Опубликовано в журнале Отечественные записки, номер 3, 2005
Поиски эффективной модели пенсионной системы, вызванные старением населения, ведутся во всех цивилизованных странах, где сложилась традиция социальной ответственности государства перед пожилыми людьми. Примерно десять лет назад начала искать новую модель и Россия. За это время российская пенсионная система пережила не один кризис — затяжной период дефицита Пенсионного фонда, ее главного финансового института, хроническое состояние неплатежей, шок после дефолта 1998 года и т. д. Каждый из этих кризисов влиял на формирование подходов к решению проблемы. На рубеже 2001–2002 годов реформа вступила в стадию реализации: было принято новое пенсионное законодательство, которое существенно изменило отношения в пенсионной системе. Решающими новациями стали ее частичное разгосударствление и введение страховых принципов.
Спустя десять лет после осознания проблемы и три года после начала реформы имеет смысл обратиться к истории вопроса. Какие причины, сделавшие ее необходимыми, не утратили значимости и сейчас? Какие, напротив, перестали быть актуальными? Каковы были «политические развилки» при выработке концепций новой пенсионной системы? Какие цели преследовала реформа? Действительно ли идущая реформа является реформой? Какими оказались ее первые результаты? Наконец, каково возможное будущее российской пенсионной системы?
Была ли необходима пенсионная реформа?
Необходимость реформирования пенсионной системы была ясно осознана в середине 1990-х годов. Страна вступила в период экономических реформ с развитой пенсионной системой «социалистического типа», которая формировалась на протяжении десятилетий и базировалась на принципе солидарности поколений. Его смысл состоял в изъятии экономических ресурсов у работающего поколения и перераспределении их в пользу людей, переставших работать и вышедших на пенсию по возрасту. С точки зрения охвата населения и институциональной стабильности эта пенсионная система была одной из самых развитых в мире. Не будем вновь обсуждать механизмы, поддерживавшие эту стабильность в условиях нерыночной экономики. Так или иначе, уже на рубеже 80-х и 90-х годов обнаружился целый ряд недостатков советской пенсионной системы. Важнейшие из них:
- Низкий запас прочности, проявившийся в условиях демографического кризиса и роста численности пенсионеров.
- Низкая дифференциация пенсий как естественное следствие общей уравнительной политики.
- Относительно ранний возраст выхода на пенсию (60 лет для мужчин и 55 лет для женщин), предопределяющий увеличение нагрузки на пенсионную систему в условиях старения населения.
- Широко распространенная практика досрочного выхода на пенсию различных категорий работников, означающая, что средний реальный возраст выхода на пенсию значительно ниже нормативного.
Особняком стоит вопрос о размере пенсий. Строго говоря, не только сейчас, но и в советский период средний размер пенсии не был велик. Однако не следует упускать из виду, что часть функций по материальному обеспечению пожилых людей была выведена за рамки пенсионной системы и осуществлялась через политику льгот и привилегий, предоставлявшихся многочисленным группам пенсионеров. Речь идет о бесплатных или частично оплачиваемых услугах: транспортных, жилищно-коммунальных, здравоохранительных и т. д. В этих условиях пенсии обеспечивали социально приемлемый уровень материального обеспечения большей части пожилых людей. Запомним этот факт, поскольку много лет спустя он оказал поистине решающее влияние на судьбу пенсионной реформы.
В первую половину 1990-х на фоне гиперинфляции пенсии начали стремительно обесцениваться. Реальный размер пенсионных выплат уже в первые месяцы 1992 года упал более чем в два раза, а в 1995 году впервые опустился ниже прожиточного минимума. В этих условиях государство вынуждено было активно индексировать размер пенсии, но индексации не могли угнаться за инфляцией и лишь раскручивали инфляционную спираль. Было уже достаточно ясно, что пенсионная система не справляется со своей основной функцией — материальным обеспечением пожилых. Тем не менее на нее тогда же были возложены изначально не свойственные ей функции, а именно — поддержание доходов некоторых категорий трудоспособного населения (выплата пенсий «за выслугу лет», сохранение пенсий работающим пенсионерам, выплата пенсий лицам, досрочно покинувшим рынок труда в связи с ростом открытой безработицы, и пр.) Уже в этот момент в глаза бросалось противоречие: с одной стороны, ПФ пытался сохранить фасад института пенсионной системы, предназначенного в первую очередь для поддержки пожилых, с другой стороны, он же выполнял функцию борьбы с бедностью тех групп населения, которые не имеют прямого отношения к пенсионной системе.
