Опубликовано в журнале Отечественные записки, номер 3, 2013
В Российской империи железнодорожный транспорт возник и развивался при активной поддержке государства. Как и вся государственная элита, российские императоры, начиная с Николая I и кончая Николаем II, были решительными сторонниками развития этого нового и передового вида сообщения. Поначалу казна гарантировала минимальный доход по акционерному капиталу большинства железнодорожных обществ.
В то же время железные дороги, с их громадным влиянием на хозяйственную жизнь страны, требовали активного государственного регулирования. Общий устав железных дорог Российской империи, утвержденный Александром III в 1885 году, и другие важнейшие регуляторные акты этого периода были приняты в условиях, когда отрасль состояла в основном из частных железных дорог, которые формировали свою техническую и коммерческую политику самостоятельно, независимо друг от друга. Государству удалось ввести деятельность частного капитала в общие рамки, обеспечившие прямое сообщение между дорогами, а также бесперебойное выполнение заявок на перевозки грузов. Одновременно был установлен строгий внешний контроль за соблюдением этих обязанностей, который осуществляли, в частности, и «чины жандармской полиции».
Таким образом, на этом этапе становления железных дорог в России предприниматели, объединенные в общие технические и тарифные съезды, наравне со своими партнерами по перевозочному процессу — промышленниками и купцами — выдвигали и рассматривали предложения по организации технологического и коммерческого взаимодействия, а чиновники из министерства путей сообщения, министерства финансов, Государственного совета и других учреждений, стоявшие «над схваткой», эти предложения поддерживали или отклоняли.
К концу XIX века Россия столкнулась с рядом проблем, осложнявших развитие железнодорожного дела. Во-первых, проявились негативные стороны частного строительства и эксплуатации железных дорог; участились банкротства компаний, имевших государственные гарантии; казна была вынуждена выкупать некоторые дороги. Во-вторых, для обеспечения обороны страны, а также для перемещения избыточного населения из западных и южных губерний нужно было в ускоренном темпе связать эти губернии с малонаселенными регионами Европейского Севера, Сибири и Дальнего Востока, которые были непривлекательными для частных железнодорожных компаний, поскольку промышленность в них была развита плохо.
С. Ю. Витте писал: «В царствование Александра III установилась твердо идея о государственном значении железных дорог, которая в значительной степени исключает возможность построек и в особенности эксплуатации железных дорог частными обществами, которые в основе своей преследуют идеи не общегосударственные, а идеи характера частных интересов. Проведению ее в жизнь способствовало то, что, конечно, императора Александра III не могло не шокировать такое положение вещей, что в государстве создались как бы особые царства — железнодорожные, в которых царили маленькие железнодорожные короли»[1].
Доля государственных железных дорог в отрасли стала возрастать. Соответственно усилилось и влияние государственных учреждений на решения, принимаемые в этой сфере. К началу Первой мировой войны министерство путей сообщения уже выступало в качестве последовательного проводника государственных интересов.
Немало руководителей железных дорог в предреволюционный период сочувствовали идеям огосударствления железнодорожной отрасли. Среди них выделялся барон Николай Карлович фон Мекк (1863—1929), успешно руководивший в 1890—1917 годы Московско-Казанской железной дорогой, которая не только быстро развивалась в техническом и экономическом аспектах, но и отличалась высоким уровнем социальной защищенности рабочих и служащих. По инициативе Николая Карловича была создана потребительская кооперация, которая обеспечивала железнодорожников дешевыми продуктами. В 1913 году были открыты магазины в Москве, Казани, Нижнем Новгороде и других городах. На линии Арзамас — Муром курсировал вагон-магазин для железнодорожников. Были построены недорогие многоквартирные дома для рабочих в Москве и при станции Москва-Сортировочная. Близ платформы Прозоровская (с 1930 г. — Кратово) Московско-Казанской дорогой был приобретен большой участок леса для постройки и сдачи жилых домов в наем служащим дороги. В поселке были проложены уличная сеть с тротуарами, канализация, трамвайные линии, электрическая и телефонная сети, водопровод. Проектировались также больница, туберкулезный и общий санатории, церковь, здание для общественных собраний с театром, читальней и библиотекой и небольшой квартал с общежитием для детей служащих, не живущих в поселке. Для подготовки железнодорожных кадров были открыты технические училища, телеграфная школа[2].
