представителем народа, фактически лишившегося суверенитета. Это открывало путь появления нового типа легитимности – династической. В 1804 году консулярная республика была преобразована в императорскую монархию. Так возник феномен двойной легитимности: народной, проистекающей из демократического принципа, провозглашенного революцией, и династической, имеющей тенденцию к обоснованию при помощи священного права. Наполеон оказался сувереном милостью Бога и волей французского народа. Ключевое значение для этой идеологической конструкции имели плебисциты, выражавшие единство народа и формирующейся династии, передачу народом суверенитета монарху. В этой конструкции руссоистская трактовка суверенитета уступала место гоббсовской. Эта традиция обоснования неограниченной власти с помощью плебисцитов, созданная бонапартизмом, успешно развивалась авторитарными режимами вплоть до последнего времени. Бонапартизм не имел выраженного теоретического обоснования. Единственным теоретиком бонапартизма являлся сам Наполеон.
Кризис парламентаризма в Веймарской республике, который все чаще вспоминают в перспективе российского политического процесса, имел своей основой как внешнеполитические причины (недовольство Версальской системой, репарации, невозможность создать сильное государство и восстановить армию), так и внутренние. В этих условиях развивается всесторонняя критика принципа парламентаризма и режима политических партий. Политический режим Германии в условиях кризиса легитимности все более начинает опираться на институт чрезвычайного положения (на основе 48-й статьи Веймарской конституции) с целью вывести правительство из-под контроля парламента и борющихся в нем политических партий. Парламентаризм рассматривается сторонниками авторитаризма как главное препятствие для наведения порядка, а перспективная цель усматривается в создании правительства, стоящего над партиями и пользующегося широкой социальной поддержкой. Утрата социальных перспектив, ностальгия по стабильности, социальной гармонии и сильному государству ведет к предпочтению населением диктатуры анархии политических партий и парламентских дебатов. Реализуется почти идеальный тип гоббсовской модели Левиафана, способного обеспечить стабильность ценой утраты индивидуальных прав и свобод. Тоталитарная идея единства народа и государства оказалась основой нового синтеза авторитарной традиции и революционной модернизации, предложенной нацизмом. Поддержка диктатуры широкими слоями населения объясняется главным образом негативным отношением к Веймарской системе, неприятием либеральной демократии западного типа примитивным массовым сознанием. Это происходит в условиях экономического кризиса и инфляции, политической нестабильности, выражающейся в неудовлетворенности конституционным строем и систематических попытках его изменения, расколе общества и обилии политических партий, быстрой смене парламентских коалиций, правительств и лидеров. Симптомом кризиса конституционного строя в последние годы Веймарской республики служит выдвижение десятков законодательных инициатив по ее изменению, а также издание правительством все большего числа чрезвычайных указов. Эти симптомы, как известно, можно было наблюдать и в постсоветской России.
Конституционный кризис в Германии завершился установлением тоталитарной диктатуры, консолидация власти которой включала следующие шаги: получение Гитлером от президента поста канцлера в качестве лидера крупнейшей партии; проведение новых парламентских выборов для создания парламентского большинства; разрушение парламентаризма изнутри и превращение его в политическую бутафорию; запрет, а частично и организация “самороспуска” оппозиционных политических партий; установление контроля над средствами массовой информации и пропаганды; политика унификации законодательства и государственного управления; переход к унитаризму и ликвидации самоуправления земель; превращение кабинета министров в инструментальный орган управления, который затем вообще перестал созываться; слияние (путем референдума) постов канцлера и президента (что давало объединение гражданской и военной власти, поскольку президент являлся главнокомандующим), фактическая отмена разделения властей и реализация принципа фюрерства. Это был государственный переворот, осуществленный легитимным путем (Веймарская конституция формально не была отменена). Он опирался во многом на историческую традицию бонапартизма (воспринятую в основном от итальянского фашизма), но представлял собой качественно новый феномен однопартийного режима. Данная конструкция власти, во всяком случае такой ее элемент, как плебисцитарная президентская республика, оказала, в свою очередь, влияние на голлизм.
Голлистская политическая система возникла в результате того, что один аналитик назвал “демократическим переворотом”. Этот переворот является уникальным примером радикальной трансформации демократии недемократическими методами (т.е. не путем всеобщего голосования), однако с последующей демократической легитимацией и без автоматического установления диктатуры. Концепция такого переворота включала идею признания кризиса политической системы переходного периода, рассуждения (М.Дебре и Р.Капитана) о противоречии легитимности и законности и признание режима Четвертой республики нелегитимным, выдвижение восходящей к Французской революции идеи “спасения нации” и создания для этого “правительства общественного спасения”. Эти принципы были реализованы 13 мая 1958 года.
Механизм переворота выглядел чрезвычайно просто: часть армии в союзе с парламентскими силами и националистическими группировками, захватив власть в Алжире, высадилась затем на Корсике и поставила метрополию перед угрозой броска на Париж. Под угрозой риска гражданской войны власти предпочли отступить в сторону, предоставив полную власть генералу де Голлю и приостановив действие конституции на шесть месяцев. Тайная история этого переворота, по мнению его современных исследователей, до сих пор является вторым табу во французской историографии наряду с Виши. “Рождение современной республики, – полагает аналитик, – стало возможно лишь благодаря государственному перевороту нового типа, осуществленному при поддержке крайне правых элементов и национальной службы государственной безопасности”.
Сам де Голль, однако, объясняя успех 1958 года, отмечал готовность страны к перемене государственного строя: власть “была не взята, но поднята с земли” (“Le pouvoir n’etait pas a prendre, il etait a ramasser”). Такая ситуация возможна лишь в нисходящих режимах, примерами которых являются острые политические кризисы ХХ века: Ленин против Керенского в 1917 году, Муссолини против Нитти в 1922 году, Кастро против Батисты, падение Берлинской стены в 1989 году. Примерами могут служить также современные демократические революции, например “бархатная революция” в Чехословакии. Способ достижения власти в условиях политического вакуума объясняет отношение к конституции, структуру и специфику нового голлистского режима.
В своем возникновении он опирался на глубокий алжирский кризис, который был использован со всеми его политическими, религиозными и административными следствиями для захвата власти фактически неконституционным путем. Ключевую роль при этом играл имидж де Голля как спасителя государства, созданный А.Мальро и М.Дебре. Так возник своеобразный авторитарный режим с конституционной идеологией национального возрождения, который затем получил легитимацию путем всеобщего голосования.
Черты сходства этих ситуаций с современной российской более чем очевидны. Кризис доверия к демократическим институтам власти, прежде всего парламенту, политическим партиям и президенту, нестабильность и быстрая смена правительств, усиление интенсивности управления с помощью чрезвычайных указов – все это стало характерными чертами последних лет правления президента Ельцина. Неспособность режима обеспечить политическую стабильность и собственную легитимность вызвала необходимость все более последовательной опоры на так называемые силовые структуры.
