Опубликовано в журнале Отечественные записки, номер 3, 2012
Одной из основных функций государства является предоставление населению, и в первую очередь бизнесу, силовых услуг, то есть услуг по производству и поддержанию порядка, определенных и понятных всем правил игры. Установление таких правил, а также контроль за их исполнением и делают государство легитимным в глазах населения. И как раз эти правила, а главное — сами процедуры их исполнения, сегодня оказались крайне размытыми. Все более очевидным становится, что некий важный элемент государственного устройства, каким оно сложилось в постперестроечные годы, утерян и ничем не был заменен. Об этом исчезнувшем элементе политической системы и пойдет речь. Имя ему — региональные элиты, и прежде всего — губернаторский корпус 1990-х годов. Именно эти элиты создали административный рынок, который, трансформировавшись, продолжает функционировать и по сей день. Показательно, что, несмотря на демонизацию «лихих 90-х», губернаторы той поры продолжают восприниматься населением многих субъектов Федерации как «настоящая» власть.
Базироваться наши рассуждения будут на концепциях «административных рынков» (Виталий Найшуль, Симон Кордонский) и «силового предпринимательства» (Вадим Волков).
На пути к административному рынку: в поисках силового оператора
Конец 1980-х и первая половина 1990-х годов проходили под знаком радикального ослабления властных институтов, окончательного распада и прежде не особенно эффективно работавшего механизма управления. Бюрократия и «политический слой» расходились все дальше. Политика дебюрократизировалась, лишаясь рычагов реального управления, а бюрократия, напротив, политизировалась, все четче осознавая свои собственные интересы, не совпадавшие с интересами принципала. Провал перестройки не в последнюю очередь связан именно с выжидательной позицией, которую заняла бюрократия эпохи Горбачева. Как убедительно показал Найшуль, к тому времени местные чиновники в значительной степени приватизировали властные функции государства, так что любое решение, принимаемое в верхах, прежде чем быть реализованным, проходило сложный процесс торга-согласования. И поскольку главный лозунг перестройки — борьба с привилегиями — прямо противоречил интересам бюрократии, любая активность реформаторов блокировалась. Их сигналы просто не доходили до адресатов. Потому-то к власти и пришел единственный политик «ближнего круга», избравший «харизматический», принципиально внеинституциональный тип общения с населением, — Борис Ельцин.
Однако следствием победы такого типа политической коммуникации стал развал государственного механизма. Вместо обмена власти на собственность, который по задумке идеологов постперестройки позволил бы избежать гражданского конфликта, развился процесс хаотического распада общества. Кирилл Коктыш охарактеризовал тот период как «баланс слабостей» — сильных в новой России не нашлось. Во всяком случае в легальном поле.
В условиях отсутствия «силы» главной технологией выживания стала «теневая», подлинно «народная» приватизация собственного рабочего места, основы которой были заложены несунами (расхитителями социалистической собственности) советской эпохи и ранним кооперативным движением. Всеохватный бартер вплоть до выплаты зарплаты утюгами и гробами стал формой легализации такой приватизации, а то, что Сергей Дамберг назвал «приватизацией биографией», — ее идеологическим основанием. Проработав на предприятии 15—20 лет, работник начинает ощущать его «своим». Это проявляется не только и не столько в «чувстве команды» из учебников по теории управления, сколько в уверенности, что предприятие должно (!) решать повседневные проблемы работника, служить ресурсом для их решения. Если же оно этого делать не желает, работник вправе оказать себе помощь сам. Разумеется, за счет того же предприятия. Именно такую позицию в 1995 году занимали респонденты, участвовавшие в опросе, который автор при поддержке фонда «Культурная инициатива» проводил среди жителей Хабаровска и Владивостока.
Я в депо больше пятнадцати лет оттрубил. Пахал не за страх, а за совесть. И в цеху, и в профкоме. Что ж я, по-твоему, не заслужил себе квартиру сделать сыну. По-моему, очень даже заслужил…
(респондент, мужчина, 43 года, образование неоконченное высшее, профсоюзный деятель).