Крах наступил в 1995 году, когда в условиях мощного инфляционного витка ПФ оказался не в состоянии выполнить свои обязательства перед населением. И это уже было серьезно. До 1995 года мнения относительно природы сбоев, время от времени потрясавших пенсионную систему, расходились, и многие искали чисто ситуационные способы преодоления кризиса. В 1995–1996 годах стало ясно, что проблема носит системный характер. Возникла масштабная общественно-политическая и научная дискуссия о направлениях и перспективах реформирования пенсионной сферы России в целом.
Итак, какие же причины заставили российское государство пересматривать базовые принципы пенсионной сферы и перестраивать ее институты? Их было, по крайней мере, четыре.
Первая причина — интенсивное старение российского населения. Численность возрастных когорт свыше 60 лет за последние пятьдесят лет практически удвоилась и продолжает расти опережающими темпами по сравнению с другими когортами. Нормальное же функционирование системы, основанной на идее со лидарности поколений, возможно лишь при соотношении 10:1 (на одного пенсионера должно приходиться десять плательщиков пенсионных взносов). Увеличение доли пожилых неизбежно ведет к усилению налоговой нагрузки на работающее население (независимо от того, кто является формальным плательщиком — работник или работодатель). В любом случае этот демографический сдвиг — долговременная причина непреходящего характера, которая уже действовала на протяжении десятилетий; ее влияние в дальнейшем могло лишь возрастать.
Вторая причина также определяется соотношением численности плательщиков и получателей, но имеет не демографическую, а экономическую природу. В 1990-е годы наметилась устойчивая тенденция роста безработицы и сокращения численности формально занятого населения, которое являлось плательщиком взносов в ПФ. Хотя эта причина возникла именно в период экономической трансформации, для рыночной экономики ее также нельзя считать кратковременной.
Третья причина — низкий пенсионный возраст и широкое распространение системы досрочного выхода на пенсию. Это правовая и институциональная причина, которую, казалось бы, можно устранить законодательным путем. Однако, как показывает мировой опыт, изменение пенсионного возраста относится к числу наиболее чувствительных для населения вопросов и встречает серьезное общественное противодействие. Последующие события в России лишь подтвердили этот факт.
Четвертая причина — финансово-экономическая: рост задолженности предприятий по заработной плате, значительное расширение масштабов натурального (бартерного) обмена между товаропроизводителями, широкомасштабное использование денежных наличных средств в экономической деятельности, применение натуральных форм оплаты труда и пр. Эти практики были характерны для первого этапа экономической трансформации и, как представлялось, носили временный характер. Между тем многие из них в модифицированном виде сохраняются и сегодня. Неформальная экономика в России не сокращается, а «творчески» приспосабливается к меняющимся социально-экономическим условиям.
В поисках модели
При выборе пенсионной стратегии предлагались довольно разнообразные решения, включая радикальный отказ от распределительного принципа и конструирование новой системы накопительного типа. В принципе существовало несколько возможностей.
Первая: увеличение доходов ПФ путем повышения отчислений. Однако уже в тот период вряд ли требовалось доказывать, что общая налоговая нагрузка на товаропроизводителя достигла роковой черты, за которой она превращается в тормоз экономического роста.
Вторая: снижение расходов ПФ, которое в России может происходить лишь за счет сокращения численности пенсионеров, т. е. предполагает отказ от выплаты досрочных пенсий и повышение общеустановленного пенсионного возраста.
Оба рассмотренных рецепта не приводят к структурным изменениям действующей системы и, значит, не уменьшают риски нарушения ее сбалансированности в условиях быстрого старения населения. Существовала еще и третья возможность — пересмотреть основополагающие принципы пенсионного обеспечения и попытаться найти новые схемы решения следующих общих стратегических задач:
- снижение зависимости пенсионной системы от демографических факторов;
- усиление связи размера пенсий с реальными взносами гражданина в пенсионную систему в течение его трудовой жизни;
- повышение ответственности работника за финансирование будущей пенсии;
- обеспечение достойного уровня пенсии в реальном исчислении;
- обеспечение финансовой устойчивости пенсионной сферы; а также специфических задач, диктуемых экономической и политической ситуацией в послереформенной России:
- легализация трудовых доходов;
- снижение налоговой нагрузки на работодателя;
- устранение государственного монополизма в пенсионной сфере;
- снижение зависимости пенсионной системы от политических факторов.
