Опубликовано в журнале Отечественные записки, номер 3, 2012
Техническое регулирование (ТР) — область, требующая специальных познаний, но касающаяся каждого. Весь окружающий нас предметный мир живет не как придется, но подчиняется нормам, проходит согласования и фильтры. Машина контроля работает без лишнего шума, но отчетливо проявляет сам тип социальности и власти, характер связи гражданина и государства. В зеркале ТР, забытом политическим пиаром, лицо режима отражается без макияжа. Всматриваться в этот образ полезно и аналитикам, и обывателям. Как и в судьбу одного из самых радикальных системных преобразований — реформы российской системы ТР, движущейся от многообещающего начала через затяжной миттельшпиль к срыву под видом победы.
Поле деятельности
Техническим регулированием в РФ занято бесчисленное множество контрольно-надзорных органов: электротехнических, строительных, пожарных, санитарных, экологических, госгортехнадзора и промбезопасности[1]. Непосредственно с этой системой сталкивается в первую очередь бизнес, но косвенно она затрагивает всех. Когда люди в форме приступают с проверкой к торговцу на рынке, ехидная старушка зря радуется: в этот момент стражи порядка залезают в ее карман. Расходы на государственный рэкет, административную ренту и прочие «транзакционные издержки» включаются в цену продукта или услуги.
Зона кормления постоянно ширится. Недавно к другу — шефу издательства пришли из охраны труда сертифицировать рабочие места редакторов, корректоров, бухгалтера и секретарши. Его обязали пройти курсы с отрывом на 24 дня от работы, семьи, друзей и др. вредных привычек, но тут же любезно предложили платные курсы, которые можно не посещать. Затем пришел пожарный инспектор, который за взятые деньги прочитал лекцию о том, что следующее лето будет еще страшнее (американцы установили на Аляске климатическое оружие), и пояснил, где расставить иконы, чтобы снизить риски. Как в старой хохме: «Инспектор ГАИ оштрафовал пешехода за превышение скорости. Видно, голод выгнал серого на тротуар».
Так система ТР выглядит в зоне «близких контактов». В целом же это гигантский конгломерат законов и подзаконных актов, процедур, государственных и кормящихся при них полуказенных инстанций — подразделений администрации и аппарата правительства, парламентских комитетов и комиссий, министерств и ведомств, агентств, служб и надзоров, институтов, центров и лабораторий.
Во всем мире такие системы — бюрократическая обуза, которую терпят ради безопасности. Более 20 лет назад в Европе начали радикальную реформу ТР, страдавшего примерно теми же пороками, что и российское. Мера была вынужденной и экстренной: без такой реформы европейскую экономику раздавили бы Штаты, у которых этот балласт был меньшим. Мы же и сейчас тащимся с обузой, более тяжкой, чем тогда в Европе. Спасает лишь то, что страна живет не производством, а распродажей недр. Но когда запасы нефти и газа начнут падать, российская экономика камнем пойдет ко дну с одним только балластом старого техрегулирования.
Понимание остроты ситуации достигается, только когда заходит в тупик какой-нибудь спецпроект. Тут все сразу становится на места. Для Сколково действующая в стране система ТР в важнейших моментах отменена специальным законом. Тем самым формально признана ее несостоятельность. Но если реформа ТР и в самом деле успешно реализуется, зачем так демонстративно выводить главный инновационный центр страны из-под этой регулятивной благодати?
Такого паразитарного нароста, как ТР в России, кажется, нет нигде и не было никогда. Речь даже не о сравнении со странами-лидерами, в которых инновационная гонка и глобальная конкуренция вынуждают мгновенно сбрасывать лишний регулятивный балласт. Когда в коммунистическом Китае мы рассказывали о некоторых чудесах нашего ТР, глаза азиатов округлялись до европейской геометрии…
История болезни и «болезнь истории»
В 1990-е годы, в момент перехода к рынку, произошла рассинхронизация реформ. В то время как в стране давили инфляцию, заново формировали бюджетные, налоговые и кредитные отношения, банковское дело и т. п., забытая система тех-регулирования оставалась прежней, дорыночной — по нормативной базе, по институциональной форме, по самому духу отношений регуляторов и регулируемых, проверяющих и проверяемых. Но в этом своем качестве она сама энергично осваивала рынок, превращаясь в еще одну отрасль антинародного хозяйства, в деятельность по извлечению монопольной прибыли на ниве публичных функций власти.
Техническое регулирование как институт возникает только с появлением более или менее массового или хотя бы серийного производства, а также при определенной интенсивности обмена. Практика ТР в нынешнем его виде возникла в ХХ веке. Параллельно формировались две системы, условно говоря, западная и советская. Советская создавалась практически с нуля, не имея традиций регулирования в условиях рынка. Западные системы, наоборот, изначально формировались снизу, непосредственно от нужд технического прогресса, производства, торговли и защиты потребителя.
Существенно и то, что советская система ТР, изначально принявшая форму жесткой и директивной стандартизации, зарождалась в эпоху форсированной индустриализации и силовой урбанизации. Когда из вчерашнего малограмотного крестьянина надо сделать рабочего, а из рабочего — инженера, причем массово, этой почти неподъемной задаче приходится подчинять все. Поэтому и стандарты в СССР включали в себя не только систему норм и требований, но и элементы технического ликбеза: в них сообщалось не только, что необходимо обеспечить, но и как именно этого достичь. Впоследствии это сказалось на нашем техрегулировании не лучшим образом, лишив его динамики.