Сходное мнение в том же цикле:
Да, станок конторы, а заказы частные. Все так. Только ты подумай, он же бьл никому не нужен. Студенты практиковались. Мы его до ума довели. Сами. Все сами организовали. Теперь сами и зарабатываем. А (название предприятия. — Л. Б.) здесь не при делах. Это наше, мы и будем зарабатывать
(мужчина, 41 год, образование высшее, преподаватель).
Такого рода представления послужили основой для масштабного и эффективного сетестроительства. На базе сетей формировалась неформальная иерархия, в соответствии с которой и происходила «народная приватизация».
У нас все знали: старик (директор. — Л. Б.) уже даже из кабинета не выходит. А в кабинет доступ только у нее. Она всем и рулит. Этого примет, а этого нет. Она определяла — кому откажут, а кто по легкой проскочит. Кто с ней дружил, все мог получить, все ему с рук сходило…
(респондент, мужчина 48 лет, образование высшее, ИТР).
В наиболее трудном положении оказались работники государственного аппарата, единственным ресурсом которых была им делегированная и частично ими же приватизированная власть. Здесь «приватизация биографией» тоже имела место: на ней, в частности, основывались претензии бывших партийных функционеров на власть в регионах («я области всю жизнь отдал…»). Проблема в том, что именно формальные властные институты и распадались, порождая все новые «центры слабости». Тем не менее сохранившаяся с советских времен «инерция подчинения», то есть привычка исполнять или по крайней мере реагировать на требования властного органа, позволила бюрократии пережить трудные времена, полностью приватизировав формальные полномочия, на тот момент, правда, не особенно востребованные бизнесом. В результате долгое время бюрократы были почти лишены возможности «производить силу» и порядок посредством силы.
Вместо них главными ее производителями стали организованные преступные группировки (ОПГ), в народе — «крыши». Об этих «силовых предпринимателях» столь убедительно и ярко писал Вадим Волков[1], что нам остается только кратко пересказать его мысли. Бизнес, да и просто социум, остро нуждается в некоторой системе общих и понятных правил, во внешней упорядочивающей силе, единственная альтернатива которой — гоббсовская «война всех против всех». Криминальные крыши, сами не нуждающиеся в формальном праве, как раз и смогли создать такие правила — жестокие, совсем не демократичные и не гуманные, но на тот момент других просто не было.
Именно криминальные крыши начали выполнять судебные и регулирующие функции, причем выполнять вполне эффективно. Так, в интервью, взятом в 1999 году (проект «Изменение поведения экономически активного населения в период кризиса», осуществленный при поддержке Фонда Форда, № SP-99-2-10) в Комсомольске-на-Амуре, респондент сообщил, что в городе работает «приемная Джема» — местного «смотрящего». В ней, в отличие от легальных инстанций, проблемы населения действительно решались. Об аналогичных «приемных» упоминали и жители других городов Дальнего Востока. Что интересно, мало у кого из бизнесменов отношение к «крышам» было негативным. Этот институт был необходим, и это вполне осознавалось.
Но как только заработали первые сколько-нибудь крупные предприятия, завязанные на несколько регионов, а тем более осуществлявшие экспортно-импортные операции, криминал стал давать сбои. Причина проста. При всех страшилках о криминальных сообществах, поделивших Россию между собой и вершивших ее судьбы на тайных сходках, ОПГ на самом деле оставались локальными операторами, обслуживавшими определенный хозяйственный объект (порт, таможенный коридор и т. п.), а все их попытки выхода на новую территорию блокировались тамошними конкурентами.
Нелегальность ОПГ тоже была существенной проблемой, поскольку зарубежные фирмы требовали, чтобы российский партнер имел хоть какой-то официальный статус. Тогда-то на сцену вновь и вышло государство в лице служащих, приватизировавших определенный силовой (функциональный, бюрократический и т. д.) государственный ресурс. Именно региональные бюрократии оказались эффективными поставщиками силовых услуг, охватывающих территории больше одного субъекта.