Чтобы лучше понять причины появления той или иной концепции пенсионной реформы в России, вспомним историю мировой дискуссии по данному вопросу, начавшейся в 1970-х годах, когда впервые была осознана необратимость процесса старения населения — глобальной тенденции, подорвавшей стабильность пенсионных систем, созданных в начале XX века[1]. Большое влияние на ход дискуссии оказали идеи монетаризма и бурное развитие финансовых рынков в последние десятилетия XX века.
Изобретенный «эликсир молодости» для пенсионных систем включал два основных компонента: накопительное финансирование, т. е. размещение пенсионных средств на финансовых рынках, и приватизацию, т. е. передачу управления средствами более эффективным частным компаниям. На самом деле были еще две составляющие, которые вплоть до середины 1990-х годов упоминались редко, но всегда подразумевались. Первая — это индивидуальные счета, благодаря которым работник имел право решать сам, куда должны быть инвестированы его накопления. Как следствие, человек воспринимал свои пенсионные взносы уже не как налоги, а как сбережения. Вторая — так называемая модель с заранее установленными взносами, при которой государство регулирует только тариф отчислений, размер же пенсии заранее неизвестен и рассчитывается в момент обращения за нею, исходя из объема пенсионных накоплений (отчисления плюс инвестиционный доход) и ожидаемой продолжительности жизни. Именно эта возможность и позволяла добиваться внутренней сбалансированности системы[2], которая автоматически приспосабливалась к изменениям структуры населения: при увеличении численности пенсионеров размер пенсии снижался, что в свою очередь могло стимулировать пожилых дольше задерживаться на рынке труда.
Результаты применения этого «лекарства» в Чили в начале 1980-х годов превзошли все ожидания. Идея накопительной пенсионной реформы стала чрезвычайной популярной. Даже в концепции многоуровневой пенсионной системы Всемирного банка образца 1994 года — хотя она и была «отягощена» компонен тами государственных минимальных пенсий и добровольного дополнительного частного пенсионного обеспечения, — основная роль отводилась обязательным частным пенсиям в форме персональных счетов[3].
Серьезные сомнения в универсальности предложенного рецепта зародились в 1990-е годы после неудач пенсионных реформ в ряде стран Латинской Америки. Впрочем, были страны, отказывавшиеся от него еще на стадии обсуждения: одни — из-за негативной общественной реакции населения, привыкшего к высокому уровню социальных гарантий; другие — по причине высокой стоимости перехода, предполагавшего сосуществование двух систем, старой и новой; третьи— из-за проблем, порожденных макроэкономической ситуацией, несбалансированностью бюджетов, неразвитостью финансовых рынков.
Обобщение и осмысление накопленного опыта началось сравнительно недавно[4]. В 90-е же годы каждая страна брела собственным путем, подчас бросаясь из стороны в сторону и совершая примерно одни и те же ошибки. Не избежала этого и Россия.
Первым правительственным документом в этой области стала Концепция реформы пенсионного обеспечения в Российской Федерации, утвержденная в 1995 году. Учитывая макроэкономические условия, в которых находилась тогда страна, не приходится удивляться, что Концепция 1995 года ставила главной целью достижение финансовой стабильности пенсионной системы, а также оптимизацию условий предоставления и размеров пенсий. Концепция подтвердила курс на универсальное пенсионное обеспечение в Российской Федерации, охватывающее все российское население включая неформально занятых и не работавших. Решению этой задачи служили так называемые «базовые» (социальные) пенсии, одинаковые для всех и не зависящие от основания назначения пенсии и трудового стажа. При разработке документа учли практику невыплат заработной платы и неформальных отношений в сфере оплаты труда в 1990-е годы: для достижения сбалансированности пенсионной системы предлагалось перейти от расчета пенсии на основе трудового стажа и начисленной зарплаты к расчету на основе страхового стажа и заработка, с которого уплачивались взносы.
Впервые прозвучала повторявшаяся в дальнейшем во всех программных документах мысль о необходимости развития негосударственного пенсионного обеспечения как дополнительного источника доходов пенсионеров.
Оценивая Концепцию в целом, нельзя не отметить, что, хотя именно там было впервые введено понятие трехуровневой системы пенсионного обеспечения, предлагаемые изменения государственной системы сводились в основном к корректировке ее отдельных параметров. Этот вариант пенсионной реформы был самым консервативным из всех появившихся за последние десять лет: он в принципе не учитывал долгосрочный фактор старения населения. Впрочем, Концепция инициировала создание персонифицированного учета, что сыграло важную роль в улучшении качества управления пенсионной системой.