Советские стандарты задавались в отсутствие выбора и конкуренции, в условиях жесточайшего дефицита. Поэтому в обязательные нормы помимо требований безопасности вводились и параметры качества, показатели «потребительских достоинств»: если бы не было требований по качеству, в такой экономике ничего кроме брака не гнали бы.
Вместе с тем эта система норм была податливой власти. Крупным предприятиям, в частности металлургическим комбинатам, не способным удовлетворять требованиям ГОСТов, профильные подразделения ЦК негласно, в режиме закрытой переписки, разрешали отклонения от общих норм. В этом смысле проект Сколко-во — достойный преемник старой советской традиции санкций на отклонение.
В итоге был создан разветвленный аппарат регулятивных репрессий. Под него подведена нормативная база, позволяющая осуществлять такие репрессии почти тотально: сейчас при желании можно на вполне законном основании остановить, а то и вовсе закрыть едва ли не любое производство. На угрозе «отложенной репрессии» создан массовый бизнес, в котором в той или иной мере участвуют практически все связанные с ТР институты. Сросток власти с коммерцией дает впечатляющие результаты. С таким же успехом можно было в 1930-х годах перевести НКВД на хозрасчет и превратить систему массовых репрессий в бизнес, эффективность которого зависела бы от количества посаженных и расстрелянных.
Противоположные модели отношений — «государство, обслуживающее граждан» и «граждане на службе у государства», — как правило, базируются на господствующей модели экономики. Там, где богатство создается талантом и трудом людей, государство формируется как обслуживающая инстанция. Там же, где национальное достояние черпается из недр и распродается, государство оказывается главным распределителем и благодетелем, а массы — носителями пассивного, послушного патернализма. Возникает гипертрофированная и уже почти самодостаточная система перераспределения. А сырьевая экономика почти автоматически воспроизводит ресурсный социум, «сырьевое проклятье» с высокой вероятностью порождает проклятье институциональное. Это некоторое упрощение, но не решающее. Хроника реформы ТР, пожалуй, — наиболее яркое тому подтверждение.
Заговор в Волынском
В начале 2000-х в Экономическом управлении Администрации президента возник план масштабной реформы отечественной системы технического регулирования. Идею подогрела полемика тогдашнего начальника управления Антона Данилова-Данильяна с министром экономического развития Германом Грефом, рассчитывавшем снизить административный прессинг на бизнес оптимизацией процедуры проверок. Что и попытались реализовать в эпохальном 134-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)». Но уже тогда было ясно, что процедурной стороной дела не обойтись — необходимо приводить в порядок нормы, само содержание контроля. Это подтверждал опыт. Как рассказывала одна бизнес-дама, ее попытка всего лишь заикнуться о правах, вроде бы гарантированных 134-ФЗ, вызвала ироничную реакцию проверяющего: «Еще слово, и все будет в два раза дороже».
Другая особенность плана реформы ТР, разработанного в Экономическом управлении, заключалась в переносе опоры с госаппарата на предпринимательское и экспертное сообщество и содержала элемент метареформы — реформирования самой системы реформирования. (Позже этот опыт использовали на первом, правильном этапе административной реформы.)
Системный конфликт был очевиден: дух реформы противоречил интересам целого ряда влиятельных структур, поэтому со стороны аппаратов можно было рассчитывать на пассивный саботаж в лучшем случае. Также было понятно, что преодолеть этот конфликт кавалерийской атакой не удастся: проект долгоиграющий, лет на десять минимум, связанный с гигантской, беспрецедентной по объему и сложности законотворческой работой. При администрации президента создали специальную рабочую группу из независимых экспертов, занявшуюся разработкой идеологии и методологии реформы и параллельно собиравшую предпринимательский и экспертный актив. Замысел состоял в том, чтобы «взять среднюю и низовую бюрократию в клещи между политическим руководством и обществом».
На старте получалось. Группу разместили в культовом Волынском-2 — резиденции, где раньше писались программы КПСС, а затем президентские послания. Там же начались массированные консультации с бизнесом и разработки первых, пока еще модельных фрагментов новой нормативной базы в виде регламентов. В итоге был сформирован актив реформы, непосредственно включавший более 2 тысяч специалистов и представителей ведущих предприятий самых разных отраслей и регионов страны. Из этого актива вышел костяк отраслевых экспертных советов, создававшихся при Экономическом управлении администрации и бравших на себя разработку соответствующих нормативных правовых документов.
Однако план пришлось притормозить: в Минэкономразвития и в тогдашнем Госстандарте началась параллельная подготовка двух рамочных законопроектов: о техническом регулировании и о стандартизации. Запуск регламентов отложили до появления базового федерального закона «О техническом регулировании», известного как 184-ФЗ. Пришлось раскрыть карты и оформить концепцию реформы «в твердой графике». Бюрократическое сообщество это сначала шокировало, а потом консолидировало и завело.
