Опубликовано в журнале Отечественные записки, номер 3, 2012
Градостроительная тема находится сегодня в фокусе общественного интереса. Началось все два-три года назад, когда неожиданно для власти обсуждение Генерального плана Москвы вылилось в активную публичную дискуссию. Этот документ, по традиции абсолютно технический и совершенно не приспособленный для восприятия непрофессионалами (да и профессионалу, если честно, сложно такое читать), вдруг стал объектом яростной критики блогеров, ежедневных газет и ежемесячных изданий и предметом дискуссий не только в среде архитекторов и градостроителей, но и, например, в Общественной палате России. До этого публичное обсуждение архитектурно-градостроительной тематики не выходило за рамки проблем сноса-воссоздания отдельных зданий и диспутов по поводу насаждаемого сверху «лужковского» стиля. «Корректировка» Генерального плана Москвы, безнадежно устаревшего меньше чем за десять лет своего существования, стала катализатором переноса дискуссий на новый уровень. Вдруг стало понятно, что общее московское неблагоустройство — следствие глобальных проблем, связанных с отсутствием стратегии развития города и механизмов, при помощи которых в нем могла бы возникать комфортная, удобная для жизни и работы среда.
Видимыми результатами интереса власти к этой тематике стали программа строительства наукограда Сколково, к проектированию которого привлекли ведущих мировых и российских архитекторов и градостроителей (введя юридическую экстерриториальность и разрешив строительство по нормам любой из стран ОСЭР), и проект расширения территории Москвы на юго-запад. Оба этих решения — типичный плод бюрократического «креатива», вызывающий обоснованную критику экспертного сообщества (в частности, на собранном для обсуждения планов расширения города Московском урбанистическом форуме).
В том же мае 2010 года, когда Московская городская дума утвердила генеральный план столицы, на архитектурной биеннале в Центральном доме художника демонстрировался стратегический мастер-план Перми, разработанный архитектурным бюро Kees Christiaanse Architect & Planners (KCAP). Альтернатива традиционной советско-российской градостроительной практике, предложенная голландцами, вызывала искренний интерес и серьезные сомнения в том, что их радикальные предложения могут быть реализованы в нашей стране. Два года — хороший срок, чтобы оценить, прижились ли ростки мировой культуры городского планирования на российской почве.
Социалистический генплан для капиталистического города
Существующая в России модель градостроительной деятельности ведет свое происхождение от сталинского плана реконструкции Москвы 1935 года, предусматривавшего укрупнение кварталов, создание масштабных ансамблей, расширение улиц и пробивку новых проспектов. Хрущевская реформа стройкомплекса дополнила эту модель заимствованными из западной градостроительной практики модернистскими принципами Афинской хартии (единственно целесообразным типом жилища является многоквартирный дом; городская территория должна четко делиться на функциональные зоны) и типологией микрорайона, после чего отечественные разработчики генеральных планов и проектов детальной планировки на три десятилетия оказались надежно отгороженными от тлетворного влияния Запада железным занавесом секретности.
На Западе, между тем, ровно в тот момент, когда мы заимствовали модернистские идеи — на рубеже 1950—1960-х годов, — они были подвергнуты жесточайшей критике, повлекшей за собой переосмысление подходов к регулированию застройки городов. Стало ясно, что городское развитие останавливается, если из него исчезают сложность, многовариантность сценариев жизни, смешение людей, идей и капиталов, если складывавшаяся веками традиционная объемно-планировочная структура заменяется искусственной, если автомобиль оказывается в привилегированном положении по отношению к пешеходу. После 1961 года, когда в США вышла перевернувшая многие представления о городе книга Джейн Джекобс «Смерть и жизнь больших американских городов», мировое градостроительное планирование прошло значительный путь, перестав смотреть на город лишь как на машину для жилья и работы и начав воспринимать его как сложный организм.
Советский Союз эти новые веяния не затронули вовсе: модернистская градостроительная модель казалась идеальной для встраивания в социалистическую систему планирования, хотя де-факто даже в таких условиях градостроительство оказалось оторванным от экономики: степень реализации генеральных планов в расчетный период редко превышала 10—15 процентов. Основные принципы советской градостроительной парадигмы были четко сформулированы в многочисленных теоретических трудах и зафиксированы в строительных нормах и правилах, в слегка перелицованном виде действующих и поныне. Система ориентировалась на принудительное социальное равенство: гарантировались ежедневные два часа солнца в окне, площадка для выбивания ковров во дворе и пешеходная доступность школ, детсадов и булочных.
