Опубликовано в журнале Отечественные записки, номер 3, 2012
Города России за последние 20 с небольшим лет разительно изменились не только внешне. Радикально изменилась их основная жизненная функция, те основания, которые принято называть градообразующими.
Что было? Было то или иное участие города в общегосударственном разделении труда, было предприятие или группа предприятий, работающие на планово задаваемый результат, как правило, не связанный с потребностями конкретно этого города и всегда имеющий пусть неявную, но отнесенность к жизни государственного хозяйственного комплекса как целого.
В зависимости от мощности и роли этих предприятий (градообразующей базы) планово же определялась расчетная численность населения и далее на базе нормативно заданных параметров и социальных стандартов формулировались запросы к телу города и оценивались затраты на создание его компонентов, чаще всего напрямую связанных с предприятиями. Массовое жилищно-гражданское строительство было способом обеспечения работников градообразующих производств стандартным набором объектов жилья, соцкультбыта, жилищно-коммунального хозяйства. Финансирование строительства осуществлялось посредством государственных капитальных вложений.
Были установлены жесткие ограничения на рост крупных городов, в первую очередь Москвы и Ленинграда, предусматривался опережающий рост новых городов, где преимущественно и размещались наиболее крупные производства либо отраслевые производственные комплексы. От той модели хозяйствования и социального порядка мы получили около 2,5 млрд квадратных метров жилья из 3,25 млрд, что страна имеет на сегодняшний день.
Конечно же, кроме прагматичной, чисто утилитарной архитектуры жилья, а это были в основном многоэтажные (5—9 этажей в 1950-х и до конца 60-х годов, затем 9—12—16 до конца 1980-х) здания по типовым проектам из сборных конструкций индустриального изготовления, строились также объекты по индивидуальным архитектурным проектам, а урбанистическая мысль в стране представляла собой отдельную и весьма достойной ветвь мировой. Не случайно в 1974 году архитектура новых городов Навои и Шевченко была отмечена премией Патрика Аберкромби. Можно утверждать, что большинство новых городов строилось со вниманием к архитектуре, законам ее градостроительной пространственной упорядоченности, семантики, с подчеркнуто серьезным отношением к озеленению и благоустройству рядовой застройки, чтобы хоть как-то компенсировать ее пластическую упрощенность.
За несколько десятилетий сложился характерный тип урбанизации: масса новых городов, новых жилых районов, напрямую связанных с крупными градообразующими предприятиями, централизованными системами жилищно-коммунального хозяйства, общественными системами бытового обслуживания и транспорта. Активно развивалось также дачно-садоводческое индивидуальное строительство. Загородная дача постепенно сделалась почти обязательным атрибутом каждой городской семьи и в значительной мере показателем ее благополучия, а в конце 1980-х, после отмены ограничений на строительство жилых домов на дачных участках и решения государственных органов о выделении лучших пригородных территорий для индивидуального жилищного строительства (ИЖС), последнее приобрело масштаб, соизмеримый с городским, достигнув 15—20 % его объемов. Автор, активно способствовавший принятию этих решений, считал и продолжает считать, что они и последовавший за ними бум ИЖС имели буквально цивилизационное значение для страны.
Поскольку система расселения СССР отвечала стратегии освоения и развития всех территорий страны, тип «локальной» урбанизации с неизбежностью воспроизводился повсеместно: производственный комплекс (градообразующее предприятие) — домостроительный комбинат — серийное панельное домостроение — общественная система обслуживания и транспорта — пригородная дачная застройка. Сегодня данный тип урбанизации замещается другим, базирующимся на совершенно иных основаниях, в том числе правовых.
Проблемы и вызовы
В России с 1951 по 1965 год было введено около 750 млн кв. м жилья, и около половины построенных тогда домов и их инженерных систем не проходили капитального ремонта. Еще более миллиарда квадратных метров было построено за период с 1965 по 1985 год. От 1985 года нас отделяет более 25 лет, то есть срок, после которого панельные здания должны проходить плановый капитальный ремонт. Итоговая картина такая: около 100 млн кв. м — официально зарегистрированное аварийное и ветхое жилье, и цифра эта постоянно растет за счет ранних поколений панельных зданий. Около 500 млн кв. м требуют обязательного и срочного капремонта по состоянию конструкций и инженерного оборудования.
Иными словами, в предстоящее десятилетие нам грозит массовое выбытие аварийного, ветхого жилья и панельных зданий первых поколений, а также выхода из строя нарастающими темпами инженерных систем жилищно-коммунального хозяйства. Это, в свою очередь, вызовет проблемы с эксплуатацией обслуживаемых этими сетями новых зданий и сооружений.
