О причине постоянных провалов регулятивных реформ
Опубликовано в журнале Отечественные записки, номер 2, 2013
Сторонники сильного централизованного государства в России почти всегда брали верх, по крайней мере на практике. Становилась ли от этого сильнее сама страна? Едва ли. Исторический опыт свидетельствует, что чрезмерно централизованные государства неизбежно превращаются в машину по перекачиванию средств из карманов обычных граждан в карманы управленцев — и с такой же неизбежностью приходят к банкротству. В новейшей истории России, несмотря на сравнительную краткость этого периода, подобные процессы все больше набирают ход, во многом определяя экономическую и социальную жизнь. Об этом свидетельствуют, в частности, бесплодные попытки реформирования сферы отношений государства и бизнеса, иной раз, возможно, не так уж плохо задуманные.
Реформа технического регулирования, административная реформа, реформа законодательства о промышленной безопасности, совершенствование экологических норм… Эти реформы отличаются двумя общими чертами: во-первых, о них мало что было известно широкой публике; во-вторых, все они на практике оказались безрезультатными, попросту говоря — провалились. При этом отчеты пишутся и утверждаются, пункты планов выполняются, установленные показатели вроде бы достигаются… Но отражается все это главным образом на бумаге. В действительности же «реформирование» законодательства каждый раз сводится к такой коррекции его положений, которая служит не обществу в целом, а удовлетворению интересов исполнительной власти, в первую очередь — регулирующих органов.
Почему так происходит? Почему, несмотря на очевидную неэффективность российской экономики и вопреки декларируемой на самых высоких уровнях необходимости преодоления ее неконкурентоспособности, в реальности ничего не меняется? Эксперты склонны объяснять ситуацию прежде всего тем, что сами регулирующие инстанции не заинтересованы в решительной трансформации сложившейся системы — источника их власти и благополучия.
Действительно, стоит внимательнее присмотреться к законам, которые непосредственно влияют на повседневное существование бизнеса, предъявляя к нему конкретные требования технического характера (условно эту группу законов можно назвать «техническим законодательством»). Все эти законы — об охране окружающей среды, о промышленной безопасности, о санитарной безопасности, о техническом регулировании и т. п. — носят рамочный характер. Само по себе это свойство не обязательно является недостатком: как известно, директивы Европейского союза также представляют собой рамочные документы, но никто не станет отрицать высокий уровень европейского регулирования. Суть рамочных законов — не в низком качестве вводимой нормы или ее отсутствии, а в передаче обширных прав нормотворчества на более низкий уровень управленческой иерархии. В этом смысле директивы ЕС и российское техническое законодательство похожи только внешне. В Европейском союзе полномочия делегируются национальным государствам — публичным структурам управления, которые подконтрольны гражданам соответствующего государства. В России же нормотворческие (читай: законодательные) полномочия передаются ведомствам. Формально деятельность российских ведомств тоже подконтрольна обществу: они отчитываются о количестве и результатах проверок, даже об имуществе своих сотрудников. Но содержание норм при этом остается вне сферы публичного контроля; кроме того, такое делегирование порождает откровенный деспотизм надзорных органов, в чьих руках находится и право устанавливать норму, и право следить за ее соблюдением (как принято говорить, «нет оснований не доверять сотруднику надзора»). Этот деспотизм опирается на присущее чиновникам сознание непререкаемой правоты собственных действий, даже если они вступают в противоречие со здравым смыслом или с требованиями других надзоров. Наличие взаимоисключающих требований даже выгодно: тем самым автоматически генерируются нарушения, которые укрепляют и легитимируют существование надзора как такового. Недаром любимая мантра его представителей звучит примерно так: смотрите, наша норма постоянно нарушается, и мы вынуждены неусыпно следить за ее исполнением; если нас не будет, все тут же и развалится. Хрестоматийный пример — с решетками на окнах, которых вроде бы не должно быть и которые в то же время могут устанавливаться «в случаях, предусмотренных в нормах и правилах, утвержденных в установленном порядке», — не является досадным исключением, а лишь иллюстрирует общий принцип регулирования. За видимой бессмысленностью кроется вполне прозрачный экономический смысл. Непреодолимые противоречия снимаются в ходе «согласований», суть которых отражает грустная пословица, имеющая хождение среди наших предпринимателей: «В России нет коррупции, в России есть экспертиза».
