Опубликовано в журнале Отечественные записки, номер 6, 2005
В Программе социально-экономического развития России на среднесрочную перспективу (2006–2008 годы)[1] отмечено, что одной из важных задач, стоящих перед страной, является создание и налаживание работы институтов, обеспечивающих взаимодействие гражданского общества и государства. Ведь организации гражданского общества, посредством проведения различных экспертиз, консультаций, слушаний, могут внести ощутимый вклад в совершенствование законотворческого процесса и повышение качества решений, принимаемых органами государственной власти. Именно на это направлена деятельность Общественной палаты Российской Федерации, основной задачей которой является «обеспечение согласования общественно значимых интересов граждан, общественных объединений, органов государственной власти и органов местного самоуправления для решения наиболее важных вопросов экономического и социального развития, обеспечения национальной безопасности, защиты прав и свобод граждан, конституционного строя Российской Федерации и демократических принципов развития гражданского общества в России»[2].
Задача «согласования общественно значимых интересов граждан и власти» не может быть решена без достижении баланса интересов личности, гражданского общества и государства. Такой баланс достигается путем наложения неких разумных ограничений как на власть государства над гражданином, так и на права и свободы личности. В связи с этим возникает закономерный, имеющий принципиальный характер вопрос — что понимать под «разумными» (или, как сейчас принято говорить, — «соразмерными») ограничениями и до каких пределов власть вправе ограничивать права граждан. Актуальность его на современном этапе существенно возросла по следующим причинам.
1. Как известно, ч. 3 ст. 55 Конституции РФ предусматривает возможность ограничения федеральным законом прав и свобод человека и гражданина «только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспе чения обороны страны и безопасности государства». Такая же возможность, но с существенными оговорками в части прав и свобод, не подлежащих ограничению, предусмотрена для условий чрезвычайного положения[3]. Кроме того, в ч. 3 ст. 17 Конституции РФ закреплено традиционное для российской и мировой правовой системы положение, согласно которому «осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать прав и свободы других лиц».
Таким образом на конституционном уровне, т. е. принципиально, основания и цели ограничений прав и свобод граждан, а также пределы осуществления таких прав и свобод определены. Однако эти установления нуждаются в конкретизации и дальнейшем научном осмыслении, тем более что за прошедшие после принятия Конституции 12 лет специалистам так и не удалось прийти к единой трактовке их содержания. Не выработана даже общая точка зрения на то, какие права и свободы можно отнести к так наз. абсолютным, т. е. тем, которые не могут быть ограничены ни при каких обстоятельствах. Характерный пример: предусмотренный ч. 3 ст. 56 Конституции РФ перечень прав и свобод, не подлежащих ограничению при введении чрезвычайного положения, отличается от того, который фигурирует в п. 1 и 2 ст. 4 Международного пакта о гражданских и политических правах. Наш перечень несколько шире, в нем к абсолютным правам дополнительно отнесены: право на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту своей чести и доброго имени (ч. 1 ст. 23); право на тайну частной жизни (ст. 24); право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности (ч. 1 ст. 34). Так вот, некоторые эксперты предлагают эти дополнительные права из Конституции исключить[4]. Правда, большинство правоведов (в том числе и автор статьи) выступают за сохранение этого перечня в неизменном виде[5].
2. Рост международного терроризма вынуждает мировое сообщество и национальные органы власти принимать адекватные меры по борьбе с ним, а это в той или иной степени связано с ограничением прав и свобод граждан. Как подчеркивает известный российский специалист в области прав человека Владимир Карташкин, «…мир сегодня оказался перед дилеммой: обеспечить безопасность государств и права человека на основе соблюдения Устава ООН и укрепления ООН или бороться с терроризмом и другими нарушениями прав человека путем односторонних действий с применением вооруженной силы и дальнейшим ограничением основных прав и свобод человека»[6].
Судя по принятому после событий 11 сентября 2001 года Конгрессом США USA Patriot Act Америка избрала второй путь — документ предусматривает возможность ограничения ряда прав и свобод, например расширения полномочий спецслужб, касающихся прослушивания и записи телефонных переговоров, контроля за электронной почтой, доступа к банковским счетам, увеличения срока задержания подозреваемых в терроризме иностранцев без предъявления обвинения и др.[7]
Подход к проблеме ограничения прав и свобод меняется сегодня не только в США, но и во всем мировом сообществе. Эта тенденция весьма показательна, ведь в течение длительного времени в обществе преобладали совсем другие настроения. Как писал Генеральный прокурор РФ Владимир Устинов, «…при относительно небольшой интенсивности терроризма любое ограничение демократических свобод в обществе воспринималось крайне отрицательно, как использование государством неблагоприятной ситуации для того, чтобы усилить свое вмешательство в личную жизнь граждан, облегчить для себя контроль за их действиями и снизить планку требований к себе»[8].