С распадом СССР, в девяностые, о градостроительстве попросту забыли, и управление застройкой городов осуществлялось исключительно в «ручном» режиме, каковой был крайне удобен мэрам, главным архитекторам городов и всем участникам процесса согласования нового строительства. Впрочем, уже в конце 1990-х — начале 2000-х невозможность подобного субъективно-стихийного развития городов стала очевидной для управленцев федерального уровня, и о градоустройстве вспомнили, приняв новый Градостроительный кодекс, базировавшийся на капиталистических принципах землепользования. Градо-кодекс запретил ряд операций с недвижимостью при отсутствии документов территориального планирования и правил землепользования и застройки. Однако введение этих норм не единожды уже откладывалось: сначала на 1 января 2008 года, потом на 1 января 2010 года, затем на 1 января 2012 года, теперь на 31 декабря 2012 года. И, весьма вероятно, будет отложено вновь.
Тем не менее благодаря этой норме с середины 2000-х начался бум разработки муниципалитетами градостроительной документации. Беда в том, что разрабатывать ее начали все по тем же советским лекалам — других в арсенале отечественных градостроителей просто не было. Очевидный диссонанс между реальными проблемами, стоящими перед городами, и проектами планировки, явно предназначенными для совершенно иной социально-экономической формации и этих проблем никак не решавших, никого особо не смущало — чиновники предполагали, что будут продолжать производить согласования в «ручном режиме». Даже поправки в Градостроительный кодекс, с 2007 года прямо запретивший такую практику, ничего не изменили: согласования начали маскировать под разного рода «регистрацию проектов». Документы территориального планирования при этом разрабатывались как фиктивно-демонстрационные продукты: генеральные планы наполнялись фантастическими проектами освоения окрестных территорий и строительства невиданных объемов инженерной, транспортной и социальной инфраструктуры, а проекты землепользования, призванные через систему регламентов регулировать характер застройки, писались так, чтобы ничего не регулировать — широчайший спектр видов разрешенного использования, этажность без ограничений.
Такая система хороша для клептократии, но она точно не позволяет решать реально стоящие перед городом задачи. Пока градостроительная документация казалась необязательным обременением, вопросов к ее качеству не возникало. Они появились, когда оказалось, что «ручное управление» не работает, как прежде, а бюджеты приходится увязывать с проектами территориального планирования … которых по сути нет! Еще больше вопросов появляется, когда мэры начинают задумываться над проблемами демографии, привлекательности города для жизни и бизнеса и о том, как качество городской среды может повлиять на эти факторы и какую роль может играть градостроительная практика.
Тогда становится понятным, что нельзя проектировать города по шаблону, под заказ домостроительного конвейера, что надо учитывать уникальность поселений и каждый раз искать особые подходы, стремясь не просто заполнить территорию зданиями, но и получить ее новое качество, позволяющее, например, удержать на родине стремящихся в комфортную Европу молодых людей. Что нельзя проектировать «про запас», в расчете на рост населения, которое по факту сокращается, нельзя запускать проекты освоения новых территорий и развития инфраструктуры, не обеспеченные финансированием. Что необходимо переходить от норм социального равенства, зафиксированных в СНиПах, к регламентации параметров безопасности на федеральном уровне и установлению минимальных стандартов обеспечения благоприятных условий жизнедеятельности на муниципальном — к гарантированной не на словах, а на деле социальной справедливости. Наконец, едва ли сегодня многие города могут рассчитывать на щедрое федеральное финансирование: олимпиад, универсиад и саммитов на всех не хватит, надеяться можно лишь на собственные источники доходов и ограниченные бюджетные трансферты.
Капиталистический генплан для комфортного города
Недееспособность современной российской градостроительной модели становится очевидной, когда власти городов начинают искать в территориальном планировании инструменты решения насущных проблем. Таких проблем накопилось за последние десятилетия очень много, и главная из них — нарастающая депопуляция, бегство людей из малых городов в большие, а из больших — в столицы и за рубеж.