Проведение парламентских и президентских выборов в это время (на которое приходится пик борьбы с терроризмом), причем последних – до окончания мандата действующего главы государства, выглядит хорошо продуманной политической акцией. Мы не знаем подлинной стратегии и тактики этого “демократического переворота”, однако уже сейчас можем констатировать его внешнее сходство с голлистской моделью. Заметными внешними проявлениями качественно новых тенденций режима стали его милитаризация, бюрократизация и рост авторитарных тенденций. Значение данного переворота выясняется при его сопоставлении с теми правовыми и неправовыми способами изменения конституции, которые известны в мировой практике президентских режимов.
ЦЕЛИ КОНСТИТУЦИОННОЙ РЕФОРМЫ
Для бонапартистской логики развития режима характерно пристальное внимание к вопросам изменения конституции. Дело в том, что основная историческая функция данного режима – стабилизация и институционализация политического строя – может быть достигнута лишь путем создания достаточно независимого и автономного от общества центра власти, способного воздействовать на него извне и осуществлять политическое лавирование. Основными целями конституционных реформ, осуществляемых бонапартистскими режимами, является поэтому устранение всех основных препятствий, мешающих реализации этой функции.
Вся бонапартистская программа концентрировалась на пересмотре конституции 1848 года. Конституция не позволяла Луи Наполеону сосредоточить всю полноту власти (поскольку он не имел достаточной поддержки в Законодательной ассамблее), получить президентский мандат на второй срок и сохранить власть. Несмотря на организованную бонапартистами кампанию по пересмотру конституции (манифестации, сбор подписей), данная реформа оказалась нереализуемой конституционным путем, что сделало неизбежным государственный переворот 2 декабря 1851 года. Дело в том, что статья 45 Конституции 1848 года запрещала принцу добиваться проведения всеобщих выборов по окончании его мандата; простая отмена этой статьи вполне удовлетворила бы нерешительные амбиции Луи Наполеона. Совершенный им государственный переворот имел целью исправление этой статьи конституции. Однако, поскольку это был первый переворот такого рода, он вызвал шок у современников: они были поражены машинизмом армии, слепо выполнявшей приказы о расстрелах толп народа и интеллигентов на баррикадах. Либеральная интеллигенция испытывала глубокое презрение к массам, избравшим Наполеона президентом и не захотевшим бороться с ним после переворота. Именно в это время таким дальновидным мыслителям, как Токвиль, стали очевидны издержки демократии и всеобщего избирательного права.
Основные претензии к конституции, выдвинутые идеологами бонапартизма в ту эпоху, оказались воспроизведены в России наших дней. Действующая конституция рассматривалась теоретиками публичного права как переходная и случайная, не прошедшая народного одобрения, противоречащая всеобщему избирательному праву благодаря выборам по спискам, ставящая исполнительную власть в ситуацию слабости и организующая абсурдное парламентское соперничество, а потому долженствующая быть отмененной. Парламентаризм как принцип управления рассматривался как фикция и причина беспорядка, поэтому следовало возвратиться к концепции жесткой власти главы государства, которому подчинены министры. Правительственная стабильность, согласно этой логике, может быть достигнута только путем реализации новой концепции разделения властей, при которой наряду с тремя существующими появляется еще одна – власть главы государства, выступающая независимым арбитром в спорах между ними. Эта корректировка принципа разделения властей, предложенная Бенджаменом Констаном и ставшая основой политических режимов конституционных монархий XIX века, выглядит вполне современно, соответствуя принципам российской суперпрезидентской республики.
Текст новой (принятой после переворота) конституции 1852 года отличался замечательной ясностью: важнейшие виды власти концентрировались в личности императора, представляющего народ. Он являлся главой исполнительной власти в самом широком ее понимании, он обладал правом провозглашать осадное положение. Только ему принадлежало право инициировать изменения конституции (через сенатус-консульты или обращение к народу). Кроме того, только он обладал правом законодательной инициативы и утверждения законов путем их обнародования без юридических проволочек, что давало ему практически абсолютный контроль над законодательной властью. Император правил “посредством” министров, Государственного совета, Сената и Законодательного корпуса, задуманных не как противовесы, но как инструменты правления. Члены ассамблей и министры должны были приносить присягу на верность конституции и императору. Отсутствовала солидарная ответственность министров, которые не являлись членами Законодательного корпуса и не могли защищать своих проектов, являясь зависимым инструментом императора (их функции состояли в информировании и выполнении его воли). Министры не принимали политических решений и не могли выдвигать личных инициатив. Новый режим, таким образом, противостоял парламентаризму и фактически означал возврат от республиканских демократических порядков к концепции власти Первой империи. В современной России мы стали свидетелями сходного конституционного процесса легитимного сосредоточения власти.
Его параметры проясняются в сравнении с конституционными реформами ХХ века. Со времени введения президентского режима во Франции в 1958 году и его укрепления в 1962-м французская политическая система претерпела глубокие изменения. Наиболее важными из них стали укрепление исполнительной власти, правительственная стабильность и более соответствующая этим требованиям партийная система.
Возникновение голлистской системы во Франции было связано с пересмотром опыта парламентской республики или режима Ассамблеи, возрождая в новом виде бонапартистскую идею сильной исполнительной власти. С 1870 по 1958 год (исключая небольшой период правления Петена – 1940–1944 гг.) Франция имела демократическую форму правления, в которой многочисленные партии были способны формировать правительства, которые попросту сменялись, когда не могли разрешить кризиса. Эта система потерпела крах, когда выяснилась ее неспособность противостоять более глубоким кризисам в периоды 1940–1944 и 1954–1958 годов (годы алжирского кризиса). Именно они создали распространенное убеждение, что сильная исполнительная власть необходима для обеспечения преемственности государства. Стремлением разработчиков голлистской конституции, как и современной российской 1993 года, было найти способ управлять политическим кризисом без создания вакуума власти. Главный вопрос, почему французская политическая система избежала соперничества двух типов легитимности и не знала столкновения законодательной и исполнительной властей, свойственных российской и другим президентским системам с авторитарными тенденциями власти, до сих пор остается предметом дискуссий. Равным образом эта модель остается уникальным примером сочетания авторитаризма с сохранением демократии.