Ненормативная база
Обычно считается, что технические нормы регулируют продукцию и процессы — и все! В действительности эти нормы являются мощнейшими социально-экономическими регуляторами. С их помощью можно открывать или закрывать национальные рынки для внешней торговли. Можно создавать преференции для тех или иных отраслей и целых направлений для крупного, среднего или малого бизнеса. Можно корректировать условия конкуренции, а то и просто устранять конкурентов с рынка. Поэтому между странами за технические нормы ведутся торговые войны. Или между компаниями, проплачивающими принятие регламентов и стандартов, выгодных для себя и убийственных для других.
Есть здесь и политика. Под давлением надзорных органов нетрудно склонять бизнес к поддержке нужных политических персонажей, организаций или проектов. Не исключение и внешняя политика. Бойцы Геннадия Онищенко с завидной регулярностью вскрывают санитарно-эпидемиологические угрозы, исходящие именно от тех стран, с которыми у РФ в данный момент складываются напряженные отношения.
Но все это — в бесчисленном множестве отдельных эпизодов. Между тем сумма технических требований представляет собой в объединенном виде не что иное, как технический бюджет страны — аналог бюджета финансового. Но если финансовый бюджет сводится воедино и корректируется под определенную линию и курс, технический бюджет к такому единству не приводится. Его суммарное влияние на экономику и жизнь остается спонтанным. Если же вектор такого интегрального влияния реконструировать, выяснится, что в результате мы имеем потерянные проценты ВВП, заблокированные инновации, законсервированное технологическое отставание и отвратительный климат в отношениях бизнеса и власти.
Анализ нормативных документов показал, что этот массив требований содержит нормы:
- избыточные и просто лишние;
- устаревшие и безбожно завышенные (по некоторым нормам предприятия обязаны сливать в канализацию воду чище, чем та, что течет из крана);
- дублирующие друг друга, несогласованные, а то и просто друг другу противоречащие;
- непрозрачные, толкуемые по усмотрению регулятора или проверяющего (как правило, тоже небескорыстно).
Но главный порок этого необозримого массива норм — то, что он организован вовсе не в интересах работающих. На старте реформы в порядке эксперимента ведомствам было дано поручение составить исчерпывающие списки требований для конкретных видов деятельности. Ответ был ожидаем, но чудесен: работа выполнима, однако потребует времени и средств. Но если таких перечней норм для видов деятельности нет, как же сейчас работают предприятия и как их при этом проверяют?
Технический регламент
В основание реформы были положены следующие принципы:
- впредь продукция и деятельность регулируются новым (для нас) типом документов — техническими регламентами;
- перечни требований в этих регламентах являются исчерпывающими и закрытыми (обязательных норм вне регламентов не существует);
- регламенты принимаются в статусе федеральных законов (несколько сотен), а в специальных случаях — указами президента, постановлениями правительства или международными договорами Российской Федерации.
Первая позиция в корне изменила саму систему координат — переориентировала ее на субъекта. Была поставлена задача организовать нормативные документы таким образом, чтобы в центре каждой из таких сборок стоял человек, которому все это придется выполнять или проверять. Если этого не сделать в самой нормативной базе, то тогда на каждом предприятии надо содержать дорогостоящего юриста, который бы прорабатывал, какие требования к данному предприятию и виду деятельности относятся, а какие нет. Такие регламенты есть во всех цивилизованных странах, и работают они нормально (во всяком случае, на порядок лучше, чем российская нормативная каша).
Обозримость списка требований в такой конструкции дополняется еще одним преимуществом — их относительной стабильностью. Сейчас изменения в системе норм произвольны и непредсказуемы: они зависят от того, что в тот или иной момент придет в голову регулятору.
С трудом пробивала себе дорогу идея принятия норм федеральными законами. Регуляторы тут же смекнули, что у них буквально вырывают кусок из горла. Кто попроще, хором повторяли однажды кем-то сказанную глупость, казавшуюся им перлом остроумия: и что, теперь у нас правые будут голосовать за один процент ПДК (предельно допустимая концентрация), а левые за другой?
Однако в реальной жизни именно так и бывает. За этим стоит совершенно иная философия технической нормы, нежели та, что укоренена в обыденном сознании, в представлениях дилетантов и депутатов. Есть нормы, которые рассчитываются «на кончике пера» научно-техническим персоналом. Такие нормы принимаются законодателем в режиме, близком к ратификации. Но в проблемных случаях технические нормы оказываются результатом договоренности общества с самим собой относительно того, какие параметры безопасности мы можем себе позволить при существующем уровне развития экономики и техники. Можем ли мы перевести «Ладу Калину» сразу на ЕВРО-6, и сдвинется ли она вообще, если в нее вмонтировать подушки безопасности? Поэтому когда депутаты голосуют за конкретные цифры, они прежде всего оценивают социальный, экономический и даже политический эффект от введения тех или иных требований. И это обычное дело: Еврокомиссия регулярно утверждает целые тома многостраничных регламентов с цифрами, формулами и таблицами, с конкретными нормами прямого действия. Регламент о контроле за водителями дальних перевозок содержит детально исполненный чертеж конструкции следящего прибора — и это закон! Суть дела в том, что часто заранее невозможно предугадать, какие из норм окажутся проблемными и конфликтными, значимыми для экономики или социальной сферы, для внешней торговли или инновационного развития — но если уж они таковыми окажутся, принятие решения остается прерогативой законодателя.