Если понимать под реформой лишь те решения, которые затрагивают основные принципы действующей системы и приводят к ее структурным изменениям, то первым подлинно реформаторским документом стала Концепция пенсионной ре формы, предложенная в 1997 году рабочей группой при Министерстве труда и социального развития России. Разработанная тогда модель трехуровневой системы ориентировалась на опыт Чили и максимально близко соответствовала представлению о многоуровневой пенсионной системе, как ее определил в 1994 году Всемирный банк. По сравнению с 1995 годом появились два принципиальных новшества. Первое — обязательная накопительная компонента на основе индивидуальных счетов и с передачей управления накоплением частным компаниям; в перспективе права на трудовую пенсию должны были формироваться только в рамках этой компоненты. Второе — введение обязательной проверки материального положения при предоставлении социальных пенсий тем, кто не сумел сформировать пенсионные накопления. Таким образом, финансовая устойчивость и низкая стоимость системы достигалась за счет отказа от всеобщего пенсионного обеспечения и от борьбы с бедностью среди пенсионеров. Предложенная модель также недооценивала высокую дифференциацию доходов в российском обществе: в рамках полностью накопительной системы нельзя было гарантировать большей части населения приемлемый уровень трудовых пенсий.
Помимо негативного социального эффекта, реализация Концепции 1997 года была сопряжена с высокой стоимостью перехода к новой системе, поскольку необходимо было выполнить уже существующие обязательства перед нынешними и будущими пенсионерами. Практически полный охват российского населения пенсионным обеспечением — важнейшее ограничение в выборе модели пенсионной реформы, отличающее Россию от стран Латинской Америки, на опыт которых тогда ориентировались реформаторы.
Не менее важный вопрос заключался в том, сумеет ли российская финансовая система переварить быстро растущие пенсионные накопления. Учитывая молодость российских финансовых рынков и потрясения, уже пережитые Юго-Восточной Азией, размещение всех средств пенсионной системы в финансовых активах (пусть даже и в перспективе) представлялось опасным. Как показало дальнейшее развитие событий, для этих опасений имелись серьезные основания.
Доработка Концепции 1997 года, предполагавшая сокращение расходов на ее реализацию, диверсификацию рисков и усиление социальной направленности, потребовала обращения к опыту пенсионных реформ в европейских странах, в частности Швеции и Польше. Население обеих стран интенсивно стареет, а пенсионная система обременяет экономику страны еще больше, чем в России. Польша к тому же имела относительно неразвитые финансовые рынки. Результатом доработки стала утвержденная правительством в мае 1998 года Программа пенсионной реформы в Российской Федерации, которая предусматривала создание системы условно-накопительных счетов, уже опробованных в этих странах.
Условно-накопительные счета отличаются от «безусловно» накопительных тем, что средства, зачисляемые на них, не размещаются в финансовых активах, а расходуются на выплату пенсий в текущем периоде. Тем самым решается две задачи: защита от финансовых рисков и сохранение средств в пенсионной системе. Поскольку работник получает информацию о состоянии счета (поступивших взносах и «доходе» в виде величины индексации сформированного условного «пенсионного капитала»), у него создается иллюзия реального личного счета, что изменяет его отношение к пенсионным отчислениям. При выходе на пенсию «пенсионный капитал» конвертируется в регулярные пенсионные выплаты с учетом изменений периода ожидаемой продолжительности жизни в пенсионных возрастах[5]. Согласно Программе 1998 года, трудовая пенсия должна была складываться из двух частей — большей, условно-накопительной, и меньшей, накопительной. Это позволяло растянуть во времени переход к накопительной системе, обеспечив медленное возрастание нагрузки на финансовые рынки. В отличие от Концепции 1995 года и от реализуемой пенсионной реформы, в этой модели размер всей заработанной пенсии зависел от изменений в ожидаемой продолжительности жизни, что позволяло минимизировать влияние фактора старения на пенсионную систему. Одновременно это снимало с повестки дня вопрос о повышении пенсионного возраста, поскольку предполагалось, что уменьшение размера пенсии под влиянием демографических изменений будет побуждать людей к тому, чтобы дольше оставаться на рынке труда. Социальные пенсии были оставлены для лиц, не сумевших заработать трудовую пенсию, но без проверки их имущественного положения. Эти пенсии должны были финансироваться из бюджета за счет общих налогов, что позволяло снизить налоговую нагрузку на работников и работодателей.
