Опубликовано в журнале Отечественные записки, номер 3, 2013
Хусаинов Ф. И. Экономические реформы на железнодорожном транспорте. — М.: Наука, 2012. — 192 c.
Структурная реформа железнодорожного транспорта глазами экспертов и грузоотправителей. Результаты опросов. Анализ. Предложения. Под ред. М. Э. Дмитриева. М.: Дело, 2011. — 164 c.
Железные дороги в России по умолчанию считают естественной монополией, нуждающейся в централизованном управлении под государственным контролем. В этих рамках ведется обсуждение практически любой проблемы — от ценообразования до качества услуг. Тем временем реформирование отрасли, направленное на ее денационализацию и приватизацию, идет уже 15 лет и даже опубликованы оценки ее «предварительных итогов» специалистами изнутри отрасли и конечными потребителями — отправителями грузов.
Специалисты говорят о реформе с умеренным оптимизмом. Пример тому — монография Фарида Иосифовича Хусаинова «Экономические реформы на железнодорожном транспорте». Впрочем, выступая сторонником либерализации и конкуренции в сфере железнодорожного транспорта, Хусаинов показывает не только успехи, но и неоднозначные результаты реформирования, нуждающиеся в осмыслении.
Первая глава — обзор международного опыта денационализации железных дорог. Государственное управление железнодорожным транспортом — тенденция, к которой склонились очень многие страны после Второй мировой войны. К примеру, в Великобритании эффективность, показанная военной мобилизацией, дала надежду на то, что централизованное государственное управление будет наилучшим решением для отрасли и в мирные годы. Только в 1980-е правительство консерваторов встало на путь денационализации этой отрасли. Впрочем, это произошло уже после денационализации других отраслей, даже «железная леди» Маргарет Тэтчер не стала подступаться к перевозкам, и только ее преемник Джон Мейджор начал эту реформу.
В последние десятилетия именно приватизация — главная тенденция в мировой практике управления железнодорожными перевозками. Приватизацию железных дорог в той или иной мере проводили Канада, Япония, Германия; в США, где грузоперевозки всегда осуществлялись частными компаниями, было отменено даже государственное тарифное регулирование в этой отрасли. Во всех странах, переживших либеральные реформы в сфере железнодорожных перевозок, показывает Хусаинов, отрасль сократила убытки (если не вышла в прибыль), повысив уровень сервиса для потребителей. В настоящее время лишь несколько стран полностью сохраняют государственную форму собственности на железные дороги (включая транспортную инфраструктуру, сами перевозки и всю вспомогательную деятельность): Индия, Китай и Беларусь.
Во второй главе монографии описаны современные результаты российской реформы, и смотрятся они сопоставимо с успешными западными случаями. В целом, несмотря на то, что реформа в России до сих пор продолжается, есть промежуточный итог, который можно зафиксировать: в отрасли произошло разделение монопольного и конкурентного секторов. Первый — инфраструктура железнодорожного транспорта и услуги по ее поддержанию; второй — доставка грузов и комплекс транспортно-экспедиционных услуг. Хусаинов приводит экономические показатели: в тех сферах, куда был допущен частный капитал (оперирование вагонными парками), за десять лет вырос вагонный парк, намного превысивший плановые показатели, растут инвестиции и повышается качество обслуживания. В тех же сферах, куда реформы пока не дошли (инфраструктура и локомотивное хозяйство), наблюдаются стагнация, дефицит и отсутствие стимулов к развитию.
Именно по удовлетворенности грузоотправителей в рыночной экономике нужно оценивать результативность реформ, а не по набору общих показателей типа оборота вагонов, порожнего пробега и т. п. И здесь, утверждает Хусаинов, динамика только положительная, и на основе цифр, характеризующих качество транспортной продукции для грузоотправителя: скорость и своевременность доставки, сохранность грузов, можно говорить об успешной динамике реформы. И делает общий вывод: если государство не готово к новым масштабным вливаниям в инфраструктуру железнодорожных перевозок и если мы не хотим, чтобы слабость отрасли в целом сдерживала экономическое развитие страны, необходимо создавать условия для ее самостоятельного развития с использованием традиционных механизмов рыночной экономики, распространив приватизацию и на инфраструктурную составляющую железных дорог.