Пермский опыт разработки градостроительной документации для России принципиально нов и, по всей видимости, открывает новые перспективы.
Пермь — один из российских городов-миллионеров, не сильно выделяющийся из их числа. Краевой центр с развитым машиностроением, двумя десятками вузов, десятком театров, включая оперный, долгое время был закрыт для иностранцев, поскольку там находится несколько мощных оборонных заводов, включая знаменитые Мотовилихинский оружейный и «Пермские моторы». Сегодня благодаря этим же заводам Пермь занимает первое место в России по объему произведенной промышленной продукции на душу населения. Город — вотчина ЛУКОЙЛа, добывающего в крае нефть и перерабатывающего ее в городе.
Пермь сохранила в центре часть исторической застройки конца позапрошлого — начала прошлого века, рядом с которой в последние три десятилетия строились высотки разной степени безобразности. Как и многие другие провинциальные столицы, город в меру грязен и неблагоустроен. В 2008 году в Перми был проведен социологический опрос, в результате которого выяснилось, что 34 % горожан не нравится жить в этом городе, 60 % молодых людей хотят из него уехать, а 4,7 % пермяков планируют сделать это в ближайшие 2—3 года. Главным минусом города было названо низкое качество городской среды, которое сегодня оказывается чуть ли не главным фактором при выборе места жительства «креативным классом».
В 2004 году в Перми был разработан генплан — по тем же советским лекалам, что и в других городах, но уже в 2007 году он был отменен районным судом по иску группы общественников, возмущенных начавшейся в соответствии с генпланом вырубкой леса под застройку. При разработке нового генплана главной была обозначена задача повышения качества среды обитания. Решить ее стандартными средствами, имеющимися в арсенале отечественных проектировщиков, оказалось невозможно. Для разработки концептуального проекта — стратегического мастер-плана — пригласили одну из самых авторитетных мировых команд градопроектировщиков, голландскую фирму КСАР под руководством Кейса Кристиансе.
Разработка мастер-планов территорий является общепринятой мировой практикой, но российский Градостроительный кодекс такой стадии не предусматривает. Генеральный план — не то же самое, что мастер-план. Генеральные планы у нас в стране формально разрабатываются на срок в 20—30 лет, но по странной традиции в них закладывают предложения на весьма отдаленную перспективу, причем далеко не всегда отделяют решения, которые будут реализованы в ближайшие годы, от тех, которые планируется реализовать через многие десятилетия. Результат — разбалансированность планов городского развития, фрагментарное строительство инженерной и транспортной инфраструктуры с запасом «на будущее» на территориях, развитие которых лишь только планируется в далекой перспективе, при том что территории, на которых сегодня реально живут люди, оказываются обделенными такой инфраструктурой.
Пермская градостроительная модель предусматривает разделение уровней долгосрочного стратегического, среднесрочного и краткосрочного планирования. Стратегическое планирование — это мастер-план, это видение преобразованного города в будущем и набор стратегий, при помощи которых этого будущего можно достичь. Важно, что сроки реализации в данном случае не устанавливаются — мастер-план не проект, который должен быть реализован непременно в неизменном виде, а скорее прогноз вероятного и наиболее желательного развития событий, который будет корректироваться с течением времени в зависимости от обстоятельств, по мере уточнения целей и задач развития. Мастер-план написан вполне понятным для восприятия языком и представлен разработчиками и властями как соглашение различных сообществ по вопросу перспектив развития города.
Главной целью пермского мастер-плана было провозглашено улучшение качества городской среды. Достичь этого, по мнению разработчиков, можно за счет ограничения инвестиционной активности на окраинах и перенесения ее в уже застроенные, требующие реконструкции территории; через повышение плотности урбанистической ткани, консолидации ее на основе традиционной сетки кварталов с четким разделением пространств на приватные и общественные. Повышая качество общественных пространств, можно добиться роста инвестиций в прилегающие земельные участки. Типология строящегося жилья должна быть существенно расширена, причем приоритет необходимо отдать гуманной среднеэтажной застройке. Составители плана стремились не допустить образования монофункциональных зон и ставили своей целью создать проницаемую, хорошо связанную структуру улиц, удобных прежде всего для пешеходов; чтобы возникла сбалансированная система общественного транспорта, более качественного и быстрого, чем индивидуальный, и способного заставить автомобилистов отказаться от своих машин.
