Опубликовано в журнале Отечественные записки, номер 4, 2012
Реформы в образовании идут давно. К ним привыкли настолько, что они уже и как реформы не воспринимаются. Центральным их пунктом можно считать отказ от принципа, что население есть объект воспитания и обучения. Отныне население становится равноправным субъектом на рынке образовательных услуг. Таким образом, в образовательной сфере вошел в употребление ряд взаимосвязанных понятий: бюджетирование, государственное задание, образовательная услуга, удовлетворенность и доступность услуги, рынок образовательных услуг и т. п. «Услуга» в этом списке не только наиболее часто встречающееся, но и ключевое понятие, смещающее государство с менторской позиции и указывающее на его обслуживающий характер. «Перечни государственных услуг (работ) должны формироваться на основании социальных обязательств (установленных Конституцией России, законом, иным нормативным правовым актом обязанностей Российской Федерации, ее субъекта, муниципального образования предоставить населению определенные социально значимые услуги), а не просто фиксировать реально осуществляемую уставную деятельность учреждения» [1]. По сути речь идет о формировании сервисного государства, предназначение которого — удовлетворять базовые потребности граждан, одной из которых и является образование.
В модели, или прожекте, сервисного государства главным критерием его эффективности становится то, в какой степени оно учитывает «рыночную» удовлетворенность граждан. Эта эффективность определяется не соответствием некоторым предзаданным нормативам, но последние вырабатываются исходя из фактического запроса граждан на ту или иную услугу. Государство лишь гарантирует некоторый минимум, уравнивая в правах на получение базовых услуг все слои населения, независимо от социального или профессионального статуса, уровня дохода, возраста, места жительства и т. д. Сверх этого минимума гражданин сам определяет, какие ему нужны услуги. Предполагается, что от его активности и самостоятельности развитие сферы образования зависит не в меньшей степени, чем от профессионализма и ответственности властей. При этом государство должно обеспечить прозрачность механизма предоставления услуг, правил их формирования и корректировки. Установление эффективного общественного контроля над деятельностью бюджетных организаций — одна из ключевых целей всей бюджетной реформы[2], частью которой является радикальное переопределение основных механизмов предоставления государством образовательных услуг.
А что на практике? Как данная идеология претворяется в жизнь? Какое участие в образовательной реформе должны принимать люди? Как учесть их мнение в оценке образовательных услуг? Что их получатели знают о самой реформе? Попробуем наметить лишь один из возможных подходов к оценке гражданами базовых образовательных услуг.
Не числом, а умениями
В стандартной документации услуги в сфере образования описываются показателями числа учащихся, прошедших обучение. При формировании государственного задания и подготовки соответствующей отчетности эти показатели являются основными (ст. 6 Бюджетного кодекса РФ)[3]. Но в нормативных документах предусмотрены и другие показатели эффективности предоставляемых услуг (см. постановление Правительства РФ № 671)[4], однако образовательные учреждения, как правило, отказываются от их разработки и детализации. Как отмечает Пол Шрайер, число получателей тех или иных дипломов есть показатель не столько результата (outcome) обучения, сколько объема (output) конкретной образовательной услуги[5]. Другими словами, любые стоимостные или натуральные показатели выпуска релевантны лишь в условиях не меняющегося во времени и одинакового во всех учебных заведениях качества образовательных услуг.
Джулиан Ле Гранд описывает четыре подхода к измерению качества общественных услуг: ресурсный, операциональный, по результатам действия и результатам последствия[6]. Последние два являются аналогом шрайеровского различения на выпуск (например, число детей, сдающих экзамены в школе) и результат (приобретение навыков счета, чтения и письма, аналитического мышления). Сторонники ресурсного подхода оперируют затратами, связанными с общественными услугами, например, числом и квалификацией работников, оснащенностью и качеством оборудования, размером школьных классов и т. п. При операциональном подходе во главу угла ставится процесс, или оценка качества различных действий, из которых складывается услуга.
