Опубликовано в журнале Отечественные записки, номер 2, 2012
В 1982 году сенатор от Миссисипи Джон Стеннис председательствовал в комитете сената США по вооружениям. Это был политик старой школы — в самом буквальном смысле этого слова. Когда после 41 года службы он оставил свой пост в 1989 году, он являлся старейшим членом палаты и занимал второе место по длительности своего пребывания в ней за всю историю конгресса. Потому его подход слегка отличался от того, к чему мы привыкли теперь. Когда коллега Стенниса предложил ему привлечь к своей кампании по сбору средств представителей военно-промышленного комплекса, сенатор отшатнулся: «Разве это прилично? — воскликнул он. — Благополучие этих предприятий всецело зависит от меня. Мне не кажется приличным брать у них деньги».
Эту историю[2] рассказывает в своей книге «Утраченная республика: как деньги развращают Конгресс — и как с этим бороться» профессор Гарвардского университета Лоуренс Лессиг[3]. По его мнению, это отличная иллюстрация того, насколько с тех пор изменились наши ориентиры. Стеннис вовсе не был невинным ребенком. Но боюсь, большинство сегодняшних членов конгресса вовсе не поймут, что его так смущало. Еще 30 лет назад существовали ограничители, которые ныне выглядят столь же архаичными, как парики на головах творцов американской конституции.
Важно осознать, что эти рамки отнюдь не всегда накладывал закон. Стеннис не беспокоился, что такое пополнение избирательного фонда может привести к уголовному преследованию. Нет, он всего лишь тревожился, что это выглядит не очень «прилично». Он не боялся нарушить закон. Он боялся нарушить негласные нормы, управлявшие жизнью на Капитолии. Вот они-то и переменились, утверждает Лессиг.
Вопрос: «А прилично ли это?», похоже, вовсе не приходил в голову заклейменному экс-лоббисту Джеку Абрамоффу[4]. Он преступил закон — и сел в тюрьму. Он перешел грань — и разразился скандал на всю страну, который, вполне возможно, стоил республиканцам большинства в конгрессе. Но давайте вспомним, чьи интересы главным образом лоббировал Абрамофф и в чем, собственно, эти интересы состояли.
Абрамофф хлопотал за Северные Марианские острова, администрация которых стремилась добиться отмены отдельных норм трудового законодательства для представителей ряда индейских племен, а также старалась сохранить режим наибольшего благоприятствования и низкого налогообложения для расположенных там казино. Еще одним его клиентом была компания «Тайко» — подрядчик министерства обороны США, добивавшаяся налоговых льгот. Предпринятые Абрамоффым усилия увенчались успехом. Кому-то могло показаться — даже блестящим успехом. Но достигнутые им цели вряд ли можно считать делом жизни и смерти для американской политики. В известной мере он и смог вести себя столь беспардонно и добиться столь решительной победы именно потому, что ставки были очень невелики. Как бы политики ни решили обойтись с Северными Марианскими островами, это примут близко к сердцу немногие избиратели, и мало какая газета посвятит этому первую полосу. Если бы на кону стояло нечто более существенное, нахальная тактика Абрамоффа привлекла бы к себе внимание публики куда раньше, и скорее всего куда быстрее полетела бы под откос и вся его карьера. Всякому ребенку известно, что хулиганить удобнее, когда за тобой никто не следит.
Абрамофф — быть может, наиболее известный пример коррупции, пронизавшей нашу политическую систему, но его нельзя счесть наиболее показательным. Он вообще не очень типичен. По большому счету, он возвращает нас во времена лоббистов, правивших Вашингтоном более века тому назад. До 1853 года давать взятки членам конгресса вообще не было запрещено законом, и лоббисты делали это совершенно безнаказанно. После того как взятки все-таки запретили, лоббисты быстро сообразили, что закон не запрещает им привлекать членов парламента в качестве «платных консультантов», и эта практика была широко распространена на протяжении многих десятилетий двадцатого века. Но еще хуже было то, что политики взятки безбоязненно брали. В начале девятнадцатого века Дэниэл Уэбстер[5], будучи членом конгресса, от которого напрямую зависело благополучие Банка Соединенных Штатов, мог направить банкирам недвусмысленное послание: «Если мои отношения с Банком предполагается поддерживать на прежнем уровне, было бы не худо перевести мне обычный гонорар». Получив с утра подобное письмо, Абрамофф уже к полудню бы выслал чек. Лессиг пишет: «Сегодняшний лоббист — это просто бойскаут по сравнению с тем, каким бандитом он был в девятнадцатом веке».
Да, сегодня лоббист хорошо образован и руководствуется высокими моральными принципами. Он или она из кожи вон лезет, чтобы ни на йоту не отступить от буквы закона. Лоббист теперь не тот, что прежде — это попросту высокоученый и высокооплачиваемый знаток политики, способный полезным советом направить деятельность конгресса в правильное русло. Нужно учесть множество факторов, о которых законодатель не всегда даже имеет понятие, так что лоббист — необходимое звено, позволяющее воплотить политическое стремление в материальную реальность. И в большинстве случаев игра идет вполне честно и откровенно — так, как мы бы и хотели, чтобы делались дела в коридорах власти.