Если две трети российских семей в той или иной степени не удовлетворены жилищными условиями, около 40 млн человек имеют жилье, находящееся в плохом или очень плохом состоянии, и лишь около 15 % семей могут приобрести жилье самостоятельно или с помощью заемных средств, то проблема налицо. Более того, если относить к жилому фонду ту его часть, которая соответствует санитарным, социальным и иным нормам, зафиксированным в федеральном законодательстве, то на одного гражданина придется не более 15 кв. м (соответствующий показатель для стран Европы составляет 30—50 кв. м). Объемы же нового строительства составили в 2011 году 62,3 млн кв. м, то есть всего 0,43 кв. м в год на человека, что недопустимо мало при нынешнем уровне обеспеченности жильем (в Китае объемы жилищного строительства составляют в последнее десятилетие более 1 млрд кв. м ежегодно).
Общая потребность в новом фонде составляет для Российской Федерации около 1,5 млрд кв. м в течение ближайших 10—15 лет, то есть не менее 1 кв. м на человека в год. При этом, если ничего не предпринимать и смириться с инерционным сценарием, нам грозит не только потеря значительной части жилого фонда и инженерных систем, но и слом образа жизни миллионов людей.
Рост объемов должен сопровождаться переходом к более современным технологиям как в многоэтажном, так и в малоэтажном строительстве. Удельный расход сборного железобетона для основных используемых сегодня типов многоэтажных зданий составляет 0,8—0,95 куб. м на 1 кв. м общей площади жилья, а арматуры 80—110 кг на кв. м, то есть вес 1 кв. м составляет более 2 тонн, при том что в развитых странах этот показатель в два раза ниже. Соответствующие технологии имеются и у нас. Принцип, на котором они основаны, прост — разделение несущей функции, которую выполняет каркас, и ограждающей — тепло- и влагоизолирующей.
Однако эффективные технологии эффективны не всегда, а только при соответствующих условиях. Если стоимость возведения строительной коробки составляет лишь третью-четвертую часть от совокупной стоимости земли, инфраструктуры, кредита, административных издержек и пр., то бороться за новые технологии, что влечет за собой болезненный отказ от уже отработанных схем, нецелесообразно. И здесь в первую очередь должна быть решена проблема главного дефицита: юридически и инженерно подготовленной для строительства земли — участков с заранее созданной инфраструктурой жизнеобеспечения (сети, дороги и т. п.).
Эта проблема поначалу неизбежно будет решаться в рамках сложившейся в РФ структуры землепользования, но в результате мы должны прийти к заметной трансформации и модернизации прежней структуры в направлении принятых в мировой практике способов использования территорий. Площадь земель населенных пунктов (ЗНП) составляет в России около 1 % территории. Города занимают 7,8 млн га, села — 11,4 млн га. Примерно половина площади ЗНП — это сельскохозяйственные угодья, на земли застройки приходится 17,7 %, или 3,4 млн га (для сравнения: в гораздо меньшей по территории Франции только на земли городов приходится 10 млн га). В городах с числом жителей более трехсот тысяч проживает примерно половина населения, совокупная же площадь этих городов составляет всего около 0,15 % территории страны. То есть плотность реального расселения в России — одна из самых высоких в мире, при том что земли для развития городов и становления новых форм усадебной урбанизации у нас более чем достаточно.
Но разумно распорядиться этой землей невозможно без целевой градостроительной стратегии. О ней сегодня много говорят, и ее разработка намечена на федеральном уровне. Необходимо также развивать территориальное планирование. В этом отношении правильное, на мой взгляд, решение принято Москвой, присоединившей недавно 150 тыс. га и тем самым вдвое увеличившей площадь целостного объекта проектирования. Конечно, это полумера, нужен консолидированный проект развития Москвы и Московской области, являющийся частью общего проекта территориального развития Российской Федерации.
Для того чтобы построить следующий миллиард квадратных метров жилья с сопутствующими объектами обслуживания и жизнеобеспечения, необходимо увеличить площадь территорий, отводимых под застройку, не менее чем на 1,5—2 млн га, то есть довести эту цифру до 4,5—5 млн га. Это с учетом того, что средняя этажность строительства существенно снизится: уже в 2011 году объемы индивидуального жилищного строительства составили более половины общих объемов ввода жилья в стране.
С целью повышения эффективности использования земель, и в частности для того, чтобы способствовать увеличению площади под застройку, правительство в марте 2012 года утвердило Основы государственной политики использования земельного фонда Российской Федерации на 2012—2017 годы. Этот документ позволил запустить процесс исключения из законодательства принципа деления земель на категории. В недалеком будущем режим использования земельных участков будет определяться исключительно документами территориального планирования.