Ле Гранд отмечает, что для потребителей общественных услуг наиболее важным является именно качество, особенно внимательность персонала, предупредительность и скорость предоставления услуги, а также результаты, особенно касающиеся здоровья и приобретения навыков. При этом в большинстве стран государственные органы в качестве критериев чаще всего используют именно затраты и результаты (output) — в основном потому, что их проще всего количественно измерить, тем более что на результат образовательной услуги влияет множество факторов, прямо с образовательным учреждением не связанных: среда, в которой рос и воспитывался выпускник, его семейное положение, уровень мотивации, социальный капитал, место жительства и т. д. Но при таком подходе, во-первых, из процесса оценки качества услуги полностью исключаются те, для кого она предназначена, и, во-вторых, рациональность государственных инвестиций в образование становится весьма сомнительной. Для социальных услуг, претендующих на воспроизводство некоторого общественного блага, измерители должны относиться к категории результата, а не выпуска, иначе мы не только теряем возможность контролировать качество услуги, но и не можем оценить, нужна ли она потребителю:
Разворачивающаяся сегодня дискуссия вокруг реформы образования может быть адекватно проанализирована только с позиций общественных целей, лежащих за пределами системных задач образования, за пределами собственно образовательного процесса. Именно соответствие содержания образования общезначимым целям, социальным потребностям, то есть своего рода социальному заказу, может служить полноценным критерием эффективности и качества образовании [7]
Что говорит потребитель
В начале июня 2012 года был проведен телефонный опрос жителей Тверской и Новосибирской областей, в семьях которых есть получатели образовательных услуг[8]. Всего опрошено 600 человек, по 300 в каждой области (рис. 1, 2).
Рис. 1. Выборки по районам Тверской области, всего 300 опрошенных.
Рис. 2. Выборки по районам Новосибирской области, всего 300 опрошенных
Выборка случайная двухосновная, включает стационарные и мобильные номера, репрезентативна на уровне домохозяйств[9]. Отбор внутри домохозяйства не проводился. Опрашивался первый подошедший к телефону член семьи, согласившийся на интервью и положительно ответивший на вопрос о наличии в его семье хотя бы одного человека, посещающего образовательное учреждение: государственную школу, училище, колледж, вуз, детский сад или ясли[10].
В 50 % опрошенных семей есть хотя бы один ребенок, посещающий школу, в 32 % — дошкольное учреждение, в 30 % семей — высшее учебное заведение и только в 12 % — училище или колледж (рис. 3).
Рис. 3. Доля семей, пользующихся услугами образовательного учреждения определенного типа, % ко всем опрошенным
Доминируют семьи, в которых дети посещают образовательные учреждения одного типа (рис. 4).
Рис. 4. Доли семей, пользующихся услугами образовательных учреждений только определенного типа
Среди опрошенных — 35 % мужчин, что несколько смещено от распределения в генеральной совокупности. Поскольку выборка репрезентирует домохозяйства, такое преобладание женщин не снижает качества данных, тем более что, когда дело касается детей, женщину можно считать наилучшим информатором. Возраст опрошенных — от 18 до 86 лет, средний — 42 года.
От опросов к общей оценке
Респондентам предлагалось оценить качество и доступность образовательных услуг, предоставляемых теми учреждениями, в которых в настоящий момент учится хотя бы один из членов семьи. Вопросы однотипны: за последние три года улучшилось, ухудшилось или осталось без изменения качество услуг и стало легче или труднее поступить в образовательное учреждение (табл. 1)? Период в три года выбран потому, что позволяет респонденту оставаться в настоящем и при этом не привязываться к какому-либо конкретному году.
Таблица 1. Восприятие качества и доступности четырех ступеней образования, % опрошенных, у которых кто-то из детей посещает образовательное учреждение данного типа
Использовать данные таблицы 1 для интегральной оценки состояния образования в регионе затруднительно. Поэтому представляется рациональным перейти к сводным показателям. Введем индекс качества услуг (Ик) как разность между долями положительно и отрицательно оценивающих динамику качества образовательных услуг определенного вида:
Ик = Дулучшилось — Духудшилось (1)
Дулучшилось — доля ответивших, что качество услуг улучшилось; Духудшилось — доля ответивших, что качество услуг ухудшилось.
Индекс доступности услуг (Ид) определяется как разность между долями ответивших, что получить услугу стало легче и что труднее:
Ид = Длегче – Дтруднее (2)
Длегче— доля ответивших, что получить услугу стало легче; Дтруднее— доля ответивших, что получить услугу стало труднее.