Воспоминания Абрамоффа — это, в конце концов, воспоминания об истории мелкой коррупционной возни, рассказ о том, как один лоббист, пытаясь удовлетворить местечковые интересы индейского племени чокто, умудрился оскорбить в лучших чувствах целую нацию. Книга Лессига посвящена лоббистам, которые действуют куда менее наглыми методами и преследуют куда более серьезные цели. И именно поэтому это книга о том, как лоббизм подрывает самые основы существования нашего народа.
По словам Лессига, типичный лоббист ныне является важным, более того — ключевым элементом политической системы. Он или она не только помогают отыскивать средства на избирательную кампанию, не только предлагают варианты трудоустройства выходящим в отставку должностным лицам и их помощникам, они еще и участвуют в самом процессе законотворчества. Политологи окрестили эту форму лоббизма «законодательным содействием», и такой взгляд бросает серьезный вызов традиционному представлению о лоббистах как всего лишь о мелких паразитах.
Эта теория была впервые сформулирована в 2006 году Ричардом Холлом и Аланом Дирдорфом в статье «Лоббирование как законодательное содействие»[6]. Авторы задались вопросом, который, на первый взгляд, вовсе не обязательно требует ответа: «Почему поведение лоббистов так трудно предсказать?».
Вот, например, одна странность. Вы скорее предположили бы, что лоббисты будут тратить свои значительные финансовые ресурсы и использовать хорошо налаженные связи для воздействия на тех политиков, расположения которых они еще только рассчитывают добиться. На самом деле ничего подобного. Они занимаются обработкой тех, кто позицию лоббистов и так уже во многом разделяет. Абрамофф — прекрасный тому пример: по большей части он вращался в среде весьма консервативных законодателей, которые изначально были настроены на жесткую борьбу с увеличением налогов и ужесточением государственного регулирования.
Еще одна загадка: лоббизм в своих наиболее откровенных формах, похоже, вообще не работает. Ведь для большинства американцев это слово обозначает одну из разновидностей взяточничества. Богач-лоббист подкатывает к продажному конгрессмену, дает ему на лапу, заполучает для себя его голос, а тот, в свою очередь, — деньги на избирательную кампанию. Было проведено множество расследований с тем, чтобы выявить более-менее целостную систему скупки голосов. Результаты оказались весьма и весьма скромными. Лессиг ссылается на данные Дана Клоусона, Марка Уэллера и Алана Нойштадтля, которые приходят к следующему выводу: «У критиков роста расходов на избирательные кампании, похоже, в головах сложилось такое представление: приходит представитель какой-нибудь крупной корпорации к сенатору и говорит: “Слушайте, хорошо бы Вам проголосовать против повышения минимальной оплаты труда. Вот Вам на это пять тысяч долларов”. Но столь примитивная картина попросту неверна»[7]. Лессиг согласен: «Если бы нарушение уголовного кодекса было единственным способом конвертации государственной власти в наличные, перетекающие в избирательные фонды, то мне просто не о чем было бы писать. Если бы единственной формой “коррупции” считались бы действия, предусмотренные статьями о взяточничестве, я бы первым заявил, что наш Конгресс совершенно неподкупен».
Однако Холл и Дирдорф предлагают иной подход. По их мнению, лоббирование представляет совокупность политических усилий, которые подкреплены высококачественной информацией, добытой в том числе и путем политического шпионажа, и поставлены на службу целям, преследуемым законодателями, кои являются стратегическими партнерами лоббистов. В краткосрочной перспективе подобные действия направлены не на то, чтобы переменить точку зрения членов конгресса, а на то, чтобы помочь своим естественным союзникам в решении их собственных задач, совпадающих с интересами лоббистов. Последние помогают парламентариям, и так настроенным к ним вполне сочувственно, ощутить некоторую финансовую свободу, а те, в свою очередь, начинают вести себя так, как если бы они действовали не только от лица самих себя, но представляя интересы определенной группы.
Проще говоря, лоббисты выступают в роли своего рода волонтеров, причем хорошо обученных волонтеров, готовых окружить своей заботой политиков, которые и так им симпатизируют.