Понятно, в чем корень «несовершенства» российских законов — в них ищут то, чего там попросту нет. Наши законы, как правило, являются не механизмами регулирования, а лишь инструментами, которые разграничивают сферы влияния, делят обширное поле объектов регулирования между различными бюрократическими кланами. Этим же объясняется безуспешность любых попыток преодоления рамочного характера российских законов путем их «совершенствования», то есть уточнения или детализации регулятивных процедур. Через фильтр неизбежных межведомственных согласований проходят только те «улучшения», которые не нарушают основной функции этих законов, заключающейся в том, чтобы разграничить и уравновесить групповые интересы бюрократии.
К сожалению, даже такое разграничение в нашей стране не является исчерпывающим и однозначным. В российском законодательстве существуют полностью дублирующие друг друга законы. Например, содержание Федерального закона № 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха» целиком включено в Федеральный закон № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», но никто не ставит вопрос об отмене явно лишнего закона. Более того, существуют и даже «развиваются» законы, вообще лишенные собственного предмета регулирования. Таков Федеральный закон № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов». В пункте 3 статьи 3 этого закона указано: требования промышленной безопасности должны соответствовать нормам в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, санитарно-эпидемиологического благополучия населения, охраны окружающей среды, экологической безопасности, пожарной безопасности, охраны труда, строительства, а также обязательным требованиям, установленным в соответствии с законодательством Российской Федерации о техническом регулировании. Как видим, все перечисленные здесь риски предотвращаются уже существующими законами, а другие риски в законе о промышленной безопасности не описываются — иначе говоря, этот закон не имеет специфического предмета регулирования. Он избыточен и не нужен, но почему-то принят и функционирует.
Как показывает практика, даже если при поддержке высших уровней бюрократии удается кавалерийским наскоком начать преобразование законодательства по европейскому образцу (как в ходе реформы технического регулирования, когда в первый и последний раз российский рамочный закон должен был стать не договором о разграничении полномочий, а планом регулятивной реформы), тут же начинается контрреволюция. Обычно она происходит в форме ползучего проникновения отменяемых норм в новый закон. В случае реформы технического регулирования такими нормами стали обязательные ГОСТы и, шире, предписывающие ведомственные акты, причем процесс выхолащивания нового закона с самого начала сопровождался громкими декларациями о необходимости полного отказа от реформы и возврата к исходному состоянию, то есть к закону «О стандартизации». Основным инициатором контрреволюции оказалось ведомство, которое должно было больше всего пострадать от реформы, — Госстандарт России (Ростехрегулирование, Росстандарт). Это и понятно: при принятии закона «О техническом регулировании» был упразднен «принадлежавший» ему закон «О стандартизации». В последнем не было ничего, что не включили бы в закон «О техническом регулировании», но сам факт существования «собственного» закона ограждал заповедную делянку Росстандарта, а его отмена ликвидировала прямое бюрократическое обоснование, позволявшее этому ведомству снискивать средства к существованию. Потому-то представители Росстандарта непрерывно жалуются с первых дней реформы, ссылаясь, естественно, на высшие интересы страны.
Примерно так же обстоит дело и с внесением других изменений в российское техническое законодательство. Крайне безрадостную ситуацию в этой области законотворчества усугубляют три фактора.
Во-первых, принцип «косы Мюнхгаузена»: разработкой, согласованием и практической реализацией реформы по сокращению функций того или иного государственного органа всегда занимается сам этот орган. В оправдание подобной практики обычно ссылаются на то, что другие структуры не обладают необходимыми компетенциями для решения задачи — дескать, никто толком не знает, в чем сущность деятельности реформируемого органа. Эффективность такого подхода и результаты преобразований абсолютно предсказуемы и не требуют комментариев.
Во-вторых, из-за рамочного характера законодательства в России нет развитого коллизионного права. При наличии двух противоречивых норм, выращенных на разных «делянках», соблюдать требуется и ту и другую.
В-третьих, внутренние регламенты деятельности органов государственной власти не предусматривают «контура исправления ошибок». Если какой-то проект начали осуществлять — сколь бы вредным или ненужным он ни был, сколь бы ни были очевидными негативные результаты его реализации, — то он практически не имеет шансов быть отвергнутым; как правило, дело заканчивается принятием обязательной нормы, такой же вредной и ненужной. Если к тому же проект инициирован верхними уровнями бюрократической иерархии, то возрастают и глубина бедствия, и скорость его распространения.
