Опубликовано в журнале СловоWord, номер 56, 2007
Виктория Курченко
к.и.н., Украинский Институт Америки, Нью-Йорк
Виктория Курченко (или Курченко Виктория Владимировна) в 1989 году закончила исторический факультет Харьковского Государственного Университета. Сразу после обучения работала преподавателем в педагогическом университете, затем доцентом кафедры всемирной истории. В 1997 году защитила диссертацию по истории земства и получила ученую степень кандидата исторических наук.
С 2000 года работает в США, исследует вопросы истории эмиграции, член Научного Общества им. Т. Шевченко. Входит в состав комиссии по изучению украинских архивов на Западе.
С 2005 года руководит архивом и библиотекой Украинского Института Америки, ведет интернет-проект www.victoria-history.com, участник международных конференций, автор научных и научно-популярных статей. Успешно совмещает профессиональные занятия с литературной деятельностью, публикует стихи, эссе и рассказы под псевдонимом Татьяна Сизова.
Феномен земства*
Каждое поколение для себя по-новому открывает предшествующие эпохи, пытаясь ответить на вопрос, что нам дает понятие исторического опыта. Вопрос непростой. Занимаясь реконструкцией прошлого, историк – не всегда статист, пытается проникнуть в то, что стоит за фактами, но и без них, как это ни скучно, невозможно осмысление знакомых по учебникам тем: "земская реформа", "земства как органы… самоуправления", или просто "земство".
Начнем с конца. За полувековую историю (1864–1918 годы) российское земство, благодаря своему демократическому содержанию, способствовало культурному, экономическому и политическому развитию. Деятели земского движения сыграли колоссальную роль в формировании либеральных идей прореформенного периода и способствовали рождению целой плеяды ярких интеллектуалов, одновременно выводя их на политическую арену. И.И. Петрункевич, князь Г.Е. Львов, М.А. Стахович, Д.Н. Шипов стали видными фигурами своего времени. В земском движении ковался русский либерализм, который проявился не в открытом протесте к самодержавию, а в умеренных взглядах эволюционистов, часто сторонников конституционной монархии. Земские деятели способствовали широкомасштабной дискуссии о путях развития России. Их идеи отражались на страницах периодических изданий, в академических исследованиях, на "банкетных" встречах и доходили до высокопоставленных и наиболее прогрессивных чиновников. В заслугу земству можно поставить и то, что они фактически сформировали выдающуюся социальную "прослойку" – интеллигенцию, которая заняла место старой аристократии и стала проводником идейно-нравственных норм в жизни общества. Именно в земствах сложился удивительный симбиоз: лучшие представители образованного меньшинства общества (тоже часть народа) сподвижнически служили народу плоть от плоти – крестьянству. На ниве просвещения неутомимо трудился барон Н.А.Корф, входя в училищный совет от Александровского уездного и Екатеринославского губернского земств, своей педагогической работой он вдохновил многих ступить на стезю народного образования. Известный украинский ученый и писатель Б.Д. Гринченко начинал как учитель земской школы Харьковской губернии. Примеры многочисленны.
Но зададимся вопросом: с чего же начиналось земство? Каковы предпосылки этого явления?
Изучение источников показывает, что начало законодательного развития в создании земского самоуправления было положено в конце 1850-х годов XIX века и было связано с предстоящей отменой крепостного права в 1861 году. Подготовка к реформе диктовала необходимость совершенствования государственного устройства царской России. Примечательным было то, что единой концепции на дальнейшее развитие государства не было ни среди политических деятелей, ни среди правоведов. Сами понятия "самоуправление" и "государство" находились в состоянии изучения в юридической науке. Идея Монтескье о необходимости в государстве разделять власть на законодательную, судебную и исполнительную в этот период оставалась неосуществимой. "Лишь в 1864 году, с изданием Судебных Уставов императора Александра II, судебная власть была отделена от законодательной и исполнительной, и поручена целой системе судебных органов, с Сенатом во главе" 1.