Такова наиболее снисходительная трактовка лоббизма, но и в этом случае люди, им занимающиеся, не становятся невинными овечками. Если рассматривать их деятельность под таким углом зрения, она оказывается направленной не столько на то, чтобы повлиять на голосование членов конгресса, сколько на изменение их законодательных приоритетов. Представьте, что вы парламентарий, в чьи намерения входит пересмотреть законодательство о борьбе с наркотиками, а также снизить налоговое бремя на крупный бизнес. Если вы сосредоточитесь на втором пункте своей программы, то сможете рассчитывать на огромные денежные поступления, а также всяческую иную помощь и содействие со стороны лоббистов. Ну а если вы решите львиную долю времени уделить борьбе с наркотиками, больших денег вам не видать, да и вообще мало кто обратит на вас внимание. Неравноценность опций становится очевиднее, когда на кону стоят куда менее значимые проблемы, поскольку в ином случае вам даже, вероятно, не придется бороться с оппонентами. Скажем, несколько компаний — производителей бумаги решили потратить пару миллионов на лоббирование некоей туманной поправки в налоговое законодательство, которая в случае принятия может принести этим компаниям пару миллиардов. Очень может быть, никто и не даст себе труда заняться сбором материалов, доказывающих, сколько вреда эта поправка может принести.
С 1998 года специальная группа, исследующая финансовую подоплеку политической деятельности и размещающая свои материалы на сайте OpenSecrets.org, отслеживает средства, которые тратятся на лоббистов. С большим отрывом здесь лидирует Торговая палата США[8], за период с 1998 по 2011 год выделившая на эти цели 800 миллионов долларов. На втором месте — Американская медицинская ассоциация, более 264 миллионов. За ней — «Дженерал электрик», без малого 263 миллиона. Далее — Ассоциация американских больниц, Ассоциация разработчиков и производителей лекарственных препаратов, Американская ассоциация пенсионеров, Голубой Крест/Голубой щит[9], Национальная ассоциация риелторов, «Нортроп Грумман»[10] и «Эксон Мобил»[11]. В совокупности 10 крупнейших лоббистских организаций с 1998 по 2011 год потратили на эту деятельность более 2,6 миллиарда долларов.
Цифры становятся еще более впечатляющими, если их распределять по отраслям. На первом месте — здравоохранение, отдающее лоббистам более 4,87 миллиарда. Ему на пятки наступают финансисты, страховщики и торговцы недвижимостью: их расходы чуть больше 4,85 миллиарда на каждую отрасль. Энергетики по сравнению с ними просто скупердяи: всего каких-нибудь 3,6 миллиарда.
Правда, тут стоит задаться вопросом: «что было раньше, курица или яйцо?». Скорее это медицинские компании вынуждены тратить на лоббистскую деятельность столько денег, потому что конгресс тратит столько времени на обсуждение соответствующего законодательства вроде Акта о защите пациента и доступных медицинских услугах от 2010 года[12], а не наоборот. Но с другой стороны, за 4,87 миллиарда ты можешь рассчитывать на немалое «законодательное содействие». Ты можешь влиять на умы членов конгресса — роскошь, которую не могут себе позволить те, у кого таких денег нет.
Подобными списками пестрит множество исследований, посвященных финансовой подоплеке законотворчества, и на то есть веские основания: в них фигурируют суммы, и впрямь неимоверные и внушающие тревогу. Да что там тревогу — они просто рушат веру в справедливость. Неважно, настолько ли коррумпирован этот мир в действительности — но эти цифры убеждают американцев, что да, настолько. Лессиг пишет: «Согласно опросу, специально проведенному для нашей книги, 75 процентов американцев уверены, что “компании покупают голосования в Конгрессе”. Это каждый третий американец, причем республиканцы (71 процент) тут ничем практически не отличаются от демократов (81 процент)». Казалось бы, одного этого факта достаточно, чтобы вашингтонские жители начали вести себя решительно по-иному.
Но нет. Год за годом американцам демонстрируют эти цифры, и практически ничего не происходит. Отчасти причина в том, что сами законодатели не считают нужным что-то менять. Они-то не верят, что их голоса можно купить. Они искренне считают себя честными и достойными людьми и полагают, что таковы же и многие лоббисты, с которыми им приходится иметь дело. По идее тут-то избиратели и должны послать таких законодателей куда подальше. В конце концов американский народ желает очистить политику от влияния больших денег, а народные избранники его чаяния не исполняют. Но электорат действовать тоже не спешит. С одной стороны, регламентация парламентской деятельности — это не та сфера, которая в первую очередь волнует простого избирателя. А с другой — люди по большей части оказываются куда более высокого мнения о члене конгресса от своего конкретного округа, чем о парламенте в целом. Да, конгресс прогнил, могут думать они, но наш-то парень, он не такой.
И Лессиг эту их убежденность разделяет. «Стоит нам встретиться со своим конгрессменом, — пишет он, — и впечатление от этой встречи идет полностью вразрез с нашими исходными представлениями. В стоящем перед нами человеке никак не разглядишь носителя зла, которым мы привыкли считать государственную власть. Этот мужчина вовсе не подлец, а эта женщина вовсе не бьет баклуши. На самом деле чуть ли не каждый парламентарий не только кажется порядочным человеком, они и впрямь таковыми являются. Они занялись общественной деятельностью из самых лучших побуждений. Они искренне верят в то, что делают. Ради своих благородных целей они многое приносят в жертву. И мы верим в каждого из них, вопреки тому, что они принадлежат к организации, полностью утратившей наше доверие».