При большом проценте отказавшихся отвечать или с ответом затруднившихся индексы не будут отражать реальное отношение населения к образовательной системе. Поэтому мы ввели индекс удовлетворенности качеством услуг (Иуд ). Он рассчитывается как сумма двух индексов качества и доступности, взятых с весами, пропорциональными доле респондентов, оценивших услугу:
Иуд = Ик * (1 — Дк нни — Д к зо ) + Ид * (1 — Дд нни — Д д зо) (3)
Днни — доля ответивших, что ничего не изменилось в качестве (к) и доступности услуг (д); Дзо — доля затруднившихся с ответом о качестве (к) и доступности (д) услуг.
Логика здесь следующая: частные индексы могут совпадать при самой разной (очень большой и очень малой) доле тех, кто высказался определенно (положительно или отрицательно) о данной услуге. Но при этом очевидно, что в первом случае услуга для населения важна, а во втором нет. Соответственно и вес, с которым берется индекс, должен быть в первом случае большим, а во втором — малым.
Индексы качества и доступности услуг могут принимать значения от -1 (все оценивают отрицательно) до +1 (все оценивают положительно). Однако фактически они не выходят за пределы ±0,5. Следовательно, индекс удовлетворенности услугами может изменяться от -1 до +1.
Включение в индекс удовлетворенности показателя доступности услуг имеет следующий смысл. Если бы мы имели дело с услугой исключительно рыночного характера, то ее дефицитность только бы подогревала спрос, а значит, повышала удовлетворенность тех, кому удалось услугу получить. Но если мы говорим об услуге, гарантированной государством, то ограниченный к ней доступ лишь снижает индекс доступности, а значит и удовлетворенности.
Для оценки общей ситуации с образованием можно ввести кумулятивный индекс удовлетворенности, который рассчитывается как сумма индексов удовлетворенности услугами дошкольного, среднего, среднего специального и высшего образования.
О чем говорят индексы
В таблице 2 представлены результаты расчетов индексов по четырем образовательным ступеням в двух областях. Кумулятивные индексы показывают, что жители Новосибирской области гораздо выше оценивают услуги, нежели жители Тверской. Однако в обоих случаях индекс имеет отрицательные значения, соответственно -0,07 и -0,51. Тверской показатель оценивается нами как критический, на уровне предельной негативной оценки. Рассмотрим, чем объясняются столь низкие индексы.
Таблица 2. Показатели качества образовательных услуг
Услуги в детских садах и яслях получили наиболее высокие оценки по качеству и низкие по доступности. Другими словами, на сегодняшний день дошкольное воспитание — наиболее востребованная и дефицитная образовательная услуга. Это связано как с ростом рождаемости в последние годы, так и с сокращением числа дошкольных учреждений в 1990-х годах. Оценки в Новосибирской области значительно выше. Здесь даже в сельской местности чаще отзываются положительно о ситуации с детскими садами. Суждения о качестве и доступности дошкольных учреждений на селе предельно конкретны и построены на личном опыте, в них нет отсылок к медийным источникам:
У нас воспитатель отличный, просто золото! Она очень хорошо ладит с детьми. И дети ее очень уважают. <…> Открыли дополнительную группу ясельную.
(женщина, 53 года, внучка ходит в садик, с. Шубинское)
Оценки качества и доступности средних школ в Новосибирской и Тверской областях практически совпадают. По всей видимости, и там и там на деле реализуются единые государственные стандарты. В то же время ни один из индексов не попадает в положительную область, видимо, потому, что родители склонны несколько занижать оценки, поскольку все больше открывается возможностей в том, что касается выбора школы, и более престижные из них воспринимаются как недоступные: «Ой, знаете, вопрос (легче или труднее стало определить ребенка в государственную школу?) очень сложный. Если район наш брать, если по прописке, то легче. А если хочется в какую-то гимназию, достаточно сложно» (женщина, 35 лет, сын учится в средней школе гор. Твери).