Уменьшить обязательства государственной пенсионной системы должна была также реформа льготных досрочных пенсий за работу в особых условиях труда: эти пенсии предполагалось заменить обязательными профессиональными пенсионными программами, опирающимися на индивидуальные накопительные счета.
Важно, что Программа 1998 года впервые была результатом публичного обсуждения и политического консенсуса, а потому имела высокие шансы на успех. Однако еще до начала ее реализации, спустя всего три месяца после принятия, разразился финансовый кризис 1998 года. Его последствия для будущего накопительной составляющей пенсионной системы были очевидны: в России попросту не осталось сфер для инвестирования, а о доверии населения к финансовым институтам не стоит и говорить. Еще одно следствие кризиса — бюджетный дефицит и дефицит ПФ — оказалось непреодолимым препятствием для введения условно-накопительных счетов.
Почему к Программе 1998 года не вернулись после стабилизации положения в пенсионной сфере в 2000–2001 годах? Во-первых, несмотря на то что задолженность перед пенсионерами была погашена, размер пенсии все еще был ниже, чем накануне кризиса, и приоритетной была задача повышения пенсий. Во-вторых, с 2000 года в стране проводилась налоговая реформа, и все платежи во внебюджетные фонды, включая Пенсионный фонд, были заменены знаменитым единым социальным налогом (ЕСН), ставки которого снижаются для более высоких уровней заработной платы. Введение ЕСН, безусловно, преследовало благородную цель: снизить налоговое давление на экономических акторов. Между тем эта новация не просто уменьшила поступления в ПФ, но и сразу же стала угрозой для стабильности пенсионной системы. Отныне решения об изменении ставок ЕСН готовились в Минфине, исходившем из потребностей бюджета и стремления вывести доходы населения из тени. Потребности пенсионной системы были ото двинуты на второй план. Поскольку существовавшие ранее платежи в размере одного процента доходов работника в ПФ были отменены и выплата ЕСН полностью ложилась на работодателя, то и отчисления в пенсионную систему стали восприниматься как еще один вид налога, а выплата пенсий — как дело, за которое несет ответственность государство.
В результате при подготовке пенсионной реформы 2002 года были реставрированы некоторые положения Концепции 1995 года. В законах, формирующих институциональные рамки новой пенсионной системы[6], снова появилось понятие базовых пенсий. Здесь они носят название «базовой части трудовой пенсии» и выплачиваются всем получателям трудовых пенсий в размере, дифференцированном по возрасту и степени утраты трудоспособности. Базовая часть пенсии финансируется из ЕСН. Тем, кто не заработал прав на трудовую пенсию, из средств бюджета выплачивается социальная пенсия.
Еще одна составляющая трудовой пенсии — страховая часть — представляет собой своеобразную модификацию концепции «условно-накопительных» счетов. Размер пенсии заранее не известен, отчисления на страховую часть, формируемые за счет ЕСН, фиксируются на специальных счетах, «капитал» периодически индексируется в соответствии с ростом средней зарплаты, с которой уплачивается ЕСН. Принципиальное отличие состоит в том, что накопленный таким образом «пенсионный капитал» при расчете пенсии делится на зафиксированный в законе период получения пенсии, который после окончания переходного периода составит 19 лет для мужчин и женщин. Таким образом, если давняя мечта о повышении ожидаемой продолжительности жизни российского населения, наконец, сбудется, система окажется несбалансированной[7].
Заметные изменения претерпел дизайн накопительной части трудовой пенсии. Хотя кризис был спровоцирован государственной политикой в области финансов, он подорвал доверие к частным финансовым институтам, более того: попросту уничтожил многие из них. После этого Россия обратилась к опыту государственных накопительных фондов, существующих, например, в Сингапуре и Малайзии. Идея размещения части средств пенсионного обеспечения на финансовых рынках была окончательно оторвана от приватизационных стратегий. Российские пенсионные накопления остались в собственности РФ, средства поступали на индивидуальные счета в ПФ, который мог передать их в доверительное управление государственной или частным управляющим компаниям. Несмотря на то что законы предусматривали и передачу средств в негосударственные пенсионные фонды, опыт первых лет реформы показывает абсолютное доминирование государственного управления.