Книга Лессига как раз о том, как индивидуально честные люди вместе сумели создать по сути бесчестную систему, в основе которой лежит «экономия дарения», или «дарономика». Согласно его определению, дарономика представляет собой серию обменов, осуществляемых между двумя или большим количеством индивидуумов, которые не настаивают на том, что каждый следующий обмен связан с предыдущим, но и не отрицают важности подобного чередования. Это экономика в том смысле, что предусматривает последовательность действий, повторяющихся на протяжении определенного промежутка времени, но основанная на дарении, поскольку не приравнивает человеческие отношения к денежному эквиваленту. На самом деле в подобной экономической системе платежным средством становятся именно отношения, а не наличность.
Суть дарономики Лессиг поясняет на весьма обыденном примере. Я дарю вам подарок на день рождения. Его ценность не в том, что он дорого стоит, а в том, что я постарался найти то, что, по моему мнению, подходит именно вам. Потому я вправе рассчитывать на ответный жест, когда придет мой собственный день рождения. Но если вы преподнесете мне чек на сумму, равную той, что я потратил на подарок вам, или даже в два раза большую, я сочту себя оскорбленным. Ведь в подобной системе взаимоотношений дар — это способ устанавливать и поддерживать связи между людьми.
Те, кто полагает, что в Вашингтоне царят деньги, совершают кардинальную ошибку, хотя деятели, подобные Абрамоффу, и могут ввести в заблуждение. Там царит дарономика. Вот почему корпорации распределяют деньги между лоббистами, вместо того чтобы вкладывать все до цента напрямую в финансирование избирательных кампаний. Жертвование денег в избирательные фонды — это банальная формула «товар — деньги — товар». Лоббистов нанимают потому, что они знают толк в дарономике.
Лоббисты выстраивают взаимоотношения с политиками, которые им нравятся и чьи взгляды они в большинстве случаев разделяют. Они дают им деньги, приглашают пообедать в ресторан или посмотреть матч из своей корпоративной ложи. Они продвигают интересы клиента, но делают это осторожно, не нарушая никаких моральных запретов. Проходит время, и вот политик уже видит в лоббисте друга. В конце концов, если бы так себя вел не лоббист, а обычный деловой партнер, то его поступки послужили бы основанием если не дружбы, то весьма теплых взаимоотношений: он помогает в работе, тратит массу времени на интересные беседы с тобой, выводит в свет. Лоббисты умны, интересны, умеют расположить к себе, у них всюду знакомые. Они сведущи в том, что нужно политику, способны предоставить ему информацию, дающую преимущество перед конкурентами, у них есть связи, способные существенно облегчить ему жизнь. Отношения между политиком и лоббистом представляют собой идеальную смесь из идеологической близости, финансовой подпитки и человеческого расположения. Но именно чувство товарищества, и даже родства, заставляет эту систему функционировать.
Очень часто лоббистом оказывается самый настоящий друг политика. Ну, скажем, она раньше работала на него или вместе с ним, коллега, с которой он привык встречаться три раза в неделю в закрытом спортивном клубе. Посудите сами, на свете куча богатых людей со связями, которые были бы рады стать доверенным лицом какого-нибудь сенатора. Но у сенаторов масса дел и мало времени. Они попросту не могут выслушать каждого, у кого в одной руке пухлый бумажник, а в другой — россыпь визитных карточек. И потому хитрые лоббистские конторы нащупали верный путь к сердцу политика: найми его друга! Раздобудь того, с кем он уже привык разговаривать и советоваться.
Абрамофф пространно повествует о том, как он лез из кожи вон, дабы заполучить сотрудника кого-нибудь из высокопоставленных парламентариев. Он риторически вопрошает: «Как же мы добивались доступа к телу?» — «Да просто мы нанимали тех, у кого этот доступ уже был».
С точки зрения честного налогоплательщика картина выглядит куда отвратительнее, поскольку частенько на Абрамоффа работали те, кто еще за несколько лет до этого не считал нужным уходить со своей официальной должности. Абрамофф излагает суть своей стратегии, почти как заправский мафиози: «Когда мне удавалось выйти на команду конгрессмена, чрезвычайно нужного для наших клиентов — обычно потому, что они уже проявили невероятную готовность нам помогать, — я в большинстве случаев старался сойтись с руководителем аппарата. Практически в каждом офисе это ключевая фигура. Ничто не происходит без его или ее прямого или косвенного участия. После нескольких встреч — по возможности за обедом или на поле для гольфа — приходило время для волшебных слов: “Когда Вы закончите работать на Вашего конгрессмена, Вы должны перейти ко мне”. Если чиновник хоть как-то заинтересован в переезде с Капитолийского холма на Кей-стрит[13] — а 90 процентов их очень даже заинтересованы, — теперь он у меня в кармане, а вместе с ним и вся его контора. Никаких правил мы не нарушили — по крайней мере пока. Никто пока еще и не понял, что происходит — но с этого момента каждый шаг этот глава аппарата совершает, помня о том, где ему предстоит вскоре оказаться. Да, зарплату ему по-прежнему платит конгресс, но работает он уже на меня и старается, чтобы весь его персонал также стоял на страже интересов моего клиента. Это был максимально удобный — и максимально коррупционный — путь. Если я мог нанять руководителя аппарата, я это делал — и в итоге приобретал все большее и большее влияние в стенах Конгресса».