После революции, несмотря на потерю состояния и постоянную угрозу для своей жизни и жизни близких, Н. К. фон Мекк не эмигрировал из Советской России и продолжил трудиться на своем поприще. В начале 1920-х годов он работал постоянным представителем в Госплане от Наркомата путей сообщения (НКПС), однако в 1929 году, когда уже не было в живых Дзержинского, неоднократно вызволявшего Н. К. фон Мекка из рук чекистов, был в очередной раз арестован и расстрелян[3].
Разумеется, Н. К. фон Мекк и другие специалисты, работавшие в то время в НКПС, не рассматривали послереволюционную консолидацию железных дорог как удобную возможность для создания привилегированного субъекта экономики, снимающего сливки монопольной ренты. В Уставах железных дорог РСФСР 1922 и Союза ССР 1927 года можно найти немало общего с Общим уставом железных дорог 1885 года. Регулирование взаимодействия железных дорог с грузовладельцами («грузохозяевами») было направлено на создание благоприятных условий для клиентов. В частности, грузы к перевозке принимались по предъявлению, сохранялась возможность оплаты перевозок на станции назначения или возможность отправки груза «наложенным платежом», при отказе железных дорог в приеме груза к перевозке по ненадлежащим основаниям они несли ответственность «за вред и убытки». Железные дороги в соответствии с уставами 1920-х годов сохраняли признаки полноценного логистического оператора: на станциях грузы не только принимались, взвешивались и хранились, но и продавались, причем деятельность железных дорог в сфере обращения прямо предусматривалась требованиями декретов Совнаркома СССР. Продолжали работать тарифные съезды, дававшие возможность участникам перевозочного процесса договариваться между собой и согласованно устанавливать регулятор-ные нормы. Однако в уставах 1920-х годов уже расширялись предварительные условия для доступа грузоотправителей к перевозочным услугам. Внешнего государственного контроля за соблюдением законодательных норм, подобного тому, какой осуществлялся по уставу 1885 года, уставы 1920-х годов уже не предусматривали.
Начиная с 1930-х годов и до XXI века железнодорожный транспорт общего пользования функционировал как единая корпорация. В 1930-х отрасль возглавили руководители нового типа, положившие начало стилю управления, который соответствовал отраслевому строению экономики СССР. Нет смысла повторять хорошо известные оценки негативных и позитивных особенностей этого стиля, обычно называемого «административно-командным». Коротко о нем можно сказать так: там, где деятельность определяется спущенными сверху показателями, а не платежеспособным спросом, удовлетворение потребностей в перевозках расценивается как побочное, а то и вредное излишество.
Советское государство объединило функции хозяйственной деятельности и государственного регулирования в лице одной организации, НКПС (МПС). Первым законодательным актом новой эпохи стал Устав железных дорог Союза ССР 1935 года. Тарифные съезды уже не проводились, так что устав писали в основном силами НКПС и, разумеется, в интересах НКПС. Этим уставом на НКПС возлагалась очень важная функция — утверждение Правил перевозок, регламентирующих технологическое и коммерческое взаимодействие между перевозчиком (т. е. самим НКПС) и клиентами. Именно с этих пор наши железные дороги подчиняются правилам, по которым «перевозчик всегда прав», а клиент рассматривается как некая враждебная сила.
В Устав 1935 года был включен ряд новшеств.
1) Вводились месячное планирование перевозок и пятидневная заявка на подачу вагонов, причем с оговоркой, что «начальник станции указывает каждому отправителю день отгрузки». Если ранее грузы принимались железной дорогой по предъявлению, а затем отправлялись в течение 48 часов (Устав 1922 г.), то новая норма означала существенное ограничение доступа к перевозкам.
2) Вместо возмещения вреда и убытков железной дорогой при отказах в приеме грузов к перевозке Устав 1935 года ввел обоюдные штрафы за невыполнение плана перевозок (с железной дороги и с грузоотправителя).
3) Составлением актов и подсчетом штрафов отныне занималась одна из сторон возможного конфликта — железная дорога, причем штрафы в ее пользу взыскивались в безакцептном (принудительном) порядке, тогда как клиент такого права был лишен.