Были ли у этой реформы альтернативы? Иногда можно услышать, что с реформой следовало повременить: нынешний кризис уже предсказывали, и было необдуманно менять что-либо накануне перехода системы в состояние дефицита. Напомним, однако, что представление о необходимости реформирования пенсионной системы утвердилось тогда, когда система окончательно потеряла равновесие, — в 1995 году. В 1997 году система уже втянулась в состояние перманентного кризиса, и это отчасти объясняло радикализм родившихся тогда предложений. Мы, напротив, уверены, что именно профицит бюджета ПФ и стабилизация экономической ситуации стали факторами, связавшими руки реформаторам.
В начале 2000-х впервые исчезли внешние причины, подталкивавшие к неотложным реформам. Но начинался четырехлетний цикл правления нового президента, от которого ждали активных действий. И решения, которые отодвигались и дезавуировались на протяжении многих лет, были приняты почти в одночасье, когда этого никто не ждал, — без публичного обсуждения и научной экспертизы. Таким образом, история пенсионной реформы в России еще раз показывает, что принятие решений по столь значимому вопросу невозможно без прямого вмешательства первого лица государства.
И еще один урок: на этапе экономического роста были отвергнуты наиболее радикальные схемы и выбран модернизированный, но в целом осторожно-консервативный вариант реформы. В очередной раз получило подтверждение правило, хорошо известное из мирового опыта: политическая воля к реформированию обратно пропорциональна темпам экономического роста.
Пенсионный тришкин кафтан
В 2002–2004 годах реформа набирала обороты. Приходящие на рынок труда работники приобретали пенсионные права уже на новых принципах. Относительно молодые возрастные когорты стали «счастливыми обладателями» накопительных счетов. Страховой капитал увеличивался, приближая нынешнее поколение работников к тому моменту, когда размер их пенсии будет действительно зависеть от трудового вклада. А для нынешних пенсионеров доля страховой части пенсии незначительно, но устойчиво росла. Начала складываться страховая система в настоящем смысле этого слова.
Принципиальное отличие пенсионной системы от любых других социальных институтов состоит в том, что ее участниками являются все жители страны — не только, как часто думают, пенсионеры, но и молодые поколения, которым со временем предстоит пользоваться ее услугами. Поэтому PR-сопровождение пенсионной реформы и ее публичное обсуждение было не просто желательным, но обязательным условием успеха. Но именно этого не сделало российское правительство. Равнодушие, которое проявили граждане к преобразованию пенсионной сферы, было простым следствием неинформированности. Заметим, что публично обсуждались совсем не те проблемы, которые имели реальное значение. Например, задержка «писем счастья» вызвала гораздо большие волнения, нежели дискриминационная мера в отношении большой группы населения, внезапно исключенной из накопительной подсистемы (родившихся в 1953/57–1966 годах, мужчин и женщин соответственно). Вопросы институционального устройства этой подсистемы оказались, если не считать эпизодических всплесков интереса со стороны прессы, вне общественной дискуссии. В итоге именно это сказалось на эффективности пенсионной реформы. Правительство Польши, допустившее гораздо больше технических сбоев в начале реформирования, не пожалело сил и времени на объяснение своим гражданам причин, целей и механизмов новой пенсионной системы, добившись их поддержки и тем самым значительно упростив ход реформы.
Эволюционный ход событий был нарушен в 2005 году. Широко известная «монетизация социальных льгот» всколыхнула все общество и стала социально-экономической проблемой «номер один». Реальные последствия и стоимость этого шага обсуждаются до сих пор. Между тем самая высокая цена за ошибки при проведении этой реформы кроется отнюдь не в расходах консолидированного бюджета, не в дефиците региональных финансов и не в обидах некоторых социальных групп. Главная жертва «монетизации» — пенсионная реформа.
Как уже упоминалось, с советских времен пенсионное обеспечение и социальные льготы связаны в единое неразрывное целое. Абсолютное большинство льготополучателей в России — пенсионеры. Оценив масштаб социального потрясения, правительство пошло на внеплановую и беспрецедентную по масштабам индексацию размера базовой части пенсии (на 36%), нарушив при этом законодательно установленный порядок индексирования. Проблема далеко не исчерпывается финансовыми аспектами этой акции, усугубившей дефицит ПФ. Гораздо более опасно разрушение новой архитектуры системы: она сдвинулась от страховых принципов в сторону «технологий собеса». Согласно прогнозам, быстро вернуться в прежнее состояние системе не удастся.