Готовятся они органами власти соответствующих административных образований. На уровне Российской Федерации — по отраслевому принципу, то есть составляется план размещения объектов федерального значения конкретной отрасли (здравоохранения, обороны, энергетики, транспорта, пр.) по территории страны; на уровне субъектов РФ — схемы территориального планирования; на уровне муниципальных образований — опять же схемы территориального планирования и генеральные планы. Затем на основе документов территориального планирования разрабатываются документы, регулирующие конкретную деятельность — в частности, градостроительное зонирование, включающее правила землепользования и застройки. Но эти последние документы, принимаемые местными органами, имеют сугубо внутренний характер и на структуру землепользования не влияют.
В действующем Градостроительном кодексе РФ определены требования к номенклатуре документов территориального планирования, но не к их содержанию. Поэтому задачи территориального развития в них изложены, как правило, в самом общем виде, без обозначения конкретных этапов их реализации. Ко всему прочему субъекты, занимаясь, например, оптимизацией структуры земельного фонда, не знают, чем руководствоваться, поскольку соответствующие ориентиры в масштабах страны фактически отсутствуют.
Все это приводит к тому, что документы территориального планирования в конкретных административных образованиях разрабатываются не на перспективу, а фиксируют сложившуюся структуру распределения земель по назначению, видам использования, условиям инвестиционно-строительной деятельности. В результате дисбалансы не устраняются, а, наоборот, закрепляются.
В первую очередь это относится к городам и поселениям, не имеющим резерва площадей. Многие вопросы их развития (вне зависимости от численности населения) не могут быть решены в рамках муниципальных границ, поскольку прилегающие земли им нужны для объектов городского ЖКХ, рекреации и т. п. В таких городах вывод на местный рынок земельных участков, обеспеченных инфраструктурой, крайне ограничен.
Целевые установки в документах территориального планирования обретут конкретные очертания, если эти документы станут частью системы стратегического планирования. Тогда города и прилегающие территории смогут увязывать свои планы развития, то есть начнет работать современная модель урбанизации, при которой городские и пригородные территории тесно между собой связаны, что способствует формированию агломерационных структур с растущими радиусами связей между поселениями.
Наличие общей стратегии позволит также вести разработку перспективных схем расселения и агломераций, от которых напрямую зависит развитие городов. Такие схемы должны учитывать основные тренды, например, явно обозначившееся стремление многих семей иметь загородные либо сельские дома. Задача стратегии — предложить пространственную организацию расселения, адекватную именно такой форме урбанизации. Реализуются схемы расселения через стимулирование потребительского спроса путем предоставления льгот, ипотечных кредитов, а также через поддержку соответствующей стройиндустрии.
Система расселения — градостроительное понятие, применимое к более крупным пространственным образованиям (масштаба крупных макрорегионов страны), включающим, как правило, несколько агломераций, линейных зон расселения вдоль линий железных и автодорог. Национальная система расселения относится к стране в целом. Пространственная оптимизация национальной системы расселения — одна из главных на сегодня стратегических задач, поскольку многие социальные, экономические проблемы, национальная безопасность прямо связаны с географией нашего расселения. Из базовой упорядоченности, задаваемой национальной системой расселения, будут органично вырастать макрорегиональные, региональные системы расселения, в рамках которых можно будет строить осмысленные планы развития городов и сел страны.
Национальная система расселения
Нынешняя система расселения РФ во многом сохранила черты системы, применявшейся в СССР, весьма, надо отметить, целостной. Но в стране произошли радикальные изменения, и сегодня для России жизненно важно обрести структуру расселения и пространственной организации, отвечающую новым реалиям. В частности, такая структура должна учитывать, что все больший экономический и политический вес приобретают страны Азиатско-Тихоокеанского региона. В этих условиях значительно повышается роль Сибирского и Дальневосточного федеральных округов. Соответственно восточное направление становится ключевым в новой пространственной организации страны.
Приведу выдержку из подготовленного мною в 2011 году документа (институт Гипрогор) для Министерства регионального развития[1]. В ней обсуждаются проблемы расселения в восточных регионах и в центре страны.