Для такого подхода есть и политическое обоснование. Любые нормы, в том числе технические, есть не что иное, как ограничение прав граждан. Регламент запрещает производить и продавать, а потребителю приобретать и эксплуатировать автомобили с удушающим выхлопом, хотя экология обычно снижает динамику. Но согласно Конституции РФ (часть 3 статьи 55) «Права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом…». Были проведены консультации с экспертами Конституционного суда, подтвердившими, что права граждан, действительно, можно ограничивать только законами, но пока норма эта скорее «спящая». Тем не менее они также не исключили правомерности подачи иска о неконституционности значительной, если не большей части ныне действующей нормативной базы на том основании, что эти нормы вводились на уровне ведомств. В полемике о законодательном статусе регламентов отчетливо проявились две позиции: либо мы стараемся максимально воплотить дух и букву Конституции — либо мы изыскиваем любые поводы от такого исполнения уклониться и сохранить массовое ведомственное нормотворчество.
Топография и архитектура системы регламентов
Если вы замахиваетесь на создание принципиально нового раздела законодательства (в данном случае технического), сразу возникает проблема организации этого нормативного поля: сколько должно быть регламентов, как они соотносятся друг с другом, подчиняются ли какой-либо общей структуре? Это подвигло на разработку «Общей системы технических регламентов». А чтобы «нарезать клетки» регламентов на основе досконального предметного знания, потребовалась проработка единой системы объектов технического регулирования — «микроэлементов», из которых складывается все тело ТР.
Эту титаническую работу взяла на себя Рабочая группа администрации при содействии созданного к тому времени Национального института технического регулирования (НИТР). В целом системы регламентов и объектов ТР были разработаны, апробированы на парламентской комиссии по техрегулированию, и именно они легли в основу Правительственной программы разработки технических регламентов. Рабочая группа взяла эту инициативу на себя сама (хотя это было не ее дело), НИТР разработал эти системы на свои средства, без внешнего финансирования. При этом ни один из правительственных органов — ни бывший Госстандарт, ни профильный департамент — ни разу даже не покусились на разработку такой системы, хотя в их распоряжении были огромные бюджетные средства, множество подчиненных организаций и специализированных институтов. На подрыв реформы сработало и то, что даже наши сторонники из правительственных структур всеми силами стремились загнать максимум регламентов под государственную бюджетную программу, хотя на старте реформы и в Госстандарте не решались оспаривать принцип: включать в государственную программу только те регламенты, разработку которых не возьмет на себя бизнес.
«Общая система технических регламентов» представляла собой не просто список, но имела сложную «пространственную» архитектуру. Инвариантные (общие для всех видов деятельности) требования выносились в так называемые общие технические регламенты: о безопасной эксплуатации машин и оборудования, о безопасной эксплуатации зданий и сооружений, о пожарной безопасности и т. п. (всего семь). Ниже уровнем располагались макроотраслевые регламенты, объединявшие инвариантные требования для больших групп (например, строительство зданий и сооружений, производство машин и оборудования). На той же «полке» располагались межотраслевые регламенты, объединявшие общие нормы, распределенные не в больших и родственных группах, а дискретно, порой в самых неожиданных местах (сосуды, работающие под давлением, применяются в нефтегазовой, химической и кондитерской и другой крупной промышленности, но к ним же относятся и бытовые газовые зажигалки). Вся эта сложная архитектура позволяла организовать массив норм по возможности компактно и рационально.
Но даже здесь пришлось кое-чем пожертвовать ради тактики. Когда Дмитрию Медведеву подсунули иезуитскую идею принимать законами только общие технические регламенты, а все остальные — постановлениями правительства, пришлось самим убирать из закона деление на общие и специальные регламенты. Жертва сработала, но красоты и смысла в архитектуре проекта убавилось.
Допуск на рынок. Контроль и надзор
Помимо массива требований в систему техрегулирования входит также организация допуска людей к деятельности и допуска продукции на рынок. Все это тоже поле злоупотреблений при крайне слабой эффективности в обеспечении качества и безопасности.
Здесь возможны две основные схемы: дорыночный контроль или контроль на рынке. По итогам дорыночного контроля вы получаете (а чаще покупаете) сертификат, дающий санкцию на выпуск продукции. Но зато потом, если честно, на рынке можно делать что угодно: у вас проверяют не продукцию, а бумажку. В системе декларирования, наоборот, вас заранее никто не проверяет, вы сами в декларации расписываетесь в том, что все в порядке, контроль осуществляется только на рынке, но тогда и нарушения караются так жестко, что это невыгодно, чревато развалом бизнеса, потерей репутации, а то и свободы.