Советская модель взаимодействия государства и железнодорожного транспорта имела и достоинства: строились новые линии, промышленность осваивала новые, технически более совершенные образцы локомотивов и вагонов и наращивала их выпуск, высокими темпами продвигалась электрификация тяги, успешно развивались отраслевая наука и подготовка кадров. И все же потребности народного хозяйства в перевозках грузов удовлетворялись плохо. Институт комплексных транспортных проблем при Госплане СССР, изучавший эту проблему в 1977—1980 годах под руководством профессора А. В. Комарова, констатировал, что тогдашняя система организации и планирования перевозок не формировала у перевозчика заинтересованности в сбалансированном и согласованном взаимодействии железнодорожного транспорта с грузообразующими отраслями промышленности[4]. Так же, как системы планирования и организации производства в отраслях промышленности, эта система была ориентирована на набор показателей, выгодный для МПС как отраслевой корпорации (прежде всего — на грузооборот), причем эти показатели не имели достаточной увязки с потребностями отраслей, пользующихся услугами железнодорожного транспорта. Перевозки планировались в соответствии с укрупненной номенклатурой групп грузов, включавшей 41 позицию, из них 27 (на их долю приходилось 90 % объема перевозок) осуществлялись централизованно, через МПС, а остальные 14 (местные, минерально-строительные и прочие грузы) — отдельными железными дорогами и другими органами.
При годовом планировании перевозок заявки на следующий год подавались до 1 июля текущего года. От лица наиболее крупных министерств и ведомств их представляли Союзглавснабсбыты Госснаба СССР, выступавшие в качестве основного субъекта планирования. Эти заявки были плохо обоснованы, так как опирались лишь на сопоставление отчетных данных о перевозках за предыдущий год и о планах производства и перевозок на текущий год с различными оценками объемов производства на планируемый год. Добиться согласованности планов производства и перевозок было весьма затруднительно. Трудность состояла в том, что потребители получали свои фонды от фондодержателей не ранее октября; только после этого они могли их специфицировать и сообщить о своей конкретной потребности. Затем территориальные органы Союзглавснабсбытов или территориальные управления Госснабов СССР и РСФСР прикрепляли поставщиков к потребителям. Этот процесс заканчивался за месяц до начала планируемого года. Но к тому моменту разработка годового плана перевозок уже была завершена.
В результате материальные балансы и планы распределения продукции составлялись по ее видам, а также по министерствам и ведомствам-поставщикам без увязки с территориальным размещением потребности и без учета возможностей сети железных дорог. Следствием этой методической рассогласованности планирования производства, поставок, перевозок и потребления были многочисленные нерациональные перевозки, рост средней дальности перевозок.
На межотраслевом уровне систематическая несогласованность планирования привела к постепенному исчерпанию резервов пропускной и провозной способности железных дорог СССР. Ее прирост заметно отставал от прироста приведенного грузооборота[5], и это выражалось в высоком уровне неподачи вагонов по отношению к плановому объему перевозок, который был ниже заявленной потребности. Например, по Министерству лесной, деревообрабатывающей и целлюлозно-бумажной промышленности СССР в период 1980—1990 годов неподача составляла 17—22 %, вследствие чего в половине нижних лесных складов регулярно переполнялись емкости для хранения древесины[6]. Автору этой статьи довелось в июле 1978 года собирать материалы о транспортном обслуживании объединения «Чуналес» незадолго до того, как во Фрунзенском леспромхозе этого объединения случился чудовищный пожар. В результате более чем двухмесячной полной неподачи вагонов на нижнем складе и в его окрестностях скопилось более 130 тыс. кубометров леса. Сгорело все. Подобные картины приходилось наблюдать в объединении «Лобвалес», в Киришском, Вилегодском леспромхозах и других предприятиях различных регионов страны.
Анализируя причины, порождавшие межотраслевые диспропорции и низкую надежность перевозок, следует прежде всего отметить недостаточную экономическую чувствительность железнодорожного транспорта к потребностям обслуживаемых предприятий. Несмотря на постоянное снижение показателей эффективности использования вагонного парка, МПС не проявляло заинтересованности в создании необходимых резервов пропускной способности. В проигрыше оказались не только грузовладельцы, но и сами железные дороги, так как в структуре оборота вагона постоянно снижалась доля собственно перевозочной работы, приносящей доходы и обеспечивающей расширенное воспроизводство. А для клиентов такое положение вещей оборачивалось снижением надежности обслуживания.