Но обратите внимание, как, по словам Абрамоффа, работал этот механизм. Для начала он старался выйти на людей из окружения конгрессмена, которое «уже проявило невероятную готовность нам помогать», и затем стремился лично сблизиться с главой аппарата, приглашая его в хорошие рестораны или поиграть в гольф. Но, как следует из сказанного выше, тот, по всей вероятности, уже заранее был расположен к Абрамоффу и придерживался схожего с ним мнения по большинству вопросов. Они могли общаться так на протяжении нескольких лет, и только потом следовало приглашение на работу. Сегодня Абрамофф называет это «коррупцией». Но тогда, пожалуй, ни одна сторона так не считала. Сначала были годы плодотворного сотрудничества и, что более важно, годы искренней дружбы — и только затем следовало деловое предложение. Дары сначала, деньги потом.
И если и есть что-то дороже денег, то это дары. Ведь они куда эффективнее. Представьте: к вам является человек с чемоданом, полным наличных, и просит за это проголосовать так, чтобы увеличить доходы угледобывающей отрасли. На вас это не очень хорошо подействует. Даже если вы возьмете деньги, по крайней мере несколько дней вы будете чувствовать себя мерзавцем. А большинство людей не любят чувствовать себя мерзавцами. Но вот к вам приходит один из самых умных ваших друзей, тот, кому вы больше других верите, с кем согласны практически по всем вопросам, и говорит, что эти защитники окружающей среды окончательно сбрендили — они вообще постоянно лезут не в свое дело, не так ли? — и подлым образом протащили поправку в закон, из-за которой ваши избиратели будут вынуждены платить больше за электричество. Вот это на вас подействует. А если прислушаться к этим словам еще и в ваших интересах — а лоббист никуда не годится, если он не в силах убедить политика, что прислушиваться к нему очень даже полезно в долгосрочной перспективе, — то все ваши мысли и чувства будут заодно. Вы его выслушаете.
Вследствие этого подавляющее большинство тех, кто имеет доступ к политикам и пользуется их благосклонностью, — лоббисты. В результате политики слушают в основном лоббистов — тех, кто за плату призван продвигать интересы своих клиентов, добиваясь расположения политиков. В какой-то мере политики это осознают. Но в каждый конкретный момент они этого не ощущают. Им кажется, что они прислушиваются к разумным аргументам, звучащим из уст тех, кого они привыкли ценить и уважать и чьи убеждения они сами во многом склонны разделять. Так что же тут плохого?
На это, конечно, можно ответить, что люди с деньгами имеют куда больше возможностей быть услышанными, чем те, у кого таких денег нет. Их голос громок не благодаря чемоданам, набитым купюрами и тайно переданным под покровом ночи, он звучит из уст тех, чье мнение для политиков интересно и весомо, с кем им просто приятно открыто пообедать при свете дня. Вот почему хитрые толстосумы предпочитают нанимать множество разных лоббистов, работающих на кучу разных фирм. Ведь каждый лоббист близок к одним парламентариям, а к другим нет. Кто-то, как Абрамофф, специализируется на консерваторах, другие преимущественно работают с либералами. В одной фирме трудится бывший глава аппарата председателя сенатского комитета по финансовым рынкам; в штате другой состоит прежний главный юридический советник председателя бюджетного комитета. Если бы дело было только в деньгах, нанять можно было бы одного-единственного лоббиста. Но клиенту нужно не деньги передать, клиенту нужны ваши связи. А связи у каждого свои.
Поэтому с лоббизмом так трудно покончить раз и навсегда. Наказывать за взятки очень просто. Но как поставить вне закона связи? Впрочем, здесь стоит задаться еще одним вопросом, который возникает крайне редко — быть может, потому, что ответ кажется слишком очевидным. Если мы очистим политику от больших денег, то чего, собственно, мы добьемся?
Для Лессига деньги — это не просто одна из проблем американской политики. Это главная ее проблема. Он пишет, что деньги — «корень всего. Это не просто причина всего, что нас раздражает, которую стоит устранить, и демократия расцветет пышным цветом. Это корень, а не причина, из него произрастают все беды. Его надо выдернуть, а потом уже начинать лечить все дурные побеги. Если нам удастся этот один, немыслимо тяжелый рывок, появится шанс исправить все остальное».