Этот ресурс (легальность, возможность согласовывать межрегиональные и внутрирегиональные интересы, принуждение к исполнению определенных правил игры) и выставлялся на продажу. Его качество оказалось в целом выше, номенклатура услуг — шире, а цена — ниже, чем у ОПГ. Поскольку каждый чиновник-продавец удовлетворялся небольшой платой, то совокупные расходы (на взятки, «дружбу» и т. п.) тоже оказывались, как правило, не слишком значительными. Во всяком случае в тот период они, как отмечали в интервью предприниматели, были значительно меньшими, чем дань «крышам» или белые платежи. И при этом существенно более эффективными, поскольку позволяли не только избежать санкций со стороны государства, угроза которых к концу 1990-х уже стала относительно реальной, но и получить необходимую услугу: налаживание отношений с партнером, возврат долгов, защиту от конкурентов и недопущение новых игроков на рынок, приобретение социального статуса, включение механизма enforcement’а.
Эпоха «региональных баронов»
Итак, во второй половине 1990-х годов основными операторами, оказывавшими услуги по производству порядка, стали «региональные бароны», то есть губернаторский уровень власти. Цена услуги складывалась из дохода чиновника (взятка, откат) и его издержек при производстве самой услуги. Это подношения выше стоящему начальнику, легитимирующему сам акт приватизации государственного ресурса, а также покупка услуг сопряженных силовых (административных) операторов. Ограничителем цены услуги выступал платежеспособный спрос. При изъятии «в два горла» экономический агент уходил в «тень», под прикрытие криминальных операторов, менял локализацию бизнеса, вовсе прекращал экономическую деятельность. Так, в первые годы губернаторства Сергея Дарькина, когда в Приморье резко выросли цены на административные услуги, едва ли не четверть всех зарегистрированных во Владивостоке фирм сменили место прописки.
Сам рынок силовых услуг имел достаточно сложное иерархическое устройство. В период «парада суверенитетов» подавляющее большинство разрешительных функций отошло к региональной власти. Функцию основного легитиматора хозяйственной жизни на территории субъекта выполнял губернатор. Именно он был верховным «разрешителем» и для силовых операторов, и для экономических агентов. На «низовом» же уровне, уровне локальных сообществ, «красные» (милицейские) крыши отчасти продолжали конкурировать с криминальными. Но последние в итоге либо срослись с властью, либо были вытеснены из бизнеса. Отметим, что вытеснялись они вполне экономическими методами. Показательно, что в 1990-е годы на всем Дальнем Востоке было возбуждено менее десятка уголовных дел по статьям, связанным с организованной преступностью. Делалось все проще: по словам респондентов, был создан своего рода «губернаторский картель», доступ в который регулировался региональной властью. Предприятия, в него допущенные, получили серьезные преференции, а все остальные автоматически оказались менее рентабельными и были вытеснены с рынка. Вслед за ними ушли и их криминальные «крыши», лишившиеся «кормовой базы».
Поскольку основным источником легитимации власти губернаторов в тот период были прямые выборы, то административный рынок вынужден был взимать достаточно серьезный «социальный налог» в пользу населения. Пал Тамаш писал о «купленной лояльности»[2], однако в рассматриваемый период она таковой являлась лишь отчасти. Безусловно, «социальный налог», которым облагался бизнес, был способом покупки лояльности главного легитиматора — населения. Но помимо этого оценка работы губернатора зависела от качества оказания им административных услуг в самых важных для населения серых зонах, то есть в таких отраслях, как образование, здравоохранение и т. п. Понятно, что в нашем случае «губернатор» — это обозначение не должности или лица, а поставщика властной услуги на определенной территории. Устройство власти и персоны, ею облеченные, могут быть разными, отсюда и разные варианты политических режимов в регионах, но суть административного рынка от этого не меняется.
Федеральная власть была также включена в этот рынок. Прежде всего не стоит забывать, что центр обладал правом «второй инвеституры». Конечно, первая — всенародное избрание — была главной, но федеральный центр мог создать серьезные проблемы строптивому губернатору. Яркий тому пример — замерзающий Владивосток: в середине 1990-х город несколько раз оставался без тепла и света из-за жесткой позиции Москвы по отношению к губернатору Е. И. Наздратенко, при котором местный ЖКХ набрал многомиллионные долги. Соответственно в направлении Москвы шли не только белые (в то время незначительные) отчисления, но и часть «настоящих» доходов. Так сказать, налог на легитимацию.