Территориальное планирование увязывается с транспортным. Невозможно продолжать массовое строительство на окраинах, увеличивая там плотность населения, если основные рабочие места, а также места отдыха, торговли, культурного времяпрепровождения находятся в центре. Никакая транспортная сеть этого не выдержит. Единственная альтернатива — возвращение к «нормальной» городской модели, когда плотность застройки выше в центре и постепенно снижается к окраинам. Генеральный план именно в таком ключе нормирует развитие территорий.
В пермской конструкции генеральный план — не стратегия (стратегические вопросы решены в мастер-плане), а в большей мере технический документ, определяющий тактику на ближайшие годы, программа «первого шага» по достижению поставленных в мастер-плане задач. Генплан максимально конкретен и опирается только на те ресурсы, что имеются в распоряжении муниципалитета, и те инвестиции, привлечь которые действительно реально. Он рассчитан на короткий период: первый этап — шесть лет, второй — еще шесть, продолжительность этапов кратна трехлетним срокам бюджетного планирования.
В новой градостроительной модели удалось уйти от иерархической «матрешечной» системы территориального планирования, когда схемы территориального планирования, генпланы, правила землепользования и застройки, проекты планировок разрабатываются последовательно «сверху вниз» и документ более низкого уровня лишь конкретизирует положения документа, разработанного ранее. Здесь каждый документ решает собственную задачу. Сегодня формирование такой системы в Перми уже вступило в завершающую стадию.
Правила игры
Изменение парадигмы развития города — процесс длительный и неоднозначно воспринимаемый различными частями городского сообщества. Город — пространство конфликтов. С одной стороны, его развитие не может быть сегодня обеспечено иначе как через привлечение инвестиций, и они тем охотнее идут в город, чем меньше препон возникает на их пути. Однако это инвестирование затрагивает множество интересов людей, которые живут, работают, отдыхают на этой территории. Противостоящими сторонами обычно оказываются застройщики, желающие изменить состояние территории, и жители окрестных домов, которым эти изменения не нужны. Судьей вроде бы должна выступать власть, но обычно она оказывается на стороне застройщиков, не защищая ту сторону, которая объективно является более слабой. Что точно удалось сегодня сделать в Перми, так это разорвать казавшуюся нерушимой связку исполнительной власти и застройщиков — а это невозможно сделать без соответствующей политической воли.
В Перми власть сегодня пытается установить правила игры, которые позволили бы соблюсти баланс интересов горожан и застройщиков и направить инвестиции на создание качественной городской среды. Для строителей это означает изменение привычных бизнес-моделей, отказ от застройки свободных территорий в пригородах, от строительства микрорайонов и 17—25-этажных жилых башен, дающих им высокую норму прибыли, но низкое качество городской среды. Лоббирование своих интересов застройщики вынуждены вести уже не за закрытыми дверями чиновничьих кабинетов, а в публичных пространствах. Они проводят своих представителей в депутаты Законодательного собрания и городской думы, в различные комиссии, активно участвуют в общественных слушаниях по принятию регламентирующих застройку документов. Конфликт переносится со стройплощадок в сферу определения правил, по которым будет застраиваться город.
Сегодня на обсуждение пермяков вынесена первая часть будущих изменений Правил землепользования и застройки — высотный регламент. Он ограничивает предельную высоту домов на большей части города 22 метрами (6 этажей), она может быть выше для застроенных девятиэтажками микрорайонов и ниже в историческом центре и на окраинах. В проекте планировки района Дворца культуры железнодорожников, который разрабатывает муниципальное Бюро городских проектов вместе с голландским Schiemann Weyers Architects, отрабатываются также регламенты, регулирующие отступ фасадов от красной линии, глубину застройки, правила блокирования зданий между собой. Они направлены на то, чтобы в результате строительства возникала максимально уместная по масштабу среда.
Это принципиально новый для России подход, который требует изменения основ деятельности и архитекторов, и застройщиков. Для архитекторов и девелоперов работать в системе жесткой регламентации пока непривычно и, возможно, еще не слишком комфортно. Но это, наверное, единственный в условиях современных экономических реалий и существующей законодательной базы цивилизованный путь, позволяющий направлять инвестиционный поток на создание комфортной городской среды.