Во второй половине XIX века сформировалось несколько школ, изучающих государственное право и рассматривающих теорию самоуправления. Первую школу представляли Сергеевич В.Н.2 и Владимирский-Буданов М.Ф. Основными идеями этих авторов были представления о Российском государстве как о незыблемой монархии и о самоуправлении как надклассовом институте.
Второе направление, давшее последователей, возглавлялось Чичериным Б.Н.3. Он многократно развивал мысль о "служебном", то есть подчиненном характере всякого самоуправления по отношению к государству.
Третью школу создал Градовский А.Д.4. Он проводил идею об "органическом единстве власти и народа", связующим центром которой было бы самоуправление. Как видим, в теоретическом плане было много разночтений, но еще не родившись, будущее земство или, правильнее сказать, мысли о земстве способствовали серьезной перестройке в сознании политиков, ученых, государственных деятелей.
Приведем один документ. 25 марта 1859 года губернаторам было разослано постановление: "При устройстве исполнительной и следственной частей войти в рассмотрение хозяйственно-распорядительного управления в уездах, при чем обсудить необходимость предоставления хозяйственному управлению в уезде большого единства, большей самостоятельности и большего доверия, а также определить степень участия каждого сословия в хозяйственном управлении"5. Мимоходом, обратим внимание на бюрократический язык. Вам не напоминает это стиль недавней партийной номенклатуры? Итак, это было началом изучения на местах отношения к всесословному самоуправлению.
Затем 23 октября 1859 года правительство царской России выступило с инициативой составить проект преобразования губернского управления. Выполнение такой задачи было возложено на комиссию о губернских и уездных учреждениях под председательством Милютина Н.А., а затем Валуева П.А. Работа этой комиссии, в конце концов, привела к созданию юридического документа, провозгласившего учреждение земств.
Интересным для нас является свидетельство Милютина Н.А., который тогда занимал пост товарища министра внутренних дел и являлся фактическим руководителем подготовки крестьянской и земской реформ. Он сообщает в одной из своих работ, что, переписываясь с великой княгиней Еленой Павловной, узнал от неё, что "самое слово "земство" в 1862 году наводило страх в высших сферах"6.
Наконец, 15 марта 1862 года в Совет Министров был представлен очерк положения о земских учреждениях. Этот проект получил одобрение только 2 июля 1862 года и был опубликован в журнале "Северная почта"7. В марте 1863 года, с внесенными изменениями, документ обсуждался в Государственном совете с участием столичных губернских предводителей дворянства и управляющих городами. 1 января 1864 года "Положение о губернских и уездных учреждениях" получило силу закона. Оно провозглашало: "Для каждой губернии и каждого уезда образованы губернские и уездные учреждения"8. Это означало введение земских органов самоуправления, но не моментально, а постепенно включая новые территории. Завершилось образование земства к 1875 году. Географически земства существовали в 34 губерниях и одной области Войска Донского. Не было их во всей азиатской части России, на правобережной Украине до 1911 года, Белоруссии, в прибалтийских губерниях, а также там, где не было дворянского землевладения или дворянство было нерусским. По "Положению" 1864 года земство или земское самоуправление создавалось путем свободных выборов, которые проводились в соответствии с определенной процедурой. Все слои населения, включая крестьянство, еще вчера находившегося в патриархальном крепостничестве, выбирали гласных – депутатов. Таким образом, Россия на пути к демократическому переустройству обогнала Германию, которая объединится усилиями Бисмарка только к 1871 году и займется реформами самоуправления несколько позднее.
Наряду с земским, с 1870 года в Российской империи вводилось и Городское самоуправление для городов. Но вот четкого обозначения "городов" не существовало. Города были, как известно, губернскими и уездными. Таким образом, на многих территориях существовало целых два института земского и городского самоуправления, которые часто мешали друг другу и дублировали деятельность.