Картина, которую мы набросали, при всей своей неутешительности и даже оскорбительности для гражданского и национального самосознания, существует практически в неизменном виде на протяжении десятилетий. Вряд ли дело здесь в чьем-то злом умысле: причину скорее следует видеть в национальном менталитете, в давней российской традиции выяснять истину не в состязательных процедурах, а с помощью обращения к сюзерену (государству). Этот стереотип мышления прямо относится и к техническому законодательству. Все привыкли думать, что если государство дает разрешение, то оно и ответственность за последствия берет на себя, снимая ее с получателя разрешительного документа. На деле это не так, но заблуждение укоренилось слишком глубоко, и преодолеть его можно будет только тогда, когда радикально изменится характер взаимодействия государства и бизнеса.
Надо заметить, что и бизнес, особенно крупные корпорации, зачастую противодействует изменениям сложившегося порядка. Профильные специалисты, вынужденные заниматься выполнением избыточных требований надзоров, вовсе не склонны бороться с этими требованиями, так как опасаются потерять свои рабочие места. Их сопротивление новациям не всегда носит осознанный и целенаправленный характер: чаще всего такие специалисты способны весьма красочно и аргументированно описать недостатки существующей системы, но, как ни парадоксально, подвергают критике предложения по ее коренному реформированию, выдвигая при этом весьма незатейливый аргумент: «лучше все оставить как есть, мы уже привыкли».
Бывает, что под давлением разного рода обстоятельств — как «сверху», так и «снизу» — создание новых регулирующих норм все же переходит в практическую плоскость. Но тут вступает в силу классический синдром троечника: предпринимается попытка сварганить закон на скорую руку, списав его, как правило, с европейского образца. Списывание, естественно, происходит без учета конкретного контекста, особенностей общей правовой культуры, задач, решаемых правовым регулированием за рубежом. В результате эффективные правовые механизмы благополучно трансформируются в привычные отечественные практики. Так, российский закон «О промышленной безопасности опасных производственных объектов», структура которого срисована с европейской директивы Севезо II[1], значительно расширил свою сферу регулирования, включив в нее не только производства, имеющие дело с опасными веществами, но вообще все объекты, ранее контролировавшиеся Госгортехнадзором СССР. Расширился и применяемый инструментарий регулирования: в директиве Севезо главной задачей было предоставление информации, то есть выявление опасной производственной деятельности и декларирование безопасности, тогда как суть российского закона сводится к разрешениям, экспертизам, согласованиям и, конечно же, неотступному отеческому надзору. Фактически сходство между директивой Севезо и российским законом «О промышленной безопасности» ограничивается лишь набором терминов; зато российский закон создал небывалые в мировой практике области государственного регулирования, причислив к опасным производственным объектам не только промышленные предприятия, но и автозаправочные станции, подъемные краны, лифты, котельные…
Никому не удастся списать подобную бюрократическую экспансию на неопытность законотворцев 1990-х годов — напротив, она набрала ход именно в последние годы. Сколько копий было сломано в ходе дебатов о том, могут ли российские технические регламенты ориентироваться на рамочные европейские директивы (так называемые директивы «Нового подхода»)! Спор шел о чем угодно, только не о существе проблемы. Вне внимания лиц, принимавших решения на всех уровнях, остался тот основополагающий факт, что европейцы в срочном порядке решали задачу нормативного оформления единого рынка, которому предстояло включить в себя полтора десятка стран, тогда как перед Россией стояла принципиально иная задача — нужно было обеспечить десуверенизацию надзоров, чья деятельность вступала в противоречие с необходимостью развития единой национальной экономики. Результат известен: реформа технического регулирования с треском провалилась. Сегодня дискуссия идет под знаком «внедрения наилучших доступных технологий»[2]. Не говоря уже об очередном буквальном переводе иноязычного термина (techniques не являются технологиями в узком смысле слова, а обозначают общий подход к управлению предприятием, начиная с систем менеджмента и заканчивая техническими решениями), при этом не учитывается то обстоятельство, что в европейской практике под ними подразумевается механизм правового регулирования, а у нас на этой основе предполагается создать очередную административную систему нормирования, «единую для всех». Между тем это практически невозможно — хотя бы в силу того простого соображения, что в нашей стране, с ее естественным географическим разнообразием и пестротой существующих форм хозяйствования, нельзя найти два одинаковых крупных предприятия. Но на это закрывают глаза представители бюрократических кругов, которые озабочены не столько повышением качества регулирования, сколько выполнением поручений, спущенных сверху.