При этом дамоклов меч «второй инвеституры» заставлял губернатора постоянно доказывать центру, что тому не следует вмешиваться во «внутренние дела» региона. В ход шли этническое своеобразие, конфессиональная специфика, географически-климатические особенности субъекта. В дальневосточных регионах усилиями местных СМИ, «исследователей» и прочих властителей дум создавалась апокалипсическая картина гибнущего и уже практически захваченного китайцами региона, вмешиваться в дела которого при его ничтожном электоральном значении себе дороже. Дальневосточные страшилки охотно тиражировала и федеральная пресса. В результате был заключен негласный договор: мы (центр) не лезем в ваш кошмар, рулите сами, но за это обеспечьте максимальную лояльность на выборах. Для «внутреннего потребления» использовались иные ужастики: Москва все отбирает, китайцы давно бы уже все захватили, если бы не мудрая политика региональной власти. К сожалению, автор не располагает прямыми данными относительно ситуации в других крупных регионах страны. Однако и косвенные позволяют предположить, что механизм везде был приблизительно одинаковым.
Включенность центра в региональные административные рынки была обусловлена еще и тем, что к тому времени уже вовсю работали предприятия национального масштаба, нуждавшиеся в общих для всей страны правилах игры.
При всей своей расплывчатости такие правила существовали, и контроль за их соблюдением осуществляла центральная власть. Таким образом федеральный центр обеспечивал своего рода «международное право» при осуществлении межрегиональных транзакций.
Но в начале 2000-х эта вполне жизнеспособная система начала разрушаться. После восстановления в 1999 году экспортных пошлин на сырье, прежде всего на нефть и газ, в руках центральной власти оказался ресурс, многократно превышавший совокупный ресурс любого региона. Это и предопределило «закат региональных баронов». Впрочем, отнюдь не одномоментный, а продлившийся до середины нулевых.
Закат «региональных баронов» и поиск новых правил игры
В начале нулевых, когда цена на нефть сделала исторический рывок и федеральная власть смогла наконец вздохнуть с облегчением, она вдруг обнаружила, что вовсе не управляет страной. Под федеральной властью в данном случае понимается политическая группа, связанная с новым на тот момент президентом. Старая федеральная власть — так называемая семья и близкий к ней нефтегазовый и прочий сырьевой бизнес — осуществляла управление, используя те же механизмы административного рынка, то есть систему неформальных практик и договоренностей. Центр был своеобразным третейским судьей в конфликтах между главами регионов, а также между губернаторами и мэрами крупнейших городов-субъектов. Новая власть в систему таких договоренностей включена не была. Собственно, на это и рассчитывали авторы «проекта Путин» из числа представителей старой правящей группы. Они надеялись при новом, ими «сделанном» президенте окончательно закрепить за собой роль всероссийского третейского судьи. Но просчитались.
И дело здесь не в уникальной «харизме Путина»: то, что она — продукт современных пиар-технологий, сегодня особых сомнений не вызывает, а в банальном незнании собственной страны. В результате реформ 1990-х значительная — до половины — часть населения оказалась в числе аутсайдеров. И эти люди воспринимали членов правящей в то время группы как личных врагов. В социально ущемленную группу попало и немало тех, кто формирует и выражает общественные настроения — писателей, журналистов, других представителей культурного истеблишмента советской эпохи. В результате сформировалась крайне широкая антиельцинская коалиция, видевшая в Путине своего лидера и защитника.
Однако недовольство вряд ли выросло бы во что-то большее, чем глухие проклятия в адрес «семьи», если бы не мощная (по крайней мере многочисленная) прослойка бюрократии, в 1990-е годы отстраненная или почти отстраненная от участия в административном рынке. Так, например, министерство образования в минимальной степени контролировало вузы, которые научились обеспечивать себя сами, создав достаточно емкий, даже в условиях демографического спада, рынок образовательных услуг — по существу рынок дипломов. То же самое происходило и в ряде других отраслей.