В 1882 году министром внутренних дел был назначен граф Д.А. Толстой, известный своей реакционной политикой. Одним из первых его указов был документ о ликвидации земства в Области Войска Донского от 24 марта 1882 года9. Он также стал инициатором пересмотра "Положения о губернских и уездных земских учреждениях" 1864 года и подготовки нового проекта. В правоведении этого периода возобладала линия на слияние земских учреждений с государственными. Это влекло за собой отсутствие в их деятельности всякой самостоятельности. В 1889 году вместо мировых судей был сформирован институт земских начальников10. Он наделялся широкими административно-судебными правами, но как это ни парадоксально, существенно ограничивал земскую деятельность.
Следующей вехой в законодательной истории земства стало новое "Положение о губернских и уездных земских учреждениях" от 12 июня 1890 года. Оно вносило значительные изменения в систему выборов. Это касалось, прежде всего, крестьянского сословия, права которого урезались. Так статьи 13, 14, 18, 58 подробным образом сообщают о том, что на II этапе выборов в крестьянской курии избирались не члены в гласные, а кандидаты в них, из числа которых они назначались губернатором.
Итак, земское самоуправление с 1890 года превращалось из всесословного в сословное, возвращаясь на основы административного устройства XVIII века. В земствах, начиная с 1890-х годов крестьянское представительство резко сокращалось, но в него влились слои разночинной интеллигенции, получившие образование в земских школах, гимназиях, училищах.
Тем не менее, к концу XIX века земство, не взирая на сословный дворянский оттенок, по-прежнему являлось средоточием лучших интеллектуальных и профессиональных сил и продолжало отстаивать интересы народа во всех сферах хозяйственной и культурной жизни.
В 1911 году отдельным законодательным актом земские органы самоуправления вводились на Правобережной Украине, и к 34 губерниям добавлялись западные области. "Именным Высочайшим указом 14 марта сего года Положения о земских учреждениях распространяется на губернии Витебскую, Волынскую, Киевскую, Минскую, Могилевскую, Подольскую с теми в нем изменениями, кои вызываются потребностью обеспечения в земском управлении интересов русского населения"11.
Для избрания гласных в этих губерниях жители делились не на сословные курии, а на два отделения по национальностям. Преимущество в них отдавалось русским. В юридической литературе, к примеру, в учебнике для правоведческих факультетов, находим объяснение этого вопроса у известного профессора юриспруденции Устинова В.М. "Крупными особенностями отличается организация земских учреждений, введенная в 1911 году в губерниях Витебской, Волынской, Киевской, Минской, Могилевской и Подольской, – законодатель стремился дать преобладание на выборах лицам русского происхождения"12 . Следовательно, земская система выборов в Волынской, Киевской и Подольской губерниях имела ограничения сословного, имущественного, а также ярко выраженного национального характера.
Последним документом, определяющим деятельность земств в истории России, было "Временное положение о земских учреждениях", принятое в мае 1917 года Временным правительством. По нему предусматривалось создание, кроме губернских и уездных земств, низшего звена – волостного земства. Однако, история распорядилась иначе – события этого года привели к коренным изменениям в государственном устройстве. А в 1918 году декретом ВЦИК земства были ликвидированы.
Таким образом, в хронологическом отношении земское самоуправление (земство) существовало с 1864 по 1918 год.
Структура земского самоуправления состояла из уездных и губернских организаций Они включали распорядительные органы – уездные и губернские земские собрания и исполнительные органы – уездные и губернские земские управы. В состав уездного земского собрания входили: гласные, представители ведомства государственного имущества, лица духовного сана, городской голова, а также члены уездной управы13. Председательствовал в уездном земском собрании уездный Предводитель дворянства. Все участники пользовались одинаковыми правами в принятии решений. Собрание избиралось сроком на три года. Численность его составляла от 10 до 96 человек. Губернское земское собрание состояло из губернских гласных, всех уездных предводителей дворянства, местных управляющих государственными имуществами, духовенства, председателей членов губернской земской управы. Председательствовал на нем губернский предводитель дворянства. В данное собрание избиралось от 15 до 100 человек. Собрания могли быть очередные (ежегодно) и чрезвычайные. Очередные уездные собрания созывались не позднее октября и продолжались 10 дней. Очередные губернские собрания – не позднее декабря и продолжались 20 дней. По итогам всех заседаний издавались бюллетени, отчеты и доклады. Это огромный массив документов, который обрабатывается историками земства, начиная с 1990-х годов, обобщается и дает представления о реальной жизни российской провинции в ее соотношении с городами. Особо интересен личностный фактор – люди. Имена и фамилии сообщают историку свои судьбы, род занятий, дух эпохи. Каждая губерния располагала архивом, статистической комиссией (кстати, земства произвели первую перепись населения), библиотеками и музеями, которые появлялись благодаря усилиям земских служащих. Земские архивы стали базой для формирования Государственных Областных Архивов. Материалы в них объемны и буквально в первозданном виде находятся по сей день.