Третья глава представляет собой исторический обзор попыток реформирования российских железных дорог начиная с их возникновения в первой трети XIX века. Взрывная динамика развития отрасли в последней трети того же столетия была связана, в частности, с более общими процессами, вызванными Великими реформами Александра II. Подъем отрасли характеризовался в те годы невиданными темпами строительства новых линий, показатели по которым не поднимались на ту же высоту даже на пике индустриального развития СССР, а также по притоку в отрасль частных инвестиций, как отечественных, так и из-за рубежа.
Государственное вмешательство в отрасль, изначально построенную на частном предпринимательстве и свободной конкуренции, началось в 1880-е годы. Национализация железнодорожной сети оправдывалась фискальными интересами государства и необходимостью индустриализации. Все это в долгосрочной перспективе и привело к тому, что железные дороги стали превращаться из самостоятельной отрасли экономики в инструмент государственного влияния на развитие других секторов.
Ярым противником национализации железных дорог был С. Ю. Витте, знакомый с этой проблематикой не понаслышке, поскольку его карьера включала в себя руководство службой движения Одесской железной дороги и Департаментом железнодорожных дел Министерства финансов. Витте был убежден, что ограничение самостоятельности отдельных экономических субъектов, даже в установлении тарифов на перевозки, противоречит государственным интересам России: эксплуатация казной не будет успешнее, чем управление частными обществами под контролем правительства. Впрочем, вопрос о том, в какой степени государственное регулирование цен и тарифов соотносимо с эффективностью экономической деятельности, не утратил актуальности и сегодня.
Наконец, в четвертой главе работы автор разбирает особенности управления приватными вагонными парками, возникновение которых было непосредственно инициировано проводящейся реформой. Прежде, когда единым собственником вагонов были РЖД, не происходило скопления на станциях вагонов разных владельцев в таких размерах и снижения из-за этого пропускной способности дорог. Для частного владельца подвижного состава оборот вагона (цикл операций от одной погрузки до другой) — эксплуатационный показатель, который безразличен, пока не связан с доходностью, поэтому простой вагона на станции собственник не всегда считает проблемой, в отличие от организаций, обслуживающих саму станцию.
Грузовой вагонный парк в России к 2010 году практически наполовину состоял из частных вагонов, а вторая половина составляла парк самого ОАО «РЖД», а также его дочерних и зависимых обществ (20 и 30 % соответственно). То, что большое количество вагонов работает по регулируемым тарифам, высшим менеджментом РЖД оправдывается как необходимое для общественного перевозочного процесса. Но это же делает невозможным учет рыночной конъюнктуры и платежеспособности грузовладельца. А отсутствие свободного ценообразования не дает возможности в полной мере решить проблему дефицита вагонов в одних местах и их избыточного скопления — в других.
Хусаинов описывает три возможные для России стратегии системного решения проблем: активное развитие инфраструктуры (американский путь), возвращение к советской централизованной модели («ретроградный соблазн») и повышение рыночной эффективности управления вагонными парками если не в самой РЖД (являющейся в силу структуры управления холдингом государственной компанией), то в ее дочках.
Аргументу об особой миссии железных дорог на огромной территории России, что диктует присутствие государства в управлении отраслью, Хусаинов противопоставляет американский опыт. Железные дороги США (в 2,7 раза превышающие эксплуатационную длину российских железных дорог и сопоставимые с ними по грузообороту) вполне успешно обходятся без государственного регулирования, не нарушая экономическую мощь страны. Впрочем, в России для реформы выбрали не американскую модель, построенную на горизонтальных связях вертикально интегрированных частных компаний, а европейскую — вертикальное разделение инфраструктуры и подвижного состава, что предусматривает высокую роль государственных регуляторов.
В поддержку выбора европейской модели можно привести данные социологии — значимость «государственного» взгляда на железные дороги в России подтверждают результаты опросов специалистов, занятых в отрасли. В сборнике «Структурная реформа железнодорожного транспорта глазами экспертов и грузоотправителей. Результаты опросов. Анализ. Предложения» под одной обложкой собраны основные итоги трех обследований: двух социологических и организационно-экономического. Выводы социологов несколько приглушают оптимистическое восприятие реформы, складывающееся на основе статистических показателей.
Серия независимых опросов, по мнению авторского коллектива, позволяет дополнить статистические данные по основным экономическим параметрам, на которые первоначально ориентировались идеологи реформ. Здесь-то и видно, как аргументы в пользу успешности и завершенности реформы, приведенные на страницах книги Фарида Хусаинова, вступают в противоречие с негативными оценками влияния железнодорожного транспорта на экономику, которые выявляют ученые.
