Опубликовано в журнале Отечественные записки, номер 1, 2005
Существует ли региональная собственность[1]?
После двенадцати лет реформ в регионах России сложились специфичные, значительно различающиеся между собой, высоко динамичные конфигурации прав собственности на основные активы. Между тем этот феномен почти не привлек внимания исследователей, которые изучают проблемы прав собственности в масштабах страны, отраслей, интегрированных бизнес-групп, на уровне отдельных предприятий, но не регионов. Так имеем ли мы право говорить о региональной собственности как о некой единой системной целостности?
У российских ученых есть две точки зрения на этот вопрос. Первая сводится к тому, что отдельного феномена региональной собственности не существует, но в субъектах Российской Федерации имеется дробный набор разных схем прав собственности, которые не образуют территориального единства. Правда, региональные вариации в рисунке прав собственности имеют место, но они не существенны и должны рассматриваться исключительно в рамках сложившейся национальной (макроэкономической) модели правомочий собственности.
Противоположное мнение состоит в том, что мы имеем дело не просто с региональными вариациями, но с относительно автономным и целостным политико-экономическим феноменом — региональным экономическим институтом, который системно воздействует на динамику экономического и социального развития, определяет стереотипы поведения региональной власти и местных коалиций, всей территориальной общности людей. Региональная система прав собственности, конечно же, зависима от федеральных норм и правил, но при этом она обладает значительной самостоятельной спецификой, состоящей, например, в типе приватизационной динамики (интенсивности и скорости осуществления процедур банкротства, трансформаций акционерного капитала и т. д.), и потому должна стать предметом отдельного изучения.
В основе каждой из этих исследовательских позиций лежит своя правовая традиция. Жесткая трактовка собственности, отрицающая силу территориальной специфики, следует сложившемуся еще в Древнем Риме (и унаследованному в романо-германском праве, затем — в Кодексе Наполеона 1804 года[2]) представлению о праве собственности как триаде владения, пользования и распоряжения — неделимом монолите, принадлежащем только одному субъекту экономики, весьма инерционном во времени и мало зависимом от свойств конкретного пространства. Объективную оценку ей дал О. Шпенглер еще в начале ХХ века: «Слово «собственность» отягощено в нашем мышлении статичным античным определением и потому во всех случаях использования фальсифицирует динамический характер нашего жизненного стиля… Римляне создали юридическую статику, нашей задачей является юридическая динамика»[3].
В этой трактовке различия между региональными конфигурациями прав собственности не существенны. Факторы местной «почвы» (культурных традиций, этнической структуры населения, экономического поведения региональной власти и др.) влияют только на собственность субъекта Российской Федерации и сравнительно мало затрагивают схемы прав на остальные активы региона, находящиеся в федеральной, корпоративной, иной общественной или частной компетенции. Таким образом, понятие региональной собственности сужается до собственности субъекта Российской Федерации (и его муниципальных образований). Между тем в России существует большая группа регионов, в которых объем собственности субъекта Федерации ограничен одним-двумя процентами от стоимости основного капитала (в Ямало-Ненецком автономном округе он составляет всего 0,5%). Поэтому указанный подход практически выводит вопросы формирования собственности и управления ею из числа экономически значимых проблем региона[4].
К сожалению, именно такой узкий взгляд на региональную собственность превалирует в региональном законодательстве. Местные законы, концепции управления собственностью нередко начинаются с констатации: «Земля, недра, леса и другие природные ресурсы, объекты интеллектуальной собственности и права на эти объекты не являются предметом рассмотрения в настоящем документе». Тем самым объект регулирования уже изначально сжимается до предела!
Другая — гибкая, пластичная — трактовка основана на англосаксонской правовой традиции, в рамках которой собственность понимается как делимая совокупность частичных правомочий, весьма динамичных и вариабельных в пространстве и времени. Права собственности на один и тот же актив могут принадлежать многим агентам экономики и подлежат многочисленным трансформациям в процессе прохождения природным ресурсом стадий технологической обработки, при взаимопереходах материальных и финансовых активов внутри контура региона. В этом случае региональная собственность рассматривается как системная целостность и понимается широко — как тесно связанный пучок правомочий на основные ценные активы территории[5]: землю, природно-ресурсные объекты, имущественные комплексы, интеллектуальные ресурсы и т. п., находящиеся в федеральной, региональной, муниципальной, частно-корпоративной, общинной собственности разных агентов экономики. В законодательстве субъектов Российской Федерации о собственности такой широкий подход встречается редко, но именно он создает предпосылки для формирования регионасобственника.
В советское время усилия многих экономико-географов были посвящены изучению природно-ресурсного потенциала территории, под которым понимались локализованные в пределах контура региона территориальные сочетания естественных ресурсов (т. н. ТСЕР)[6]. Тогда речь шла об осязаемых, видимых природных активах, комплексирующих друг с другом внутри области, республики, края. Теперь, следуя подходу этих ученых, мы стремимся показать, что внутри регионального контура реально существует целостная конфигурация правомочий собственности на основные природные, материальные, финансовые активы. Но только речь идет о локализованном сопряжении неосязаемых, невидимых правомочий контроля, а не самих материальных объектов.
Обширные пространства Российской Федерации неизбежно определяют значительные различия между ее регионами в правомочиях собственности на материальные активы, землю, природные и финансовые ресурсы. Конструктивный опыт реформы 1861 года состоит, помимо прочего, в разной институциональной оснастке и схемах прав собственности, принятых для земель в различных частях страны, — в этом вопросе допускались значительные территориальные вариации. Сегодня полезно вспомнить этот опыт.
Широко распространенный среди исследователей макроэкономический, отраслевой, корпоративный взгляд на динамику правомочий собственности 1992–2004 годов упускает из виду факторы ландшафтов, развитости дорож ных сетей, культурных традиций и этнических ценностей, которые обусловлены свойствами конкретного места. Но ведь вся эта специфика реально влияла на процессы приватизации в регионах России. В стране, где основные ценности определяются ареальными, рассредоточенными природными ресурсами (а не локализованными в городах материальными активами), пренебрежение пространственными факторами генерирования правомочий собственности особенно опасно.
В позднесоветский период номинально государственная собственность на основные активы страны трансформировалась в ведомственную. Основные экономические и политические решения по новым стройкам, расширению действующих крупных предприятий союзного значения принимались в центральных министерствах и ведомствах. Неудивительно, что региональная специфика формирования правомочий собственности нивелировалась, а исследования ее феномена не получили развития.
Процессы экономического реформирования привели к приватизации значительной части объектов государственной собственности и расщеплению оставшейся госсобственности на федеральную и региональную. Делегирование в 1990-е годы многих полномочий центра регионам, создание там новых выборных органов исполнительной и законодательной власти, постепенное формирование в субъектах Российской Федерации целостной бюджетной, социальной, экономической политики, единого информационного пространства, а также своей отдельной нормативной правовой базы — все это создало мощные предпосылки для более яркой манифестации феномена региональной собственности как системы отношений между людьми по поводу основных активов конкретной территории.
И это согласуется с общемировыми тенденциями. В наше время глобализация и регионализм диалектически сосуществуют: одновременно с объединением страновых и континентальных рынков в общий планетарный возрастает экономическая и политическая роль субнациональных акторов — регионов, провинций, префектур, графств. Новый регионализм проявляет себя в новых феноменах региональной инновационной системы[7], регионального кластера[8], региональных рынков[9], конкурентоспособности регионов[10], региона-собственника[11].
Нельзя сказать, что возвышение и отчетливая спецификация региональной собственности — это совсем новый феномен человеческой истории. В Средние века каждый регион, каждый город-государство также имели свою конфигура цию прав собственности[11]. После объединения удельных княжеств, графств и вотчин в единую национальную общность сила, отчетливость манифестации региональной собственности закономерно уменьшились. Впоследствии процессы федерализации многих прежде унитарных государств, укрепление региональной и этнической идентичности в ответ на усиливающуюся глобализацию создали объективные предпосылки для более яркого проявления свойств региональной собственности.
Анализ сложившихся региональных конфигураций прав собственности и типов их динамики позволяет с минимальными затратами вычленить сущностные характеристики региона, которые иными методами исследования обнаружить либо невозможно, либо это сопряжено с большими затратами времени.
В самом общем виде отношения собственности можно определить как фактически действующую в обществе систему исключений из доступа к материальным и нематериальным ресурсам. Понятие исключительности выступает в качестве смыслового центра, организующего в определенную систему бесконечную вереницу разнообразных конкретных собственнических правомочий[13]. В пределах одного сообщества степень исключительности может варьировать от совместного использования ресурса всем сообществом до индивидуальных исключительных прав[14].
Система правомочий региональной собственности высвечивает отношения внутри регионального контура между собственниками основных активов, «своими» и «чужими», отношения власти и населения к тем и другим, их отношения между собой. Региональная власть и законодательство, как показывает российская практика 1990-х годов, могут весьма активно бороться против прихода внешних собственников и надолго закреплять за собой и своими уполномоченными контроль над ключевыми активами региона. Эта ожесточенная борьба является лучшим подтверждением реальности самого феномена региональной собственности.
Противоречие между «своими» и «чужими» по поводу региональной собственности является фундаментальным, постоянно воспроизводится и не имеет окончательного разрешения. Это стимулирующий конфликт, который интенсифицирует креативный поиск новых региональных институтов, призванных обеспечить временный приемлемый компромисс между интересами своих и чужих по поводу прав на региональные активы.
В СССР этот конфликт проявлялся, среди прочего, в острых экологических проблемах регионов пионерного освоения и формулировался примерно так: «чужие ведомства хищнически грабят наши ресурсы, а нам предоставляют расхлебывать экологические последствия». В наше время он принимает форму противостояния «чужих» и «своих» инвесторов, которое сохраняется при изменениях систем собственности и имеет в субъектах Федерации гораздо более острый характер, чем на национальном уровне, если угодно, более космополитичном.
Противоречие «своих» и «чужих» в региональной собственности проявляется на разных уровнях: между собственниками — жителями региона и внешними инвесторами, внутри самой региональной общности людей — между приближенными к региональному достоянию и теми, кто оттеснен от него, лишен справед ливой доли при распределении создаваемого здесь общественного богатства. При этом речь идет не только о распределении прав на непосредственное обладание активом, но и о распределении прав на доход от его использования.
В разных регионах представления о том, кто «свой», а кто «чужой», могут не совпадать; с течением времени они могут изменяться. Это зависит от различий в местном восприятии и общей подвижности критериев подобного разграничения. Например, для Магаданской области в силу ее экономико-географического положения (близость к штату Аляска, удаленность от Москвы на восемь часовых поясов) московские инвесторы могут быть даже более чужими, чем иностранные. В свою очередь в Москве чужими считаются только иностранные инвесторы.
Противоречие между «своими» и «чужими» собственниками имеет разную остроту в регионах стационарных и мобильных активов. Тесная привязанность материальных активов к конкретному пространству (регионы черной и цветной металлургии, нефтегазопереработки, нефтехимии) объективно создает предпосылки для конфликтов, в которые почти всегда масштабно вовлечена региональная власть (кто будет контролировать главные ценности региона — свои или чужие бизнесструктуры?). С другой стороны, там, где в структуре основных ценностей территории доминируют легко передислоцируемые мобильные активы[15] (например, в регионах развитой рыбодобычи, лесозаготовок, алмазогранильного, наукоемкого производства), столкновения между местными и чужими предпринимателями за право обладать привлекательным объектом собственности происходят реже.
Факторы, влияющие на изменение региональных конфигураций прав собственности
Динамика сложившихся в регионе правомочий собственности зависит от меняющихся свойств региональных активов (земля, имущественные комплексы, природные, финансовые, человеческие ресурсы); от увязанной с ними подвижной структуры местной экономики; от региональной власти и меняющихся соотношений сил федерального центра, регионов, муниципалитетов; от изменений в экономико-географическом положении региона; от широкой совокупности факторов региональной экономической и социальной (а значит, и духовной, идеологической) жизни.
Региональная собственность может быть понята как отношения между людьми внутри контура области, края, округа по поводу того, как владеть, использовать, обмениваться основными активами территории (допускать или нет собственников со стороны, как делить доход от использования главных активов). Активы региона — это находящиеся в федеральной, региональной, муниципальной и частной собственности природные, человеческие, финансовые, материальные ресурсы, которые уже используются или легко и оперативно могут быть вовлечены в экономический оборот.
Конечно, ключевое воздействие на региональную собственность оказывают наиболее ценные активы территории. Например, в Ханты-Мансийском автономном округе это месторождения нефти, в Магаданской области — месторождения россыпного и рудного золота, в Республике Карелия — лесные ресурсы, в Моск ве — финансовые и интеллектуальные ресурсы, квалифицированные кадры, в Самарской области — основные фонды бюджетообразующих предприятий автомобилестроения, авиакосмического и нефтепромышленного комплексов. Исходная, относительно выровненная конфигурация прав собственности на основные активы российских регионов (прежде всего — используемые основными бюджетообразующими предприятиями) в 1990-е годы подверглась значительной трансформации и теперь существенно варьирует в разных субъектах Российской Федерации. На примере десятков российских регионов рассмотрим, каковы же были наиболее общие варианты ее преобразований.
Трансформация активов — от государственных к «своим» Стартовые преобразования прав собственности на большинстве бюджетообразующих предприятий России проходили по сходному алгоритму. Сначала, в 1993–1994 годах, предприятия были акционированы с одновременным формированием государственного пакета в региональной или федеральной собственности. Контроль над предприятием переходил к группе его текущих менеджеров или распылялся более дробно между членами трудового коллектива.
Региональная власть активно вмешивалась в процесс исходного передела государственной собственности, влияла на последующие круги преобразований, стремясь утвердить контроль — свой или своих уполномоченных собственников — над главными активами территории. Республика Коми в 1990-е годы представляет поучительный пример предельно выраженной, наиболее последовательной реализации модели инсайдерской региональной собственности, когда от имени жителей группа высших управленцев региона приобретает контроль над бывшей государственной собственностью на основные бюджетообразующие предприятия и участки недр, привлекательные по запасам минерального сырья. В дальнейшем все политические институты и экономическое поведение региональной власти подчиняются одной главной задаче — удержать контроль над приобретенной собственностью, т. е. сохранить достигнутый статус-кво.
Первые — местные — собственники бюджетообразующих предприятий редко оказывались эффективными. После становления основных федеральных норм и правил в середине 1990-х годов для дальнейших преобразований отношений собственности использовались две полярные модели: квазифирменная (банкротство, внешнее управление) и квазирыночная (фондовый рынок). Предприятия с легко делимыми материальными активами (ВПК-машиностроения, легкой, пищевой, рыбодобывающей промышленности), обычно размещенные в лесной (таежной) зоне России, которые добиваются экономии с помощью диверсификации, широко применяли «физические» рекомбинации — отпочкование «дочек» и «внучек» от главного предприятия, которое нередко проходило процедуру банкротства. Передел собственности на десятках мелких бюджетообразующих предприятиях Республики Марий Эл проходил именно по такому алгоритму. Регионом тотальных банкротств стал в конце 1990-х годов Кузбасс.
На крупных предприятиях с неделимыми материальными активами (цветной, черной металлургии, нефтегазохимии), которые используют эффект экономии на масштабе, функционируют как слитный технологический комплекс и часто размещены в тундровой и степной зонах России, для преобразований отношений собственности использовались финансовые рекомбинации. Первоначальная структура акционерного капитала (который распределялся относительно равномерно внутри сплоченного коллектива этих предприятий) имела здесь сильно рассредоточенный, дисперсный характер, как бы преодолевающий немобильность материальных активов. Смена собственника на таких предпри ятиях, например, в Чувашской Республике, в Оренбургской области проходила путем передачи государственного пакета в доверительное управление новой (первоначально местной) бизнес-структуре. Институт доверительного управления был переходным (и относительно безболезненным) вариантом преобразования крупных имущественных комплексов, находящихся длительное время в 1990-е годы в государственной собственности.
От «своих» к «чужим»
Во второй половине 1990-х годов для многих капиталоемких бюджетообразующих предприятий инвестиционная проблема стала ключевой. Решить ее за счет собственных средств, как правило, эти фирмы не могли. Для модернизации материальных активов, разработки новых перспективных месторождений нужны были крупные внешние инвестиции в виде средств новых акционеров — стратегических инвесторов или кредитов финансовых структур.
Трансформация инсайдерской собственности в аутсайдерскую была вызвана усугубляющимся недостатком внутренних ресурсов, необходимых для решения инвестиционной проблемы бюджетообразующих предприятий, угасанием надежд на привлечение капитала внутренних акционеров (у них не было необходимых ресурсов) и тем, что получить кредитные внебюджетные ресурсы можно было, лишь передав новым инвесторам контроль над предприятием.
Если бы институциональная российская среда была более устойчива и судебно-правовая поддержка контрактов была обеспечена, можно было бы ожидать прихода кредитных ресурсов от несобственников (финансовых институтов меж дународных и российских банков, страховых компаний и т. п.). Однако до тех пор, пока эти условия не созданы, инвестиции всегда сопряжены с трансформацией схем прав собственности, и только в одном направлении — от инсайдеров к аутсайдерам.
Во многих регионах подобная трансформация на бюджетообразующих предприятиях проходила мучительно для региональной власти, с большими политическими издержками. Особенно в тех случаях, когда число таких предприятий было невелико и когда региональная власть была построена по модели закрытого акционерного общества. В этой ситуации наиболее ярко проявлялось противоречие между стремлением власти полностью контролировать все бюджетообразующие предприятия в регионе и необходимостью согласиться на приход внешних инвесторов, способных обеспечить модернизацию их капиталоемкого производственного аппарата.
Главе Республики Коми Ю. Спиридонову это стоило должности, губернатору Кузбасса (Кемеровской области) А. Тулееву пришлось «наступить на горло собственной песне», чтобы согласиться с приходом эффективных внешних собственников на крупные металлургические предприятия, прежде полностью ему подконтрольные. Президент Чувашской Республики Н. Федоров в течение нескольких лет пытался удерживать в неизменном виде сложившиеся права собственности на ключевых промышленных предприятиях Чебоксарской агломерации, прежде чем решился передать госпакет в доверительное — аутсайдерское — управление. И тут же столкнулся с оппозицией высоко консолидированного местного промышленного лобби. Это обернулось для него значительной потерей городского электората на выборах 2001 года (победа была достигнута с незначительным перевесом и в основном благодаря избирателям сельской местности).
Трансформация собственности происходила менее болезненно в тех регионах, где не было высокоценных природных и материальных активов. Вот почему иностранные инвесторы первоначально приходили отнюдь не в самые привлекательные по активам регионы, где власти долгое время продолжали верить в собственные силы и ресурсы, а в умеренно развитые, средние по активам и прибыльности проектов, предпочитая начать с чистого листа, с новых проектов и строек.
В весьма драматичном процессе преобразования региональной собственности по линии «свои — чужие» огромное значение приобретало искусство применения компромиссных схем, создаваемых властью (и самой жизнью!) с учетом особенностей местной истории, географического положения и т. д. Одна из таких довольно распространенных схем — ограниченный по времени допуск чужого собственника к активам региона в форме среднесрочной аренды или сервитута[16].
«Переходный» собственник и его социальный капитал
Как уже было сказано, власти многих регионов долгое время были не готовы к передаче собственности на стратегические активы территории в руки внешней бизнес-структуры. В таких ситуациях нередко появлялся «переходный» собственник, уже не инсайдер, но еще не аутсайдер, т. е. одновременно свой и чужой. Социальный капитал такого «метисного» инвестора — обширные связи на родной почве — снимал проблему недоверия власти и местного бизнес-сообщества[17]. Все это подготавливало приход внешнего собственника.
Характерный пример: ОАО «Макфа» и московские структуры предприняли в конце 1990-х годов в Оренбургской области попытку поглотить «Сакмарский элеватор» (это тоже ОАО). Региональная власть энергичным противодействием помешала этому осуществиться, с ее помощью инсайдерская собственность была передана в руки «своего» внешнего инвестора, уроженца Оренбургской области, ставшего к тому времени крупным московским предпринимателем.
Во многих случаях успешное формирование вертикально интегрированных структур в агропромышленном комплексе, объединяющих сельских производителей и городских переработчиков в регионах России, зависело не только от финансовой мощи собственников перерабатывающих производств, но от «компромиссной» фигуры — как правило, уроженца села, ставшего городским предпринимателем. Именно такие люди оказались способны преодолеть недоверие селян и наладить связь между тем, что осталось от разрушенных колхозов, и городскими мясомолочными комбинатами, хлебозаводами и т. д.
И наоборот, длительные неудачи в создании интегрированных структур в агросекторе Кузбасса, Республики Адыгея, Иркутской и Читинской областей можно объяснить глубоким разрывом между городскими и сельскими домохозяйствами, консервативной силой сельских семейных традиций и значительным недоверием к «надсемейным» экономическим структурам. Все это надолго задержало появление здесь «компромиссного» собственника.
Создание «своей» суперструктуры как средство обороны от «чужих»
В некоторых регионах местным властям в сотрудничестве с менеджерами бюджетообразующих предприятий удалось сформировать и сохранить собственную крупную бизнес-группу, которая консолидировала в своих руках права контроля над наиболее ценными активами территории. В Республике Саха (Якутия) такой суперорганизацией стала АК «АЛРОСА», в Республике Татарстан — ОАО «Татнефть», в Ханты-Мансийском автономном округе — ОАО «Сургутнефтегаз», в Самарской области — ОАО «АвтоВАЗ».
От каких же условий зависело сохранение такой структуры? Почему, например, в Республике Коми нефтяной концерн «КомиТЭК», подконтрольный региональной власти, не смог выжить и был поглощен пришедшим сюда «ЛУКойлом», а татарстанская «Татнефть» выжила и сохранила автономность? Выживание местной суперструктуры обеспечивала целая совокупность причин: высокая ликвидность долговременно неистощаемых активов (т. е. возможность их быстрой конвертации в финансовые, инвестиционные, ресурсы — как правило, в результате экспортных контрактов); приоритет долгосрочных целей в экономической стратегии топ-менеджеров регионального холдинга (рента от активов направляется на обновление производственного аппарата, а не на текущие расходы), а также готовность к самоотречению, финансовая дисциплина всех меняющихся команд региональной власти. НК «КомиТЭК» обслуживала текущие потребности регио нальной власти. В то время как ОАО «Татнефть» стало республиканским символом современного рентабельного предприятия, здесь корпоративная политика была в значительно большей степени сориентирована на долгосрочные цели. Экономическое поведение «своего» собственника крупного бюджетообразующего предприятия на самых ценных активах территории в значительной степени предопределяет дальнейшую конфигурацию прав собственности: останется ли оно в инсайдерской собственности или перейдет к аутсайдерам.
Региональные суперструктуры (в виде государственных корпораций регионального развития) могут создаваться местной властью и для поднятия экономического тонуса традиционно отсталых или временно депрессивных районов, недостаточно привлекательных для масштабных частных инвестиций внешних инвесторов. Например, в Юконе (канадская территория) в 1970-е годы на россыпной золотодобыче была создана региональная корпорация развития, которая стала консолидированным собственником золотоносных участков недр и катализировала освоение нескольких мелких и средних месторождений. Ее собственниками были местная власть и местные бизнес-структуры.
В российской практике потенциал таких структур для оптимизации динамики правомочий собственности за счет внутреннего их переконфигурирования, а не допуска внешнего инвестора пока не используется. Это хорошо видно на примере Бурятии, где региональная власть является соучредителем десятков предприятий лесопромышленного комплекса, обладает в них 10–25-процентным акционерным пакетом. Единая государственно-рыночная структура обеспечила бы переход от дробного контроля над локальными предприятиями к более системному и целостному контролю всей отрасли.
Формирование регионального конкурентного рынка для ослабления влияния крупных внешних бизнес-структур
Последствия перехода ключевых активов региона от «своих» собственников к «чужим» могут быть нейтрализованы в результате асимметричного ответа региональной власти. Один из путей — это укрепление условий конкуренции, т. е. формирование интегрированного регионального конкурентного рынка труда, капитала и ключевых ресурсов территории (например, угля, нефтепродуктов, деловой древесины), который ограничивает монопольное поведение крупного внешнего собственника. Так, в ответ на выход Рязанской ГРЭС из подчинения ОАО «Рязаньэнерго» местные власти, используя свой контроль над энергосетями, принимают меры по созданию конкурентного регионального рынка энергии, не зависящего от федерального оптового рынка электроэнергии и мощностей (ФОРЭМ).
Другой путь — это установление формальных экологических и социальных ограничений для корпоративных структур. Например, в Ханты-Мансийском автономном округе местные власти после ослабления своих правомочий в области недропользования (вследствие передачи основных функций контроля на федеральный уровень) утвердили новые предельно допустимые нормативы загрязнения водных ресурсов для нефтегазовых компаний, призванные частично вернуть контроль за поведением крупных внешних собственников-недропользователей в округ. Водно-экологические проблемы, созданные в значительной мере нефтепромышленным освоением, в округе существуют очень давно. Но потребности в ужесточении старых и внедрении новых экологических норм не возникало, пока регион имел реальные права контроля и влияния на поведение компаний напрямую, через институты конкурсного недропользования.
От «чужих» к «чужим»: круги передела региональной собственности
Во многих российских регионах процесс перехода крупных капиталоемких предприятий от своих к чужим собственникам (как правило, экстерриториальным интегрированным бизнес-группам), проходил в один-два этапа. Значительно реже, как в Кузбассе, происходили многократные смены команд внешних собственников. Здесь колоссальная энергия была потрачена различными собственниками в 1997–2002 годах, чтобы обрести контроль над привлекательными активами крупных предприятий черной и цветной металлургии.
Изнурительная для региональной общности людей, региональной власти, самих предприятий неоднократная смена собственника (так, с 1997 по 2001 год в рамках процедуры внешнего управления на Западно-Сибирском металлургическом комбинате четыре раза менялась управляющая команда) здесь в большинстве случаев проходила через процедуры внешнего управления-банкротства. Не осталось ни одного крупного промышленного предприятия, на котором не ввели бы внешнее управление.
Процесс передела собственности стал всеохватным, системным феноменом для области, оказал воздействие на все субъекты экономики, все аспекты ее функционирования. Для региональной экономики это был шок, усугубленный компактностью области. Трансформация собственности по такой модели сформировала особую атмосферу хозяйственных сделок и экономическое поведение корпоративных структур и населения. Со стороны корпоративных структур — предельная лояльность власти (отнять собственность не составляет труда, когда нормы бизнес-этики не работают), со стороны населения — подавленная отчужденность от происходящих процессов. Успокоительной анестезией при таких крайне жестких преобразованиях стали социальные лекарства в виде региональных доплат, субсидий, трансфертов, охвативших широкие слои населения. Процесс передела собственности в кузбасской экономике может считаться учебным случаем, подтверждающим теорему Коуза: первоначальное распределение прав собственности не имеет значения, потому что в конечном итоге права контроля все равно перейдут к наиболее эффективному собственнику. Однако издержки циклов перераспределения, как показывает пример Кемеровской области, могут быть очень велики. Население региона на долгий период может погрузиться в атмосферу социальной апатии.
Региональная власть и динамика правомочий собственности
Институты региональной власти способны влиять на темпы и направленность преобразований, которым подвергается система правомочий собственности на основные активы региона (и не только непосредственно находящиеся в собственности субъекта Российской Федерации). Степень враждебности региональной власти по отношению к чужим собственникам зависит от того, организована она по модели закрытого или открытого акционерного общества, имеет высоко централизованный характер (ключевые экономические решения принимаются единолично первым лицом) или децентрализованный (решения вырабатываются и принимаются в департаментах и управлениях регионального правительства / администрации).
Максимальное стремление к исключению прихода чужих инвесторов на предприятия региона демонстрирует централизованная исполнительная власть, аналог закрытого акционерного общества. Например, глава Республики Коми Ю. Спиридонов в течение 11 лет (1990–2001 годы) был основным правилоформирующим субъектом региональной экономики: единолично назначал собственников на главные предприятия и привлекательные участки недр региона, регулировал темпы и направленность процесса приватизации всех бюджетообразующих предприятий республики. В сфере нефтедобычи, отличающейся высокой рентабельностью, стали быстро возникать совместные предприятия, владельцами которых сделались уполномоченные властью собственники; с другой стороны, в гораздо более проблемной угледобыче надолго было заморожено прежнее статус-кво государственной собственности, остановлены всякие преобразования.
Уже на старте реформы основные природные активы и бюджетообразующие предприятия были фактически переданы региональными и федеральными нормами в региональную собственность (усилия Ю. Спиридонова получили поддержку президента и правительства Российской Федерации)[18]. Далее экономическое поведение региональной власти было направлено на то, чтобы удержать контроль над своими капиталоемкими предприятиями и обеспечить допуск своих уполномоченных собственников на перспективные участки недр. Прежде всего это зависело от способности привлечь инвестиции.
Здесь обозначилось основное противоречие между ЗАО-моделью региональной власти и значительной потребностью основных активов республики в инвестициях. Как известно, в закрытом акционерном обществе инвестиционная проблема решается за счет собственных средств. Однако своих бюджетных средств для обновления накопленного значительного производственного аппарата и разработки новых крупных ресурсных проектов в республике не было.
План Ю. Спиридонова состоял в том, чтобы привлечь средства федерального бюджета по линиям федеральных целевых программ и иностранных инвестиций (кредитных ресурсов), сформировав с этой целью благоприятный климат для инвесторов. Предполагалось, что эти схемы финансирования гарантируют сохранение контроля власти над главными активами региона. Однако обе схемы не были осуществлены — проекты федеральных программ хронически не финансировались, иностранные инвесторы пришли лишь в один-два проекта и на короткий период до дефолта 1998 года. Для инвестора приход в Республику Коми был сопряжен с высоким риском: возникало сомнение, не будет ли региональная власть как главный собственник всех активов вести себя оппортунистически. Ценность предприятий и природных ресурсов Республики Коми для инвестора — принимая во внимание централизованную ЗАО-модель управления — слишком сильно зависела от личности первого руководителя и его склонности прибегать к неформальным процедурам при принятии ключевых решений.
Провал решения главной инвестиционной проблемы привел к тому, что предприятия местных собственников были поглощены пришедшими в Республику Коми интегрированными бизнес-группами, т. е. к трансформации инсайдерской собственности в аутсайдерскую. Вскоре после этого в результате поражения на выборах Ю. Спиридонова была изменена и сама модель региональной власти — от аналога централизованного ЗАО к подобию децентрализованного ОАО.
Можно высказать гипотезу, что посредством региональных прав собственности на наиболее ценные ресурсы территории устанавливается подвижное соответствие между моделью региональной власти и сложившимися характеристиками основных активов. С одной стороны, тип управления регионом воздействует на наиболее динамичные характеристики активов территории, с другой, и сами активы, их меняющиеся свойства воздействуют на закрепляемую в конкретных условиях модель управления регионом. Авторитарная власть, стремящаяся к всеохватному личному контролю, может, например, трансформировать дисперсную природу ресурсов россыпного золота в системный монолит — путем создания в регионе золотоаффинажного завода и директивной привязки к нему всех недропользователей (Магаданская область). С другой стороны, все регионы с «рыбозависимой» экономикой, в которых главным достоянием были активы морепродукции, как правило, имели слабую власть и значительную долю теневой экономики.
В случае Республики Коми права собственности, которые генерировала местная власть, были неадекватны объективным характеристикам, потребностям основным активов региона. А другие права при действующей модели управления республикой созданы быть не могли!
В большинстве аграрных республик России региональная власть тоже организована аналогично закрытому акционерному обществу. Однако почему там нет противоречия между назначаемыми ею правами собственности на основные предприятия (для клана своих родственников, земляков) и свойствами основных активов? Дело в том, что здесь все ценные активы (земля, фирмы пищевой и легкой промышленности) некапиталоемкие, и потому модернизация бюджетообразующих предприятий возможна за счет внутренних источников и/или средств местного бюджета. В результате инвестиционная проблема здесь не взламывает действующую модель региональной власти.
Региональная власть, организованная по модели открытого акционерного общества, ориентирована на более толерантное отношение к внешним инвесторам и собственникам. Такая модель характерна для промышленных областей России с крупным корпоративным сектором экономики. В тех случаях, когда основные экономические решения сосредоточены у первого лица, как правило, используются директивные механизмы перераспределения собственности (Кемеровская область, А. Тулеев), при децентрализованном управлении (Самарская область, К. Титов) — более рыночные. Так, в Кузбассе допуск собственника на местный рынок угля предваряется проверкой его репутации, кредитной истории и финансового потенциала. Тогда как в Оренбургской области для проверки надежности внешних структур — потенциальных собственников используются институты и структуры фондового рынка.
За 12 лет реформы едва ли хоть в каком-то регионе России можно найти примеры экономически ответственного поведения региональной власти как собственника ключевых ресурсов. Слишком бурными были эти годы, слишком радикальными преобразования исходных государственных правомочий собственности. Эффективный собственник, рачительный хозяин доставшегося имущества формируется в стабильные периоды развития, а не в революционное лихолетье.
Обобщая исследования регионального управления в 20 субъектах Российской Федерации, можно представить набор поведенческих стратегий власти как ответственного собственника (управляющего) активов территории:
— сильная исполнительная власть, персонифицированная в первом ее руководителе — в северных регионах; сильная исполнительная власть со значительными полномочиями департаментов и управлений — в регионах центральной России со сложной структурой экономики; для экономического поведения власти-собственника характерно самоотречение и преобладание долгосрочных целей над сиюминутным поиском ренты от привлекательных ресурсов;
— широкая трактовка понятия региональной собственности как правомочий по основным активам, расположенным на соответствующей территории (а не только в отношении объектов, непосредственно принадлежащих субъекту Российской Федерации), и активное обращение на федеральный уровень в случаях нехватки правомочий, необходимых для распределения объектов общественной собственности, прежде всего природных ресурсов, по собственникам-аутсайдерам (крупным бизнес-группам разного вида);
— постоянная работа по разграничению/уточнению правомочий на основные активы (с привлечением федеральных органов власти, бизнес-сообщества, институтов гражданского общества), производство новых прав собственности в отношении непосредственно подконтрольных объектов (например, освобождение от пакетов акций в неэффективно работающих предприятиях, консолидация объектов своей собственности в новых госкорпоративных структурах);
— создание информационной системы по основным объектам региональной собственности, превращение прогнозных документов социально-экономического развития в инструмент определения приоритетной динамики конфигураций прав собственности.
Экономико-географическое положение регионов России и динамика прав собственности
Экономико-географическое положение регионов России влияло на динамику правомочий региональной собственности. При прочих равных условиях «чужие» бизнес-структуры быстрее проникали в центральные, приграничные, транзитные регионы (такие как Смоленская область, расположенная на торговых путях между Россией и Западной Европы), чем в глубинные, периферийные.
Анклавное, островное, как в Магаданской области, или эксклавное, как в Калиниградской области, экономико-географическое положение регионов упрощало инновационные эксперименты с региональными конфигурациями прав собственности. Производство новых прав собственности в региональном масштабе нелегко обеспечить для транзитного или центрального региона. В этом случае всегда велики затраты на строительство «охранных» рубежей, без которых новый институт может быть размыт в консервативной окружающей среде соседних регионов.
«Островное», анклавное положение является поэтому естественным преимуществом региона и, вообще говоря, обеспечивает «лабораторные» условия для институциональных инноваций без особых усилий. Природа региональной собственности здесь может проявиться максимально отчетливо, потому что само изолированное положение территории помогает региональной власти исключить «чужие» бизнес-структуры и активно воздействовать на динамику правомочий собственности. Конечно, это исходное преимущество не имеет безусловного характера и способно сработать только при наличии еще нескольких условий: конструктивного экономического поведения региональной власти, сплоченности местного сообщества, сотрудничества власти и местных бизнес-структур.
При благоприятном стечении обстоятельств, когда местная власть не нацелена на поиск ренты и организована по типу открытого акционерного общества, здесь легче, чем в других регионах, создать регион-собственник. В неблагоприятном случае анклавное положение региона упрощает укоренение модели власти по типу ЗАО, нацеленной на единоличный поиск ренты на привлекательных активах территории. Таков был случай Магаданской области при губернаторе В. И. Цветкове.
«Островное» положение Магаданской области упростило создание института особой экономической зоны, которую можно рассматривать как поле эксперимента с региональными правами собственности (предприятиям внутри зоны предоставлялись льготы по некоторым федеральным налогам). Однако новые права контроля были использованы региональной властью для присвоения доходов от использования самых привлекательных участков недр.
Мировой опыт свидетельствует, что обособленные от метрополии регионыанклавы часто имели более продвинутые правомочия собственности, чем соседние с ними страны и сама материнская территория. Таков, например, случай штата Аляска, который обладает значительно более сильными правомочиями контроля природных ресурсов на трети своей территории, чем соседняя канадская территория Юкон. Однако в случае российского эксклава Калининградской области мы наблюдаем противоположную картину: здесь региональные права собственности на землю и недра слабее, чем в соседних странах Литве и Польше.
В данном случае фактор эксклавного экономико-географического положения Калининградской области затормозил развитие института земельной собственности. Дилемма «свои —чужие»[19] ввиду отрезанности территории от «материковой» России приобрела здесь исключительную остроту, не характерную для обычного российского региона.
Калининградская и Новгородская области имеют близкие размеры экономики, подушевые доходы, высокую отраслевую концентрацию (три ведущие отрасли формируют до 70% совокупного промышленного производства) при дробной его корпоративной структуре (нет сверхкрупных бюджетообразующих предприятий). При сходстве базовых экономических параметров 1999–2000 годов тип динамики экономического развития двух регионов в период реформы был различен. Новгородская область начинала с существенно худших стартовых позиций по иностранным инвестициям, но затем обошла Калининградскую область. Несмотря на статус особой экономической зоны и эксклюзивные федеральные льготы, Калининградская область сумела привлечь за 1995–2001 годы лишь 68 млн долларов прямых иностранных инвестиций, что в семь раз меньше, чем у Новгородской.
Причины коренятся в существенных различиях экономико-географического положения двух регионов: эксклавного в одном случае и «внутреннего» в другом. Эти различия сказались на институтах, которые в одном случае из-за опасений утратить контроль над эксклавом дестимулировали приход иностранных инвесторов, в другом, наоборот, способствовали развитию новых предприятий с иностранным участием.
В Новгородской области продвинутое законодательство сформировало полноценную земельную собственность, устранив тем самым одно из главных препятствий для инвестиционного процесса — невозможность использования земли в качестве залога под банковские кредиты (в законодательстве Новгородской области предусмотрено предоставление иностранным гражданам земельных участков в собственность). С другой стороны, в Калининградской области Закон «Об особой экономической зоне в Калининградской области» и другие региональные нормативные акты предусматривают для иностранных физических и юридических лиц только право аренды земельных участков, но не право полнокровной собственности. Именно эта причина стала ключевой и привела к отказу иностранных инвесторов от реализации десятков привлекательных проектов в области.
Этническая структура населения и динамика прав собственности
Этнические факторы оказывали значительное воздействие на динамику региональных конфигураций прав собственности. Этническая структура населения региона интегрально схватывает сразу многие особенности региональной общности людей — специфику мышления и восприятия, конфессиональные предпочтения, совокупный запас предпринимательской энергии, тип демографической динамики.
В максимальной степени этнические особенности проявились в динамике правомочий собственности на участки пространства, на земельные ресурсы (активы со свойствами протяженности). Нормы обычного права, традиционное жизнеобеспечение аборигенных для данной территории народов воздействовали на преобразования отношений земельной собственности: в одних случаях сковывали, сужали маневр для земельной реформы, в других, наоборот, его расширяли.
Четыре республики — Удмуртия, Дагестан, Марий Эл и Башкортостан дольше всех не соглашались с введением частной собственности на землю. С другой стороны, республики Бурятия, Татарстан, Коми, Карелия, Чувашская, Хакасия ранее других отказались от монополии государственной собственности на землю, признав необходимость многообразия форм земельной собственности — государственной, муниципальной, частной — еще до введения Земельного кодекса Российской Федерации.
В северных регионах с началом радикальной экономической реформы дилемма «свои — чужие» обозначилась как противоречие внутри самой региональной общности людей: между аборигенными этносами народов Севера, русских старожилов с их историческими правами на землю и недра — и пришлыми, недавними, поселенцами. Даже ограниченное признание прав первопоселенцев уже привело к формированию территорий традиционного природопользования федерального и регионального статуса, развитию нового аборигенного законодательства в северных регионах и на федеральном уровне. Возвышение прав коренных народов Севера на землю и недра (прав, абсолютно игнорируемых в советское время) влечет итоговое изменение всех конфигураций региональной собственности в этих регионах в сторону признания общинной собственности составным ее элементом и усиления аборигенных правомочий внутри федеральной, региональной, корпоративной собственности на активы северных территорий.
«Траектории» разгосударствления материальных и земельных активов в сельской местности различались в местах компактного проживания разных этносов. Например, в Республике Марий Эл в местах концентрированного проживания татарского населения структура собственности агросервисных предприятий оказалась по итогам реформы более рыночной, чем в регионе в целом. Доминирующей организационной формой были открытые акционерные общества, а не муниципальные унитарные предприятия. В местах сосредоточенного проживания чувашей, наоборот, по итогам реформы преобладали более огосударствленные организационные формы сельских сервисных предприятий.
Созданные в 1971 году национальные корпорации штата Аляска (акционерами являются все жители, которые имеют четверть и более аборигенной крови), в отличие от стандартной американской корпорации, получили права земельной собственности и были обязаны 70% полученного дохода распределять среди остальных национальных корпораций Аляски. А спустя 20 лет все долги национальных корпораций были списаны по федеральному закону — беспрецедентный акт в корпоративной истории США, который свидетельствует об ослабленном характере частной собственности этнических бизнес-структур даже в стране с самыми конкурентными рынками в мире.
В российских республиках Кавказа, некоторых республиках Забайкалья, Поволжья, Сибири очень сильно влияние семейных кланов, тейпов, родов. Здесь трансформация государственной собственности привела к воссозданию ранее существовавших общинных правомочий на земельные ресурсы, участки территории. Эти общинные отношения основаны на родовой «тайнописи» — их исторических правах на землю и недра, неформальных нормах и правилах (привычках и обычаях), определяющих взаимодействия людей по поводу основных региональных ценностей. Проблема «своих» и «чужих» здесь проявляется как противопоставление правомочий на землю и пространство своего и чужих тейпов, своего тейпа и пришлого населения.
Типы регионов по конфигурациям прав собственности
Поскольку ключевое противоречие региональной собственности — это антагонизм «своих» и «чужих» агентов экономики (причем в эти понятия в разных регионах и в разное время вкладывается неодинаковый смысл), представляется естественным попытаться сгруппировать российские регионы именно на этой основе. При классификации будем учитывать также тип совокупных региональных прав собственности, который определяется по ключевым, наиболее ценным активам данного региона (в одних случаях это природные ресурсы, в других — материальные, интеллектуальные или финансовые).
Под «чужими» подразумеваются внешние собственники в лице крупных корпоративных бизнес-структур Москвы и других регионов, иностранных инвесторов, федеральных министерств и ведомств; «своими» считаются все собственники, находящиеся внутри контура региона (как менеджеры — непосредственные владельцы предприятий, так и региональные бизнес-структуры, которые завладели теми или иными местными предприятиями в процессе передела их имущества).
На первой стадии можно выделить три группы российских регионов:
— те, в которых основные активы находятся под контролем аутсайдеров;
— регионы относительного паритета инсайдерской и аутсайдерской собственности;
— территории, где доминирует собственность инсайдеров.
Первая группа в свою очередь делится на два подтипа.
1) Экспортно ориентированные северные регионы (ХМАО, ЯНАО, Сахалинская область, Красноярский край, Мурманская область) с высокоценными ресурсами, капиталоемкими для отработки, в которых расположены добывающие предприятия интегрированных бизнес-групп. В большинство этих регионов внешние инвесторы пришли в середине 1990-х годов, в других они появились лишь в последние пять лет — либо из-за ожесточенного сопротивления местной власти, либо потому, что месторождения высокорентабельных ресурсов были открыты там сравнительно недавно. Обширные пространства тундровой и таежной зоны составляют территорию традиционного проживания коренных народов, которые в последние годы предъявляют свои права на земельные ресурсы и ресурсы недр. Природные ресурсы, которые являются здесь наиболее ценными активами, имеют исходный статус общественной (государственной) собственности, а эксплуатирующие их предприятия, вертикально интегрированные по своей структуре, находятся в собственности аутсайдеров — российских интегрированных бизнес-групп. Типична сильная исполнительная власть «открытого» типа.
2) Ориентированные на внутренний рынок, как правило, компактные области (например, Смоленская, Курская, Рязанская, Тульская, Московская, Ленинградская, Самарская, Кемеровская, Томская, Астраханская), расположенные преимущественно в центральной России и Сибири, лесной и степной зонах, где находятся крупные предприятия угленефтедобывающей и обрабатывающей промышленности (автомобилестроения, металлургии, химической), входящие в состав крупных вертикальных и горизонтальных интегрированных бизнесгрупп. В структуре экономики обособляется корпоративный сектор внешних собственников, относительно благополучный, и кризисный сектор, предприятия которого находятся в инсайдерской собственности (значительна доля убыточных). Для исполнительной власти характерен открытый тип, возможен вариант централизованного и децентрализованного управления.
Внутри второй группы можно выделить:
1) Подтип северных регионов (Магаданская, Архангельская области, Республика Карелия), расположенных на обширных пространствах тундровой и таежной зоны. Для этих регионов характерны среднекапиталоемкие дисперсные ресурсы россыпного и рудного золота, лесные и рыбные ресурсы, находящиеся в общественной собственности и пользующиеся спросом как на внутреннем, так и на внешнем рынке. Крупных бизнес-структур мало или вообще нет.
2) Относительно компактные регионы агроиндустриальной специализации, расположенные в лесной и степной зонах (например, Калининградская, Новгородская, Ростовская области, Краснодарский край). Здесь преобладает средняя по размерам предприятий пищевая, обрабатывающая промышленность, ориентированная преимущественно на внутренний рынок. Крупных бизнес-структур нет.
В регионах этой группы модели исполнительной власти могут быть весьма разнообразны: встречаются открытый и закрытый, централизованный и децентрализованный типы управления.
В третьей группе выделяются три подтипа регионов:
1) Экспортно ориентированные республики Татарстан, Башкортостан и Саха (Якутия), в которых расположены предприятия добычи и переработки уникальных ресурсов крупных местных бизнес-групп. Модели региональной власти тяготеют к закрытому централизованному типу.
2) Области и края лесной зоны (например, Хабаровский край, Ивановская, Кировская, Псковская, Пензенская области, Еврейская автономная область), экономику которых образует когда-то профильное, теперь разрушенное ВПК-машиностроение, предприятия легкой, пищевой промышленности, обращенные на внутренний рынок. Крупных бизнес-групп практически нет. Региональная власть чаще организуется по открытому децентрализованному типу.
3) Республики и области аграрного профиля, пищевой промышленности, недавно возникшего машиностроения, ориентированные на внутренний и внешний рынки. К ним относятся Амурская область, республики Тыва, Марий Эл, Мордовия. Крупных бизнес-групп практически нет. Региональная власть организуется по закрытому централизованному типу.
Формирование региона-собственника
Регион-собственник — это экономическая система, посредством которой общество осуществляет коллективное владение экономическими активами. При этом ресурсы подчас разрабатываются частным сектором, что способствует увеличению регионального богатства и занятости жителей региона[20]. Регионами-собственниками можно считать греческие города-полисы, Великий Новгород времени новгородского вече, другие обособленные политико-экономические анклавы с сильным народовластием в вопросах экономической политики.
Мы выделим четыре основных фактора, необходимых для формирования региона-собственника, и рассмотрим, как они действуют в условиях американского штата Аляска, который, согласно нашей классификации, можно отнести к первому подтипу первой группы. Эти факторы — общественная собственность на ключевые природные ресурсы, подотчетность региональной власти местному населению, партнерство региона с крупным бизнесом в разработке природных ресурсов, сплоченность регионального сообщества.
Ядром конструкции выступает новая динамичная концепция общественной собственности на природные ресурсы, которая формирует общность поведения людей, обеспечивает сплочение жителей штата — но не вокруг материальных объектов (таких как региональная интегральная госкорпорация, целостная дорожная трасса и т. п.), а по поведенческим признакам — в силу общего отношения к региональному богатству.
Раньше, когда Аляска была федеральной территорией и рыбные запасы массированно использовались внешними структурами, фактор общественной собственности не работал. Он стал работать после того, как произошло совмещение идеи штата с идеей общественной собственности в региональном доступе. Региональная собственность как совокупность безусловных прав нового штата на треть территории была закреплена в законе о его образовании.
После начала отработки крупнейшего в западном полушарии нефтяного месторождения Прадхо-Бей, обнаруженного на землях, принадлежащих Аляске, энергия общественной собственности включилась в развитие нового штата. Этому в немалой степени способствовало то, что общественная собственность на основные природные ресурсы была уже в первое десятилетие жизни нового штата разделена на федеральную и региональную. Собственность Аляски вышла из замороженного состояния, в котором она находилась до начала 1960-х годов, и очень быстро стала реальной составляющей процесса экономического развития.
Институт общественной собственности на недра оказался способен — через бюджетную систему и фонды — преобразовать исходные нефтяные активы в новые формы, которые можно было использовать с максимальной эффективностью. В 1970–1990-е годы общественная собственность, трансформируемая в капитал, акции, облигации, дивиденды, все более активно вовлекалась в региональный оборот. Сформированная в штате схема прав собственности обеспечила приобщение всех жителей к нефтепромышленному освоению, их широкое участие не только в обсуждении его темпов и направлений, но и — через дивидендную программу траст-фонда — в распределении доходов от региональной собственности.
Основа общественной собственности — политические и экономические институты, способные формировать прозрачные демократичные процедуры распределения активов и доходов от них, гарантировать рациональное использование ресурсов в интересах граждан штата. Это подотчетная населению власть, конституционная демократия, поддерживаемая обособленной и некоррумпированной судебной системой. В рассматриваемом нами случае исходным документом, обеспечившим легитимность производства новых прав собственности штата на землю и недра, стала Конституция Аляски, принятая в 1958 году, за 15 лет до начала масштабного нефтепромышленного освоения. Ее инновационный характер, во многих статьях абсолютно новаторский по сравнению с конституциями других штатов, стал результатом коллективного творчества молодых интеллектуалов-иммигрантов.
Региональная власть от имени жителей штата осуществляет масштабные и многообразные трансформации активов по схеме: нефтяные ресурсы — финансовый капитал — целевые фонды социального и экономического развития Аляски. Именно власть отвечает за превращение активов общественной собственности в капитал.
В процессе движения активов по региональной нефтефинансовой цепочке их институциональная структура претерпевает изменения: из общественной становится частной и затем общественно-корпоративной. Конечно, формы собственности нефтедобывающей компании, постоянного траст-фонда, региональных корпораций развития могли бы оставаться одними и теми же, например, только государственными или только частными. Однако, как свидетельствует опыт штата Аляска, постоянные изменения правомочий собственности внутри региональной нефтефинансовой цепочки оказываются эффективнее, обеспечивают сильный «перекрестный» контроль разных собственников друг за другом.
Чтобы обеспечить наиболее эффективное использование трансформированных активов, соответствующие функции частично делегируются госкорпорациям, созданным при департаментах власти.
Информационная оснащенность региональной власти усиливает исключительность прав штата-собственника, чей контроль распространяется на участки земель и недр других собственников — не в форме вмешательства, но в форме требований исчерпывающей информации об имеющих там активах. В итоге рождается ясное представление о всей региональной собственности, на всем пространстве штата, а не только на тех участках и землях, которые законодательно ему принадлежат.
Федеральный центр проявляет толерантность и доверие к экспериментам региона-эксклава, обеспечивает стабильность установленных прав собственности. Вместе с тем конфигурации прав собственности на землю и недра не имеют абсолютного характера и периодически, раз в 15–20 лет, подвергаются конструктивной ревизии, после чего по инициативе штата принимается федеральный закон, по-новому распределяющий эти активы среди собственников.
Местная демократически избранная региональная власть состоит в динамичном партнерстве с крупными бизнес-структурами, которые под ее управлением используют ресурсы общественной собственности в интересах граждан Аляски. Итоговая схема прав собственности, по которой право на месторождение Прадхо-Бей принадлежит двум компаниям-конкурентам, стала предметом длительных дискуссий и была найдена не сразу. Обсуждались, например, варианты формирования конкурентной среды путем привлечения десятков малых нефтяных компаний. Однако в экстремальных условиях Арктики только крупные компании могут обеспечить наименьшие издержки нефтедобычи. В результате под контролем общества в лице региональной власти был достигнут компромисс общественной собственности и крупных частных корпораций, конкурирующих друг с другом.
Феномен региона-собственника не сводится к чисто экономическому конфигурированию прав региональной собственности на недра и ключевые природные ресурсы. Здесь важнейшую роль играет общество. Собственность на природные ресурсы не разъединяет, а объединяет всех членов местного сообщества. Без сплочения регионального сообщества регион-собственник не мог бы сформироваться. Первоначально сплоченность возникла на почве общего раздражения внешними крупными бизнес-структурами, которые на Аляске по-колонизаторски эксплуатировали рыбные ресурсы в 1920–1940-е годы. В дальнейшем солидарность жителей Аляски поддерживалась постоянными консультациями власти и населения, представленного структурами гражданского общества, по текущим вопросам социально-экономического развития. Малая численность населения штата, его внутренняя мобильность обеспечили низкие издержки коллективного действия, нейтрализовали угрозы коалиционного лоббизма.
Избранное правительство управляет развитием крупных корпораций, которые эксплуатируют ресурсы, находящиеся в общественной собственности, а часть доходов от их использования справедливо распределяется среди жителей. Ресурсы — общественные, собственность — региональная, добыча — частная, распределение нефтяной ренты — тоже общественное, и все это находится под контролем региональной выборной власти, которая в свою очередь сама подконтрольна местному сообществу. Так выглядит схема региона-собственника в случае штата Аляска.
Альтернативой региону-собственнику является регион-колония, в котором действуют многочисленные механизмы отчуждения местного сообщества от основных ценностей территории. Экономическое поведение власти региона-колонии, как правило, рассчитано на быстрое присвоение ренты от общественных ресурсов узкой группой высших менеджеров. Здесь могут получить распространение две формы колониализма: внешний (когда власть вместе с крупными бизнес-структурами соучаствует в присвоении сверхдохода от наиболее прибыльных активов) или внутренний (когда сама местная власть задает правила игры, отчуждающие местное население от ресурсов территории и образуемого при их эксплуатации дохода).
При описании основных черт региона-колонии на примере современной России[21] можно использовать тот же набор из четырех показателей (собственность, власть, бизнес, общность людей), который применялся для характеристики региона-собственника.
Для региона-колонии характерны предельно ослабленные правомочия собственности, что может проявляться в различных формах: например, как абсолютное доминирование внешней, федеральной собственности на главные активы (в некоторых случаях предприятия федеральной собственности производят более 60% общего объема промышленной продукции, в других — более 85% площади региона является федеральным военным резервом) или как полное подчинение региональной политико-экономической системы интересам внешних крупных бизнес-групп.
Другой вариант — это крайняя нечеткость спецификации правомочий собственности на земельные ресурсы и участки пространства, расположенные между данным регионом и его экономически более сильным соседом. Понятно, что от неопределенности прав контроля всегда выигрывает сильный партнер. Таковы, например, отношения между Московской областью и Москвой. Изза несогласованности законодательства области и города спецификация прав собственности на основные активы области ведется очень медленно, с колоссальными трансакционными издержками (длительными судебными разбирательствами, правовыми конфликтами). В результате региональный бюджет недополучает значительную часть положенческой ренты[22].
В Республике Бурятия региональные полномочия не разведены с федеральными в вопросах контроля и экологической защиты прибайкальских территорий, с полномочиями Иркутской области — в вопросах распределения гидроэнергетической ренты, образуемой на каскаде Ангарских ГЭС. Эта рента присваивается ОАО «Иркутскэнерго» и дружественными ей хозяйствующими субъектами. Верхние места основного водосбора находятся на территории Бурятии. Нижние места размещения плотин и каскада ГЭС — на территории Иркутской области. Понятно, что без «верхних» не было бы прибыли и у «нижних» территорий. Компенсации же, которые предоставляет Иркутская ГЭС, не сопоставимы с убытками, причиняемыми природе и прибрежному хозяйству Бурятии из-за повышения уровня Байкала.
В некоторых случаях имеет место незащищенность, «подавленность» прав работников, занятых в основных для экономики, профильных сферах деятельности, — но уже не по внешним, а по внутренним, региональным причинам. В аграрной Туве главным занятием селян по-прежнему остается скотоводство; более 70% стада находится у индивидуальных владельцев — чабанов. Кража скота (налеты банд грабителей на отдаленные стоянки чабанов) — явление, характерное для всей республики. Так, в 1999–2000 годах официально регистрировалось более 1 200 краж ежегодно (всего около 7 000 голов домашних животных).
Созданные властью Республики Мордовия региональные конфигурации прав собственности по существу направлены против агропроизводителей. Перерабатывающие предприятия по зерновой и сахарной группе сверхприбыльны. Образуемая здесь рента от местной и внешней продажи спирта, водки, сахара присваивается «уполномоченными» структурами и практически не идет на поддержку сельхозпроизводителя. Сельскохозяйственные предприятия функционируют в неблагоприятной среде низких цен, им запрещен самостоятельный выход на поволжские рынки, равно как присвоение остаточного дохода от переработанной продукции. В результате экономическое поведение наиболее активных агропредпринимателей частично сдвигается в сторону теневой деятельности, крестьянско-фермерские хозяйства отказываются от земли, сельские работники в массовом порядке мигрируют в города республики.
Отношения власти и местного сообщества с крупными бизнес-структурами в случае региона-колонии имеют характер неравноправия и подчиненности. Официальные соглашения и договоренности несут печать зависимости, политической и экономической слабости территории, нередко формальные нормы и правила взаимодействия местной власти и внешнего бизнеса подменяются неформальными и явно невыгодными для местного сообщества.
Предельное отчуждение местного сообщества от активов территории, отсутствие у него даже ограниченных прав контроля над их использованием влияет на его экономическое поведение. Жители аграрных республик начинают отказываться от собственности на земельные доли, которой они активно добивались ранее. Муниципальные власти нефтегазовых территорий тормозят выделение участков добычи для ресурсных корпораций («если у нас нет прав соучастия в распределении ресурсной ренты, нет и желания содействовать экологически опасной добычной деятельности на территории»).
Все это ведет к тому, что люди перестают заботиться о сохранении ландшафтов и качестве окружающей среды. Они уже не воспринимают эту территорию как свою и готовы при удобном случае ее покинуть. Подобный тип поведения можно назвать «наемничеством» — по контрасту с самосознанием хозяина, которое формируется у жителей региона-собственника. В своем крайнем выражении условия, создаваемые в регионах «колониального» типа, приводят к полной утрате местными жителями чувства собственной идентичности и к распаду сообщества на отдельные конфликтующие кланы и коалиции. * * * В современных российских регионах, где процессы трансформации государственной собственности начались по историческим меркам совсем недавно, противоречие между «своими» и «чужими» собственниками зачастую принимает острый конфликтный характер. Между тем, как показывает зарубежный опыт, компромисс здесь возможен и может быть достигнут посредством концепции региона-собственника.
Отказавшись от лобового противодействия приходу внешних инвесторов, сильная местная власть в таких регионах смогла обеспечить эффективные трансформации дохода от активов, эксплуатируемых корпоративными структурами, в финансовые ресурсы территории, с тем чтобы затем с помощью инструментов социальной политики распределить их в интересах жителей. Исключительные права местного сообщества на активы реализуются здесь не в виде первичного права на их использование, но в форме более важного права на доход от их эксплуатации.
Подбор экономической структуры, способной максимально эффективно эксплуатировать основные богатства, зависит от особенностей конкретного актива территории. В одном случае это могут быть нефтяные ресурсы в коллективной общественной собственности, и тогда целесообразен приход одной или нескольких крупных ресурсных корпораций. В другом — лесные ресурсы, которые могут отрабатываться частными крупными структурами или госкорпорациями экономического развития. В третьем — активы недвижимого имущества, вводимого в легальный оборот институтами регионального рынка жилья.
Отчуждение местных жителей от активов на старте c приходом внешнего собственника преодолевается впоследствии в процессе трансформации дохода от актива и его широкого распределения среди местных жителей. При условии подотчетности местной власти и солидарности местного населения «чужие» собственники могут обеспечить социальное равенство людей эффективнее, чем «свои» собственники при непрозрачности местной власти и фрагментированности местного сообщества.
Для успешной реализации концепции региона-собственника необходима сплоченность местного сообщества. С одной стороны, эта сплоченность означает четкость обособления местного сообщества от остальных, коллективное чувство сопричастности региональному богатству. С другой стороны, она не имеет исключающего характера, не означает враждебности к новым иммигрантам, которые получают свои права на соучастие в распределении регионального богатства. В этом случае «чужие» органично превращаются в «своих».
[1] Под понятием «региональная собственность» в данной статье имеется в виду сложившаяся в регионе система (конфигурация, схема) прав собственности на основные активы.
[2] Олейник А. Н. Институциональная экономика: Учебное пособие. М., 2000.
[3] Шпенглер О. Закат Европы. М., 2003. Т. 2. С. 86.
[4] Сурнина Н. М. Особенности формирования регионального имущественного комплекса // Российские регионы и центр: взаимодействие в экономическом пространстве. Сборник трудов под редакцией д. г. н. Ю. Г. Липеца. М., 2000.
[5] То есть области, края, республики, округа.
[6] Минц А. А. Экономическая оценка естественных ресурсов: научно-методические проблемы учета географических различий в эффективности использования. М., 1972.
[7] Doloreux David, Parto Saeed. Regional Innovation Systems: Current Discourse and Challenges for Future Research. 27p. 44th European Regional Science Association Congress «Regions and Fiscal Federalism». University of Porto. Portugal. August 25th — 29th 2004; Cornett Andreas P. The regional system of innovation and regional development. 16p. 42nd European Regional Science Association Congress «From Industry to Advanced Services». University of Dortmund. Germany. August 27th-30th 2002 и др.
[8] Портер М. Конкуренция. СПб., 1999.
[9] Шерер Ф. М., Росс Д. Структура отраслевых рынков. М., 1997.
[10] Niukkanen Harri, Harmaakorpi Vesa, Hennala Lea/ Increasing Regional Competitiveness by Network Strategy. Case: The Strategy Process of the Lahti University Network. 19p. European Regional Science Association Congress, «From Industry to Advanced Services». University of Dortmund. Germany. August 27th-30th , 2002; Kronthaler Franz. A Study of the Competitiveness of Regions based on a Cluster Analysis: The Example of East Germany. 16p. 43rd European Congress of the Regional Science Association «Peripheries, centers, and spatial development in the new Europe». University of Jyvaskyla, Jyvaskyla. Finland, 27th-30th. August 2003 и др.
[11] Hickel Walter J. Crisis in the Commons: the Alaska Solution. Institute for Contemporary Studies. Oakland, California. Institute of the North. Alaska Pacific University. 2002.
[12] Эти вопросы подробно освещены в трехтомнике Ф. Броделя «Материальная цивилизация, экономика и капитализм. XV–XVIII вв.» (М., 1990).
[13] Капелюшников Р. И. Экономическая теория прав собственности. М., 1990.
[14] Эггертссон Т. Экономическое поведение и институты. М., 2001.
[15] В западной научной литературе виды деятельности, опирающиеся на мобильные активы, получили название footloose. В научном сообществе получает поддержку гипотеза, что роль «летучих» фирм в современной постиндустриальной экономике значительно возрастает, что они могут рассматриваться как аналог отхожих промыслов в средневековой Европе.
[16] Сервитуты — ограничения собственности, сообщающие лицам, в пользу которых они установлены, самостоятельные вещные права пользования (так называемые «права в чужой вещи») чужим недвижимым имуществом в точно определенном размере.
[17] Многие исследователи китайской и польской реформ считают, что их успех был обеспечен китайскими эмигрантами 1948–1949 годов на Тайвань, польскими эмигрантами в Западной Европе, которые в 1980–1990-е годы стали инвесторами в предприятия своей родной страны.
[18] Природные ресурсы Коми, имеющие по Конституции РФ статус совместного ведения, все 1990-е годы вплоть до определения Конституционного суда Российской Федерации от 27 июня 2000 года № 92 считались фактически региональной собственностью.
[19] Под «чужими» здесь понимаются иностранные бизнес-структуры.
[20] Хикл У. Дж. Проблемы общественной собственности. Модель Аляски — возможности для России? М., 2004.
[21] Правомерность такого подхода связана с тем, что отдельные, пока не преодоленные свойства «колониальности» встречаются сегодня во многих российских областях, округах и республиках.
[22] Рента положения в случае Московской области обусловлена ее выгодным соседством с федеральной столицей, что сказывается на бурном развитии областного строительного комплекса, индустрии досуговой деятельности, рынка недвижимости.