Эту свою убежденность Лессиг подкрепляет главным аргументом: деньги подрывают веру граждан в государственную власть, а значит, и их желание участвовать в управлении страной: «Когда демократия оборачивается фарсом, мы теряем веру в ее принципы. Некоторым все равно: они будут действовать, голосовать несмотря ни на что. Но для людей более рациональных такие игры становятся знаком: это все обман и глупости, не тратьте на них свое время. Как следствие гражданское поведение теряет смысл прежде всего для носителей разумных и умеренных взглядов. Они уходят из политики, оставляя это поле для экстремистов, как правых, так и левых».
Здесь содержатся сразу два самостоятельных тезиса. Первый состоит в том, что деньги становятся причиной упадка доверия к власти. Второй: они гонят прочь умеренных и укрепляют идеологический радикализм. Но ни один из них на поверку не выглядит убедительным.
Приведенная Лессигом статистика вполне убеждает в том, что американцев раздражает количество денег, вращающихся в политике, и что это раздражение способствует недоверию и даже отвращению к политической деятельности. Сомневаться в этом и впрямь не приходится. Но Лессиг настаивает, что это первопричина, самый корень, от которого пошли все прочие проблемы.
Собрав данные опросов Центра изучения национальных выборов[14], Гэллапа, телекомпаний Эй-би-си (совместно с «Вашингтон пост»), Си-би-эс (совместно с «Нью-Йорк таймс») и Си-эн-эн и добавив к ним собственные результаты, исследовательский «Центр Пью»[15] постарался выяснить основные тенденции в оценке обществом власти начиная с 1958 года. Статистика показывает, что степень доверия превышала 70 процентов во времена Эйзенхауэра и Кеннеди. Резкое падение началось с приходом к власти Линдона Джонсона. К концу его президентского срока правительству доверяло чуть более 60 процентов американцев. Администрация Ричарда Никсона уронила эту цифру ниже 40 процентов, Джимми Картер — ниже 30. И с тех пор, за исключением 11 сентября, она неизменно колебалась между 20 и 50 процентами.
Короче говоря, кризис наметился задолго до размышлений Стенниса о том, прилично или неприлично принимать деньги на избирательную кампанию от оборонных подрядчиков. А уж тем более длительный промежуток отделяет его начало от установленной самим Лессигом границы, после которой в политику хлынули большие деньги. По его оценке, таким водоразделом стали выборы 1994 года, когда республиканцы после 40 лет пребывания в меньшинстве отвоевали у демократов палату представителей. Осознание того факта, что выборы в конгресс отныне отнюдь не предопределены, заставило обе партии в погоне за победой многократно увеличить расходы на избирательную кампанию. Именно тогда, по мнению Лессига, родился «Конгресс пожертвований» — однако опросы общественного мнения показывают, что доверие к правительству на протяжении 1990-х, напротив, росло.
Столь же сомнительно и представление, согласно которому деньги расчищают «поле для экстремистов, как правых, так и левых». С одной стороны, с датами опять выходит неувязка. Поляризация в политике начала нарастать в 1980-х, а не в 1990-х годах. А с другой — это в принципе было бы странно. Деньги на лоббистскую деятельность или на избирательные кампании дают крупные корпорации — ведь так? При этом наиболее значительным лоббистским конторам — той же Торговой палате, «Дженерал электрик», Американской медицинской ассоциации или Национальной ассоциации риелторов — бесконечные идеологические битвы совершенно ни к чему, да и сами подобные организации возглавляют отнюдь не твердолобые фанатики вроде братьев Коук[16]. Крупному американскому бизнесу присущ эдакий элитарный центризм: его представителям милы компромиссы и снижение бюджетного дефицита, они предпочитают иметь дело с проблемами чисто технократического свойства. Майкл Блумберг — республиканец, который предложил отменить все налоговые льготы, введенные Джорджем Бушем, — может заполучить голоса крупных корпораций оптом. А вот Джиму де Минту[17] или Берни Сандерсу[18] они не дадут ни единого шанса.
Напротив, когда речь идет о делах в конгрессе, более скромные жертвователи оказываются куда более идеологически ангажированными. Есть много свидетельств в пользу того, что парламентарии, прославившиеся особо радикальными заявлениями, с большей легкостью собирают средства на избирательную кампанию. Стоило конгрессмену-республиканцу Джо Уилсону выкрикнуть во время речи президента Обамы, посвященной реформе здравоохранения: «Ты врешь!», и за неделю его фонд увеличился на два миллиона[19]. Разумные «умеренные» потому и разумны, что не очень-то обращают внимание на всякие баталии в конгрессе, да и в политике вообще. Так что если ты рассчитываешь пополнить свой избирательный фонд за счет небольших частных взносов, ты должен привлечь активных, политизированных избирателей, которые следят за всеми перипетиями выборов и голосований. А залогом этой их политизированности как раз и служит тот факт, что они уже давно и твердо встали по одну сторону баррикад.