В условиях сокращения резервов провозной и пропускной способности железные дороги не смогли бы нормально функционировать, если бы они не обладали особым правовым статусом. На практике это означало асимметричную (в их пользу) ответственность по обязательствам при перевозке грузов, использование бюджетных средств, выделенных промышленным предприятиям для финансирования объектов, необходимых железным дорогам, и т. п. В сочетании с естественным монополизмом эта правовая асимметрия позволяла железным дорогам перекладывать последствия недостатков в собственном развитии на промышленность. Под нажимом железных дорог на предприятиях сооружались объекты для погрузки и выгрузки вагонов, которые при нормальном транспортном обслуживании были бы излишними. Так, на Котласском целлюлозно-бумажном комбинате более 15 лет ржавел вагоноопрокидыватель — устройство для выгрузки полувагонов с короткомерной древесиной, необходимой для варки сульфатной целлюлозы. Ржавел он потому, что комбинат самостоятельно нашел техническое решение своей логистической проблемы: привез из Финляндии чертежи «балансовоза» (платформы с металлическими стойками) и за свой счет начал переоборудование универсальных платформ, арендованных у МПС, в такие балансовозы. Предприятия и в других случаях вынужденно шли на значительные инвестиции в непрофильную технику для перевозок в сфере обращения, которые вообще-то должен был выполнять железнодорожный транспорт общего пользования.
Слабая экономическая чувствительность железнодорожного транспорта, его естественный монополизм, отсутствие ценового регулятора поведения предприятий промышленности — сочетание всех этих факторов мешало удовлетворению потребностей народного хозяйства страны в перевозках грузов. Таким образом в экономике Советского Союза, несмотря на декларируемую планомерность и пропорциональность развития, фактически нарастала стихийность. Смычка хозяйственных функций с функциями государственного регулирования не только не помогала, но и препятствовала решению накопившихся проблем.
После развала СССР и перехода Российской Федерации на рыночный путь развития экономическая жизнь страны принципиально изменилась. Однако железнодорожный транспорт общего пользования еще более десяти лет жил по привычной схеме: под началом федерального министерства находились семнадцать железных дорог, начальники которых назначались распоряжениями Правительства РФ. Дисбаланс влияния на государственные решения стал еще более явным: с одной стороны выступали консолидированные железные дороги, с другой — дезагрегированные промышленные предприятия и остаточные структуры союзных министерств и ведомств. При этом надотраслевые учреждения, которые в СССР служили примирению ведомственных интересов — Госплан, Госснаб, Госарбитраж, — канули в Лету или утратили в своем новом состоянии регулирующие функции. В 1992—1997 годах автор этой статьи в качестве советника генерального директора ЗАО «Металлургтранс», а затем исполнительного директора Ассоциации пользователей услуг транспорта участвовал в подготовке двух законопроектов: «О Федеральном железнодорожном транспорте» (принят в августе 1995 г.) и «Транспортный устав железных дорог» (принят в январе 1998 г.). Несмотря на тогдашнее падение объемов перевозок, представители МПС настойчиво и неустанно воздвигали все новые нормативные преграды перед грузоотправителями. Например, обсуждая ключевой вопрос о сохранении месячных развернутых планов перевозок, МПС соглашалось лишь заменить слово «план» словом «заявка», а порядок доступа к перевозкам требовало оставить таким, каким он описывался в Уставе железных дорог СССР 1964 года. С большим трудом удалось согласовать в законопроекте Транспортного устава железных дорог отказ от месячного развернутого планирования перевозок, исключить из него реликты прежних хозяйственных отношений — например, обязанность предприятий промышленности достраивать и развивать станции примыкания в случае увеличения объемов производства.
Представители МПС, участвовавшие в рассмотрении проекта Транспортного устава в рабочей группе Комитета по промышленности, строительству, транспорту и энергетике Государственной думы РФ II созыва, стремились получить односторонние преимущества для железных дорог в ущерб государственным интересам и законным интересам грузовладельцев. Министерство, которое по правилам ведомственного политеса было обязано отстаивать законопроект, внесенный Правительством РФ, не постеснялось внести через депутатов выгодные для себя поправки. А в рабочей группе, ведавшей всей протокольной частью, представители МПС собственные поправки пометили как принятые, а прочие — как отклоненные.
Почему представителям грузовладельцев удалось все же добиться некоторого прогресса? Дело в том, что в обществе начали, пусть и не в полной мере, действовать силы, заинтересованные в поддержке не только крупной государственной структуры (МПС), но и пользователей услуг — пассажиров, предприятий промышленности. Несмотря на дисбаланс влияний на уровне правительства, где МПС намного перевешивало остальные ведомства, через парламент можно было как-то защитить законные интересы других участников рынка, в частности грузовладельцев.