Чрезвычайные земские собрания назначались и разрешались министром внутренних дел для обсуждения срочных вопросов. На них выносились только те проблемы, для рассмотрения которых они были созваны.
Исполнительными органами земских учреждений являлись губернские и уездные земские управы с избираемым сроком три года. Уездная управа состояла из председателя и не более чем из трех членов. Губернская управа состояла из председателя и 6 членов.
По "Положению" 1864 года министром внутренних дел утверждались лишь председатели губернских управ. По "Положению" 1890 года председатели уездных управ, а также все члены этих структур, дополнительно утверждались губернатором. Земские управы имели свои канцелярии, которые подразделялись на отделы. Члены управ получали жалование от земства в размере, определенном собранием. Для заведования отдельными отраслями, в необходимых случаях, приглашались специалисты. Эти лица, наряду с избранными, "приносили установленную общим законом о государственной службе присягу".
Такой факт свидетельствует о том, что земская служба со стороны правительства определялась как государственная. Хотя, по характеру и задачам была общественной. Необходимо подчеркнуть, что управам широко предоставлялось право получать от населения и предприятий обязательные взносы. Такие взносы носили название сборов и составляли основу земского бюджета.
По данным первых выборов уездных земских управ по 29 губерниям, дворяне составляли 41,6% всех гласных, крестьяне – 38,4%, купцы – 10,4%, остальные – духовенство и другие прослойки. Примерно такое же соотношение по 34 губерниям в 1883-1885 гг. Давайте остановимся на этих "сухих" цифрах. В уездах от крестьян почти 40% гласных! Напомним, уезд – это основная административно-территориальная единица Российской империи. Губерния состояла из уездов, уезды из волостей, волости из сходов. Справедливости ради надо указать, что крестьянство являлось неоднородным. Его представители были не всегда батраки в лаптях или люди, лишенные инициативы. Среди них были крестьяне – домовладельцы, были кустари всех мастей, которые развивали кустарные промыслы, старосты, писари, мировые судьи, казаки и т.д.
Институт земства фактом своего существования к решению вопросов местного хозяйства привлекал более широкий круг жителей: в него входили наряду с дворянами и помещиками, представители нарождающейся торгово-промышленной и сельской буржуазии. В том, что появлялся этот новый слой общества, близкий к среднему классу, велика роль земств. Они стали развивать ремесленные артели, сельскохозяйственную кооперацию и открывали ссудо-сберегательные кассы. Так, земства способствовали формированию кредитной системы, явного признака зрелого капитализма. Благодаря кредитам, местные жители могли выкупать земли, скот, инвентарь, нанимать работников. Кредиты возвращались в земство и шли на другие нужды. Эти обстоятельства выводили на новый уровень местное управление, делали его более гибким, способствовали развитию предпринимательства, открывали новые пути для роста прогрессивного экономического уклада.
При анализе исторического значения земств, в советское время, было принято отзываться о них в негативных тонах, все авторы отмечали "узкосословные интересы", зависимость от правительства, отсутствие объединяющего центра, отсутствие низового звена – волостного земства. Содержание деятельности всячески принижалось. Иначе выходило, что это земства, а не большевики начали и возглавили борьбу с неграмотностью населения. Это земства титанически боролись за медицинское обслуживание. Советская власть вернулась к открытию лечебниц в сельской местности только в 1930-е годы. Это земства вводили первые летние лагеря для детей и еще в 1870 годы открывали школы с бесплатным горячим питанием.