Начальное и среднее профессиональное образование — единственная ступень, для которой показатели по Тверской области выше, чем по Новосибирской (рис. 5). Более того, профессиональное образование в Тверской области оценивается как доступное (Ид = 0,17). Здесь надо отметить, что, как указывает Т. Л. Клячко, функции начального и среднего профессионального образования существенно отличаются. Если после получения первого доминирует непрофильное трудоустройство, то второе преимущественно используется выпускниками для поступления в вуз, минуя сдачу единого государственного экзамена [11] . Поэтому у потребителя образовательных услуг начальное профессиональное образование обычно получает негативные оценки, а среднее — позитивные. По всей видимости, в методическом отношении объединять эти две категории в одну было ошибкой. Однако малый объем выборки (рис. 4) не позволил бы сделать статистически корректные заключения относительно каждой из них в отдельности.
Высшее образование в обеих областях оценивается низко, причем в Тверской — значительно ниже, чем в Новосибирской (см. табл. 2). Но даже там, при наличии крупного университетского центра, индекс удовлетворенности лишь немного превышает нулевое значение (+0,06). Это позволяет предположить, что и в целом по стране состояние высшего образования оставляет желать лучшего.
Многие новосибирцы и тверичи пребывают в уверенности, что высшее образование все более коммерциализируется (такого мнения придерживаются и авторы многих специальных работ[12]).
Боже мой! Тут уже все известно, что все это фикция. Потому что на бюджетной основе осталось очень и очень мало.
(женщина, 60 лет, гор. Новосибирск, дочка учится в институте)
По мнению многих, растет также коррупция при приеме в вузы:
Ну опять же, ну я не попал в сферу ЕГЭ, и я не могу ответить на этот вопрос, потому что я не сдавал его… Я думаю, что в любом случае коррупция растет.
(мужчина, 25 лет, сестра учится в институте, гор. Тверь)
Рис. 5. Индекс удовлетворенности образовательными услугами в Тверской и Новосибирской областях
Заметим, что авторы приведенных высказываний ссылаются не на свой личный опыт, а транслируют расхожие мнения. Интересно отметить: критическая оценка всего высшего образования отчасти переносится и на самих потребителей образовательных услуг. Уже упоминавшаяся 60-летняя жительница Новосибирска негативно высказывается о студентах, приходящих в вузы не за знаниями, а за дипломами:
А сейчас платно учатся, за деньги, лишь бы диплом получить. И даже умудряются покупать. <…> Ну и какие могут быть специалисты? Какие могут быть знания, которые куплены?
Аналогичную позицию занимает мужчина, чья дочь оканчивает Новосибирский государственный университет:
Много бюджетных мест, на которые люди идут от нечего делать. По специальности никогда работать не собираются. И в то же время <…> по бестолковости родителей, многих детей отправляют учиться в коммерческие вузы или в государственные на платной основе. Выбирают специальность бездумно, то есть как бы без будущего, без существенного качества выбора вуза.
(мужчина, 45 лет, пригород Новосибирска)
Итак, для Тверской области ни по одной из ступеней образования индекс удовлетворенности не принимает положительного значения. В Новосибирской области положительные индексы зафиксированы лишь в дошкольном воспитании и высшем образовании, в то время как качество услуг, предоставляемых в школах, колледжах и училищах, оценивается низко. Иными словами, население качеством образовательных услуг в целом недовольно. А ведь исходить из оценки конечным потребителем качества и доступности таких услуг (и любых других государственных) прямо обязывает вступивший в силу 1 января 2012 года закон № 83-ФЗ [13] . Он уже действует, однако методики учета мнения потребителей отсутствуют. Приведенный выше способ оценки удовлетворенности граждан мог бы послужить основой для разработки таких методик.
Информированность граждан о реформе образования
В настоящий момент население остается пассивным получателем образовательных услуг (а федеральные органы власти не идут дальше декларативных, если не декоративных, заявлений о формировании конкурентной среды в области образования). Большинство респондентов Тверской и Новосибирской областей вообще не слышали о новом законе и тех правах, которыми он наделяет потребителей (табл. 3).
Таблица 3. Информированность населения о реформах в образовании, предусмотренных Федеральным законом № 83-ФЗ*, %
* Вопрос задавался в следующей формулировке: «Согласно новой реформе образовательные учреждения будут преобразованы в три типа — казенные, бюджетные нового типа и автономные. Знаете ли Вы об этом, слышали что-нибудь или слышите сейчас впервые?»
А те, кто слышал, вникнуть в его суть не имеют возможности, поскольку не обладают необходимыми для этого знаниями и информацией. Не удивительно, что население интерпретирует законодательные решения, направленные на повышение эффективности образовательной отрасли, как коммерциализацию последней:
Ну слышал (о реформе), да, что хотят платное образование сделать.