3. Проблема ограничения прав и свобод актуальна в России еще и потому, что, по мнению ряда правоведов, «люди уверены, что они абсолютно беззащитны перед государственной машиной и, если того потребуют “интересы государства”, ими пожертвуют без малейших колебаний»[9]. Такие настроения способствуют «размыванию демократических устоев, деструктивному отношению к государственному аппарату и в результате к нарушению гражданского мира и согласия в стране. Это перспектива, которая никого и никогда не может устроить»[10].
4. Набирающий силу процесс глобализации неизбежно затрагивает и законодательную сферу. Однако у разных стран оптимальное соотношение интересов государства и прав граждан может несколько отличаться, поэтому использовать зарубежный опыт следует не иначе, как проведя тщательный анализ возможных последствий его переноса на российскую почву.
Примечательным в данном контексте представляется следующее высказывание председателя Комитета Государственной думы по международным делам Константина Косачева: «…Современная Россия вполне разделяет ценности западной демократии, но хотела бы, чтобы и Запад разделял их с нею, а не предлагал бы спорные “экспортные” модели, неприменимые дома. Каждой стране нужно прожить свой опыт демократии, и на каждом этапе он такой, какой возможен здесь и сегодня»[11]. Фактически той же точки зрения придерживается Евгений Примаков: «Соединенные Штаты делают упор на экспорт своей демократии, игнорируя при этом внутренние условия, исторические условия, образ жизни, расстановку сил в тех странах, куда такая модель насильно внедряется»[12].
«Роль права, — по мнению председателя Конституционного суда РФ Валерия Зорькина, — состоит в том, чтобы найти гармоничное сочетание национальных и глобальных интересов». Для этого необходимо «с одной стороны, осуществлять постоянную корректировку национального законодательства в соответствии с международно-правовыми стандартами, которые Россия признала в соответствующих договорах, с другой — отстаивать в законодательстве новые специфические национальные интересы, которые соответствуют закрепленным в Основном законе страны коренным национальным интересам»[13].
Ограничения прав и свобод граждан в России в определенные периоды ее истории носили неоправданно жесткий, фактически репрессивный характер. Достаточно вспомнить такие печально известные нормативные акты, как «Положение о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия» от 14 августа 1881 года, «Правила о местностях, объявляемых состоящими на военном положении» от 18 июня 1892 года, «Положение о чрезвычайных мерах охраны революционного порядка» от 3 апреля 1925 года, Указ Президиума Верховного Совета СССР от 22 июня 1941 года «О военном положении».
Другая извечная беда нашей страны — игнорирование как гражданами, так и государством принципа законности. Сто лет назад депутат Государственной думы адвокат Василий Маклаков писал: «…Главный нарушитель законности у нас — сама власть, ее представители. Беззакония властей составляют главную, самобытную черту русской государственности, и так как высшие носители власти неоднократно заверяли, что полагают строгую законность основанием управления, то является особенно интересным посмотреть, какие меры были приняты ими, чтобы их собственные представители не противоречили этому обещанию»[14]. Поэтому движение России к демократии неразрывно связано с преодолением правового нигилизма, гармонизацией отношений между государством и личностью. По этому поводу член-корреспондент РАН Елена Лукашева пишет: «История становления и развития государственности неотделима от поиска оптимальных параметров взаимоотношений власти и человека», что напрямую связано с развитием идей правового государства, несовместимого с произволом и насилием[15].
Баланс между интересами личности и государства есть условие «социального равновесия, разумного и устойчивого»[16]. Баланс — это прежде всего взаимность, а значит права граждан до известного предела не могут не быть ограничены. Важно, чтобы предел этот был результатом компромисса между общественной необходимостью и интересами обладателя прав. Такой позиции, в частности, придерживается специалист в области прав человека Светлана Горшкова, полагающая, что «нормы, позволяющие ограничить действие некоторых прав человека, вводятся с целью установления равновесия между правами отдельных лиц и интересами общества и государства в целом, а также в том случае, когда между ними могут возникнуть противоречия»[17].