"Узкосословность" проявлялась и в том, что главными плательщиками земских собраний были состоятельные слои населения. А расходы управ шли на удовлетворение, в первую очередь, нужд крестьянства.
К 1912 г. земства основали 40000 начальных школ, около 20000 больниц, сеть библиотек, читален, аптек, фельдшерских пунктов. Для выполнения своих функций земства получили право облагать налогами население и нанимать служащих. Земский бюджет вырос с 1865 по 1912 гг. в 45 раз, составив 254 млн. руб. 30% земских расходов в 1912 г. шло на народное образование, 26% на здравоохранение, 6,3% на развитие местного хозяйства, 2,8% на ветеринарное дело. На службе в земских управах в 1912 г. состояло около 150000 специалистов учителей, врачей, агрономов, ветеринаров, статистиков и др.
При всем этом, я далека от идеализации земских органов самоуправления как таковых. Теперь крен в изучении направлен в противоположную сторону. Заявляется, что земства были чуть ли не идеальными образованиями, их опыт предлагают переносить на современную почву, есть попытки общеобразовательные школы отдать под юрисдикцию нынешних губернаторов, открывают "земские аптеки" и мн. др. Тенденция копировать опыт работы структур XIX века мне представляется не просто неграмотной, а опасной. В теме, связанной с изучением земств, следует искать иные срезы.
Объективный анализ базируется на найденных в нем критериях. С большим трудом можно посчитать недостатком работы земств – отсутствие в них всеземского объединяющего центра. Ведь в этом был компромисс всей земской реформы. Правительство пошло на внедрение земской демократии при условии, что земским органам самоуправления не будет дано право объединения на государственном уровне. И царизм строго следил за исполнением этого постулата. Если критерием декларировать эффективность работы, то, безусловно, можно найти земства со слабыми хозяйственными звеньями. Когда отсутствовали кредиты, преобладал экстенсивный характер развития региона. В некоторых местах появлялись "земские династии" в отрицательном смысле, близкие к нынешней коррупции. Одна и та же группа лиц "избиралась" в земства и мало что делала для общественной пользы. Имели место и всевозможные подтасовки результатов выборов, которые при отсутствии общей политической культуры и гласности, нигде не фиксировались. Действительным недостатком в земствах была слабая взаимосвязь их между собой. Все зависело от умения наладить механизм администрации. С другой стороны, когда в земствах появлялся лидер и своим талантом "заряжал" остальных, эта энергия распространялась на низовые участки, и эффективность деятельности резко возрастала.
Нам представляется, что в аналитическом плане гораздо важнее не сравнивать эффективность отдельных земств по количеству и качеству их работы, а проследить, как земства изменили социально-бытовую, культурную и политическую инфраструктуру страны.
Важно осмыслить последствия деятельности земств для истории, извлечь из материалов их отчетов сведения для новых направлений в науке.
Положительно, что вектор многих современных исследований сегодня направлен на углубленный многоуровневый анализ российской действительности конца XIX – начала XX вв. Опуская марксистские догмы, специалисты пытаются комплексно осмыслить развитие капитализма и его динамику. Роль земств в этом сюжете занимает центральное место.
Следует также иметь в виду, что земства накопили значительную сумму неких практических действий по планированию, организации, мотивации, контролю, необходимых для достижения поставленных целей. В этой связи содержание их деятельности попадает под понятия управления в более широком смысле. Результаты деятельности земств можно рассматривать как "успешное управление", как достижение цели с учетом ресурсных ограничений. Так из земского опыта можно извлечь материал для понятия менеджмента. Он применим к любым типам организаций, но если речь идет об общественном секторе, то используется выражение "государственное управление (регулирование)", "муниципальное управление", а для обозначения более абстрактного уровня управления применяется понятие "администрирование". Подобные аспекты разрабатывались земствами и интересны широкому кругу профессионалов различных профилей. Уже заслужили доверие такие дисциплины, как: финансовый менеджмент, инновационный менеджмент, социальный менеджмент, стратегический менеджмент, региональный менеджмент.