Трудно оценить, в какую сумму обходятся стране эти особенности национального регулирования, которое по-прежнему остается чем-то самоценным, не подлежащим обсуждению. Хотя представителям бизнеса удалось показать, что затраты на выполнение (или согласование обхода) ненужных требований, не повышающих ни эффективности, ни безопасности производства, делают любой российский промышленный объект на 30 процентов дороже аналогичного объекта за рубежом, ничего не меняется. Умопомрачительная цифра совокупных неэффективных расходов отечественных предприятий — 1 трлн рублей в год! — почему-то воспринимается как нечто не вполне реальное, какой-то элемент риторики, которому нужно противопоставить риторические же заклинания — вроде того что «все правила безопасности написаны кровью»[3]. Все это позволяет предположить, что никого и не интересует численность жертв или финансовые убытки. Корпорации не ведут прямого учета потерь от неэффективного регулирования, поскольку эти потери «вшиты» в нормативную базу и считаются чем-то естественным и неизбежным наряду с повышенными расходами на отопление или на укрепление кровли, которой предстоит нести снеговую нагрузку. Государственные органы, со своей стороны, тоже в упор не видят этого триллиона, потому что суверенное право распоряжения жизнью и имуществом подданных рассматривается бюрократией как абсолютное, утвержденное раз и навсегда, вне конкуренции с другими юрисдикциями и соответствующих правовых процедур.
Привычка к надзорному абсолютизму в принципе исключает представление о созидательной активности, которую предприниматель мог бы развить по своей инициативе и на свой страх и риск. Яркой иллюстрацией здесь может служить «инновационный» механизм в проектировании — специальные технические условия (СТУ), которые разрабатываются в тех случаях, когда проектируемый объект не вписывается в обязательные нормативы. «Порядок разработки и согласования СТУ» — верх административного абсурда и административного саморазоблачения. Оказывается, разработку вести нужно для каждого конкретного объекта, однако при этом создаваемое СТУ почему-то должно получить и статус общезначимой нормы; больше того: в нем нельзя учитывать новые материалы и технологии, в отношении которых требования еще не выработаны. Весь смысл этого «Порядка» в бесконечном ряду таких же нелепых документов сводится к открытому признанию того печального факта, что главная цель государственного регулирования в нашей стране — уничтожение на законодательном уровне любой инициативы и любой ответственности. Эта мертвая бюрократическая хватка во многом обусловлена инстинктом самосохранения, — ведь любая, сколь угодно малая степень свободы экономических субъектов, допускающая легальную инициативу и самостоятельность, очень быстро, всего через несколько тактов нормальной хозяйственной деятельности, приведет к децентрализации управления и разрушит сложившийся на российской территории биогеоценоз, вне которого представители нашей анахроничной бюрократической фауны абсолютно нежизнеспособны.
В настоящий момент, однако, болоту российской экономической жизни ничто не угрожает. В нем быстро вязнут и захлебываются любые новации, проникающие извне, — идет ли речь о процедурах оценки регулирующего воздействия или об открытом правительстве. Нельзя сказать, что бюрократия, боящаяся утратить свою роль, не воспринимает угрозы всерьез: цена вопроса для нее слишком велика. Система сразу же начинает не на шутку сопротивляться, топить любое нововведение во второстепенных мелочах, которые отбирают массу времени и сил у немногих специалистов, способных адекватно осмыслить ситуацию, и забивают информационным шумом канал связи государства и бизнеса. Сильно мешает и сосредоточение экспертных функций, которые по сути своей должны принадлежать представительной власти, в руках власти исполнительной. В этих условиях любое «реформирование» служит лишь сглаживанию конфликтов внутри корпуса исполнительной власти при сохранении ее общего группового интереса. Нельзя не упомянуть также интеллектуальную и техническую несамостоятельность — чтобы не сказать несостоятельность — представительной власти, а также слабость власти судебной.