Тогда же, во второй половине 1997 года, Национальная ассоциация транспортников (президент П. Е. Трушко) и Ассоциация пользователей услуг транспорта (исполнительный директор Г. Е. Давыдов) обратились в правительство с предложением о возрождении тарифных съездов как инструмента государственного регулирования на железнодорожном транспорте. Мы, в частности, писали: «в XIX — начале XX века Российское государство формировало и проводило свою ценовую и тарифную политику в условиях рынка через регулярные собрания представителей железных дорог, промышленности, торговли, предприятий иных видов транспорта. Как свидетельствует исторический опыт, тарифные съезды оказали положительное влияние на преодоление «тарифной анархии», имевшей место в период до 1890-х годов. Восстановление этой исторической традиции способствовало бы усилению государственного регулирования в сочетании с развитием конкуренции и повышением качества обслуживания пользователей услуг транспорта».
Объективный анализ сложившейся практики регулирования тарифов показывал, что в отличие от советского периода, когда Госплан, Госкомцен и другие надотраслевые ведомства располагали мощной научной и проектной базой, а также опытными кадрами, российские ведомства середины 1990-х годов, призванные обеспечивать соблюдение законных прав и интересов государства, населения и других пользователей транспортных услуг, не имели необходимых ресурсов, чтобы эффективно оппонировать субъектам естественных монополий и генерировать собственную позитивную программу в области тарифов и условий оказания услуг. Для нас было очевидно, что этот вакуум могли заполнить только механизмы саморегуляции, при которой государственные органы будут включаться в процесс регулирования лишь с того момента, когда заинтересованные стороны уже проработают многие вопросы и подготовят согласованные решения, так что государству останется только выступить в роли арбитра по вопросам, которые не удалось согласовать.
Мы предлагали исходить из исторической преемственности: тарифный съезд должен был иметь приблизительно те же полномочия, что и ранее, в условиях Российской империи и СССР; ему предстояло стать совещательным органом, чьи рекомендации играют первостепенную роль при принятии решений для правительства, Федеральной службы по регулированию естественных монополий на транспорте (ФСЕМТ), МПС и других государственных структур, а также для железных дорог и хозяйствующих субъектов.
В результате нашего обращения правительство в ноябре 1997 года поручило ФСЕМТ и МПС подготовить и провести тарифный съезд. В январе — феврале 1998 года был сформирован организационный комитет съезда, а в начале марта 1998 года — определены ориентировочная дата и место его проведения: 27 апреля 1998 года, Колонный зал Дома Союзов в Москве. Само мероприятие получило название «Всероссийский тарифный съезд потребителей транспортных услуг», что не вполне соответствовало нашему замыслу, но придавало ему очевидную политическую заостренность.
В начале апреля 1998 года сменилось руководство и состав правительства. Делались попытки отменить съезд, однако они остались безуспешными. В середине апреля в течение недели рабочая группа оргкомитета обсуждала проекты итоговых документов и передала свои предложения в оргкомитет. Эти предложения включали следующие разделы:
— О роли федерального железнодорожного транспорта в развитии экономики Российской Федерации и задачах его структурного реформирования.
— О тарифной политике на федеральном железнодорожном транспорте и направлениях ее совершенствования.
— О совершенствовании государственного регулирования тарифов на перевозки федеральным железнодорожным транспортом. О государственной поддержке федерального железнодорожного транспорта в период его структурного реформирования.
— О совершенствовании условий перевозок пассажиров и грузов и их оплаты. О развитии партнерского взаимодействия между федеральным железнодорожным транспортом и пользователями его услуг.
— О консолидации добровольных объединений пользователей услуг транспорта и создании Российского союза транспортных потребителей.
Кроме того, в оргкомитет были направлены «Предложения к проекту Концепции тарифной политики, выносимой на обсуждение тарифного съезда».
После нескольких дискуссий название мероприятия было изменено и приобрело научный оттенок: «Всероссийский тарифный съезд — конференция потребителей транспортных услуг и работников железнодорожного транспорта». МПС старалось устранить любые намеки на возможность участия пользователей услуг в разработке и реализации тарифной политики государства.
Надо сказать, что вторая половина 1997 года ознаменовалась рядом важных событий в области тарифного регулирования. Начала работу ФСЕМТ, сразу же заявившая о своей активной позиции. Откликаясь на инициативу ряда организаций, в том числе Ассоциации пользователей услуг транспорта, МПС уже летом 1997 года установило стандартные скидки с тарифов за дополнительные объемы перевозок при соблюдении определенных сроков и размеров предварительной оплаты: эти скидки составили 30 %. В октябре 1997 года благодаря настойчивости ФСЕМТ было впервые за многие годы проведено общее снижение тарифов на перевозки грузов.