Желаемое и действительное
Подведем некоторые итоги. Вспомним, ради чего задумывалась и проводилась реформа. Новая система должна была ослабить зависимость финансового обеспечения от демографических факторов. Та конфигурация, в которой реализуется пенсионная реформа в настоящее время, эту связь не ослабила. Две самые мощные подсистемы — базовая и страховая — по-прежнему строятся на принципе солидарности поколений, при котором пенсии нынешних пенсионеров финансируются трудоспособными людьми.
Новая пенсионная система имела целью создание страховых механизмов, которые позволили бы усилить ответственность работника за свою будущую пенсию и установить связь между ее размером и реальным трудовым вкладом. Отсутствие такой связи в системе распределительного типа было одним из наиболее явных ее изъянов. Хотя новую пенсионную систему можно было назвать страховой лишь условно, все же в 2002–2004 годах она эволюционировала в сторону усиления страховой компоненты.
Однако 2005 год коренным образом изменил ход событий. Попытка компенсировать экономические потери пенсионеров в связи с монетизацией социальных льгот привели к внеплановой масштабной индексации базовой части пенсии. Страховая часть перестала быть основной и, соответственно, утратила свою функцию в пенсионной системе. Страховой принцип вновь был потеснен системой социального обеспечения.
Необходимость ослабить зависимость от демографических факторов потребовала создания накопительной системы, при которой будущая пенсия или ее часть финансируется самим работником из долгосрочных накоплений в период его трудовой активности. Пенсионная реформа предусмотрела формирование такой системы, но реальная доля этой составляющей — если говорить о финансовых активах, аккумулируемых в подсистеме, и охвате ею возрастных групп — очень ограничена. Оценить эффективность системы можно будет лишь после 2022 года, когда на пенсию начнут выходить первые «накопители».
Прежняя пенсионная система оказалась не в состоянии обеспечить приемлемый уровень пенсий для подавляющего большинства российских пенсионеров. На фоне общего экономического роста российской экономики реформа обеспечила положительную динамику размера пенсий практически для всех категорий получателей, и в 2002–2004 годах он превысил величину прожиточного минимума пенсионера. Среднесрочные прогнозы показывают, что даже при ускоренной индексации пенсий, обеспечивающей двукратное повышение номинального размера базовой части трудовой пенсии к 2008 году, этот уровень можно поднять лишь до полутора прожиточных минимумов. Но это значение не может рассматриваться как серьезное социальное достижение; кроме того, из-за финансовых трудностей ускоренный сценарий не обязательно удастся реализовать, наконец, как уже отмечалось, стратегия ускоренной индексации ведет к перерождению страховой системы в систему пенсионного обеспечения.
Демографический фактор на протяжении длительного времени заставлял поддерживать высокий уровень налоговых тарифов на работодателя, и это тормозило экономический рост. Пенсионная реформа в значительной мере достигла поставленной цели: снизить уровень налогового давления на работодателя. Проблема, однако, в том, что еще не начался этап создания профессиональных пенсионных систем, а тогда экономические издержки и социальные обязательства работодателя неизбежно возрастут, и очень резко. Полученный сегодня эффект может оказаться лишь временным достижением.
Достоинством дореформенного института пенсионного обеспечения был широкий охват населения. В ходе реформирования это достоинство предполагалось сохранить. Однако новое пенсионное законодательство не включает в страховую систему значительные по численности группы населения, в первую очередь учащуюся молодежь, которая тем самым лишена возможности приступить к накоплению трудового стажа и суммы страховых отчислений.
На финансовое положение в пенсионной сфере существенно влияет обширный теневой экономический сектор и широкое распространение неформальных отношений на рынке труда. Одной из целей пенсионной реформы было создание стимулов к легализации оплаты труда как основы для формирования будущей страховой пенсии. Эта цель выглядела вполне достижимой, особенно в условиях изменения шкалы подоходного налога и либерализации порядка его взимания. Однако на практике эта связь оказалась не столь очевидной. Исследования показывают, что принятые меры не сократили, а лишь реструктурировали неформальный сектор рынка труда. Во многом трудовые доходы, как и раньше, носят теневой и неформальный характер.