Поэтому она оказала влияние на концепцию президентского режима в России, была заимствована многими другими президентскими режимами (например, Латинской Америки), причем реципированной оказалась также идея дуализма исполнительной власти, включающей президента и премьер-министра. Эта система, впрочем, также может вести к феномену двойной легитимности и различному положению премьер-министра в политической системе (когда президент избран всеобщим голосованием, а премьер-министр представляет парламентское большинство, оппозиционное президентской партии). Пятая республика достигла политической стабильности отнюдь не благодаря введению президентской системы или дуалистической исполнительной власти. Эти институциональные компоненты не могут рассматриваться обособленно от других социальных и экономических факторов, а при других – могли действовать иначе. Во Франции президентская система обеспечила политическую стабильность, поскольку сопровождалась одновременной трансформацией других политических институтов. Гибкость этой системы есть ее главная сила, но иногда это связано со значительной ценой.
Голлистская система и Конституция 1958 года впервые (со времен Французской революции) создали прочную основу стабильности: данная система впервые принимается всеми участниками политического процесса, как левыми, так и правыми (чего не было при Третьей и Четвертой республиках). Поэтому и говорят, что Французская революция, начавшаяся в 1789 году и следовавшая за ней двухсотлетняя борьба за приемлемую политическую модель, закончилась только с принятием модели 1958 года. Споры идут лишь в отношении избирательной системы, но конституционный порядок поддерживают все общество и в этом смысле “каждый сегодня является голлистом”. Принятие этой системы было постепенным: в первые годы велика была враждебность левых к президентской системе, персонализации власти, обезглавливанию парламента, что Ф.Миттеран выразил известной формулой о постоянном перевороте – “le coup d’etat permanent”. Однако стабильность – это было то, чего хотела страна, и то, что давала голлистская конституция.
Основные принципы стабильности исполнительной власти были найдены М.Дебре в следующем: во-первых, идея республиканского монарха, во-вторых, оптимальное взаимоотношение между парламентом, власть которого ограничена, и правительством кабинетского типа, в-третьих, такой способ избрания, который позволяет (путем достижения парламентского большинства) обеспечить слаженную работу парламента и кабинета и таким путем добиться большей стабильности правительства. Известно, что эта конституционная модель может интерпретироваться по-разному, поскольку сам текст конституции может толковаться как в пользу разделения законодательной и исполнительной властей, так и их слияния. Режим может функционировать как президентский, как это было на протяжении большей части его существования, и как парламентский, к чему он эволюционирует начиная с конца 80-х годов.
По конституции французский президент получил очень большие полномочия, являясь защитником национальной независимости и территориальной целостности, гарантом конституции, способным предпринимать важные акции в экстремальных условиях (чрезвычайные полномочия), наделенным властью распускать Национальную ассамблею, правом выносить некоторые вопросы на референдум в обход парламента. Однако эти нормы, дающие президенту чрезвычайные полномочия, используются, лишь когда другие инструменты оказываются неэффективными. Их присутствие в конституции направлено на преодоление основного недостатка предшествующей конструкции – паралича исполнительной власти перед лицом национального кризиса. Чрезвычайные полномочия президента не могли определять и не определяли политический процесс в Пятой республике.
Иная ситуация сложилась в России, где Конституция 1993 года не содержит даже тех ограничений президентской власти, которые присутствуют в конституциях других президентских или смешанных режимов (США, Франция). В условиях политического кризиса постсоветского периода, особенно в периоды острой конфронтации с парламентом, именно чрезвычайные полномочия президента определяли логику политического процесса. Президентская власть выступала не только как определяющий и наиболее динамичный фактор политического процесса, но временами как единственный фактор. Это достигалось соответствующей интерпретацией конституции, гарантом которой провозглашен президент, но еще более так называемым указным законодательством, которое, формально не противореча конституции, может давать ей весьма авторитарную трактовку.
Политические кризисы постсоветского периода как в России, так и в других государствах СНГ показали, что президент обладает еще одним мощным инструментом влияния на правовую ситуацию – возможностью изменения конституции с помощью референдума. Подобный референдум вполне может рассматриваться как аналог бонапартистским плебисцитам или практики конституционных референдумов, которыми де Голль укрепил свою власть. Как известно, действующая конституция была принята на референдуме после переворота 1993 года. В последнее время президент Украины продемонстрировал, каким образом с помощью референдума можно радикально изменить конституцию страны.
Это выдвигает на первый план проблему конституирующей власти в противовес конституционной. Конституция слишком неопределенна в этой части: она говорит лишь о необходимости созыва Конституционного собрания для принятия новой конституции (изменения глав 1, 2 и 9). Поэтому с самого начала существования конституции обсуждался вопрос о Конституционном собрании и о том, кто и как будет его создавать. Конкурирующие проекты в этой области выражали позиции основных политических сил – компартии и бюрократии. В настоящий момент вновь выдвинут ряд альтернативных проектов, один из которых выражает позицию нового президентского большинства в парламенте, а другой претендует на альтернативный характер.
Вопрос об изменении конституции может быть легитимно разрешен путем созыва Конституционного собрания, но закона о нем до сих пор принято не было. Существует закон о порядке изменения конституции, регламентирующий способ внесения поправок к остальным главам конституции, но эта инициатива требует времени и сложной процедуры. Современные дискуссии об изменении конституции очень актуальны в свете бонапартизма. В этой перспективе характерен новый проект федерального конституционного закона “О Конституционном собрании”, предложенный группой депутатов.
Речь не идет о конституирующей власти, создаваемой на основе всеобщих, прямых, равных и тайных демократических выборов, как это предлагалось, например, в период Учредительного собрания (данная позиция представлена в альтернативном проекте). Законопроект выдвигает три критерия и источника комплектования нового института конституирующей власти – по должности, по назначению Государственной Думой и по назначению президентом.
В реальной политической ситуации это позволяет увидеть, какие преимущества получает законодательная (а в случае контроля над ней – президентская) власть для проведения своей версии конституционных преобразований. Прежде всего следует подчеркнуть полное преобладание назначаемых членов над избираемыми, что, возможно, объясняется стремлением авторов повысить профессиональный характер обсуждения конституции, но не делает его демократичным. Далее, в случае проведения реформы Совета Федерации и снижения его реальной роли в политической системе, большая масса его членов (включаемых в члены Собрания по назначению), вероятно, будет следовать логике президентской власти, а не составлять оппозицию ей. С другой стороны, имея большинство в Государственной Думе, президент получает преобладание своей позиции и среди выдвинутых ею депутатов. Оставшаяся часть членов предлагается самим президентом. Данный порядок принятия новой конституции или изменения ее фундаментальных принципов, обеспечивающий несомненный приоритет Федерального Собрания при любом соотношении сил, находится в противоречии с основным законодательством (в частности, статья 135 Конституции). Вопреки конституционной практике других демократических государств (вводящих чрезвычайно сложную процедуру пересмотра основного законодательства), данный законопроект вводит упрощенную процедуру, опасность которой особенно возрастает в силу роста авторитарных тенденций.