Противоречия эти неизбежны, о чем много размышляли русские правоведы Богдан Кистяковский, Максим Ковалевский, Николай Коркунов и др. «Право,— считал Коркунов, — необходимо предполагает противоположение нескольких самостоятельных интересов, друг другу противопоставляемых и друг друга ограничивающих. Назначение права и заключается именно в разграничении сталкивающихся между собой интересов. Вопрос о праве только тогда и возникает, когда одному признанному интересу противополагается другой, также признанный и также требующий для себя обеспечения возможности существования»[18].
Проблема ограничения прав и свобод граждан, при всей ее актуальности, является частным случаем более общей проблемы обеспечения на конкретной ступени развития общества баланса интересов личности и государства. Насколько успешно она решается, зависит от выбора приоритетов в правовой политике.
Главная трудность здесь — найти правильную в методическом отношении отправную точку, отвечающую как международно-правовым нормам, так и интересам развития страны на новом этапе. На наш взгляд, опереться тут можно на тезис известного эстонского юриста Рейна Мюллерсона: «Подобно тому, как нельзя приносить интересы, права и свободы отдельного индивида в жертву интересам общества, нации или государства, нельзя и абсолютизировать примат прав и свобод личности над интересами общества в целом. Обе крайности одинаково неприемлемы, опасны»[19]. В целом в российской правовой науке получил развитие именно этот подход.
Отношения между государством и личностью должен регулировать прежде всего закон, который устанавливает разумный баланс между полномочиями властей и правами личности, без неоправданного ущемления интересов обеих сторон. Член-корреспондент РАН Марат Баглай считает, что поскольку баланс этот, в силу исторических причин, сдвинут в России в сторону государства, то роль последнего в регулировании общественной жизни должна быть снижена. «При всем при этом власть правового государства должна оставаться, безусловно, сильной», а мера свободы устанавливаться законом и увязываться с интересами и целями народа[20]. Солидарна с Баглаем Лукашева, которая указывает на необходимость «освобождения общества от чрезмерной опеки государства, от его всепроникающего влияния на все сферы жизни», но при «соблюдении разумного баланса между воздействием государства на общественные отношения и саморегулируемыми возможностями гражданского общества»[21].
Мир изменчив, и время от времени возникают ситуации, когда та или иная страна оказывается перед необходимостью введения определенных ограничений на права и свободы своих граждан. Однако, предлагая новые, ограничивающие законы, власть должна представить обществу весомые аргументы в пользу их принятия. К примеру, такой аргумент, как угроза международного терроризма, ряд правоведов считают с политической и правовой точки зрения явно недостаточным. Профессор Валентина Лапаева полагает, что такая позиция заслуживает внимания и правового анализа, но разделяет ее лишь отчасти. По мнению Лапаевой, «угроза терроризма может стать достаточным основанием для такого ограничения», правда, «не любая угроза терроризма может служить основанием для ограничения основных прав, не все права могут быть при этом ограничены, а возможные ограничения должны осуществляться в определенных пределах и иметь временный характер»[22].
Показательна в этом отношении дискуссия, состоявшаяся в феврале 2006 года в Государственной думе при обсуждении проекта федерального закона «О противодействии терроризму». Поводом для нее послужили нормы, предусматривающие ограничения ряда прав и свобод граждан при введении «режима террористической опасности». В результате эти нормы были исключены как явно избыточные из окончательной редакции закона, принятого Государственной думой 26 февраля 2006 года[23].
Для России, которая ведет контртеррористическую операцию в Чеченской Республике, вопрос о допустимом уровне ограничения прав и свобод граждан в условиях борьбы с терроризмом особенно актуален. В частности и потому, что «чеченские» дела все чаще становятся предметом рассмотрения Европейского суда по правам человека.
Анализируя решения этого органа по таким делам (обращения Зары Исаевой, Медки Исаевой, Магомета Хашиева), профессор Института восточноевропейского права Кельнского университета Ангелика Нусбергер указывает на то, что, по ее мнению, террористическая угроза не ставит Россию в особое положение. При этом она отмечает, что Европейский суд исходит из неких идеальных представлений о демократическом обществе, в то время как в каждом конкретном случае при проверке обоснованности ограничений прав и свобод граждан «всетаки могут быть учтены важные особенности ситуации в стране»[24].
Данный пример — наглядная иллюстрация того, сколь сложны и далеки от решения правовые вопросы, связанные с ограничениями прав и свобод граждан. Не случайно эта проблема все чаще становится предметом обсуждения на представительных международных форумах. В мае 2005 года на острове Кипр состоялся XIII конгресс Конференции европейских конституционных судов, посвященный критериям ограничения прав человека в практике конституционных судов. На нем было отмечено, что основания для таких ограничений выводятся из сочетания отдельного интереса человека (индивида) и неоспоримых интересов общества.