У нас сертифицируется подавляющее большинство выпускаемой продукции. И это тоже понятно: в насквозь коррумпированной стране сертификация превращается в еще одну гигантскую кормушку. В свое время, по данным Германа Грефа, отказов в выдаче сертификатов было всего 0,3 %. В переводе на русский это означает, что сертификаты есть у всех, кому они нужны (и это не считая поддельных). При этом на рынке обычно бракуется от 40 до 60 % ранее сертифицированной продукции. В мире, наоборот, считается, что декларирование — более жесткий способ оценки соответствия, поскольку тут все однозначно с распределением ответственности. Косвенно это подтверждается и у нас: сертификацию отстаивают как раз те компании, что гонят халтуру или контрафакт. Здесь спрашивать не с кого: сертификатор отвечает только за образцы, а у предпринимателя всегда наготове индульгенция. Цивилизованные производители и поставщики настаивают на декларировании.
Не углубляясь в полемику, достаточно усвоить вывод из опыта: если нет контроля на рынке, дорыночный контроль бесполезен; если же на рынке есть эффективный контроль, дорыночный контроль не нужен (за исключением отдельных и весьма редких случаев).
Наконец, в сферу ТР входит и весь корпус инстанций контроля и надзора: десятки, если не сотни отраслевых ведомств (если иметь в виду федеральный, региональный и местный уровни, то много больше). Эти органы во многом дублируют друг друга: ходят кругами, контролируя одно и то же. Так, на одном мебельном производстве подсчитали, что только техническую воду у них проверяли полтора десятка организаций. И пока не введены регламенты, проблема не решаема: если нет исчерпывающих перечней требований, то по каким контурам делить поляну?
Безопасность, качество и технологии
При рыночном разнообразии товаров и услуг нормировать со стороны государства потребительские достоинства невозможно, да и не нужно. Но это если по уму. В свое время в Госстандарте и в Госстрое начинали работу по разделению требований по безопасности и качеству. Работа не была завершена. Если бы она была в достаточной мере продвинута, половина работы по подготовке регламентов уже была бы проделана. Однако превращать мутную воду в прозрачную невыгодно как раз тем, от кого это зависит.
То же с технологиями. Когда оппоненты реформы стенают, что поднятие статуса документов ТР до уровня законов, указов и пр. «остановит прогресс», поскольку с нужной скоростью обновлять нормы будет невозможно, они скрывают тот факт, что более или менее быстро и регулярно обновляются не нормы безопасности, а именно технологии и конструкционные решения, которых в новой нормативной базе не должно быть вовсе (за исключением редких случаев, когда норму задает технология или конструкция). Тем не менее заинтересованным органам и лицам удалось внушить начальству, что ведомственное нормотворчество как раз и обеспечивает инновационный маневр, а законодательное регулирование якобы его блокирует (хотя даже стандарты у нас обновляются с худшей динамикой, чем федеральное законодательство). На самом же деле выбор здесь совершенно иной: либо вы обновляете регулирование технологий со скоростью ведомственного нормотворчества (то есть все равно недопустимо медленно) — либо вы не регулируете их вовсе, оставляя в регламентах лишь целевые параметры. Как у всех нормальных людей.
«Новый подход» в теории и в жизни
Ключевой принцип реформы: все обязательные требования — в регламентах, в стандартах — исключительно рекомендательные позиции. Эта благая весть пулей разнеслась по бизнес-сообществу еще до внесения закона «О техническом регулировании» в Думу — и тут же доходы Госстандарта от продажи ГОСТов резко упали. Далее позицию ведомства можно не комментировать. Начался аврал по придумыванию способов сохранить обязательность стандартов если не де-юре, то хотя бы де-факто.
На помощь призвали используемый в ЕС «Новый подход»: регламенты и директивы включают лишь самые общие позиции, тогда как конкретные, прямые
нормы содержатся в стандартах, «гармонизированных» с данным регламентом. По всем каналам распространялся миф о том, что в мире это единственный курс, что на «Новый подход» переводят все, что только возможно. Под этим прикрытием предпринимались множественные попытки так или иначе вставить в закон схему «ссылок на стандарты».
В реальности с «Новым подходом» все было иначе. После начала реформы в ЕС долгое время шли по пути принятия регламентов с исчерпывающими перечнями норм прямого действия. Там, где такие документы удалось принять, это признано достижением, отказываться от которого никто не собирается. Более того, там, где это в ЕС возможно, и сейчас принимаются, и впредь будут приниматься регламенты с конкретными, в том числе количественными показателями, с нормами прямого действия — без каких-либо отсылок к стандартам и пр.[2]
Главный мотив введения «Нового подхода» обычно не афишируют. Дело в том, что в некоторых отраслях выйти на согласование конкретных показателей долгое время не удавалось: каждая страна была заинтересована внедрить в качестве общеевропейских именно свои нормы. Ушли годы и огромные средства, прежде чем этот узел решили все же разрубить схемой отсылок к гармонизированным стандартам — от разных стран. В результате получилась модель, действительно гибкая, но у этой гибкости есть свои изъяны. А главное, модель предъявляет крайне жесткие требования к контексту применения — иначе она вырождается в собственную противоположность.
Поскольку в ЕС принцип добровольности стандартов непререкаем, получается, что формально, по букве закона, конкретное нормирование в таких отраслях исчезает вовсе. Когда мы напрямую задавали этот вопрос европейским экспертам и чиновникам, они, хотя не сразу и неохотно, но в итоге всегда этот факт признавали. Нормы стандартов работают, но не по формальному принуждению: отклонения возможны. Иногда такие отклонения санкционируются специальными уполномоченными органами, но в наших условиях это было бы равносильно делегированию ГИБДД полномочий на месте решать, какие нормы из ПДД надо соблюдать, а какие нет.