Прежняя пенсионная система оказалась неэффективной в значительной мере по причине государственного монополизма в управлении системой. Предполагалось, что реформа будет содействовать устранению этого монополизма, созданию конкуренции, эффективному включению в пенсионную систему институтов частного сектора. Сегодня реальных шагов в этом направлении не сделано. Более того, созданы все возможности для дальнейшей монополизации Пенсионным фондом всех важнейших функций системы пенсионного обеспечения.
Интегральной целью реформы являлась выработка механизмов обеспечения финансовой устойчивости национальной пенсионной системы. Текущее финансовое состояние ПФ и среднесрочный прогноз позволяют говорить о высокой вероятности возникновения хронического финансового дефицита при самых разных экономических и политических сценариях. Таким образом, эта цель реформы не достигнута.
Не удалось и уменьшить зависимость пенсионной сферы от текущих экономических кризисов и политических приоритетов. На протяжении длительного времени пенсионная система выполняла не свойственную ей функцию, служа не материальному обеспечению пенсионеров, а борьбе с бедностью всего населения, масштаб которой резко возрос в 1990-е годы. Целью реформы было создание независимых институтов пенсионной системы и, в частности, системы пенсионного страхования, которая не должна зависеть от политических приоритетов. Однако события 2005 года со всей очевидностью показали высокую степень зависимости современной пенсионной системы от текущей экономической и политической конъюнктуры. Идея выстраивания эффективных институтов вновь принесена в жертву сиюминутной потребности политиков.
Что же дальше? Вне зависимости от того, по какому макроэкономическому сценарию пойдет дальнейшее развитие России, санация пенсионной сферы еще долго останется одной из самых актуальных социально-экономических проблем. Рано или поздно вновь возникнет вопрос о существенной трансформации самих принципов, лежащих в основе пенсионной системы. Но можно ли дважды предлагать пенсионную реформу одним и тем же поколениям?
[1] См., например, работы американских исследователей: Feldstein M., 1974, «Social Security, Induced Retirement and Aggregate Capital Accumulation» // The Journal of Political Economy, Vol. 82, No. 5, pp. 905–926; Diamond P., 1977, «A Framework for Social Security Analysis» // Journal of Public Economic, No. 8, pp. 275–298; Kotlikoff L., 1995, «Privatization of Social Security: How It Works and Why It Matters» // NBER Working Paper, No. 5330, October.
[2] Barr N., 2002, «Reforming Pensions: Myths, Truths, and Policy Choices» // International Social Security Review, Vol. 55, No. 2. pp. 3–36; Gora M., 2004, «Reintroducing International Equilibrium: Key Concepts and the Example of the New Polish Pension System» // William Davidson Working Paper, No. 574.
[3] World Bank, 1994, «Averting the Old-Age Crisis» / World Bank Policy Research Report, Oxford: Oxford University Press, pp. 15–16.
[4] Хольцман Р., Хинц Р. и др. Обеспеченная старость в XXI веке: Пенсионные системы и реформы в международной перспективе. Всемирный банк, Вашингтон, округ Колумбия, 2005; Gora M. & E. Palmer, 2004, Shifting Perspectives in Pensions // IZA Discussion Paper, No. 1369, October.
[5] Иными словами, средства, находящиеся на условно-накопительном счете в момент обращения человека за пенсией, делятся на ожидаемое количество месяцев получения пенсии, которое определяется оценками продолжительности жизни. Например, если продолжительность жизни 60-летнего мужчины равна 14 годам, то размер его пенсии будет равен частному от деления пенсионного «капитала» на 168 месяцев. При увеличении продолжительности жизни знаменатель будет расти и, значит, тот же самый пенсионный капитал будет обеспечивать меньший размер пенсии. При расчете накопительной пенсии числитель увеличивается также на ожидаемую годовую доходность пенсионных накоплений.
[6] ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании в РФ» (167-ФЗ от 17.12.2001), ФЗ «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» (173-ФЗ от 17.12.2001), ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в РФ» (166-ФЗ от 17.12.2001), ФЗ «Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в РФ» (111-ФЗ от 24.07.2002).
[7] Если средняя продолжительность жизни на пенсии мужчин и женщин превысит 19 лет, на выплату будет расходоваться больше средств, чем имеется в системе. Это либо приведет к дефициту в Пенсионном фонде, либо потребует внесения изменений в закон о трудовых пенсиях, где фиксируется период получения пенсии. Проще было бы сразу установить в знаменателе формулы расчета пенсии период получения пенсии, равный ожидаемой продолжительности жизни на пенсии в каждом году.