Иными словами, как уже говорилось, неформальные отчисления в пользу федерального уровня были незначительными, поскольку основные решения принимали местные власти. Эти-то отчисления центр на рубеже веков и начал повышать всеми доступными способами, прежде всего постепенно усложняя систему лицензирования федеральной властью местных структур. В результате цена административной услуги для бизнеса выросла, и приобретать ее на месте стало невыгодным. Вместо «розничной торговли» порядком и силой, осуществляемой на региональном уровне, возникли единые центры продажи таких услуг — федеральные органы власти. Губернаторский уровень управления оказался просто-напросто лишним. Особенно в случае, когда федеральные трансферты существенно превышали собственный бюджет региона.
Все это сделало замену выборности губернаторов на фактическое их назначение актом почти рядовым. В регионах стали складываться новые механизмы функционирования административного рынка теперь уже федерального уровня. В нем была задействована та часть местной элиты, которая успела (сумела) вписаться в федеральные управленческие или политические структуры, в местные «дочки» всероссийских предприятий, прежде всего госмонополий. Но за два десятилетия реформ региональная элита уже вполне сплотилась и «приватизировала» регион (по тому самому старому советскому принципу: двадцать лет жизни ему отдано!). Внутрирегиональные связи элитных групп, даже включенных в разные структуры, оказались сильнее внешних. Ведь это многолетние семейные и личные контакты, связь одноклассников и выпускников одного вуза.
Ну и что, что он теперь в… (название органа власти. — Л. Б.). Мы с ним уже десять лет по выходньм вместе паримся. Наши жены дружат. Что же нам теперь из-за работы ссориться? Работа есть работа, а жизнь есть жизнь. В жизни друг другу всегда поможет.
(респондент, 52 года, образование высшее, государственный служащий).
Соответственно региональная элита, взаимодействуя с федеральной, действует, как правило, достаточно согласованно. Как и в советскую эпоху, идет сложный торг с центром, только в отличие от 1990-х годов местная элита выступает уже как «младший партнер». Роль «нового» губернатора в этих играх может быть различной. Один из вариантов: губернатор выступает неформальным лидером местной элиты, вне зависимости от принадлежности ее членов к тому или иному институту. Это характерно в основном для назначенцев из местной среды. Яркий пример — губернатор ЕАО А. А. Винников, бывший мэр города Биробиджана. Впрочем, «чужой» губернатор, приняв местные правила игры, тоже вполне способен стать таким лидером. Другой вариант — «чужой» губернатор, который обладает достаточным ресурсом, чтобы подмять местную элиту. Таким ресурсом может быть укорененность в федеральных элитных группах («связи в Москве»), неформальный контроль над значимой отраслью бизнеса в регионе и т. п. Здесь можно упомянуть губернатора Амурской области О. Н. Кожемяко, некогда «выдавленного» из Приморья Дарькиным, но сохранившего и приумножившего хозяйственный и силовой ресурс. Возможно, что таким лидером суждено стать и В. В. Миклушевскому, недавно вступившему в должность губернатора Приморья. Пожалуй, наименее эффективная стратегия: губернатор в роли агента по отношению к принципалу — федеральному центру. В этом случае административные игры идут своим чередом, но уже помимо формального главы региона.
Одно из последствий фактического уничтожения регионального уровня власти — чудовищное усложнение государственной машины. В стремлении все держать под контролем центр создает все новые и новые контрольные органы. Но проверяющие из местных действуют, как правило, заодно с местными структурами, приезжих же либо покупают, либо демонстрируют им потемкинские деревни. В попытке переломить ситуацию над одними контролерами ставятся другие, над ними — третьи, и так до бесконечности. Местный же бизнес, точнее та его часть, что не успела вписаться в федеральные структуры, постепенно либо выдавливается из страны, либо умирает. Что касается населения, то оно из категории покупателей административной услуги переходит в категорию продавцов нового ходового товара — лояльности. Однако крайне востребованный в период предвыборных баталий, в другое время этот товар вряд ли найдет покупателя.
* * *
[1] Волков В. В. Силовое предпринимательство. М.: Летний Сад, 2002.
[2] Тамаш П. Неформальность в постсоциалистической экономике. См.: http://www.indepsocres.spb.ru/library/neform_soder.html