Подобный порядок принятия конституции, не открывающий возможности политического диалога с оппозицией и полноценного учета мнений субъектов Федерации, выражает тенденции, напоминающие традиции советского номинального конституционализма. Если вспомнить лучшие примеры из недавнего западного опыта (Конституция Испании 1978 г.), то там был более широкий диалог с оппозицией, учет интересов меньшинств и т.д., что позволяет говорить о договорном характере данной конституции. Здесь же мы получаем фактически октроированную конституцию, создаваемую властью и выражающую ее собственные представления об общественной пользе. Данный путь может привести к конституционному закреплению президентской диктатуры, а при наличии соответствующей политической воли открывает возможности различных форм авторитаризма вплоть до режима Первого консула, пожизненного президентства или даже монархии (ведь писали же некоторые современные юристы о преимуществах данной формы правления). Подобное усиление президентской власти в мировой практике коррелируется с установлением различных типов авторитаризма, бонапартизма и военных диктатур.
АНТИПАРЛАМЕНТАРИЗМ, “РАЦИОНАЛИЗИРОВАННЫЙ ПАРЛАМЕНТАРИЗМ” И ПОЛИТИЧЕСКИЕ ПАРТИИ
Бонапартистская модель власти исторически опиралась на синтез идей революции и Старого порядка. Она сочетала поэтому руссоистские концепции общественного договора, общей воли и равенства с идеей сильной единоличной власти. Возникнув в период войны, данный режим, однако, никогда не переставал быть гражданским и не превращался в чисто военную диктатуру (в отличие от стремившихся копировать его милитаристских режимов Латинской Америки). Им были сохранены элементы гражданского общества – гражданское равенство, отмена феодализма и религиозная терпимость. Даже новая персонализация суверенитета была достигнута в соответствии с демократическими процедурами. Бонапартистская система, таким образом, не ставила под сомнение основных достижений революции и не вела к реставрации абсолютизма в прежнем виде. Бонапартизм был сплавом крайних принципов абсолютизма и революции, что оправдывает определение бонапартизма как центризма. Из этого в целом вытекает отношение бонапартизма к парламентаризму и политическим партиям, которое передалось и голлистской концепции власти.
Конституция Пятой республики, как было показано, была реакцией на нестабильность Третьей и Четвертой республик, равно как неспособность слабой исполнительной власти найти разрешение национального кризиса. Сильная исполнительная власть и политическая стабильность рассматривались как взаимосвязанные параметры. Четвертая республика признавалась неэффективной как “режим партий”, который голлисты постоянно критиковали. Объясняя в 1958 году причины своего неожиданного ухода из политики в 1946 году, де Голль связывал его с невозможностью управлять надлежащим образом в условиях возрождения политических партий, которые, подобно эмигрантам, “ничего не забыли и ничему не научились”.
Выступая против режима партий (действительно рудиментарных по своей организации, структуре и дисциплине парламентских голосований), теоретики нового режима, в частности М.Дебре (главный автор Конституции 1958 г.), выступали против парламентаризма. Основное средство против политической нестабильности они усматривали в концепции “рационализированного” (то есть серьезно ограниченного в своих полномочиях и процедурах) парламентаризма и упорядочения системы политических партий.
В процессе подготовки к выборам и консолидации новой власти бонапартистская модель делает установку на формирование единой, хотя и социально гетерогенной, партии власти, противопоставленной существующим партийным элитам и призванной перегруппировать политические силы на базе объединения сторонников “порядка”, то есть на чисто прагматической основе отношения к новому режиму и президенту. Так, в период избирательной кампании принца-президента в нее вошла часть региональных лидеров, депутатов, высшей бюрократии и практически вся военная верхушка. Это движение опиралось на традиционный крестьянский монархизм (и даже легитимизм), а также (в меньшей степени) рабочее движение. Создание партии власти началось с образования столичного Комитета с последующим распространением созданной им модели в провинциях для подготовки избирательной кампании президента.
Определенное значение структур партии “порядка” сохранилось после победы президента Луи Наполеона, когда они стали при финансовой и политической поддержке из центра основными организациями обеспечения поддержки и пропаганды. Усиление дисциплины их деятельности и внутреннего контроля за ней стало возможно после назначения префектов – основного института власти и проводника воли президента в регионах.
Сходная концепция партии власти была реализована де Голлем, создававшим при активной поддержке военных – участников “Сопротивления” “Республиканский союз”, призванный стать инструментом его возвращения к власти, получения парламентского большинства и реформирования самой конституционной системы. Заложенная в Конституции 1958 года политическая модель президентской власти способствовала изменению конфигурации политических партий. Между 1958 и 1973 годами партии, хотя и остались многочисленными, начали определять себя в соответствии с биполярной шкалой (деление на правые—левые). После 1973 года процесс консолидации привел к сокращению их числа. В России систему политических партий стремятся реформировать в сходном направлении. В последнее время было выдвинуто четыре законопроекта о политических партиях.
Очевидно, что разрабатываемый ныне по инициативе власти проект закона о партиях преследует ряд основных целей, свойственных бонапартистской модели власти. Во-первых, уменьшить резко их количество путем укрупнения. Официальная позиция состоит в том, что общество устало от партийной анархии, обилия малых партий, выражающих интересы лишь меньшинств, обществу нужны большие партии. Эта система позволит улучшить избирательную систему и более соответствует президентской форме правления. Укрупнение партий, которое оставит лишь самые жизнеспособные из них, позволит структурировать политический процесс, навести порядок, поскольку регламентация лучше неопределенности. Во-вторых, задача – ограничить их роль в общественной жизни путем рутинизации, рационализации и бюрократизации их деятельности. В-третьих, поставить их под более жесткий государственный контроль (для чего предполагаются бюджетные ассигнования на них и навязанная система финансирования). Закон определяли как способ “не допустить оппозиционные партии к власти”. По мнению его либеральных критиков, он отсекает весь спектр малых партий и имеет целью сохранить лишь официальную партию власти, а также допустить существование умеренной оппозиционной партии.
Чрезвычайно показательны в сравнительной перспективе те критические замечания, которые делаются в адрес избирательной системы и политических партий. Вопрос о контроле над телевидением и необъективной информацией также стоит очень остро. Процесс формирования и институционализации партийной системы повсюду шел с высоким уровнем конфликтности. Опасность состоит в том, что партии будут превращены в инструмент бюрократии.