В России, где, по мнению председателя ЦИК Александра Вешнякова, государство традиционно воспринимается если не как источник, то как пособник «неправомерных ущемлений общепризнанных прав и свобод», такой подход безусловно будет способствовать изменению вектора общественных настроений. В чем одинаково заинтересованы и общество, и каждый из его членов.
[1] Утверждена распоряжением Правительства РФ от 19 января 2006 г. № 38-р // СЗ РФ. 2006. № 5. Ст. 588.
[2] Ст. 2 Федерального закона от 4 апреля 2005 г. № 32-ФЗ «Об общественной палате Российской Федерации» // СЗ РФ. 2005. № 15. Ст. 1277.
[3] Ст. 56 (ч. 3) Конституции РФ.
[4] См.: Лозбинев В. В. Институт чрезвычайного положения в Российской Федерации (теория, законодательство, практика). М., 2001. С. 169–171, 184–185; Право и права человека в условиях глобализации (научная конференция) // Государство и право. 2006. № 2. С. 114.
[5] См. напр.: Пчелинцев С. В. Права и свободы граждан в условиях чрезвычайного и военного положения // Законность. 2003. № 4. С. 3; Лабунец Б. Г. Проблема обеспечения права на жизнь и личную неприкосновенность в условиях чрезвычайного положения в решениях Европейского суда по правам человека // Международное публичное и частное право. 2005. № 3. С. 22–25; Шейнин Х. Б. Допустимые ограничения прав человека в международном праве и по Конституции Российской Федерации // Общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры в практике конституционного правосудия. М., 2004. С. 159–164 и др.
[6] Карташкин В. А. Права человека и международная безопасность // Юрист-международник. 2003. № 1. С. 2.
[7] Волкова Н. С. Общественная безопасность и законодательство о правах человека // Журнал российского права. 2005. № 2. С. 95; Патриотический акт Конгресса // Московский комсомолец. 4.03.2006.
[8] Устинов В. В. Международный опыт борьбы с терроризмом: стандарты и практика. М., 2002. С. 159.
[9] Ноздрачев А. Ф. Гражданин и государство: взаимоотношения в XXI веке // Журнал российского права. 2005. № 9. С. 14.
[10] Там же.
[11] Косачев К. Мы за диалог, но не за «бартер» с Западом // Российская газета. 12.12.2005.
[12] Примаков Е. Нам нужна стабильность и безопасность // Российская газета. 13.01.2006.
[13] Зорькин В. Д. Национальные интересы, современный миропорядок и конституционная законность: Доклад на международной научно-практической конференции (Москва, 25 октября 2005 г.). М., 2005. С. 4, 9.
[14] Маклаков В. А. Произвол и законность // Права человека и правовая мысль России (XVIII — начало XIX вв): Антология. Курск, 2001. С. 268.
[15] Права человека. Учебник для вузов / Отв. ред. Лукашева Е. А. М., 2001. С. 173, 215.
[16] Ниринг С. Свобода: обещание и угроза. М., 1966. С. 35.
[17] Горшкова С. А. Дерогация по Европейской конвенции и Россия // Московский журнал международного права. 1999. № 4. С. 83–84.
[18] Коркунов Н. М. Право и права // Права человека и правовая мысль России (XVIII — начало XIX вв). Курск, 2001. С. 146.
[19] Мюллерсон Р. А. Права человека и социализм // Права человека: время трудных решений. М., 1991. С. 91.
[20] Баглай М. В. Дорога к свободе. М., 1994. С. 286–289.
[21] Лукашева Е. А. Совершенствование деятельности государства — необходимое условие обеспечения прав человека // Государство и право. 2005. № 5. С. 62–63.
[22] Лапаева В. В. Конституция РФ об основаниях и пределах ограничения прав и свобод человека и гражданина // Законодательство и экономика. 2005. № 1. С. 11–17.
[23] Шкель Т. Первым делом — самолеты: Госдума приняла закон «О противодействии терроризму» // Российская газета. 27.02.2006; Троицкий Н. Контртеррористическая операция в Госдуме // Там же.
[24] Нусбергер А. Развитие прецедентного права Европейского суда по правам человека на основе решений о России // Право и политика. 2005. № 10. С. 89–90.