Чем простое перенесение зарубежных схем на нашу почву обернется, понимают не только российские, но и работающие в России западные предприниматели — но не бюрократы и обслуживающие их эксперты. Для европейского чиновника прямая экспансия таких моделей — вопрос карьерного успеха, безотносительно к результату в стране-реципиенте. Когда же европейцы слишком активно настаивают на прямой имплантации своих схем в Россию, безотказно срабатывает предложение проделать простой мысленный эксперимент: оставить всю европейскую систему нормирования и регулирования там, где она и была, в ЕС, но зато туда для обмена опытом десантировать наш кадровый состав надзоров, регуляторов, сертификаторов, стандартизаторов и пр. И посмотреть, как такой симбиоз будет жить и работать, но на западной почве. После таких аргументов полемика прекращается сразу — до приезда следующего эмиссара.
Морские черепахи, ВТО и регулирование процессов
В сферу техрегулирования входит безопасность: а) продукции, б) производственных процессов. Серьезная диверсия против полноты и целостности реформы была связана с идеей исключения процессов из этой сферы. На шестом году преобразований в бывшем Госстандарте вдруг прозрели: совершена «системная ошибка» — в сферу ТР включены процессы, связанные не только с параметрами продукции, но также с безопасностью работающих, третьих лиц (прохожих), имущества (оборудования, помещений), среды… Возник план определить техрегулирование без процессов, по формуле ВТО (там это нормально: в международной торговле важна только продукция — как вы при этом взрываете объекты, калечите земляков и родную природу, никого не интересует).
Если включение процессов и было ошибкой, то эту «ошибку» совершили вовсе не авторы реформы, а все поколения их предшественников в России и других странах. Требования к продукции и к процессам всегда сосуществовали в одной нормативной базе (часто в одном документе), разрабатывались одними и теми же институтами и специалистами, контролировались одними органами в ходе комплексных проверок. Наоборот, шокирующей инновацией была сама идея изъятия процессов из ТР: одним махом поле реформы сократили чуть не вполовину и навязали суверенной стране модель, принятую в… международной торговой организации и к отдельным странам неприменимую именно из-за ее ограниченности потребностями торговли.
Тактический смысл этой скандально спорной затеи для всех осведомленных был понятен: после изъятия процессов интерес к реформе теряли наиболее сильные игроки, в бизнесе которых требований к продукции минимум или ноль, а регулирование сосредоточено на процессах (нефтегазовый комплекс, металлургия, энергетика, перевозки). Одновременно во всей системе ТР резко повышался политический и административный вес Ростехрегулирования: система бывшего Госстандарта всегда тяготела к продукции, в отличие от прочих ведомств — служб и надзоров.
В этой эпопее поражает непринужденность манипуляций позицией начальства со стороны средней и низовой бюрократии. Фальшь затеи с изъятием процессов с самого начала была видна всякому, более или менее погруженному в тему. Не зря проект этих поправок не включали в документы рабочей группы по подготовке изменений в законе и ни разу не выносили на Правительственную комиссию. Каким бы в целом консервативным, а то и просто враждебным реформе ни был состав этих собраний, там заседали все же профессионалы, которые подобную чушь никогда бы не пропустили. Понадобился маневр: минуя все положенные ступени, проект занесли сразу наверх — руководству администраций президента и правительства. А уже без лишних свидетелей оказалось нетрудно убедить высшее руководство в системных ошибках реформы и запугать его мифическими санкциями ВТО.
Миф о «санкциях ВТО» был украшен всего одним экзотическим примером (на второй фантазии не хватило): якобы под давлением ВТО США были вынуждены изменить один из регламентов, содержавший требования к процессам. Пример был убийственным (речь шла о… ловле креветок), но лживым. США действительно долгое время требовали от ряда стран отказа от техник лова, чреватых гибелью морских черепах. Когда мирные средства были исчерпаны, Конгресс США ввел эмбарго на продукцию этих стран. От этих стран поступила жалоба в ВТО на одностороннее ограничение в торговле. В ответ на просьбу рассмотреть вопрос (большего ВТО не может) США признали, что погорячились и слегка изменили условия эмбарго (вовсе не регламент): эмбарго распространили не на страны в целом, а на конкретные компании-нарушители. Вся эта история была подробно описана в пресс-релизах Национального института технического регулирования (НИТР). И руководство Ростехрегулирования решалось повторять байку только в неподготовленных аудиториях и в отсутствие чужих экспертов. Однако доверчивому начальству из администрации и правительства продолжали на голубом глазу рассказывать про ВТО и креветки.