КОНСТРУКЦИЯ ОТНОШЕНИЙ ПАРЛАМЕНТА, ПРАВИТЕЛЬСТВА И ПРЕЗИДЕНТА
Конструкция отношений парламента, правительства и президента в бонапартистской модели четко выражает принципы единства власти, иерархичности и бюрократической централизации, свойственные вообще режимам мнимого конституционализма. Данная система, признавая формально конституционные принципы, разделение властей, дает такую их интерпретацию, которая позволяет вывести реальное принятие решений из сферы конституционного контроля. Это достигается конституционным закреплением огромных (практически абсолютных) полномочий главы государства, сохранением пробелов или лакун в конституции и практики предоставления высшей власти приоритета в их заполнении. Кроме того, эта власть, являясь гарантом конституции, имеет, безусловно, приоритет в изменении конституции, толковании ее смысла и реальном применении. Организация министерского корпуса (который не получил корпоративной организации) носила исключительно технический или инструментальный характер. В результате сверхцентрализации подобных систем конституционный принцип разделения властей интерпретируется фактически как распределение функций одной власти между различными ее органами. Таким образом, глава власти как суперарбитр получает возможность встать над системой разделения властей и, в случае необходимости, изменять эту систему (например, сенатус-консультами). Данная структура власти, которую мы определили как мнимый конституционализм, характерна и для России после 1993 года.
Одним из ее важнейших следствий является неизбежная концентрация власти путем делегирования полномочий: от парламента к правительству и от него – главе государства. Сознательно ограничив парламентаризм и добившись контроля над нижней палатой, эта система отводит правительству подчиненную и чисто техническую роль, используя его в основном для отвода критики за непопулярные экономические решения от главы государства. Правительство не является ответственным перед Думой и зависит исключительно от президента.
Президентская власть в России неуклонно возрастала и приобрела многие черты, характерные для бонапартистской модели. Президент не представляет ни исполнительную, ни законодательную, ни судебную власть, а является главой государства, который, по конституции, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов власти. Но те законы, которые были внесены в Думу, говорят о том, что движение идет в сторону усиления президентской власти. В том же направлении идут некоторые последние законодательные инициативы – обсуждение в Думе законопроектов о Конституционном собрании, чрезвычайном положении, о предоставлении неприкосновенности бывшим президентам. Они не только реализуют голлистский идеал “республиканского монарха”, но идут еще дальше, возвращая нас, по существу, к концепции мнимого конституционализма.
ОТ ФЕДЕРАЛИЗМА К УНИТАРИЗМУ: РЕФОРМА АДМИНИСТРАТИВНОГО УСТРОЙСТВА
Представляя собой качественный этап в формировании национального государства современного типа, бонапартизм выдвинул формулу централизации власти, ее рационализации и бюрократизации. Кодификация права, создание рациональной бюрократической и полицейской машины, а также четкого административно-территориального деления завершили процессы, шедшие ранее, – от абсолютизма до революции. Общий принцип состоял в рационализации и упрощении административной сети, установлении бюрократического порядка, иерархии и компетенции при сохранении существующего персонала. Особую роль играли префекты – проводники и гаранты публичного порядка, представлявшие собой ключевой элемент имперской иерархии и контроля за исполнением решений. В духе полицейского государства был разработан новый (достаточно жесткий) Уголовный кодекс 1810 года, создавалась новая система судебных учреждений. В целом юстиция и полиция внесли существенный вклад в унификацию законодательства, обеспечение порядка или “социальной гармонии”, нарушенных революцией. Общая тенденция развития политической и правовой систем состояла в сосредоточении всех конституционных ветвей власти в руках главы государства, получившего монополию на интерпретацию конституции и даже ее легитимное изменение.
Концепция сильного национального государства, как было показано, стала основой современных российских реформ.
Российский федерализм постсоветского периода действительно представлял собой противоречивую комбинацию советских принципов национально-территориального устройства и результат слабости центральной власти. Для советской модели номинального конституционализма было характерно лишь демагогическое провозглашение свободы национального самоопределения и суверенитета, которое стало реальностью в условиях распада государства постсоветского периода. Федерализм стал эволюционировать в направлении национального сепаратизма и политической децентрализации в направлении конфедерации. В противовес этому в основу создания федеральных округов были положены уже чисто рациональные географические и экономические критерии.
Создание института полномочных представителей президента РФ в федеральных округах стало другим важным шагом по установлению жесткого контроля над регионами.
Еще в период принятия Конституции 1993 года говорили о противоречии между огромными полномочиями Администрации президента (сравнивая ее с Политбюро), которая стоит над правительством, и ее формальным статусом, который имеет совершенно технический характер. Эта тенденция лишь возрастала с того времени и сейчас стала доминирующей, поскольку именно Администрация становится центром подготовки и осуществления реформы.
Существо конституционной конфликтности выражается в противоречии между значительными полномочиями новых должностных лиц, которым реально переходит значительное число прерогатив губернаторов, и их административным статусом. Полномочные представители и их заместители являются федеральными государственными служащими и входят в состав Администрации президента, которая ведает их назначением и смещением, осуществляет оперативное руководство их деятельностью. Деление федерального пространства на округа и постепенная передача значимых рычагов власти от губернаторов к полпредам требует контроля над информацией. Концепция единого информационного пространства, разрабатывавшаяся в Совете безопасности, имела, по-видимому, именно этот смысл, а ее начавшаяся вскоре реализация включала прямое назначение президентом (по рекомендации полпредов, а не губернаторов) руководителей региональных телерадиокомпаний. Ответом на эти шаги стали попытки приватизации областных телерадиовещательных каналов губернаторами.
Унификация законодательства ведет к изменению функций судебной власти и прокуратуры, которые стали основным инструментом процесса централизации и унификации власти. В этой связи показательна готовящаяся реформа судебной системы, суть которой представлена в законопроекте, внесенном Верховным судом в Государственную Думу, – “О федеральных административных судах в Российской Федерации”.
Оппозиция данной программе реформ усматривает в них отказ от конституционной концепции федерализма, осуществление рационализации и унификации законодательства без учета исторических особенностей и традиций отдельных субъектов федерации (прежде всего национальных автономий). Противники тотальной унификации регионального законодательства (конституций и законов) подчеркивают ее противоречие Конституции РФ, которая оговаривает ее федеративное устройство и в то же время предполагает существование различий между федеральным законодательством и законодательством субъектов РФ. Они ссылаются на опыт других федеративных государств, например США, где законы штатов отличаются как друг от друга, так и от федеральных. Преследуя цель унифицировать по плану региональное законодательство, власти, по мнению оппозиции, игнорируют проблему несоответствия норм федеральных законов друг другу, что гораздо опаснее, поскольку выбор более предпочтительной нормы остается за регионом. Региональные лидеры выдвигают центру обвинения в подавлении оппозиции, создании монопольной партии власти и бюрократизации.
По существу, однако, речь идет о попытке новой интерпретации российского федерализма в перспективе унитаризма и централизации, осуществляемой с помощью трех основных инструментов – юстиции, полномочных представителей президента и поддержки локальной оппозиции неугодным лидерам.