(мужчина, 30 лет, дети ходят в садик, гор. Тверь)
Вывод
Оценка населением качества и доступности образования прямо отвечает идеологии сервисного государства. Однако отсутствие регулярных, понятных и простых измерителей как эффективности таких услуг (включая образовательные), так и процедур участия непосредственных потребителей в оценке их качества, эту идеологию в значительной мере выхолащивает.
[1] Алашкевич М. Ю., Богданов Л. Н., Котюков М. М. и др. Федеральный закон № 83-ФЗ: основные положения, механизмы и инструменты / Министерство финансов РФ; НИУ «Высшая школа экономики». Под ред. М. Ю. Алашкевича, Б. Л. Рудинка. М.: Изд. дом Высшей школы экономики, 2011. С. 33.
[2] Клячко Т., Мау В., Синельников-Мурылев С. О реформе бюджетных учреждений // Экономическая политика. 2009. № 1. С. 115—131.
[3] Бюджетный кодекс Российской Федерации (БК РФ) от 31.07.1988. № 145-ФЗ.
[4] Постановление Правительства РФ № 671 от 02.09.2010 «О порядке формирования государственного задания в отношении федеральных государственных учреждений и финансового обеспечения выполнения государственного задания».
[5] Schreyer, P. Output, outcome, and quality adjustment in measuring health and education services // Review of Income and Wealth. 2012. Vol. 58. No. 2. P. 257—278.
[6] Ле Гранд Д. Другая невидимая рука: предоставление общественных услуг на основе выбора и конкуренции / Пер. с англ. И. Кушнаревой. М.: Издательство института Гайдара, 2011. С. 20—21.
[7] Очкина А. В. Субъектные и субъективные аспекты образовательной реформы // Известия Пензенского государственного педагогического ун-та им. В. Г. Белинского. 2011. № 24. С. 44—48.
[8] Опрос проведен в рамках комплексного социологического исследования особенностей внедрения Федерального закона № 83-ФЗ, организованного Центром экономики непрерывного образования (ЦЭНО) совместно с Центром методологии федеративных исследований (ЦМФИ) РАНХиГС при Президенте РФ. Кроме названного опроса населения в исследовании проводились интервью в пяти регионах (Тверской, Новосибирской, Воронежской, Псковской областях и Краснодарском крае) с директорами и главными бухгалтерами образовательных учреждений, руководителями региональных органов власти, курирующими внедрение закона. Конструирование выборки и контроль за значимыми параметрами ее качества осуществлен Тимуром Османовым, специалистом Фонда «Общественное мнение», обработкой данных и составлением графического материала занималась Надежда Галиева, координатор ЦМФИ.
[9] Выборка построена по опубликованным на официальном сайте Россвязи ABC и DEF диапазонам телефонных номеров, задействованных в обеих областях. Число отбираемых в диапазоне номеров прямо пропорционально доле диапазона в общем числе номеров, выделенных на соответствующую область (объем диапазона). Отбор номеров из диапазонов происходил случайным образом при помощи систематического отбора с шагом, равным отношению объема диапазона к числу отбираемых в диапазоне номеров. При таком способе отбора каждый телефонный номер из всех диапазонов DEF или ABC имеет равную вероятность попадания в выборку.
[10] Таким образом, из согласившихся участвовать в опросе подошли под критерии отбора в Новосибирской области 365 человек (согласились отвечать на вопросы 625 человек), в Тверской — 363 (согласились — 560).
[11] Клячко Т. Л. Образование в Российской Федерации: проблемы и тенденции развития в начале XXI века // Мир России: социология, этнология. 2011. Т. 20. № 1. С. 88—124.
[12] Например: Мусаелян Л. А. Есть ли стратегия в российских реформах образования? // Современные проблемы науки и образования. 2012. № 1. С. 267—270; Филиппов Р. И. Макдонализированное образование: подходит ли оно для России? // Высшее образование в России. 2010. № 3. С. 123—128; Байденко В. И. Болонские преобразования: проблемы и противоречия (статья четвертая) // Высшее образование в России. 2009. № 11. С. 26—40.
[13] Федеральный закон № 83-ФЗ от 08.05.2010 г. «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений.