Опубликовано в журнале Отечественные записки, номер 3, 2005
Евгений Гонтмахер, директор Российского центра социальных исследований и инноваций
Закон, на основании которого проводится монетизация льгот, с профессиональной точки зрения — абсолютно неграмотный, у него множество недостатков, но это продукт очень долгой эволюции взглядов на то, что такое социальная поддержка и какой она должна быть в Российской Федерации.
Начнем с позднего советского времени. Федеральных льгот тогда практически не было. Была 50-процентная скидка на квартплату для участников войны и инвалидов, но сколько стоили тогда жилищно-коммунальные услуги? — Копейки. То есть льгота была символическая. Некоторые категории граждан имели право на бесплатный проезд один раз в несезон в санаторий и обратно. Но сколько стоил тогда билет на самолет?.. Эти цены несравнимы с нынешними.
Советское общество было построено на очень жесткой иерархии по уровню потребления, и льготы равнялись привилегиям. Даже маленькие льготы, когда кто-то платил меньше за квартиру, а кто-то — за проезд, понимались как признание заслуг. Инвалиды при этом получали бесплатные лекарства не как льготу, а как подаяние, потому что они воспринимались как неполноценная часть общества.
Но в целом, повторюсь, льгот тогда было мало. Бесплатное распределение шло в основном по другому направлению. Существовали общественные фонды потребления — бесплатное образование, здравоохранение, отдых и т. п. В условиях, когда заработные платы были низкие и возможности людей самостоятельно улучшить свое благосостояние были крайне ограничены, государство через эти фонды обеспечивало гражданам примерно равный уровень потребления социальных услуг.
При этом надо иметь в виду, что такое понятие, как бедность, вообще не использовалось в советское время. Само слово «бедность» тогда ассоциировалось только с тем, что творится за рубежом. С 1975 по 1991 год я, работая в Центральном экономическом институте при Госплане Российской Федерации, занимался потребительской корзиной. У нас была, конечно, потребительская корзина минимального достатка, и мы примерно представляли себе, в каких регионах сколько бедных, но это были данные под грифом «для служебного пользования». Уже при Горбачеве, когда премьером стал Николай Иванович Рыжков, мы вместе с коллегами из экономического института при Госплане СССР предложили ввести в стране официальную черту бедности. По расчетам, она тогда составляла 12 рублей на человека в месяц. Оставалось сделать только шаг — все материалы для рассмотрения этого вопроса правительством были готовы, но Рыжков испугался самого признания того, что у нас в стране есть бедные.
Однако тогда все-таки было введено первое пособие по бедности. Оно называлось пособием «по малообеспеченности» — специально был придуман такой эвфемизм. Основные средства ушли в республики Средней Азии и на Кавказ. Это понятно: многодетность, низкий уровень жизни…
Таким образом, опыт введения пособия по бедности был, он появился еще в позднее советское время. Сейчас об этом никто не помнит, а момент был достаточно интересный. Если бы тогда было введено понятие черты бедности, мы могли бы, наверное, подумать и о том, как быть со льготами. Уже тогда было понятно, что на государственную поддержку могут претендовать, прежде всего, бедные, а не только небольшие группы заслуженных людей. Должен был произойти переход от почетных льгот и подаяний к адресной социальной помощи. Но после краха советской системы сделать это стало сложнее.
В самом начале января 1992 года — как раз когда произошла либерализация цен — я пришел на работу в недавно созданное Министерство труда Российской Федерации на должность начальника Управления уровня жизни и социальной поддержки. Я, всю жизнь до этого работавший в науке, пришел в министерство с одной-единственной мыслью: нам необходимо официально ввести в России черту бедности. Мы тут же сделали расчеты. Оказалось, что ниже той черты бедности, которую мы выводили для России в советское время, оказалось около 80% населения. Какой смысл вводить черту бедности для 80%? Вся государственная социальная помощь просто бессмысленно размазывалась бы по этому колоссальному массиву. И тогда я предложил ввести понятие «прожиточный минимум», который в тех условиях был чертой не бедности, а нищеты. Надо было выбрать среди бедных самых нуждающихся, и им-то и оказывать помощь. Я доложил это Александру Шохину, который тогда был министром труда и вице-премьером, он поддержал, и в марте 1992 года Ельцин подписал указ о разработке прожиточного минимума. В скобках было даже указано «физиологического минимума».
Конечно, депутаты схватились за это выражение. Возмущались, сравнивали с концлагерем и так далее. Однако уже в конце апреля вышла методика расчета прожиточного минимума, подписанная Сергеем Шпилько и мной, она же в общих чертах действует до сих пор. За основу взяли американскую методику, которая, как ни удивительно, больше всего нам подошла. Есть такая закономерность: если домохозяйство тратит больше двух третей своего бюджета на еду, оно бедное. Поэтому в качестве первого шага Институт питания Академии медицинских наук рассчитал нам минимально допустимую для человека, занимающегося нефизическим трудом, корзину продуктов питания. Эту корзину мы даже послали на экспертизу во Всемирную организацию здравоохранения, которая, кстати, сочла, что она избыточна. При этом мы предложили разные региональные корзины, разделив Российскую Федерацию на восемь зон, потому что одно дело, скажем, нормы питания для Сибири, и другое — для Краснодара.
Непродовольственные товары и услуги мы тогда в натуральном виде рассчитывать не стали. Просто, приняв стоимость продуктовой корзины за две трети, умножили эту сумму на одну треть и получили прожиточный минимум (черту бедности). Потом, через несколько лет, когда следующая методика разрабатывалась в более спокойной обстановке, расшифровали и непродовольственные товары, и в Законе «О потребительской корзине в Российской Федерации», который действует до сих пор, расписаны не только килограммы продуктов, но и одежда, обувь, услуги и так далее.
Так был введен прожиточный минимум. Тогда ниже этой черты оказалось около трети населения. Мы хотели ввести пособие по бедности для этих 30%, но не успели, потому что ситуация ухудшалась лавинообразно. Здесь мы подходим к тому, откуда взялись те многочисленные льготы, которые теперь пытаются монетизировать.
Начать с того, что все советские льготы при переходе к новой России фактически были ликвидированы. На их обеспечение просто не было денег. При этом формально отменено на федеральном уровне было только понятие персональных пенсий. Все пенсии были выравнены вне зависимости от бывших зарплат и заслуг. Платить было нечем, поэтому определенное время всем просто выплачивали одинаковую пенсию — наподобие социального пособия.
В тот момент мы, начиная с Ельцина и кончая мною, искренне верили в то, что это болезненная, шоковая операция, но через год все будет забыто и с избытком компенсировано тем ростом благосостояния, который будет обеспечен развитием свободного рынка. Когда мы готовили тот самый указ Ельцина, то записали там, что прожиточный (физиологический) минимум вводится только «на период кризисного развития экономики».
Но уже осенью 1992 года мы поняли, что, к сожалению, это надолго, и убрали слово «физиологический», чтобы не раздражать народ. Выяснилось, что советская экономика настолько больна, что сама по себе либерализация цен и элементарная приватизация не давали никакой возможности для роста. Все оказалось намного хуже, чем кто-либо мог предполагать, и тогда стало понятно, что если народу срочно что-то не дать, народ просто не выдержит, и все демократические и рыночные реформы пойдут прахом.
В тот момент была избрана, я думаю, единственно правильная тактика, которая сейчас кажется ошибочной, популистской — появились те самые льготы, с которыми мы пытаемся бороться с помощью монетизации. Тогда, в конце 1992-го – 1993-м году Верховный Совет принял с подачи президента и правительства фундаментальные законы — «О социальной защите инвалидов», «О ветеранах», «О чернобыльцах» и так далее, которыми и были введены многочисленные льготы.
Внешне все подавалось так, что государство поворачивается лицом к социальным проблемам тех категорий населения, которыми до этого системно никто не занимался. Верховный Совет тогда был левый, и коммунисты, конечно, такие законы принимали с большим удовольствием.
На словах тогда тоже говорили, что мы сможем наполнить эти льготы реальным содержанием, потому что у нас вот-вот начнется экономический рост. Но суть была понятна — удержать политическую ситуацию. Борис Николаевич понимал, что если бы в тех условиях ввели только пособие по бедности для трети населения, как сначала планировали, этого было бы недостаточно.
Приняв эти законы, мы фактически снова ввели категориальность, которая существовала и в советское время. Раз ты ветеран, то независимо от доходов получи то-то, раз ты инвалид, независимо от доходов получи сё-то и так далее. Впрочем, тогда ситуация была такова, что подавляющее большинство ветеранов, инвалидов, пенсионеров действительно были бедными. Это был своеобразный способ борьбы с бедностью.
Основная масса льгот была установлена именно федеральным законодательством. Регионы, за исключением богатых — Москвы, Петербурга и некоторых других, сами мало что устанавливали, разве что право бесплатного проезда на городском общественном транспорте для простых пенсионеров, которые не являются ни ветеранами труда, ни инвалидами.
Итак, в 1992–1993 годах были введены многочисленные льготы. Конечно, сразу же оказалось, что денег на это нет. Источники финансирования многих льгот изначально завуалировали, сделав их предметом совместного ведения Федерации и субъектов Федерации, и этим создали массу проблем на будущее. В общем, в конце 1993-го— в 1994-м году мы, те, кто занимался этим делом, начали понимать, что с такой системой льгот мы долго просуществовать не сможем, потому что она слишком затратная. В то же время в экономике начался кое-какой восстановительный рост, доходы населения начали немного расти, и тут выяснилось, что среди колоссальных групп населения, которые получили льготы, реально бедные не все! Мы же оказались вынуждены по-прежнему делить ту небольшую сумму, которая была в региональных бюджетах и в федеральном бюджете, на огромную массу льготников.
Тогда мы снова вернулись к обсуждению вопроса о переходе на пособие по нуждаемости. Егор Гайдар, который тогда был первым вице-премьером, говорил мне: «Если бы мы с тобой это сделали, это был бы самый счастливый день в моей жизни». Конечно, сразу же встал вопрос о судьбе льгот, потому что совместить одно с другим было невозможно с финансовой точки зрения.
Существовало два возможных варианта действий, причем оба были реализуемы только на фоне хоть какого-то экономического роста, а он тогда был очень неустойчив.
Первый вариант был жесткий. Можно было объявить, что с 1 января 1995 года те, кто впервые попадают в льготные категории, льгот уже не получат, а те, кто получили эти льготы раньше, так и будут пожизненно ими пользоваться. Конечно, люди тут же кинулись бы в Конституционный суд с жалобами на неравенство положения. Или можно было сделать по-другому — ужесточить правила предоставления звания ветерана и инвалидности. Этот вариант не проходил по политическим соображениям. Впереди уже маячили президентские выборы 1996 года, а рейтинг Бориса Николаевича был очень низкий…
Второй вариант был такой: поскольку основная часть льготников — пенсионеры, а пенсия у нас каждый год худо-бедно повышается, можно было объявить: «С 1 января будущего года мы делим прибавку к пенсии на две части. Если пенсия за год возрастет условно на 500 рублей, то 250 рублей из них это будет просто повышение с целью улучшить условия жизни пенсионеров и компенсировать инфляцию, а вторые 250 прибавляются к пенсии взамен такой-то льготы». То есть мы фактически выкупали бы у пенсионера его льготу, а это уже монетизация.
В то время мы обсуждали этот вариант в общих чертах, и подробных расчетов по категориям не было. Но, прежде всего, для этого были нужны деньги. Принцип очень простой: если льгота стоила копейку, то, чтобы пенсионер был доволен, надо дать вместо нее десять копеек, а в отдельных случаях, может быть, и рубль. Дело в том, что каждый по-разному использует свою льготу. Кто-то несколько раз в день ездит на автобусе, а кто-то вообще не ездит; кому-то дали копейку, и ему достаточно, а кому-то требуется намного больше. С этим правительство, кстати, столкнулось сейчас. Такой расчет мы обсуждали еще десять лет назад и сделали вывод: надо давать компенсацию либо персонифицированно, либо с колоссальным перебором, чтобы наверняка покрыть все потери в связи с монетизацией льгот.
Тогда мы не имели возможности отказаться от льгот. Во-первых, как я уже говорил, политически это было очень рискованно. Все очень дорожили Борисом Николаевичем, и нам не хотелось, чтобы Зюганов стал президентом. И второе — не было денег. Поэтому на тот период вопрос просто сняли.
Но я тогда настоял на том, что надо хотя бы готовить стратегическую законодательную базу на будущее. Подготовили проект Закона «О государственной социальной помощи», который потом был с незначительными поправками принят даже тогдашней левой Думой. (Кстати, то, что люди получают сейчас в виде ежемесячных денежных выплат, называется «государственной социальной помощью», однако я как автор этого понятия хочу подчеркнуть, что оно изначально имело совершенно иную природу и было рассчитано совершенно на другое использование.) Согласно этому закону государственная социальная помощь предоставлялась только тем, у кого доходы ниже прожиточного минимума. Размер этой помощи находился в диапазоне между конкретным доходом семьи и прожиточным минимумом, но не обязательно был достаточен для достижения прожиточного минимума. Здесь вечная дилемма. С одной стороны, размер социальной помощи должен быть достаточным, чтобы люди не умирали с голоду, с другой, обеспечивать до прожиточного минимума нельзя, потому что это просто лишает человека стимула для поиска работы.
В 1998 году на конференции в Лондоне мне рассказывала министр труда Соединенных Штатов про их беду — потомственную бедность. Люди из поколения в поколение жили на пособие (welfare). И тогда в Штатах решили сделать дорогостоящую программу по приучению таких людей к работе. Участникам программы находили рабочее место, и с ними ежедневно персонально работал психолог. Его задача была очень простая — утром прийти, разбудить человека и сказать: «Вставай, завтракай. К девяти нам надо на работу». Потом психолог буквально брал человека за руку, вел на работу, сажал на рабочее место и говорил: «Вот у тебя начинается рабочий день. Ты должен делать то-то и то-то пять дней в неделю с 9 до 6 часов вечера». Он сопровождал этого человека, следил, чтобы тот соблюдал рабочий режим, чтобы у того, не дай бог, не возник какой-то психологический кризис, потому что на протяжении поколений люди просто не знали, что такое ходить на работу. Вот такая гримаса капиталистического общества…
Как ни парадоксально, если мы пойдем по пути популистских лозунгов, которые сейчас, к сожалению, допускают даже некоторые наши очень высокие руководители, мы рискуем прийти к тому же. В общем, в Законе «О государственной социальной помощи» недаром отсутствовала норма о том, что государство должно каждому обеспечить прожиточный минимум. Более того, в законе было написано, что государственная социальная помощь оказывается на местах, т. е. речь не шла о федеральном пособии по бедности. Соцпомощью должны были заниматься местные власти, лучше даже муниципальные, так как им виднее, чтo бедному человеку нужно: кому-то деньги, а кому-то какие-то услуги, кого-то полечить, кому-то найти работу и т. д. Иногда помощь нужна только один раз, а дальше человек сам выходит на траекторию нормального благосостояния. Хотя, конечно, есть группы населения, в отношении которых разовой поддержкой не обойтись.
Когда этот закон в 1996 году был принят, в некоторых регионах он даже начал работать, из местных бюджетов стали оказывать государственную социальную помощь, пусть и очень небольшую. Это предполагало, конечно, перераспределение налогов в пользу местных бюджетов, чтобы они имели деньги, но никаких действий за этим не последовало.
Налоговая реформа началась только с приходом Владимира Путина, но она пошла в прямо противоположном направлении: произошла централизация налогов в федеральном бюджете. У нас в целом ряде законов, в том числе в Налоговом кодексе, написано, что в федеральный бюджет может поступать не более 50% налогов, а на самом деле сейчас поступает уже до 60%. Централизация налогов в то время объяснялась тем, что это временный маневр, что надо сконцентрировать усилия государства на каких-то принципиальных реформах, а потом все опять будет децентрализовано. Но вот уже сколько лет прошло с 2000 года, а с каждым годом централизация все больше и больше. На мой взгляд, у центральной власти с приходом Владимира Путина сформировалось стойкое недоверие ко всем общественным институтам (даже к губернаторам, не говоря уже о муниципалитетах) и стремление максимально контролировать сверху бюджетные финансовые потоки. Причем эта идеология вполне разделяется и Алексеем Кудриным, что странно — ведь Алексей Кудрин всегда считался либералом, а идея децентрализации является стержнем либерализма, из нее следует, что роль государства (по крайней мере, на общенациональном уровне) должна быть очень небольшой.
У нас на фоне всяких либеральных фраз была развернута система строго централизованного бюджетного финансирования. Это стало видно, в частности, на примере введения единого социального налога в 2002 году. Тогда была серьезная борьба между Минфином и блоком министров социальной сферы, и, кстати, Михаил Зурабов, который возглавлял Пенсионный фонд, был на нашей стороне. Мы сопротивлялись введению ЕСН по очень простой причине: в начале 90-х были введены обязательные страховые взносы из фонда оплаты труда предприятий в Пенсионный фонд, в фонды обязательного социального и медицинского страхования; 1% своей зарплаты начал перечислять в Пенсионный фонд сам работник. Пусть, на первый взгляд, это выглядело как налог, но на самом деле это были именно страховые взносы.
Чем отличается социальное страхование от налогообложения? Налог — это просто безвозвратное изъятие у человека или предприятия денег. Они могут пойти на зарплату чиновников, на оборону, на международную деятельность — куда угодно. Рубль не помечен. А страховой взнос — это просто отложенная часть ва шей зарплаты, которая к вам же возвращается в случае наступления страхового случая — старости, болезни, безработицы. Эти деньги ни на какие другие цели идти не могут. Именно поэтому были созданы внебюджетные фонды.
Их изолированность никогда не давала покоя Минфину. Исходя из недоверия ко всему внешнему и стремления к централизации, Минфин все эти годы пытался ввести их в состав бюджета. Между тем предполагалось, что следующим шагом в развитии этих фондов станет, наоборот, снижение влияния на них государства и усиление механизмов гражданского общества. Размер страховых взносов должен был устанавливаться в процессе переговоров между работодателями и профсоюзами фактически без участия государства, которое могло только присутствовать как посредник. А с введением ЕСН государство взяло на себя ответственность и за это.
Дальше события развивались так: работодатели побежали к президенту требовать снижения ЕСН, потому что он большой — 35,6%. Под давлением бизнеса базовую ставку ЕСН с 1 января 2005 года снизили на 10 процентных пунктов и получили 280-миллиардную дыру в бюджетах социальных фондов и как следствие — резкое возрастание финансирования их из бюджета. Чтобы сэкономить деньги, искорежили пенсионную реформу, отрезали от нее людей среднего поколения, но этого оказалось мало, и, чтобы стабилизировать бюджет Пенсионного фонда, все равно пришлось раскупорить неприкосновенный запас — привлечь средства Стабфонда. И это только начало. Расчеты показывают, что дефицит Пенсионного фонда в обозримой перспективе будет только нарастать.
В итоге пенсионное страхование у нас постепенно превращается в пенсионное обеспечение, как это было в советское время. То есть ты не получаешь то, что ты себе страховым образом накопил на старость лет, а снова зависишь от государства — даст оно тебе денег или не даст.
Теперь идут дискуссии о том, чтобы еще больше снизить ЕСН, потому что бизнес все равно не выводит зарплаты из тени. Но если снизить его еще на 10 процентных пунктов, придется окончательно перейти к финансированию социальных фондов напрямую из федерального бюджета. Тогда и Пенсионный фонд станет не нужен, и соцстрах, и медстрах. Будет огромный федеральный бюджет и маленькие остальные — региональные и муниципальные — бюджетики на коротком поводке, а сверху — «марионеточная демократия» как апофеоз всего этого.
Все это неизбежные следствия той самой фискальной логики, о которой я говорю. Результат налицо — мы имеем колоссальные финансовые обязательства федерального бюджета, в том числе Стабфонда, для поддержки Пенсионного фонда. То есть случилось как раз то, чего Минфин пытался избежать, вводя ЕСН.
Вернусь к проблеме финансирования льгот. Замена страховых взносов на ЕСН означала недоверие к профсоюзам и работодателям; полное недоверие к общественному диалогу, к переговорному процессу вообще проявилось в реформе местного самоуправления. Эта реформа была заявлена в начале первого путинского срока как благое дело. Надо было разобраться с действительно несуразными «совместными полномочиями» и нефинансируемыми мандатами, потому что каждый год происходило одно и то же: закон о федеральном бюджете приостанавливал действие отдельных статей или даже целых законов, которые не финансировались — в том числе и по льготам.
Комиссия Дмитрия Козака предложила четко разграничить полномочия, определить, что должен финансировать муниципалитет, что — регион, а что будет идти из федерального бюджета, и обеспечить каждый уровень соответствующими финансовыми источниками. Идея правильная, но все снова было отдано на откуп Минфину, который уже после принятия закона о местном самоуправлении свел ее на нет своими поправками к налоговому законодательству и к законодательству о разграничении полномочий. Сейчас доля бюджетов местного самоуправления в консолидированном бюджете составляет не более 10%, доля субъектов Федерации – 30%, все остальное сконцентрировано в федеральном бюджете. Идея оказывать адресную социальную помощь на местах, таким образом, была совершенно погублена. Этим маневром Минфин фактически предопределил монетизацию именно в том виде, как она прошла.
Мы, к сожалению, минули тогда развилку, когда можно было освободить федеральный уровень от государственной социальной помощи, спустив ее вниз, на местный уровень.
В 2002 году Минфин вышел с предложением о монетизации льгот. Сначала минфиновцы не хотели делить льготников на федеральных и региональных и предлагали финансировать всех из федерального бюджета. Раз они никому не доверяют, это логично. Министерство труда в ответ выдвинуло свой вариант, предлагая дать каждой категории намного больше денег, чем Минфин. Тогда долго спорили в узком кругу, но так и не договорились. А вскоре речь снова пошла о вторых выборах Путина. Посчитали, что в этих условиях поднимать тему монетизации не следует, и опять оставили ее на потом.
Надо еще заметить, что вариант проведения монетизации путем введения денежной компенсации в состав пенсии был для нас отрезан пенсионной реформой. Внеплановое повышение пенсий, на которое после массовых протестов в начале этого года пошли президент и правительство, в сущности, представляло собой попытку реализовать этот вариант, но оно было проведено задним числом, хотя принципиально важно предупреждать людей заранее. А главное — повышение пенсии в нынешней системе, в рамках страховых принципов возможно толь ко при условии, что вы эту пенсию заработали. Сейчас уже невозможно просто взять и произвольно повысить пенсии (за исключением базовой части); «захотели и повысили» — так бывает только с пособиями.
Раз у нас нет возможности монетизировать льготы путем увеличения пенсии, можно было пойти по другому пути, минимизировав негативные социальные последствия и не отступив, в конечном счете, от желаемой цели. Прежде всего, нужно было оставить в покое демографически убывающие группы населения — ветеранов и инвалидов войны, тружеников тыла, репрессированных. Пусть бы спокойно дожили оставшиеся им годы в старой системе. Что касается остальных (а тут у нас есть большие категории, например 12 миллионов инвалидов, 9 миллионов ветеранов труда, причем численность этих категорий льготников каждый год растет), то здесь нужно было пойти по пути персонифицированных выплат. Однако этот вариант даже не обсуждался.
Идея монетизации снова всплыла весной прошлого года с подачи Минфина после ухода правительства Михаила Касьянова. Если первая попытка в 2002 году провалилась, потому что было сопротивление социального блока правительства в лице вице-премьера Валентины Матвиенко, министра труда Александра Починка и еще некоторых людей (Касьянов, кстати, тогда очень трезво все оценивал), то теперь баланс нарушился. В новой структуре правительства уже не было вице-премьера по социальным вопросам. Осталась одна-единственная фигура — министр здравоохранения и социального развития Михаил Зурабов, который вообще не социальщик. Конечно же, финансово-экономический блок правительства в лице Алексея Кудрина, Германа Грефа и Александра Жукова его просто подмял.
Минфиновцы почувствовали открывшуюся возможность и снова вытащили на свет божий свой вариант монетизации, где были предусмотрены очень низкие выплаты. Они предложили разделить те средства, которые нашлись в бюджете — 170 миллиардов рублей, на всех льготников, а это порядка 35 миллионов человек. Получилось в среднем 400 рублей в месяц на человека, т. е. для ветерана труда, скажем, 200 рублей в месяц, а для инвалида Великой Отечественной войны — тысяча. И это включая монетизацию жилищно-коммунальных льгот! И ни о каком социальном пакете разговора не было, предлагались чистые деньги.
Но когда Путину было доложено про эти 400 рублей, он понял, что маловато будет, и что с такими цифрами он встретит очень сильный протест населения. Когда он сказал: «Нет, давайте больше», Минфин, исходя из тех же 170 миллиардов, стал прибегать к разным ухищрениям. Отказались от монетизации жилищно-коммунальных льгот, но и после этого суммы, которые можно было выдать людям, все равно были явно недостаточны. И тогда (это было в конце апреля 2004 года) было решено провести монетизацию льгот, получаемых самыми многочисленными категориями — ветеранами труда и тружениками тыла (по 9 миллионов человек), а заодно и жертвами политических репрессий (1 миллион человек), за счет регионов. В результате 170 миллиардов из федерального бюджета разделили только на оставшихся в федеральном ведении инвалидов, ветеранов войны и некоторых других льготников. Еще 30 миллиардов зарезервировали в федеральном бюджете, чтобы оказать помощь регионам. Итого в общей сложности, по расчетам Минфина, получилось, что монетизация льгот будет стоить федеральному бюджету 200 миллиардов рублей.
По какому принципу большая часть льготников была сброшена на регионы, непонятно. Почему попали в региональные льготники ветераны труда? Они на протяжении своей жизни могли ездить по всей территории страны и работать где угодно. Почему о них теперь должен заботиться только один какой-то регион? Или труженики тыла, которые работали за всю страну во время Великой Отечественной? Или жертвы политических репрессий? Их же обидело тогдашнее советское государство в целом, и они получают не пособие, а компенсацию, возмещение того ущерба, который был им причинен государством. А теперь, когда репрессированные попали в ведение регионов, у них оказалось совершенно различное положение. В одном регионе они получают 300 рублей, в другом — 350, а в третьем — 100. Это, конечно, нарушение конституционного принципа равенства прав.
Ко всему прочему, из закона почему-то вообще исключили право репрессированных на возмещение морального ущерба. Это же полная глупость! Эти старики никогда не подавали на возмещение морального ущерба — это просто другая правовая культура. Но я хочу заметить, что если дело дойдет до Страсбурга, там уже суммы будут отнюдь не копеечные. А дети репрессированных? Они ведь тоже имеют право на возмещение морального ущерба…
Все это наглядные примеры абсолютной непоследовательности. Одна ошибка, допущенная вначале, повлекла за собой все остальное. Вместо того чтобы децентрализовать социальную помощь, отдать ее в муниципалитеты, где с каждой семьей можно работать, выясняя, что ей требуется для того, чтобы стать небедной, все, наоборот, было централизовано. Тут же пришлось ввести разделение льготников на федеральных и региональных, но тем самым этот принцип централизации был нарушен, причем абсолютно произвольно и незаконно. То, что три категории льготников сбросили на регионы, это была мера абсолютно случайная и вынужденная, и я почти уверен, что развитие событий вынудит взять опять на федеральный уровень, по крайней мере, репрессированных и тружеников тыла. Я думаю, это произойдет под политическим давлением ближе к следующим выборам.
Политический фактор и так уже сыграл большую роль. Здесь надо отдать должное «Единой России», которая добилась введения социального пакета. Когда они осознали, что на те гроши, которые первоначально предлагалось дать инвалидам или участникам войны, людям придется покупать себе лекарства, то содрогнулись. Инициатором введения социального пакета был Андрей Исаев — председатель думского комитета по труду и социальной политике; Михаил Зурабов его поддержал, и они смогли убедить президента, к вящему неудовольствию Минфина.
Это было чисто политическое решение. Я думаю, повлияла та кампания протеста, которая прошла летом прошлого года. Кроме того, в Администрации президента некоторые люди все-таки следят за результатами социологических опросов. Если бы не было социального пакета, неизвестно, что еще произошло бы в начале года. Но это не значит, что все обошлось и больше протестов не будет. После того как в заключительные строки закона вписали, что положение ни одного льготника в субъектах Федерации не должно ухудшиться, появилось колоссальное поле для обжалования. Уже появились конкретные судебные иски, и я думаю, это только начало.
Социальный пакет фактически обесценил всю монетизацию, потому что самые большие льготы — лекарства, пригородный транспорт и санаторно-курортное обслуживание с проездом к месту лечения и обратно — оставили в натуральном виде. Одновременно людям дали и деньги — ввели ежемесячные денежные выплаты, которые называются теперь «государственная социальная помощь». Это крупный проигрыш Минфина. Я уже не говорю о том, что Минфин погорел потом на досрочном повышении пенсий и денежного довольствия военнослужащим. Это стоило миллиардов 120, т. е. по сравнению с теми 200 миллиардами, которые первоначально запланировали, они увеличили собственные расходы более чем на 50% и, главное, закрепили эти расходы на многие годы вперед.
Однако я не склонен винить во всем Минфин и утверждать, что там сидят какие-то людоеды. Сказывается кризис нашей государственной власти в целом, ее полная несбалансированность, потому что в нормальных условиях каждое министерство ограничено другими министерствами и выполняет свою функцию — не более того. Министр труда или министр здравоохранения спорят с министром финансов и министром экономики, потому что у каждого свои интересы, но для того и существуют премьер-министр и парламент, чтобы это все балансировать. А если Минфин ничем не ограничивать, то вся политика, в том числе социальная, определяется именно там. Между тем функция Министерства финансов очень простая: составление бюджета по согласованию с другими министерствами, проведение его через парламент, а затем его исполнение. Ну, еще контроль за налоговой службой, чтобы собирались налоги и бюджет наполнялся. И все. Пенсии и социальная защита — это вообще не проблема Министерства финансов. У нас же Минфин фактически взял на себя роль и экономического, и социального реформатора, да не справился, потому что по природе своей это чисто техническое министерство. Из-за возникшего перекоса у нас много чего рушится.
К сожалению, монетизация льгот в ее нынешнем виде никак не улучшает положение с бедностью в нашей стране. Заведомо ясно, что значительная часть средств попадет не в бедные семьи, а в среднеобеспеченные и даже высокообеспеченные. Я уверен, что когда в конце этого года подсчитают, сколько реально бедные получили от этой реформы, выяснится, что почти ничего.
Это следствие того, что при монетизации сохранили принцип категориальности. Я понимаю, что большинство семей, где живут инвалиды, бедны. Но далеко не все. То же касается ветеранов. Бедность у нас вообще концентрируется не там. Основные категории бедных — это не пенсионеры, ветераны и инвалиды, а матери-одиночки и молодые супруги с несовершеннолетними детьми, особенно если это молодые специалисты или бюджетники.
Нужно было вводить индивидуализированные выплаты. Сейчас создается Федеральный регистр, куда уже входят 15 миллионов льготников. Но в этой базе данных значится: «Иванов Иван Иванович, инвалид первой группы», и все. Надо ее дополнить паспортами потребностей каждого льготника. Одному нужен проезд, другой не выходит из дома, зато ему нужна помощь сиделки; такому-то нужны одни лекарства, такому-то — другие. То же с путевками, ведь далеко не каждый льготник нуждается в поездке в санаторий. Вместо того чтобы выплачивать ему деньги взамен путевки, стоило бы направить эти средства на какую-то другую его потребность, может быть, на дополнительные процедуры в поликлинике, больнице или реабилитационном центре по месту жительства.
Если уж мы создали большой ценой этот Федеральный регистр, давайте хотя бы сделаем его полноценным. Можно было бы там же учитывать и степень нуждаемости. Я допускаю, что в некоторых случаях, когда инвалид, скажем, живет в богатой семье, ему можно было бы давать меньшую компенсацию или вообще не давать.
Каждый человек, нуждающийся в социальной помощи, мог бы получать распечатку, где детально расписаны его потребности и стоимость их обеспечения. При таком подходе каждый получал бы справедливую компенсацию, а если ктото недоволен, то может обращаться в суд.
Социальные (льготные) проездные билеты должны быть именные и электронные. Карта с магнитной полосой стоит недорого, позволяет фиксировать количество поездок. Если у нас будет такая база данных, можно будет разговаривать с муниципальными транспортными предприятиями с конкретными цифрами на руках, не опасаясь, что они будут завышать тарифы. То же самое по ЖКХ — льготникам надо поставить счетчики воды и тепла в первую очередь и бесплатно. В общем, если уж на то пошло, надо все персонифицировать, насколько это возможно.
Кроме того, нужно было бы постепенно сужать возможности для получения инвалидности и звания ветерана труда. У нас рекордная среди стран мира инвалидизация населения, которая приближается к 10% населения; в то же время из вестно, что среди инвалидов значительное число представляют люди, которые пошли получать инвалидность только ради льгот.
Инициаторы монетизации уверяют, что в ней заложен большой рыночно-демократический смысл. Деньги, по их мнению, лучше, потому что при советском строе мы были прикреплены к каким-то фондам распределения, а теперь у нас свобода выбора. На это я всегда отвечаю: «Свобода выбора — это привилегия хотя бы среднего класса, который может выбрать, куда ему ехать отдыхать — в Турцию или на Кипр». Свободно делать выбор можно, если ты не живешь в нищете. А предлагать деньги нищему старику значит обрекать его на колоссальные муки. У нас до 1 октября этого года федеральные льготники должны выбрать: оставить ли им себе натуральный социальный пакет или взять к своей пенсии дополнительные 450 рублей. Если человек более или менее нормально себя чувствует, он напишет заявление, что возьмет деньги. А в январе 2006 года он придет в поликлинику, и ему дадут рецепт — иди в аптеку, покупай лекарства на свои деньги. Мы же знаем, какие у нас цены… Это будет массовая трагедия начала следующего года.
Инициаторы наших реформ об этом не задумались. Это люди небедные, для них самих выбор — действительно важное завоевание последних лет, и они невольно переносят свои поведенческие установки на то население, которое воспитано и живет совершенно по-другому. Но у человека, который работает с большими массами людей, должна быть интуиция. Он должен понимать, как принимаемые им решения отзовутся на простых людях, каждый раз мысленно ставить себя на место этих людей. Однако наша элита не знает той страны, в которой живет, и не имеет такой интуиции.
Вот, казалось бы, инвалидов, в отличие от репрессированных, облагодетельствовали, оставив на федеральном уровне и введя социальный пакет. А в действительности их переосвидетельствуют на степень утраты трудоспособности, и если до этого группы инвалидности были связаны с ограничением жизнедеятельно сти, то теперь их оценивают только как рабочую силу. Например, профессор университета без ног, инвалид первой группы, конечно, очень сильно ограничен в своей жизнедеятельности, но он, безусловно, полноценный профессор. Исходя из новых критериев у него нулевая степень утраты трудоспособности, а это означает, что он теряет право на пенсию по инвалидности и получает компенсацию в сумме 500 рублей. 450 рублей социальный пакет и 50 рублей деньгами! И никакой пенсии — он ведь работающий…
Или вот еще совершенно вопиющий случай. Женщине, страдающей ДЦП, дали нулевую степень утраты трудоспособности и написали: «Ограничена в ходьбе. Рекомендовано приобрести профессию бухгалтера». Но, во-первых, сама эта профессия связана с большими передвижениями, а во-вторых, как человеку жить, если она еще этой профессии не имеет, а пенсии уже лишена? Все, что ей дает государство, это 50 рублей и социальный пакет…
Монетизация льгот — это зеркало общей ситуации: политической, социальной, экономической. Наше правительство утратило чувство реальности, чувство того, как живет общество. Убаюкали себя, посчитали, что раз в стране политическая тишь да гладь и раз Дума под контролем, Совет Федерации и губернаторы тоже, то и народ стерпит все, что с ним ни делай.
Страна живет в атмосфере, когда весь реформаторский пыл сконцентрирован в очень узком кругу людей, и какими бы гениальными они ни были, ошибки неизбежны. Централизация власти вылилась в централизацию социальной помощи, а к чему это привело? — Пенсионную реформу сильно подрубили. То же самое будет с реформой здравоохранения. Возможно, она вообще не состоится, потому что правительство просто побоится ее проводить.
Завершая, я хочу обратить внимание на то, что нам грозит в будущем. Новые финансируемые мандаты очень велики, экономический рост замедляется, при этом не происходит главного — диверсификации экономики. Мы по-прежнему зависим от экспорта нефти и газа. Между тем известно, что западные страны сейчас разрабатывают планы перехода на энергосберегающие технологии нового поколения. Когда в 1973 году из-за арабо-израильского конфликта цены на нефть подскочили до примерно такого же уровня, как сейчас, Запад в течение считанного количества лет перешел на новые технологии и резко снизил потребление энергоресурсов. Цены на энергоносители снизились, и известно, как это ударило по советской экономике. Прошло тридцать лет, и происходит то же самое. Спрос на нефть и газ в ближайшие, может быть, десять лет упадет, и за счет чего мы будем жить? Путин понимает, что этот ресурс — ненадолго, а потом нам не с чем будет выходить на мировой рынок, поэтому он так требует ускорить развитие высоких технологий. Но воз и ныне там. А мы ведь еще собираемся вступать в ВТО…
А демография? Количество льготников постоянно увеличивается, а количество трудоспособных людей уменьшается. Вместо того чтобы каким-то образом мягко снижать наши социальные обязательства и ограничивать их теми, кто действительно реально нуждается, мы, наоборот, закрепили всеобщий собес надолго.
Такой неудачно проведенной монетизацией, на мой взгляд, мы подложили огромную мину под будущее развитие суверенной демократической России.
Материал подготовила Наталья Самовер