Проблемы пространственной организации территорий Сибири и Дальнего Востока
Комплексное развитие территорий Сибири и Дальнего Востока требует закрепления населения в восточных регионах страны, чему должны служить:
— рост и развитие региональных систем расселения: Южно-Сибирской, Байкальской, Амуро-Тихоокеанской, связанных с опорной национальной транспортной сетью и международным транспортным коридором «Восток — Запад»; инфраструктурное и поселенческое обустройство коридора «Северный морской путь» и арктических территорий; модернизация региональных систем расселения и селитебно-отраслевых агломераций сырьедобывающих провинций Западной Сибири, развитие новых центров освоения в Нижнем Приангарье, Южно-Якутском, Забайкальском регионах; активное развитие с приданием ей ряда столичных функций Владивостокской агломерации, обладающей значительным территориальным ресурсом удобных для расселения земель, позволяющих разгрузить сверхплотный сгусток Владивостока;
— создание агломераций на базе крупных городов исходя из задачи максимального повышения комфортности и привлекательности проживания на восточных территориях, последовательное развитие здесь нового типа урбанизации, ориентированной на усадебное расселение при повышении качества социальной, инженерной и транспортной инфраструктуры за счет синергетики агломерационных факторов расселения и производства;
— развитие межрегиональной Южно-Сибирской суперсистемы расселения как группы городских, сельских и производственных агломераций в пространстве размером 2500 км с запада на восток (опорные города — Омск, Томск, Новосибирск, Красноярск, Иркутск, Улан-Удэ) и 1000 км с севера на юг (Колпашево — Усть-Каменогорск, Енисейск — Кызыл, Северобайкальск — Кяхта). Южно-Сибирская суперсистема расселения (в перспективе численность постоянного населения там должна быть доведена до 15—20 млн человек) должна обеспечить динамичное развитие Сибири как платформы российской цивилизации;
— создание в формирующихся агломерациях новых центров социально-экономического развития и расселения, в том числе в форме территориально-производственных и селитебных комплексов — наукоградов, технопарков, инновационных технологических кластеров, мультимодальных логистических центров и информационных узлов, центров комплексной переработки сырья, особых портовых морских и речных экономических зон, рекреационных зон;
— содействие развитию нового типа урбанизации — усадебно-поместной; внедрение новых инструментов стимулирования и привлечения жителей за счет «встречных инвестиций развития»: приезжающие инвестируют свои силы и квалификацию в развитие территории, в научно-технические и технологические активы, а государственные, муниципальные и банковские структуры — в трудоустройство и комфортное жизнеустройство приезжающих.
При проектировании городских агломераций на базе крупнейших городов Сибири и Дальнего Востока необходимо учитывать ряд факторов: чрезмерная плотностью населения в городах, скученность застройки, неоправданно большие площади, занятые промышленными и иными нежилыми зонами, высокий (иногда чрезвычайно высокий) уровень загрязнения среды, старение жилого фонда и пр. Действуя в рамках административных границ городских муниципальных образований, справиться с этими проблемами невозможно. Поэтому в регионе следует активно развивать усадебный тип урбанизации.
Проблемы пространственной организации территорий Центрального, Северо-Западного, Приволжского, Уральского, Южного и Северо-Кавказского федеральных округов
Пространственная организация расселения и размещения производительных сил на территории федеральных округов европейской части страны и Урала характеризуется устойчивостью исторически сложившейся сети поселений, индустриальных и аграрных зон, транспортных коммуникаций, высокой демографической емкостью и потенциалом развития. Продолжающаяся концентрация населения в Москве и Московской области деформирует пространственное распределение таких динамичных компонентов, как распределение населения, градообразующие инвестиционные потоки, объекты рыночной инфраструктуры. В результате более статичные компоненты — транспорт, социальная и инженерная инфраструктуры — оказываются критично перегруженными.
В Центральном федеральном округе возникает сеть агломераций с Московской столичной агломерацией — мегалополисом в центре. Притягательность столичного центра позволяет и дальше наращивать специализацию функций, выводя малый и средний бизнес, производственные и научно-технические сектора занятости на территории и в поселения других агломераций, повышать избирательность при приеме населения.
Системами расселения, обладающими высоким потенциалом развития, являются Среднерусская, Южнорусская, Черноморская, Самаро-Тольяттинская, Уральская, Южноуральская. Для них органичным был бы переход от скученности и чрезмерной плотности многоэтажной застройки к новым формам усадебной малоэтажной урбанизации с опережающим развитием инфраструктуры.
В структуре землепользования следует увеличивать долю земель жилой застройки в категории земель населенных пунктов с доведением этой доли не менее чем до 40—45 % площади земель, отводимых под земли поселений, в том числе за счет земель запаса.
При осуществлении на территориях локальной агломерации либо соседствующих локальных агломераций крупных инвестиционных проектов — научно-технических, аграрных, логистических, рекреационных — возможно образование новых поселений, центров развития, имеющих согласно принципам новой урбанизации долю усадебной и малоэтажной застройки 70—80 % и более. Для связи с городами — центрами агломерации следует проектировать современные рельсовые и автомобильные дороги.