Из сказанного вовсе не вытекает, что не надо стремиться очистить политику от денег, что идея публичного финансирования избирательных кампаний плоха или что не следует, как предлагает Абрамофф, запретить людям, когда-либо состоявшим на госслужбе, заниматься лоббизмом. Просто далеко не факт, что перемены в системе финансирования выборов или лоббистском законодательстве разом возродят доверие к власти или сведут на нет яростное идеологическое противостояние. Если такие меры и сработают, то эффект от них будет куда более скромным: разве что чуть больше веры правительству, ну и, дай бог, чуть меньше расчета на лоббистов.
Правда в том, что теория коррупции Лессига, как и рассказ Абрамоффа о ней, хорошо иллюстрируют, как устроена в США политическая игра — но по маленьким, а не по большим ставкам. Это что-то вроде квантовой механики. Методы Абрамоффа отлично подходят для мелких клиентов, а построения Лессига многое объясняют в том, как себя вести политику, когда Голливуд нанимает всемогущих лоббистов, дабы ужесточить систему защиты авторских прав. Но обе их модели мало на что годны, когда речь заходит о главных сражениях на американской политической сцене. Для решения проблем мироздания требуется общая теория относительности. И в качестве таковой может выступить поляризация политического спектра.
Вспомните схватки, о которых вы действительно много слышали. Темы для первой полосы. Дела на миллиарды долларов. У обеих сторон денег куры не клюют. У тех и других отбою не было от лоббистов, заполонивших весь Капитолийский холм снизу доверху. По обе стороны баррикад стояли ряды активистов, представителей групп интересов, да и просто самых обычных американцев, не дающих покоя своим конгрессменам. А кончалось все одним и тем же: демократы голосуют вместе с демократами, а республиканцы — вместе с республиканцами.
Так происходит даже тогда, когда большие ставки сделаны на совершенно противоположный результат. В 2011 году Торговая палата и АФЛ-КПП[20] объединились в стремлении провести через конгресс крупнейшие ассигнования на обновление инфраструктуры страны. Ничего не вышло. В 2010 году большинство предприятий здравоохранения или поддерживало Акт о доступных медицинских услугах, или относилось к нему нейтрально. Если бы они смогли перетянуть голоса хотя бы нескольких республиканских сенаторов или конгрессменов, уже почти отчаявшиеся демократы позволили бы этим компаниям вписать в закон все, что бы им заблагорассудилось. Не поколеблен был ни один республиканец. В 2009 году Торговая палата всеми силами выступала за пакет законов, стимулирующих экономический рост. Ни один республиканец в палате представителей за него не проголосовал. Практически все крупные компании уже в течение нескольких лет ратуют за реформу налогообложения и меры, направленные на снижение дефицита вроде плана Симпсона — Боулза[21]. Но конгресс застыл в клинче.
На самом деле, чем больше у закона шансов привлечь подлинное внимание американцев, тем меньшую роль в его судьбе могут сыграть деньги. Это вовсе не означает, что различные группы интересов или лоббистские организации не будут никак участвовать в его создании, не внесут или, напротив, не изымут из него какие-то детали до того, как текст будет вынесен на голосование. Нет, разумеется, они все это делают. Скажем, представители здравоохранительной отрасли смогли потихоньку обойти парочку предварительных договоренностей, достигнутых с администрацией Обамы; их влияния хватило на то, чтобы снять с обсуждения некоторые варианты снижения цен — например, за счет государственных альтернатив программе «Медикэр»[22]. Уж как упала в глазах общества финансово-банковская система, но и она сумела выиграть немало боев по мере продвижения закона Додда — Франка[23].
Но в конце концов все же не бизнесмены и лоббисты решали, сколько голосов будет подано «за», а сколько «против». Решало руководство обеих партий. А это означает, что когда речь идет о принятии законов и поправок, на которые немногие американцы обращают внимание, денежные интересы играют решающую роль. Но когда дело доходит до споров, за которыми по-настоящему следит вся Америка, вот тут деньги стремительно теряют свою силу. Но именно эти споры и продемонстрировали всему американскому народу, что Вашингтон раскололся надвое. Так что деньги в политике — это, несомненно, большая проблема, кто спорит, одно появление «суперкомитетов политического действия»[24] чего стоит. Но это далеко не единственная проблема и, вероятно, даже не самая главная.
* Klein Ezra. Our Corrupt Politics: It’s Not All Money // The New York Review of Books, March 22, 2012. Перевод с английского Н.Кербера.
[2] Ее можно найти в превосходном труде Роберта Кайзера «Чертова куча денег: триумф лоббистов и коррозия власти в Америке» (Kaiser Robert G. So Much Damn Money: The Triumph of Lobbying and the Corrosion of American Government (Knopf, 2009)).
[3] Лоуренс Лессиг (Lawrence Lessig) — профессор права в Стэнфордском университете, известный прежде всего своей борьбой за свободное распространение информации. Автор нескольких книг, в том числе и переведенной на русский язык: Лессиг Л. «Свободная культура». М.: «Прагматика культуры», 2007. — Здесь и далее прим. перев.