Два социологических опроса, проведенных летом 2010 года Центром стратегических разработок (ЦСР), дают сходные результаты, хотя и проведены разными методами. В первом случае в анкетном опросе приняли участие 600 руководителей предприятий, из которых две трети являются потребителями услуг РЖД и одна треть — потенциальными потребителями (в настоящее время используют альтернативные виды транспорта для грузоперевозок) из семи субъектов РФ. Второе обследование — серия из 40 экспертных интервью продолжительностью 35—40 минут, участники которых — не только перевозчики и операторы, но и грузоотправители, а также представители регулирующих ведомств, члены отраслевого экспертного сообщества.
Социологические опросы главных участников грузопассажирских перевозок на железнодорожном транспорте показывают: несмотря на позитивные моменты реформы, участники экономического взаимодействия не удовлетворены. Так, вопреки отраслевой статистике, транспортные расходы бизнеса увеличиваются как по стоимости перевозок, так и по доле в себестоимости продукции для 74 и 62 % опрошенных соответственно. Качество услуг при этом повышается медленно, если повышается вообще: на отсутствие перемен указало 60 % опрошенных. Более половины считают, что скорость доставки грузов не изменилась; многие также заинтересованы в появлении новых услуг со стороны транспортников. По-видимому, потребители несут дополнительные траты, не фиксируемые статистиками РЖД, которые не позволяют им оценивать проводимые преобразования так же высоко, как это делают специалисты отрасли.
Социологи резюмируют: реформа не оказала позитивного влияния на качество сервиса для грузоотправителей. Такое невнимание к потребностям грузоотправителей может стать причиной снижения клиентской базы РЖД. В настоящее время только 63 % грузов предприятия перевозят по железной дороге. При этом треть из тех, кто сейчас осуществляет перевозки по железной дороге, готовы перейти на альтернативные виды транспорта. 22 % опрошенных вообще в будущем не планируют пользоваться услугами РЖД. При этом среди тех, кто отказался от услуг РЖД, доля не нуждающихся более в перевозках в три раза меньше, чем доля тех, для кого переход на другие виды транспорта оказался более выгодным.
Интересно, что развитие отдельно инфраструктурного компонента (ОАО «РЖД» как компании, приносящей прибыль) оценивается экспертами как неверно выбранный вектор реформы, приведший к сложному современному состоянию отрасли. Многие эксперты высказываются в пользу сохранения естественной монополии. Аргументация сводится к тому, что страна настолько велика, настолько неравномерно заселена, настолько слабо связана автомобильными дорогами, что железная дорога приобретает поистине стратегическое значение. В России нет сопоставимых с существующей сетью РЖД параллельных железнодорожных линий, нет и возможности с той же стабильностью обеспечить грузовые и пассажирские коммуникации другими видами транспорта: отнюдь не везде, где проложены рельсы, есть автодороги, проложены морские пути, организовано авиасообщение. При этом, по мнению многих экспертов, современная модель реформы предлагает лишь «преобразование монополии в олигополию». Чтобы не допустить этого, необходим жесткий контроль со стороны правительства.
В целом позитивные итоги реформирования сводятся к сохранению отрасли в условиях перехода от плановой экономики к рыночной, а также к ребрендингу РЖД, а негативные скорее относятся к вопросам социального развития общества в целом. В этой связи социологи считают необходимым вернуться к широкой дискуссии относительно путей дальнейшего реформирования в отрасли с привлечением всех заинтересованных сторон.
На основе проведенных исследований эксперты ЦСР выделяют две возможные на данный момент стратегии продвижения реформы: продолжение согласно первоначальной стратегии и тем самым ее фактическое прекращение за исчезновением реальных рыночных перспектив или переосмысление реформы — на основе накопленного практического опыта и объективных интересов всех участников. Для реализации второй стратегии исследователи предлагают и развернутый проект дорожной карты реформы. Как отмечается во введении к сборнику, представленные авторами данные уже стали основой альтернативного варианта продолжения реформ в дополнение к первоначальной концепции. А сближение позиций в результате дискуссий экспертов ЦСР, представителей РЖД, федеральных министерств и ведомств нашло отражение в проектах целевой модели рынка грузовых железнодорожных перевозок до 2015 года.