30 марта 1998 года правительство признало необходимым «образование правительственной комиссии по регулированию тарифов и ставок сборов на железнодорожном транспорте», а также «создание рабочей группы для рассмотрения предложений по установлению исключительных тарифов». Это решение было своего рода мини-революцией, так как лишало МПС функций по определению индивидуальных скидок с тарифов (специальных ставок). Здесь важно упомянуть роль президента Национальной ассоциации транспортников П. Е. Трушко, убедившего первого вице-премьера Правительства РФ Б. Е. Немцова в необходимости лишения МПС соответствующих полномочий и передачи их правительству.
Параллельно шла активная подготовка постановления правительства о структурном реформировании железнодорожного транспорта. В сентябре 1997 года Минтрансом России были внесены довольно радикальные предложения: о ликвидации МПС, а Госкомимуществом России — о разделении МПС на вертикально интегрированные компании. Эти предложения обсуждались на заседаниях рабочей группы Правительства РФ под руководством Е. Г. Ясина. Нетрудно догадаться, как на эти предложения откликнулось руководство МПС: Н. Е. Аксененко, И. С. Беседин, Б. М. Лапидус, участвовавшие в обсуждениях проекта программы реформ в правительстве. Дискуссии были крайне жаркими.
К весне 1998 года страсти поутихли, и незадолго до открытия тарифного съезда, назначенного в итоге на 27 мая, правительство издало постановление «О концепции структурной реформы федерального железнодорожного транспорта», которое дало старт структурному реформированию отрасли. Этот документ был не очень четким, но все же изменил настроения участников съезда в лучшую сторону.
Каковы же были результаты первого тарифного съезда, состоявшегося после длительного перерыва? Распространена ошибочная точка зрения, что съезд был «пустой говорильней», «ничего не дал» и т. п. Какую-то роль в этой аберрации сыграла резолюция съезда, действительно вызывавшая уныние. Если, однако, сопоставить пожелания грузовладельцев с результатами съезда, то его следует признать небывалым успехом пользователей услуг железнодорожного транспорта.
Во-первых, была создана новая система государственного регулирования тарифов на железнодорожные перевозки, главным элементом которой стала правительственная комиссия по совершенствованию государственной тарифной политики, — о ее создании Б. Е. Немцов впервые объявил в своем выступлении на съезде. Во-вторых, сразу же после съезда были существенно снижены тарифы на перевозки важнейших топливно-сырьевых грузов: угля, железной руды. Наконец, ряд вопросов, поставленных рабочей группой по подготовке итоговых документов, но не отраженных в его резолюции, получил решение после завершения съезда.
В 1998—2000 годах были проведены еще один Всероссийский тарифный съезд потребителей транспортных услуг (Красноярск, октябрь 1998 г.), затем Общий тарифный съезд транспортников (Москва, март-апрель 1999 г.), а также две тарифные конференции (Москва, декабрь 1999 г.; Красноярск, июль 2000 г.). В январе 1999 года правительство, которым руководил Е. М. Примаков, приняло постановление «Об общих тарифных съездах транспортников Российской Федерации», придавшее съездам регулярную основу; их предполагалось проводить ежегодно.
Важную роль в восстановлении тарифных съездов как института, способствующего выработке и проведению государственной политики в области транспорта, сыграл А. И. Лебедь. Незадолго до съезда, проходившего в мае 1998 года, он был избран на пост губернатора Красноярского края. По этой причине первыми его словами, сказанными на трибуне съезда, были: «Я вернулся!».
В дальнейшем, занимая пост руководителя Временной комиссии Совета Федерации ФС РФ по вопросам тарифов транспорта, он настойчиво защищал концепцию тарифных съездов. К большому сожалению, Александр Иванович Лебедь трагически погиб в апреле 2002 года. В это время уже начались процессы реформирования МПС России, разрабатывались новые редакции отраслевых законов, а также проект нового грузового тарифа, изначальные идеи которого обсуждались на тарифных конференциях в конце 1999 и в 2000 году. В отсутствие той мощной поддержки, которую оказывал тарифным съездам А. И. Лебедь, МПС и другие ведомства с чувством облегчения предали эту форму работы забвению.