Исходя из современных достижений социологии, гражданское общество – основа для условной справедливости и демократии. В гражданском обществе достаточно большая часть людей включена одновременно в разные группы, обладает прочной сетью человеческих связей. В таких группах становятся возможными взаимоотношения между различными социальными слоями, а это посылка для динамики, некастовости в общественном развитии. Если с этой точки зрения посмотреть на земство, то можно сделать вывод: земская структура вела к формированию гражданской инициативы, психологии ответственности на всех уровнях за порядок вокруг своего домовладения, двора.
Занимаясь проблемами образования для детей и юношества, повторим: земства сформировали интеллигенцию – российское явление, задали тон морали. Ведь это они открыли учебные заведения и учительские классы для всех сословий, в них выучилось к 1890 годам новое поколение людей без принадлежности к дворянским фамилиям. Земским врачом был А.П. Чехов, и неслучайно его блистательному перу принадлежит создание образа земского интеллигента. Из этой среды вышли такие писатели как Б. Пильняк и Е. Замятин. Непосредственно служил в земствах К.К. Арсеньев – публицист и юрист, академик, главный редактор "Энциклопедического словаря" и "Словаря Брокгауза и Эфрона". Земским деятелем был выдающийся ученый В.И. Вернадский. Список можно было бы продолжить. В завершение хочу обратить внимание на один факт, объединяющий земство и эмиграцию. Председатель земской управы Тверской губернии П.А. Дементьев решил переселиться на американский континент. Он стал там внедрять опыт хозяйствования в фермерство, производство, строительство и основал город Санкт-Петербург в штате Флорида в 1888 году.
Вся российская история продемонстрировала, что в земском движении преобладали не узкосословные интересы дворянства, а истинное стремление помочь народу. Этот благородный порыв интеллигенция продолжит в дальнейшем. Одна ее часть будет безжалостно уничтожена, другая приспособится к "чисткам" и лагерям внутри страны, третья понесет нравственные ценности по всему миру в вихре эмиграции.
—————————————————————————-
* Историография по истории земств многочисленна. В последние годы она привлекает внимание не только историков, но и регионоведов, которые берутся анализировать итоги земской работы по отдельным губерниям. Из обобщающих исследований хочу обратить внимание на дореволюционное издание проф. Б.Б. Веселовского "История земства за 40 лет" в четырех томах, СПб, 1909 -1911, и фундаментальную монографию д.и.н. Лаптевой Л.Е. "Земские учреждения России", М. 1993
1 Ефимов Е.Н. Элементарные понятия о государстве и праве. М., 1917. – С.47-48.
2Cергеевич В.Н. Лекции и исследования по истории русского права. Спб., – 1883.
3 Чичерин Б.Н. Курс государственной науки. Часть I. Общее государственное право., – М.,1894.
4Градовский А.Д. Органы местного управления. – т.3, ч.I. – Спб.,1883.
5 Харьковский Областной Государственный Архив, далее ХОГА. Ф.3, оп.2, д.970571, л.4.
6Милютин Н.А. Труды по экономике. – Спб., 1880. – С.204.
7 Северная почта. 1862. N3.
8 Отделение первое, т.ХХХIX. – Спб., 1867. Положение о губернских и уездных земских учреждениях. 1864. – Статья 1,
9 Указ Правительствующего Сената от 24 марта 1882 года. – Сборник юридических документов. Киев, 1883.
10 Положение о земских участковых начальниках. – Спб.,1890.
11 Указ от 14 марта 1911 года. СПб, 1911.
12 Устинов В.Н. Краткий очерк русского государственного строя. – М.,1915. – С.104.
13 Положение о губернских и уездных земских учреждениях. 1890.– Спб., 1892. – Статья 57.