В проектах пространственной организации Российской Федерации должны быть выделены территории, имеющие уникальные природно-ландшафтные, географические характеристики. Следует обеспечить возможность использования такого рода территорий всеми жителями Российской Федерации. Так, Черноморско-Азовское побережье Российской Федерации является единственным выходом страны к теплым морям. Соответственно должны быть предусмотрены возможности размещения там населения, прибывающего на постоянное проживание, крупных потоков сезонных мигрантов, значительного жилого фонда для сезонного пребывания семей, постоянно проживающих в северных широтах.
При развитии Черноморско-Азовской системы расселения нужно использовать новые методы эксплуатации наиболее ценных прибрежных территорий: вести жилое и рекреационное строительство в надпутевом и припутевом пространстве прибрежных полос отвода железной дороги; намывать и создавать искусственно участки суши в лиманах Анапы; развивать комплексы «горы — море» (Красная поляна), активно строить искусственные бассейны, рекреационные и спортивные объекты и пр.
На территориях Северного Кавказа целесообразно развивать опорные узлы предоставления услуг, включая медицинские, на основе сложившихся поселений либо новых центров. Здесь важен целостный проектный подход к опережающему развитию инфраструктурного комплекса региона, необходимого и достаточного для создания объектов с замыкающими функциями — курортов, здравниц, научно-образовательных центров, агро- и индустриальных производств и т. д.
Градостроительство и пространственное развитие
Плотность населения в городах РФ весьма высока. В Москве она в 2,5 раза выше, чем в Париже, и в 10 раз выше, чем в Нью-Йорке. Новосибирск, Красноярск, Владивосток сильно опережают по этому показателю многие крупные города Китая. Столь высокая плотность — следствие преобладания многоэтажной застройки с централизованной системой коммунального обеспечения и невысокой нормой жилплощади на человека. При этом, как уже говорилось, десятилетиями набирала силу практика использования дач как второго жилища, экологически и хозяйственно компенсирующего ущербность городского бетонно-квартирного жизнеустройства. В начале этой статьи мы говорили о том, что объемы малоэтажного строительства будут расти высокими темпами, и этот конвейер должен работать, не останавливаясь, без сбоев, правовых накладок, нарушений организационно-технологических циклов инвестирования, проектирования, изысканий, инженерной подготовки участков и самого строительства.
Но где должны быть размещены эти десятки миллионов метров нового жилья? Что касается Большой Москвы и Подмосковья, крупных городов — тут некоторая ясность имеется. Но как поступить с остальными 99 % территории страны? Где строить и как, с какой структурой этажности, из каких материалов и конструкций, какие параметры должны иметь жилые здания?
Новый проект Национальной системы расселения как раз и должен ответить на такого рода вопросы. Разработка этого или подобного по содержанию документа, например схемы пространственной организации территории РФ, впереди. Возможно, он будет представлять собой актуализированную Генеральную схему расселения, принятую в 1990-е годы, но более стратегической направленности. Разработка проекта представляет немалые трудности, поскольку в нем необходимо совместить несколько содержательных планов. Первый — собственно структурно-пространственная организация национальной системы расселения в меняющихся геополитических и геоэкономических условиях. Второй — инвестиционный ресурс такого развития. Третий — способы привлечения населения к оседлости в восточных, покидаемых ныне регионах. Четвертый — вопросы, связанные с обеспечением безопасности и обороноспособности страны. И, наконец, пятый — принципы территориально ориентированного распределения льгот и преференций, в том числе в сфере градостроительства, способствующих притоку внутренних мигрантов в регионы Сибири и Дальнего Востока.
Итак, не будет прогноза структуры расселения на территории РФ — не будет понимания того, что и где нужно строить. Бизнес останется без ориентиров, а строительный комплекс страны будет развиваться стихийно, хотя он как никакой другой нуждается в стратегии, базирующейся на социальных основаниях. Ведь объемы жилищного строительства диктуются не только экономикой, но еще и императивом социальной устойчивости. Поэтому так важно не откладывая заняться поиском стратегических ответов на вызовы будущего.
Проблемы, с которыми сталкивается Россия, это еще и повод, счастливая, уникальная возможность коренным образом пересмотреть наши сегодняшние представления об организации расселения и жизнеустройства, о путях развития страны. Собственно на этом оселке и пройдет проверку сложившаяся форма государственности.
* * *
[1] Замечу при этом, что немногим более 10 лет назад была выполнена работа, руководителем которой мне довелось быть, — Генеральная схема расселения на территории РФ, одобренная Правительством РФ и являющаяся действующим документом, который нуждается, однако, в актуализации.