По нашему убеждению, и сейчас ничто не мешает заинтересованным организациям, прежде всего Министерству транспорта, которое абсорбировало существовавшие транспортные ведомства, и Торгово-промышленной палате РФ прибегнуть к испытанному механизму тарифных съездов. Как и 15 лет назад, мы считаем, что эти съезды позволяют: пользователям услуг транспорта и региональным органам власти — донести свои наиболее острые транспортные проблемы непосредственно до руководства страны и федеральных ведомств; железным дорогам (владельцам инфраструктур, перевозчикам) — опереться на мнение широкой общественности при решении вопросов государственной поддержки; правительству РФ и его ведомствам — проверить эффективность действующих механизмов государственного регулирования тарифов и внести необходимые коррективы; наконец, создать эффективный механизм согласования законных интересов всех сторон: населения, перевозчиков, грузовладельцев и органов власти.
В настоящее время, после разделения в 2003 году функций хозяйственной и государственной регулирующей деятельности и создания ОАО «РЖД», саморегулирование хозяйственных взаимодействий в сфере грузовых железнодорожных перевозок могло бы стать безоговорочным фактом. Однако вместо «объединения субъектов предпринимательской или профессиональной деятельности в саморегулируемые организации», как это предусмотрено законом, саморегулирование осуществляется одним из хозяйствующих субъектов: естественным монополистом ОАО «РЖД». А это ограничивает законные права и интересы других организаций.
ОАО «РЖД» и сейчас сохраняет за собой важнейшие функции управления, к которым относятся:
а) технико-экономический аудит услуг.
Именно ОАО «РЖД» ведет и корректирует Единый перечень работ (услуг), разъясняет, что входит или не входит в состав той или иной услуги, формулирует условия типовых (примерных) договоров на эти услуги и устанавливает на них ценовые ставки (тарифы). Для прочих участников рынка эти показатели являются основным ориентиром;
б) рационализация перевозок, а также операций перевозочного процесса и состава лиц, выполняющих отдельные операции.
Яркий пример: в 2011 году ради упорядочения порожних вагонопотоков ОАО «РЖД» заставило министерство транспорта внести нужные ему поправки в «Правила перевозок грузов железнодорожным транспортом». Если же продвигается проект, не устраивающий ОАО «РЖД», он блокируется и попадает в долгий ящик — такова судьба поправок к закону «О железнодорожном транспорте в РФ», которые рассматриваются правительством и в ведомствах с 2008 года;
в) ведение котировок цен на услуги, их обобщение и анализ, совершенствование методологии и практики тарифного регулирования.
Известно, что регулируемые тарифы устанавливаются Федеральной службой по тарифам только по инициативе или с согласия ОАО «РЖД». За все время своего существования ОАО «РЖД» ни разу не пользовалось правом судебного оспаривания действующих тарифов, установленных ФСТ, несмотря на то, что это право предусмотрено законом «О естественных монополиях». Хотя тарифы на регулируемые виды услуг должны быть экономически обоснованными (ст. 8 Закона «О железнодорожном транспорте в РФ»), ОАО «РЖД» начиная с 2008 года пользуется правом получения компенсаций выпадающих доходов при пассажирских и грузовых перевозках по регулируемым тарифам. Соответствующие выплаты из бюджета ежегодно составляют десятки миллиардов рублей;
г) анализ состояния коммерческих и технологических взаимодействий на рынке, актуализация и совершенствование правил перевозок и правил оборота услуг на рынке.
ОАО «РЖД» разрабатывает и вносит в министерство транспорта и другие федеральные органы власти все проекты изменений действующих Правил перевозок грузов, проекты технических регламентов, Правил технической эксплуатации, новые редакции Норм безопасности на железнодорожном транспорте и других нормативных актов.
Таким образом, в настоящее время не требуется «добиваться саморегулирования» сферы грузовых железнодорожных перевозок, так как оно в известном смысле имеет место. Нужно трансформировать нынешнее саморегулирование, осуществляемое ОАО «РЖД» в собственных интересах, превратив его в саморегулирование силами всех статусных организаций железнодорожного транспорта, которое будет служить интересам этих организаций и росту рынка во всех его сегментах. Разумеется, при этой трансформации не должны пострадать законные права и интересы ОАО «РЖД».
Чтобы сформировать работоспособную систему управления коммерческой инфраструктурой рынка, необходимо обеспечить системное представительство и конструктивное участие в создании и функционировании этой системы:
— ОАО «РЖД»;
— всех основных участников рынка, указанных в законе «О железнодорожном транспорте в РФ»: владельцев инфраструктур, перевозчиков, операторов подвижного состава (в том числе вагонов, локомотивной тяги, собственных поездных формирований), владельцев железнодорожных наливных пунктов, экспедиторов, грузовладельцев;
— федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих регулирование железнодорожной отрасли: министерства экономики и социального развития, министерства транспорта, Федеральной антимонопольной службы, Федеральной службы по тарифам;
— объединений предпринимателей: Торгово-промышленной палаты, Российского союза промышленников и предпринимателей, их региональных подразделений.