БОРЬБА С НОТАБЛЯМИ И СУДЬБА ВЕРХНЕЙ ПАЛАТЫ
Параллельно с процессом централизации власти идет борьба с ее подлинными или мнимыми противниками в лице нотаблей – региональных лидеров, которые объективно заинтересованы в децентрализации управления. В России в виде таких нотаблей выступили главы субъектов Федерации, власть которых во многих случаях проистекала не столько из народного волеизъявления, сколько из реального контроля над местной политической элитой, партиями и экономическими ресурсами. Будучи могущественными правителями своих регионов, эти “региональные бароны” имели также правовой и политический иммунитет в качестве членов верхней палаты – Совета Федерации. Начавшееся реформирование федеративных отношений не могло поэтому не коснуться данного высшего корпоративного института региональной власти.
Для его реформирования выдвинуты три основные инициативы: во-первых, изменение порядка комплектования СФ; во-вторых, наделение президента инструментами отстранения губернаторов и, в-третьих, создание нового института регионального представительства – Государственного совета, положение которого не регламентировалось в конституции.
Наиболее радикальные изменения были предложены в законопроекте “О порядке формирования Совета Федерации”. Законопроект исходил из того, что после введения закона в действие с 1 февраля 2001 года избрание Совета Федерации будет идти в соответствии с новым порядком его формирования. Из этого следовал вывод об автоматическом прекращении с этого времени полномочий нынешних членов СФ “по должности”, а значит, и их иммунитета.
Реформирование Совета Федерации представляется как борьба с региональным сепаратизмом. Это, однако, упрощение проблемы: речь идет об определенном ограничении федерализма, во всяком случае в той интерпретации, которая подразумевалась конституцией в момент ее принятия. Этот асимметричный и искусственный федерализм, сформировавшийся еще в советское время, с его национально-территориальным делением подвергся теперь ревизии, что больше всего затронуло автономии.
Другая сторона проблемы, однако, не менее важна. Совет Федерации как независимый центр власти является сейчас единственным препятствием на пути установления режима президентской диктатуры в полном объеме. В его конституционную компетенцию (согласно статье 102 Конституции РФ) входит утверждение изменения границ между субъектами Федерации, утверждение указов президента о введении военного и чрезвычайного положения, решение вопроса о возможности использования вооруженных сил за пределами территории государства, назначение выборов президента и отрешение его от должности, назначение на должность судей Конституционного суда, а также назначение и снятие генерального прокурора. Следовательно, с его ослаблением или подчинением Администрации на кадровом уровне президентская власть не будет скована ничем. Развивая данный аргумент, оппозиция намекает на сходные процессы сворачивания советского федерализма в прошлом.
Закон “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ” (от 6 октября 1999 г. n. 184-ФЗ) устанавливал взаимную ответственность законодательного и исполнительного органов власти субъекта РФ за непринятие мер по устранению установленного судами противоречия изданных ими актов конституции и федеральным законам.
Основной удар этими законодательными актами наносился по Совету Федерации. Подготовленные президентской Администрацией законопроекты обсуждались в Думе с фактическим отстранением Совета Федерации. Основной аргумент президентской стороны – необходимость оставаться в “законодательном поле”, т.е. выдвигать поправки к президентским законам и проводить их через Думу. При наличии президентского большинства в последней эта модель действий не является оптимальной с точки зрения верхней палаты. Противоречия между двумя палатами включают, разумеется, и прозаические причины – конфликты корпоративных интересов двух высших органов власти, соперничество в политической системе. Но более важным является вопрос о легитимности новых законодательных актов: принятием поправок к ним СФ легитимирует их существование и свое согласие с их общим содержанием. Кроме того, сказываются противоречия СФ как корпоративного института и президентской власти (например, вопрос о поправке относительно третьего губернаторского срока).
Обратимся к воззрениям оппозиции по этому вопросу. Конституционный статус Совета Федерации и его реальный политический вес, полагает она, не следует смешивать. Поэтому простое изменение порядка формирования верхней палаты делает ее институтом принципиально иного политического веса: вместо глав законодательной и исполнительной властей в него войдут теперь их представители. По мнению критиков, это изменение делает порядок формирования СФ более тяжелым и менее гибким. С другой стороны, по конституции, СФ остался высшим органом с прежними полномочиями. Была предложена идея прямого голосования депутатов СФ, но это возможно лишь теоретически, так как связано с изменением конституции.
Предложенные законы, по обоснованному мнению оппозиции, означают введение новой концепции президентской власти. Тезису о необходимости укрепления вертикали власти президентом (понимаемым в этом контексте как глава исполнительной власти) противопоставляется тезис о президенте как суперарбитре, стоящем над властями и координирующем их деятельность.
С этим конфликтом связано обращение оппозиционных членов Совета Федерации (сенаторов) в Конституционный суд с запросом о соответствии некоторых положений закона “Об общих принципах формирования исполнительных и законодательных органов власти субъектов РФ” Основному закону РФ в октябре 2000 года, что, по мнению журналистов, было расценено как признак “политического инакомыслия”. Оппозиции не удалось организовать это обращение от СФ как единого учреждения или даже коллектива сенаторов, они были признаны героями-одиночками, с которыми не солидаризировались вслух, но тайно симпатизировали им. Согласно сделанным прогнозам, данная инициатива в Конституционном суде “особых перспектив не имеет”.
Наиболее спорными с точки зрения их конституционности были признаны положения законопроекта о праве президента снимать губернаторов и распускать местные парламенты вместо имеющегося у него права до суда приостанавливать действие местных законов в случае их противоречия федеральным.
Другой конфликтный вопрос – предоставление данным законом права президенту временно отстранять или снимать с должности избранных глав регионов, особенно принимая во внимание, что данное полномочие возложено региональными законами на парламент или референдум субъекта РФ.
Третьей обсуждавшейся проблемой в связи с возможным запросом в Конституционный суд был вопрос об ограничении мандата власти губернаторов (корректировка сроков пребывания у власти или вообще отказ от регламентации этого вопроса конституционным путем). Данный вопрос становился предметом политической борьбы в связи с дискуссией о продолжительности пребывания у власти самого президента страны (писали о намерении Кремля убрать из закона упоминание о двух сроках для губернаторов в обмен на компромиссное решение о сроках пребывании у власти президента). Однако эта проблема может быть решена и как техническая: досрочной отставкой (до истечения срока полномочий) и повторным выдвижением своей кандидатуры. Неожиданное принятие в первом чтении закона, допускающего переизбрание губернаторов на третий срок, есть одновременно компромисс с действующими губернаторами (особенно в национальных регионах), попытка создания для них определенного стимула искать поддержки центра, а для этого последнего – инструмент, позволяющий осуществлять селекцию, продлевая (или не продлевая) политическое существование губернаторов. Сама власть отвергает трактовку этого закона как компромисса, считая его, однако, определенным тактическим ходом. Она, несомненно, будет искать контакта с оппозицией действующим губернаторам в тех случаях, когда это будет необходимо для их отстранения.