[4] Джек Абрамофф (Jack Abramoff) — американский бизнесмен и лоббист, арестованный и осужденный в 2006 г. за уклонение от налогов, финансовые махинации и подкуп должностных лиц. Поскольку активно сотрудничал со следствием (в результате чего последовали отставки многих должностных лиц и даже арест лидера республиканского большинства в нижней палате конгресса), был осужден на минимальный срок и вышел на свободу в 2010 г.
[5] Дэниэл Уэбстер (1782—1852) — знаменитый американский политик-консерватор, конгрессмен, сенатор, трижды назначавшийся госсекретарем США. В 1957 г. был признан сенатской комиссией одним из пяти наиболее выдающихся сенаторов за всю историю палаты.
[6] Hall Richard l. and Deardorff Alan V. Lobbying as Legislative Subsidy // American Political Science Review. Vol. 100. 2006. P. 69—84.
[7] Имеется в виду книга Clawson Dan, Neustadtl Alan, Weller Mark. Dollars and votes: how business campaign contributions subvert democracy. Temple University Press, 1998.
[8] Специально организованная в 1912 г. некоммерческая лоббистская организация, представляющая интересы самых широких деловых кругов США.
[9] Blue Cross Blue Shield Association — крупнейшая в США ассоциация страховых компаний.
[10] Американская военно-промышленная компания, работающая в области электроники и информационных технологий, авиакосмической отрасли, судостроения.
[11] Крупнейшая нефтегазовая компания.
[12] Patient Protection and Affordable Care Act — закон, положенный в основу реформы здравоохранения, предложенной президентом Обамой, с великим трудом одобренный в обеих палатах конгресса, но впоследствии оспоренный в судах большинством штатов и ныне находящийся на рассмотрении на предмет его конституционности в Верховном суде США.
[13] Улица в Вашингтоне, на которой расположены офисы большинства лоббистских фирм.
[14] American National Election Studies — программа изучения общественного мнения, осуществляемая совместно Стэнфордским и Мичиганским университетами.
[15] Pew Research Center — независимая исследовательская организация, существующая на средства семьи Джозефа Пью, основателя нефтяной компании «Саноко». В рамках центра действуют семь исследовательских направлений, или проектов. В данном случае представлены результаты исследования, осуществленного в рамках проекта «Исследовательский центр Пью об обществе и прессе» (Pew Research Center for the People & the Press).
[16] Братья Чарльз и Дэвид Коук (Koch) — предприниматели, возглавляющие «Коук Индастриз», вторую по величине частную компанию США. Известны своими крайне консервативными взглядами, в частности, именно они в 2011 году выступили инициаторами образования комитета, цель которого — аккумуляция средств, дабы предотвратить избрание Барака Обамы на второй срок (их собственные пожертвования составили 60 миллионов долларов).
[17] Сенатор-республиканец от Южной Каролины, член движения «Чаепитие», представляющего взгляды наиболее консервативных кругов США.
[18] Сенатор от штата Вермонт. Хотя и был поддержан Демократической партией, но баллотировался как независимый кандидат, поскольку позиционирует себя как куда более радикальный либеральный политик. Его часто называют первым «социалистом» в истории Сената США.
[19] Член палаты представителей от Южной Каролины. Его выкрик последовал за утверждением Обамы о том, что новый закон никак не поощряет незаконную иммиграцию. Разразился крупный скандал, в ходе которого Уилсона осудили лидеры обеих фракций конгресса, спикер палаты представителей, а сам он был вынужден извиниться перед президентом «за недостойное поведение».
[20] Американская федерация труда и Конгресс производственных профсоюзов (AFL-CIO) — крупнейшее в США объединение профсоюзов.
[21] Алан Симпсон, бывший сенатор-республиканец, и Эрскин Боулз, известный бизнесмен, глава аппарата Белого дома при президенте Клинтоне, были назначены Бараком Обамой сопредседателями президентской Комиссии по бюджетным обязательствам и реформе. Предложенный ими план был отвергнут конгрессом.
[22] Государственная программа медицинского страхования пенсионеров и инвалидов.
[23] «Закон о реформе Уолл-стрит и защите прав потребителей» (The Dodd-Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act), внесенный демократическими председателями финансового комитета палаты представителей Барни Франком и комитета сената по банкам Крисом Доддом, принятый в 2010 г. и направленный на реформирование финансовой и банковской деятельности по итогам кризиса 2008—2010 гг.
[24] «Комитетом политического действия» (Political Action Committee, сокращенно PAC) в США называется группа, действующая в поддержку или против того или иного кандидата или закона. На их финансовую деятельность (в частности, на размер вносимых средств и трат) были наложены определенные ограничения. Однако в 2010 г. они были сняты для комитетов, формально не связанных с той или иной избирательной кампанией. В результате сразу же возникли подобные «независимые» политические комитеты, которые окрестили «суперкомитетами» (SuperPAC).