Опереточный характер этой интриги лишь подчеркивает значимость аппаратных процедур. Когда ходоки от Ростехрегулирования и управляемого им комитета РСПП просочились в администрацию к Сергею Собянину, тот обязан был прежде всего поинтересоваться итогом рассмотрения вопроса в предыдущей инстанции — на Правительственной комиссии. А узнав, что вопрос туда даже не выносился, он должен был вытолкать депутацию взашей. Однако тему процессов прикрыли ворохом других поправок, и по итогам совещания ходоков все же благословили на аудиенцию уже у Дмитрия Медведева, который оказался еще более внушаемым и импульсивным и тут же подписал поручение всю эту ахинею внести в Думу — без независимой экспертизы и выяснения иных точек зрения. Поскольку с «преемником» связываться никто не хотел, оборону держали только Юрий Волков (вице-спикер и председатель парламентской комиссии по техрегулированию) и Валентин Завадников (председатель Комитета по промышленности Совета Федерации). Остальных запугали тенью рассерженного Медведева, и поправки все же продавили. После чего комитет РСПП написал во всех релизах, что стратегическая цель (изъятие процессов) достигнута и теперь реформа семимильными шагами двинется вперед. Естественно, ничего подобного не произошло. Зато теперь разгребать историю с процессами — все равно что отменять вечно зимнее время или нулевой выхлоп у водителей.
С самого начала был очевиден блеф обещаний, что далее реформа в отношении процессов пойдет «параллельно». Все элементарно переклинило. А поскольку катастроф и злоупотреблений становилось только больше, через некоторое время начали появляться нервные поручения правительства с требованиями срочно разобраться с регулированием процессов. Но чтобы это сделать, теперь придется: заново написать концепцию и оформить ее законом; разработать систему «регламентов на процессы» и запустить программу их разработки; создать параллельную систему управления этой реформой (комиссии, рабочие группы, экспертные советы). Если все это сделать, мы получим текстуальное повторение 184-ФЗ (для процессов) и параллельные структуры, в которых будут представлены те же организации и те же люди, что и в обычном ТР. Если же не сделать, не будет ничего — как сейчас. Или надо отменять поправку. Для начальства это обидно, но по сути правильно.
Техника срыва: график
Прием известен: сначала саботаж и обострение ситуации (реформа буксует!), а потом, под обещания резко ускорить процесс, — продавливание поправок, которые… и вовсе все останавливают.
Закон 184-ФЗ ограничил срок принятия регламентов 2010 годом: после этого все прочие документы теряли силу. Это было нужно, чтобы не дать размазать реформу до бесконечности. Целый ряд экспертных советов от бизнеса подготовил регламенты, которые в любом случае были на порядок лучше, чем старое месиво где попало разбросанных требований. Но их внесение было отложено — сначала до принятия рамочного закона, а потом до появления первых проектов от Правительственной программы (чтобы «не ставить правительство в неловкое положение»). А далее правительство сделало все, чтобы процесс заблокировать.
По мере того как результаты уже неприлично задерживались, партия саботажа все активнее сигнализировала: реформа буксует из-за ошибок концепции. Однако крайне рваный график хода реформы показывает, что дело вовсе не в этом: реформа нормально шла, когда ей не мешали, но вставала, как только к делу подпускали органы, кровно заинтересованные в ее провале.
Первые два года реформу от правительства вел Госстандарт, ухитрившийся за это время даже толком не подготовить Правительственную программу разработки регламентов. Когда же в ходе административной реформы проект передали в Минпромэнерго, эту программу запустили буквально в полгода и быстро получили первые результаты. Взрыв активности по дискредитации реформы произошел ровно в тот момент, когда первые регламенты уже были готовы к внесению в парламент.
Далее весь проект затормозила сама перспектива внесения в закон существенных поправок. Сказалась и пропаганда модели со ссылками на стандарты: бизнес снизил активность в разработке регламентов «до прояснения ситуации». Ведомства, воодушевленные перспективой свертывания реформы, начали откровенно заматывать согласования подготовленных проектов, а профильный департамент аппарата правительства вернул даже ранее согласованные регламенты. Изъятие процессов, как и предупреждали, остановило реализацию всей правительственной программы: ее пришлось в корне переделывать, обнулив огромную работу и списав деньги. А поскольку, как впоследствии оказалось, правительство даже при желании не может продавить через ведомства сколько-нибудь приличные регламенты, их в итоге начали принимать межправительственными соглашениями, вводя в РФ регламенты… Казахстана (благо их делали иностранцы).
Поскольку контрольные сроки реформы отменили, идею единой системы регламентов отбросили, пустые регламенты легализовали, а ведомственное нормотворчество восстановили в правах, появилась возможность скоро доложить о трудном, но все же успешном «завершении» реформы. И этот рапорт будет принят, хотя в жизни все продолжает меняться только в худшую сторону.
Результат: знание и сила
Проект реформы сохраняет ценность безотносительно к ее реализации. В нем есть концепция, методология и методика, есть вариант системы регламентов и объектов техрегулирования, концепции для базовых отраслей, алгоритмы разработки регламентов и даже типовые примеры. По оценкам экспертов ЕС, такая система могла бы превзойти европейскую, поскольку вобрала в себя ее достоинства, но и свободна от узких мест, обусловленных согласованиями между государствами. Появились новая философия технической нормы и идея метареформы (опора на актив в обход аппарата).