Конституционные дискуссии, как показывают выборы губернаторов, не мешают центру активно проводить политику селекции и отстранения нежелательных кандидатов. Процесс сосредоточения власти вступил в новую стадию.
ГОСУДАРСТВЕННЫЙ СОВЕТ
В бонапартистской модели власти Государственный совет был отнюдь не случайным институтом: будучи восстановленным и реорганизованным институтом абсолютизма, он выступал как главный инструмент государственной деятельности, связующее звено между министрами и Законодательным корпусом (имевшим вспомогательный характер). Однако его растущая роль в законодательных процедурах парламентского типа вызвала ограничение его деятельности толкованием конституционных текстов. Эту функцию он отчасти разделял с Сенатом – учреждением, осуществлявшим экспертизу законов перед их обнародованием и обладавшим правом модифицировать конституцию с помощью сенатус-консульта по инициативе императора. Обилие различных советов в бонапартистской модели связано со стремлением максимально разделить функционально и профессионально различные компоненты законодательной и законосовещательной власти, которая в полном объеме принадлежала лишь главе государства.
Введение Государственного совета в российскую политическую практику было предпринято со сходными целями сторонником бонапартистских институтов М.М.Сперанским. Основная цель этого заимствования была более широкой: она состояла в перенесении всей модели бонапартистских институтов с целью рационализации и либерализации политической системы самодержавия. Не случайно из всех этих реформационных инициатив в абсолютистскую систему власти оказалось возможным инкорпорировать только Государственный совет, ставший вершиной всей бюрократической пирамиды империи. В период Думской монархии данный институт стал частично выборным органом и выполнял функции верхней палаты, выступая консервативным противовесом думских законопроектов.
Вопрос о создании нового политического института – Государственного совета – в современной России можно рассматривать в рамках бонапартистской и вообще имперской административной логики. Уже ясно, что этот орган в случае его создания не будет простой копией Совета Федерации (а сделать его таковой стремятся многие оппозиционные губернаторы). Концепция его создания заключала в себе первоначально другой принцип представительства – не от всех, а лишь от избранных регионов (самых богатых, имеющих наибольшее население или стратегическое положение), причем отбор этих регионов резервировался в качестве прерогативы президентской власти. В результате дискуссий с региональными лидерами стало ясно, что создание этого института возможно лишь как компромисс между центром, стремящимся к абсолютизации власти, и губернаторами (региональными баронами или нотаблями), стремящимися сохранить хотя бы отчасти свой статус. Государственный совет стал объектом острых споров между ними, выступая то как альтернатива СФ, то как консультативный орган, однако в обоих случаях не предоставлял губернаторам иммунитета (который исчезает после сложения сенаторских полномочий после 2002 г.) и возможности сохранить свои корпоративные позиции.
Принципиальное значение имеет вопрос, будет Государственный совет внеконституционным или конституционным органом, причем если справедливым окажется второе предположение, то каково будет соотношение этого высшего органа с Советом Федерации. В случае успешного реформирования политической системы Госсовет станет, несомненно, главным образом представительным, если не чисто декоративным органом. Об этом говорит круг возлагаемых на него обязанностей (он не должен подменять СФ).
Госсовет (как инструмент власти) может быть реализован лишь путем изменения конституции, но для этого должны быть готовы другие изменения системы. Стратегия развития власти состоит в том, что политику должен определять не какой-либо коллективный орган власти, но узкий слой высшей бюрократии (полпреды в округах, чиновники в Совете Федерации, Администрация президента) – отчасти Дума (где есть большинство), но не партии, избранные главы регионов и правительство во главе с премьер-министром. Направленное изменение состава губернаторского корпуса в ходе региональных выборов также превращает значительную его часть в опору центра в регионах, завершая, тем самым, концепцию единой властной вертикали. Бюрократическая стабильность, однако, противостоит динамизму нашей эпохи.
НОВАЯ ЭЛИТА
Бонапартизм с его антипарламентаризмом впервые в новое время четко выразил идею существования автономного правящего класса или элиты. Бюрократическая машина бонапартизма подразделяет все общество точно в соответствии со сформулированным Г.Моской принципом автономии власти – разделением на классы правящих и управляемых (“due classi di persone: quella dei governanti e l’altra dei governati”). Первый, всегда менее многочисленный, концентрирует все политические функции, монополизирует власть и связанные с ней блага и привилегии, в то время как второй, более многочисленный, направляется и регулируется первым более или менее правовым путем, с большим или меньшим применением принуждения и предоставлением источников материального существования.
Новая элита формировалась на основе заслуг и бюрократической иерархии, но не знатности. Наполеон был привержен принципу равенства более, чем принципу свободы. После расстановки основных вех (“Орден почетного легиона”, сенаторы, высшие сановники) он занялся созданием новой имперской знати. Однако раздача титулов (князей, графов, баронов, шевалье) имела целью отметить не знатность происхождения, но заслуги перед государством. Критерий служебных заслуг (гражданских или военных) преобладал над общественным признанием или богатством. Это имело целью сохранить служебный и бюрократический характер новой элиты и избежать превращения ее в чисто привилегированную. Принцип равенства возможностей имел решающее значение, если не учитывать наследственный характер привилегий. Новая знать включала в основном военных, высших чиновников, национальных (сенаторы) и региональных нотаблей и незначительное число представителей творческих профессий. Инкорпорация в новую аристократию старой знати наряду с представителями буржуазии подчинялась исключительно интересам императора. Был осуществлен, следовательно, сплав элит, имеющих различное социальное происхождение. Они интегрировались в новый правящий класс, сцементированный новой династией, которая сама происходила из революции.
Современный российский бонапартизм в своем лавировании также может избрать в качестве опоры либо новую технократическую элиту, выступающую за модернизацию и европеизацию страны, либо старую номенклатуру, “ничего не забывшую и ни чему не научившуюся”. Комплектование новой российской элиты носит смешанный характер: в нее вошли как радикальные либералы, так и термидорианцы, как представители старой бюрократии, так и новые люди, выдвинувшиеся в период преобразований, наконец, как гражданские, так и военные администраторы.