В этой системе следует обеспечить:
— четкую координацию регуляторных решений, касающихся использования инфраструктуры как в конкурентном секторе рынка перевозок грузов, так и в других случаях (перевозки грузов по регулируемым тарифам, перевозки пассажиров, багажа, грузобагажа (кроме повагонных отправок), воинские, хозяйственные перевозки, перерывы движения для проведения ремонтных работ и др.);
— имплементацию порядка установления договорных отношений в хозяйственных взаимодействиях при перевозках грузов, осуществляемого через систему организованных торгов[7], в положения федеральных законов «О железнодорожном транспорте в РФ», «Устав железнодорожного транспорта РФ», Правила перевозок грузов железнодорожным транспортом и другие нормативные правовые акты.
Необходимо также добиться четкого выполнения следующих функций:
— технико-экономического аудита услуг, оборот которых осуществляется в конкурентной сфере;
— обобщения и контроля движения цен на услуги, реализуемые в конкурентной сфере, а также совершенствования тарифного регулирования в отношении услуг, оказываемых в сфере естественной монополии;
— рационализации перевозок грузов, использования пропускных мощностей инфраструктуры и провозных мощностей участников рынка, технологического посредничества на организованных торгах;
— коммерческого арбитража;
— информационного, аналитического и программно-технического обеспечения деятельности системы.
Организационная структура системы управления коммерческой инфраструктурой должна строиться справедливо и демократично, обеспечивать прямое волеизъявление участников рынка, формирование представительных органов (своего рода «парламентов») снизу и, далее, формирование этими представительными органами исполнительных органов, ведущих каждодневную работу по решению перечисленных выше задач. В системе должны быть предусмотрены прямые и обратные связи, координирующие ее деятельность, гарантирующие ее устойчивость и сходимость процессов выработки и принятия решений. В нее обязательно следует встроить механизмы ответственности представительных органов перед субъектами рынка, исполнительных органов — перед представительными, а также контроль за соблюдением установленных правил игры участниками рынка, «парламентариями» и исполнительными органами.
Таким образом система охватит все сообщество, имеющее отношение к рынку перевозок: предприятия железнодорожного транспорта, пользователей услуг, профессиональных экспертов, а также федеральные и региональные органы власти, причастные к регулированию этого рынка. Формой их «всеобщей организации» станет Общий тарифный съезд транспортников, созываемый в соответствии с упомянутым постановлением правительства.
Применительно к формированию коммерческой инфраструктуры рынка тарифный съезд должен прежде всего констатировать само ее наличие в качестве совокупности институтов рынка и отношений между ними, а затем — учредить организационную форму для системы управления, о которой сказано выше. Речь по сути будет идти о самоуправлении, так что с самого начала эту систему следует рассматривать как саморегулируемую организацию, имеющую организационно-правовую форму некоммерческого партнерства.
[1] Витте С. Ю. Воспоминания. М., 1960. Т. 1. С. 513.
[2] См.: Гавлин М. Л. Династия «железнодорожных королей» фон Мекк // Экономическая история. Обозрение / под ред. Л. И. Бородкина. Вып. 7. М., 2001. С. 133—152. Приведенные данные взяты из: Краткий очерк развития сети Общества Московско-Казанской железной дороги. М., 1913.
[3] Палтусова И. Н. Династия фон Мекк // Труды Государственного Исторического музея. Вып. 98: Исторический музей — энциклопедия отечественной истории и культуры. М., 1997. С. 149—167.
[4] См.: Сборник научных трудов ИКТП при Госплане СССР. М., ИКТП при Госплане СССР, 1979; Проблемы развития транспорта СССР. Комплексная эксплуатация. М., Транспорт, 1983. С. 152—154; 211—219.
[5] Митаишвили А. А. Развитие транспортной системы СССР // Вопросы экономики. 1980. № 3. C. 6—15.
[6] Давыдов Г. Е. Проблемы правового регулирования хозяйственных взаимодействий по перевозкам грузов железнодорожным транспортом. М.: ГРАССО, 1995. С. 56.
[7] Федеральный закон РФ от 21 ноября 2011 г. № 325-ФЗ «Об организованных торгах».