Реализация проекта, при всех издержках, тоже не нулевая. Ряд правильных регламентов удалось принять, и они работают. Регламенты, принятые по модели «Новый подход а-ля рюс», показали свою пустоту и никчемность (см., например, 384-ФЗ «О безопасности зданий и сооружений»), что закрыло полемику о невключении в регламенты норм прямого действия. Возврат реформы под контроль ведомств лишний раз показал, что в такой конструкции даже наш авторитарный и якобы венчающий вертикаль аппарат не в состоянии провести в жизнь ничего путного: бюрократическое охвостье сильнее.
В политике и управлении отрицательный результат тоже результат — не совсем как в науке, но все же. На описанном опыте ясны контуры тактики реформирования в условиях саботажа: прогноз и перехват контрударов, стратегия противодействия противодействию; устранение конфликта интересов и дистанцирование от реформ структур и лиц, статусно и экономически заинтересованных в их провале.
В итоге сфера ТР все же заняла если и не подобающее ей место, то близкое к этому. Прежде техрегулирование не воспринималось чем-то особенно значимым, поскольку его не видели как целое. Теперь увидели и габариты системы, и масштабы бедствия. Однако далее реформу придется запускать почти заново, с грузом ошибок и разочарований. Перезапуск сорванных реформ превратился у нас в традиционную национальную забаву вроде хождения по граблям даже без попыток анализа прошлых срывов.
Для философа наблюдение за реформой и прямое участие в ней были особенно интересными. Здесь был шанс приложить к живому материалу ряд идей из области теории власти и социальных отношений.
Техническое регулирование — это в чистом виде «микрофизика власти» по Мишелю Фуко. Власть разлита в порах общества и приватных отношений на всех уровнях и во всех масштабах социальной организации. Это не менее важно для понимания режимов, чем партии, президенты, депутаты и министры, даже с оппозицией. Анализируя абсолютизм, Фуко исследовал систему наказаний — тюрьму, публичные пытки и казни. Если бы он работал сейчас в России, он должен был бы заняться исследованием традиций и отношений в системе контрольно-надзорных органов, причем название книги об этом предмете он мог бы оставить тем же: «Надзирать и наказывать». И это название было бы применительно к отечественному техрегулированию особенно уместным: наши органы именно надзирают, чтобы наказывать (в отличие от цивилизованных систем, ориентированных на снижение рисков и предотвращение инцидентов).
Следующая идея связана с «большими длительностями». Со времен La Nouvelle Histoire и школы «Анналов», Люсьена Февра и Марка Блока, историю больше не пишут исключительно как цепь деяний и событий: войн и революций, царствований и правлений, походов и мегапроектов. «Тотальная история» воссоединяет разные планы существования, вскрывая под «пылью событий» медленные процессы изменения структур повседневности (Фернан Бродель). Сфера техрегулирования как раз из таких реалий, более того, она сама оказывается носителем инерций, мешающих системно меняться обществу. Если углубиться в историю, мы обнаружим множество ярких прототипов такого рода органов и практик «кормления». Но если заглянуть в желаемое будущее, мы увидим гигантскую историческую ловушку сырьевого, а теперь уже и институционального проклятья. Техническое регулирование одновременно и держит нас в этой ловушке, но оно же имеет шанс и оказаться той прядью волос, за которую мы сможем вытащить сами себя из гиблой колеи.
Если последователи «Анналов» иначе писали историю, то у автора этого повествования была редкая, если не уникальная возможность в нее еще и вмешаться, то есть реально поработать в жанре «практической истории» — потрогать и расшевелить исследуемый предмет, приоткрыв в нем заветное и скрываемое. Это несколько иной способ теоретизирования и исследования. Ричард Рорти, описывая «умирание» философии в традиционных смыслах этого благородного занятия, новую ее задачу формулировал как смазывание поверхностей. Такая работа предполагает иной язык, иные форматы и стили, иные каналы трансляции.
Мегамашина технического регулирования въезжает в новый мир с душераздирающим скрежетом. Особенно в России. Здесь есть что «смазывать».
* * *
[1] Еще есть ЭМС (электромагнитная совместимость), распределение радиочастот, атомнадзор и контроль энергосистем, регулирование авиа- и наземных перевозок, домостроение, самолетостроение, кораблестроение и производство изделий, похожих на автомобили. Техрегулированию подлежат нефтедобыча и газораспределение, транзит и сервис, добыча руд и железоделательные производства, бытовая и промышленная химия, безопасность научных исследований, оборот наркотиков и пр. сельское хозяйство, детские игрушки и космос, безопасность кинотеатров, театральных действий, аттракционов, учебных процессов и детского кормления, не говоря о пищевой промышленности (не путать с производством «продуктов питания»), лечебные учреждения, производство и оборот лекарственных средств и препаратов, выпуск изделий медицинского назначения и прочие ритуальные услуги. А также мобильная связь, ноутбуки и серверы, сканеры и принтеры, факсы, мясорубки, соковыжималки и др. девайсы и гаджеты. Все это крайне опасно, поскольку постоянно бьет переменным током, излучает вредные излучения, отрезает пальцы, а неправильная электроника может без нужды и с концами включить кардиостимулятор, сбить самолет и лишить президента связи.
[2] Недавно принятые еврорегламент REACH или регламент Таможенного союза «О безопасности химической продукции» ТР 201/00/ТС и т. п. — это целые тома, изобилующие цифрами, формулами, таблицами и даже пиктограммами.