Введение президентской системы во Франции определенным образом воздействовало на административную службу. Эта гражданская служба, следуя критериям рациональности, славилась своей политической нейтральностью и высокой компетентностью, эффективно осуществляя функции государственного управления. При Пятой республике гражданские служащие совершили открытый рывок к власти, поставив под свой контроль посты и виды деятельности, выходящие за чисто административные рамки. Не противопоставляя себя профессиональным политикам, они начали выполнять их функции, поставив под сомнение миф о гражданской администрации как слое, обеспечивающем нейтральное функционирование государственного аппарата. Введение президентской системы открыто поляризует государственную администрацию. Бюрократия из политически нейтральной (что характерно для парламентских систем) становится политизированной (“президентской” в американском понимании).
Новая французская конституция способствовала политизации всех институтов, связанных с государством. Результатом стало предоставление президенту права назначать чиновников без жесткого независимого контроля, причем эта власть оказалась значительно шире той, которой наделены другие демократически избранные главы государств. В Германии федеральная система ограничивает власть канцлера назначать чиновников. В Италии разделение этой власти между рядом партий гарантирует от монополии. В США децентрализация и власть Конгресса жестко лимитируют власть президента в этой области. Во Франции, напротив, централизация и президенциализм обеспечивают президенту большую власть назначать персонал в различных областях.
Награждение политических единомышленников не носит, строго говоря, характера “spoils system”, предполагающей полное пренебрежение профессиональной компетентностью. Требуется известный минимальный уровень компетентности, однако политические соображения становятся более важными, чем профессиональные, при осуществлении этих назначений.
Эти тенденции проявились еще более четко в России. Введение президентской системы само было проявлением раскола единой номенклатуры однопартийного государства. В то же время власть российского президента по подбору и распределению кадров настолько значительна, что она выступает важнейшим самостоятельным системообразующим фактором. Характерными чертами реорганизации управления в последнее время, выдержанными в духе бонапартистских традиций, стали назначения представителей силовых структур на высшие должности в гражданской администрации, ужесточение контроля и дисциплины, усиление иерархической субординации и бюрократизации госаппарата.
МОЖЕТ ЛИ В РОССИИ РЕАЛИЗОВАТЬСЯ БОНАПАРТИСТСКАЯ МОДЕЛЬ ВЛАСТИ?
Констатировав появление в постсоветской России особого переходного режима власти, который мы определили как мнимый конституционализм, мы выдвинули прогноз относительно дальнейшего развития данной системы по трем возможным направлениям – подлинного конституционализма, возврата вспять или воспроизведения себя в других формах мнимого конституционализма. Последующий анализ конституционных поправок показал, что их масштаб вполне укладывается в схему маятника, колеблющегося от коллективистской до бонапартистской диктатуры. В ситуации подобного исторического выбора формы авторитаризма бонапартизм в его умеренной форме, вероятно, выступает как вполне реальная перспектива. Мы видели, что эта, несомненно, авторитарная модель власти имеет компромиссный характер и подвержена различным интерпретациям в направлении большего или меньшего авторитаризма. Однако возникает вопрос: может ли данный режим реализоваться в России?
При известных обстоятельствах бонапартистская модель власти может стать наиболее привлекательной для расколотой политической элиты в условиях упадка демократических ценностей, распространения индифферентизма и политической романтики. Реализации этой модели, однако, препятствуют существенные объективные факторы, не позволившие ей стать доминирующей в прошлом. Среди них следует указать прежде всего сложный национальный, этнический и религиозный состав населения, затрудняющий реализацию провозглашенной национально-патриотической составляющей государственной идеологии. Это препятствие не позволило, например, реализовать бонапартистскую модель Боливару в Латинской Америке. Другое препятствие – федеративный характер государства, затрудняющий его политическую централизацию и унификацию правового пространства, что необходимо для эффективной деятельности рационализированной бюрократической машины. Третье главное препятствие – отсутствие развитых традиций частной собственности вообще и мелкого земельного собственника (составляющего социальную базу классического бонапартизма) в частности. Это явилось, вероятно, одной из центральных причин, по которым бонапартистская модель власти не установилась в ходе революций начала ХХ века в России, а затем и в других аграрных странах. Ведь бонапартизм как выражение политического центризма, включавшего определенные гарантии экономических и гражданских прав, не имел здесь социальной базы. Существенным аргументом против бонапартистской перспективы является также отсутствие в России рациональной государственной службы, аналогичной той, которая досталась империи от старого порядка. Деспотический характер российской, и особенно советской, государственой власти, стоявшей над обществом и подавлявшей его, стал основной общей причиной не только слабости гражданского строя, но и того, что аутентичная модель бонапартизма (или другие близкие к ней формы) не смогла реализоваться в истории России. В современной России существо политических дискуссий во многом сводится к поиску национальной формы политического центризма. Специфика этих дискуссий заключается, в частности, в том, что они идут на фоне современной идеологии прав человека и глобализации.
Современный российский режим приобрел ряд ключевых признаков классического бонапартизма. Он лавирует между силами старого порядка, жаждущими реванша, и силами, выступающими за модернизацию по буржуазному образцу. Его характерными проявлениями являются двойная легитимность (демократическая, через выборы, и авторитарно-патерналистская), антипарламентаризм, недоверие к политическим партиям, непартийное техническое правительство, централизм, бюрократизация государственного аппарата и формирующийся культ сильной личности.
Сюда следует добавить систематические референдумы и плебисциты, которые уже неоднократно имели место в постсоветский период, поскольку их легко организовать на основе нынешней конституции, слабый парламент (парламентское большинство как разновидность этого феномена). Начавшаяся фактическая ревизия основного законодательства и высших институтов власти идет в том же направлении. Цель реформ очевидна: найти приемлемый исторический синтез старого и нового, революции и контрреволюции, модернизации и консерватизма. Для этого – создать национальное авторитарное государство, новую политическую элиту, ориентированную на интересы власти.
Центральной для переходного периода оказывается проблема легитимности власти, ее объединяющих идей и символов. Та же проблема, которая стояла перед французским бонапартизмом, – отношение к революционной легитимности и старому порядку – приобретает актуальность в новом виде. Вопрос об отношении к советскому прошлому и репрессиям – острая проблема легитимности современного режима: отсюда происходит противоречивость в вопросе о реституции, гимне, вообще государственной символике. Во всех действиях власти видны внутренние противоречия и поиск идеологических ориентиров. С одной стороны, тезис о незыблемости частной собственности и результатов приватизации (который должен успокоить бизнес, прежде всего иностранный), с другой – попытки ограничения прав собственности. С одной стороны, тезис об аграрной реформе, с другой – опора на коллективистские принципы советской эпохи. С одной стороны, западничество в экономике, с другой – сотрудничество с православной церковью и культивирование национальных символов. Эти противоречия, типичные для бонапартистской модели власти вообще, раскрывают в то же время историческую специфику его современной российской модификации.