Для строительного бизнеса такая регламентация означает свободу от согласований и бюрократического произвола при строгом соблюдении регламентов и серьезное усложнение процедур в тех случаях, когда проектное предложение в регламенты не вписывается. В условиях, когда заранее четко прописаны все возможные ограничения застройки, можно просчитать бизнес-план даже до покупки земельного участка. В случае же, если принятый регламент девело-пера не устраивает, он должен будет делать проект планировки и доказывать обоснованность своих предложений на публичных слушаниях будущим соседям, чьи интересы могут быть затронуты. Не могу сказать, что строители в восторге от такой перспективы — для них проще согласовывать проекты за закрытыми дверями чиновничьих кабинетов.
Для граждан нововведение означает появление гарантий от возникновения нежелательных высоток в их дворах — злосчастной «точечной» застройки, источника многочисленных конфликтов. Процедура планирования выходит из тиши чиновничьих кабинетов в публичное пространство, становится максимально прозрачной. Сегодня мы обсуждаем на общественных слушаниях регламенты — завтра точно так же открыто будем обсуждать любые предложения по отклонению от них.
На публичных слушаниях по высотным регламентам участниками были высказаны две кардинально противоположные позиции. Представители строительных компаний выступают против введения каких-либо ограничений, полагая, что они сделают нерентабельными начатые и планируемые проекты и снизят инвестиционную привлекательность города. Жители требуют прекратить уже начатые высотные стройки (но регламенты, как любой закон, разумеется, не могут иметь обратной силы, и ограничения по высоте не будут распространяться на площадки, по которым уже выданы разрешения на производство работ).
И та и другая сторона, конечно, стоят за интересы горожан: одни говорят о необходимости комфортной городской среды, другие — о том, что комфортная среда слишком дорога и пермяки не могут позволить себе такую роскошь.
Публичные слушания обнаружили очевидную недостаточность существующих механизмов выявления общественного мнения. Слушания, если не сводить их к формальной процедуре, что, увы, случается во многих регионах, могут быть таким инструментом. Сейчас участвует в них лишь малая часть людей, да и сами слушания проводятся лишь на финальной стадии процесса разработки документов. Между тем никто не знает лучше проблемы конкретных городских территорий, чем люди, живущие на них. Но их как-то не привыкли спрашивать. Чтобы новая градостроительная политика была принята горожанами, чтобы они начали участвовать в ней, необходимо усилить роль территориальных общественных самоуправлений, превратив их в полноценные муниципальные советы с собственными полномочиями и бюджетами.
Невозможно пока говорить и о том, что стратегический мастер-план действительно стал соглашением различных городских сообществ по вопросу перспектив развития города. Проблемы «приживаемости» современных урбанистических идей на российской почве не в социальных, климатических или планировочных особенностях наших городов, а в отсутствии механизмов реального самоуправления, инструментов взаимодействия жителей и планировщиков, архитекторов, девелоперов, экспертов.
Видимо, это следующий вызов, на который должна ответить пермская власть. Пермь первой проходит путь, который рано или поздно придется пройти всем российским городам. У каждого из них свои особенности, которые, конечно, невозможно не учитывать при определении правил городского развития. Но развиваться город без градорегулирования не может, иначе он погружается в хаос, вязнет в болоте транспортных проблем, теряет население, становится непривлекательным для жизни и инвестиций.
Моделей градорегулирования в мире придумано всего три. «Утопическая», когда рисуется идеальный город будущего, который затем всеми силами пытаются построить, — плохо получается даже в столицах, таких как Бразилиа, Чандигарх, Астана, когда для строительства напрягаются ресурсы всей страны. Мы пытались идти «утопическим» путем в советские времена и получили тысячи микрорайонов, прекрасных на макетах, но уродливых и абсолютно не пригодных для реальной жизни. «Царственная» — когда ответственным за архитектурный облик назначается лицо, которое, как предполагается, наделено высшим знанием о том, как должен выглядеть город: главный архитектор или мэр. Наконец, возможно градорегулирование на основании жестких регламентов застройки, устанавливающих баланс интересов. Весь мир живет по таким правилам. Все юридические условия для введения регламентов в России есть. Но мы пока даже не пробовали жить по правилам. Попробуем?