Подведем итог. В отношениях российской власти и бизнеса действует механизм «отрицательной обратной связи», служащий удовлетворению группового интереса управленцев. Подавляя любые попытки реальной модернизации процессов регулирования, повышения их эффективности (т. е. снижения издержек, значительная часть которых поступает в карман регуляторов), система резко ограничивает, практически уничтожает способность российской экономики адаптироваться к существующим трендам мирового развития.
Общая неэффективность и глобальная неконкурентоспособность нашей экономики приводят к тому, что пределы страны постепенно покидают все носители легальной экономической инициативы и активности — как производственной, так и интеллектуальной. Исключение составляет лишь производственно-сырьевой сектор, неразрывно связанный с территорией. Сырьевое проклятие России — не в богатстве ее недр, а в общем осознании и признании того факта, что за ее границами деятельному и законопослушному гражданину намного легче реализовать свой творческий, созидательный потенциал. Отсюда все более заметное вымывание из экономики ее несырьевой составляющей; отсюда же и постыдный концепт «мировой энергетической державы» как безальтернативного способа экономического существования, пригодный разве что для чисто пропагандистского употребления внутри страны.
Развилка, перед которой мы оказались, вполне очевидна.
Можно и дальше упиваться своим сырьевым величием, наращивая внутренние непроизводственные издержки до космических масштабов, игнорируя отсутствие внешних рынков для нашей промышленной продукции и утрату рынков внутренних, а также угрозу сокращения или даже стагнации сырьевого спроса. Это обречет страну на замораживание существующего неудовлетворительного уровня инвестиций в инфраструктуру выживания и воспроизводства (ЖКХ, образование, здравоохранение) и уже в среднесрочном плане может развалить государство, а то и уничтожить нас как нацию.
Если же мы все-таки признаем очевидную бесперспективность этого пути, то потребуется вскрыть причины, мешающие изменить сложившуюся экономическую парадигму. Свидетельством такого признания мог бы стать политически оформленный отказ от насаждения тотального контроля, от феодальных принципов организации власти и общества, от бесконечных разрешительных процедурв обычной экономической деятельности. Это стало бы шагом навстречу наиболее активным и полезным гражданам, создающим рабочие места и определяющим будущее страны. А в широком правовом смысле — переходом к презумпции доверия, который в рассмотренной нами области должен быть обеспечен переориентацией регуляторов с превентивной на реактивную функцию. Иными словами, регулирование должно быть реакцией на негативные последствия хозяйственной
деятельности, а не борьбой за предотвращение нежелательных событий, понимаемых как угодно широко. Естественно, что на основополагающем уровне нужно расставаться с традицией сосредоточения властных полномочий в одном лице. Ведь именно наличие «волевого» центра создает предпосылки для бюрократического перерождения государства, консолидирует групповые интересы управленцев, формирует безвольный корпус исполнительной власти, неспособной к эффективной работе в интересах населения, но при этом упорно преследующей свои корыстные цели. Важно и то, что единый властный центр неизбежно становится полностью зависимым от собственной опоры — так называемой вертикали. Хорошо известно, что децентрализация делает систему в целом более гибкой, более устойчивой как к внешним, так и к внутренним негативным воздействиям.
Трудно сказать, что могло бы послужить толчком к позитивным изменениям. Можно, конечно, надеяться на естественную эволюцию общества, на постепенное обновление всех эшелонов власти, но такие процессы протекают не слишком быстро и требуют смены двух-трех поколений. Обладает ли страна достаточным запасом прочности? Мир бурно развивается, в нем счет идет уже не на десятилетия, а на годы. Так что же, ожидать очередного кризиса — в надежде, что он очистит атмосферу? Вопрос в том, сможет ли страна его пережить, извлечь урок из прошлого и избежать повторения ошибок… Ответ на этот вопрос далеко не ясен.
[1] От названия итальянского городка Севезо, где в 1976 г. произошла крупная авария на химическом производстве, повлекшая выброс в атмосферу диоксина.
[2] Рассматриваемый закон имеет длинное название: «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования нормирования в области охраны окружающей среды и введения мер экономического стимулирования хозяйствующих субъектов для внедрения наилучших технологий». В тексте закона речь идет именно о «наилучших доступных технологиях».
[3] Общее число погибших за год на объектах, относимых к разряду опасных, в десять раз меньше, чем аналогичный показатель для неопасных объектов, и сопоставимо с числом жертв ДТП за 2—3 дня.