Опубликовано в журнале Отечественные записки, номер 4, 2004
На вопросы Виталия КУРЕННОГО отвечает первый заместитель начальника Управления координации деятельности Комплекса развития научно-производственного потенциала города Москвы, межрегиональных и общественных отношений Сергей СМИДОВИЧ.
Сергей Глебович, из всех российских городов Москва в наибольшей степени сталкивается с проблемой миграции. Каков на сегодняшний день масштаб этой проблемы и как она в целом сказывается на жизни города?
Прирост населения Москвы, который был зафиксирован за 13 лет, прошедших между двумя последними переписями, составил около двух миллионов человек: оно выросло с 8,5 до почти 10,5 миллиона человек. Этот прирост произошел именно за счет мигрантов, тогда как по демографическим показателям численность постоянного населения в эти годы снижалась.
Цифра 10,5 миллиона — это без учета нелегальных мигрантов?
Речь идет о людях, которые были охвачены переписью и которые, не предоставляя при этом никаких документов, указали Москву как место своего постоянного проживания. Ни одна перепись не может быть абсолютно точной, тем более в ситуации, когда миграция в значительной степени нерегулируема и приток населения в город не может быть точно отслежен.
Что касается числа неучтенных мигрантов, то об этом мы можем судить лишь косвенным образом. В Москве ежегодно оформляется более миллиона протоколов, связанных с незаконным пребыванием на нашей территории. Нужно, правда, учитывать еще массу нюансов и поправок. Могут быть, например, повторные задержания. Кроме того, человек может законно здесь находиться, законно пересечь границу и иметь регистрацию, но работать при этом незаконно. Поэтому указанная примерная цифра — это число тех, кто незаконно здесь находится, а не тех, кто незаконно трудится.
Но даже цифра в 10,5 миллиона, зафиксированная во время переписи, уже включает Москву в десятку крупнейших мегаполисов мира. В Европе же Москва является самым большим городом в рамках своих административных границ (т. е. МКАД с небольшими выходами включая Зеленоград). Получается, что при площади немногим более одной тысячи квадратных километров плотность населения города составляет порядка 10 тысяч человек на один квадратный километр. Это очень много. Берлин, например, имеет в три раза меньшую плотность населения. Добавьте сюда то, что раньше, при населении 8,5 миллиона, в городе было в четыре раза меньше автомобилей. Сейчас же мы имеем огромное количество автомобилей при сохранении той же площади. И хотя дорожная сеть сейчас немного улучшена, нагрузка на инфраструктуру города в целом колоссальная. Постоянная давка — будь то на дорогах или в общественном транспорте — созда ет для жителей Москвы обстановку стресса. Такое количество населения я видел только в Китае, но там до последнего времени люди в основном на велосипедах передвигались. Иначе говоря, концентрация населения в Москве очень высокая, что, повторяю, перегружает инфраструктуру города и создает для жителей постоянную стрессовую ситуацию.
В связи с этим в изменении нуждается не только миграционная политика, но вся экономика развития города. Дополнительные средства, мне представляется, нужно вкладывать не в жилищное строительство, тем более элитное, а в развитие городской и транспортной инфраструктуры — автомагистралей и т. д. Дальнейшая концентрация населения в городе, на мой взгляд, нежелательна. В советское время проводилась политика ограничения роста крупнейших городов. Сейчас также возникает необходимость в такой политике, которую, конечно, следует проводить другими методами — экономическими, налоговыми и т. п.
Судя по приведенным цифрам, миграционной прирост города огромный. Чем в основном занимаются эти люди, какую роль они играют в его жизни?
Мигранты заняты главным образом в трех отраслях городской экономики: строительство (причем не только жилищное, но и промышленное), торговля — и, в особенности, торговля на рынках, а также общественный транспорт. Далее следует избирательная занятость — ресторанный бизнес и т. п. Конечно, без мигрантов в Москве не было бы ни такого размаха строительства, который мы сейчас видим, ни столь широкого развития рыночной торговли, да и общественный транспорт без них не смог бы обойтись. Наличие этого притока рабочей силы — обязательное условие современного развития города. И дело не только в притоке новых людей. Например, в свое время иностранные рабочие и строительные компании — как из Западной Европы, так и из Турции — завезли к нам новые методы домостроения, которые сейчас активно используются. Равно как и новые методы торговли. Я имею в виду такие торговые комплексы, как «ИКЕА» или «METRO». Поэтому, конечно, миграция нам нужна. Но миграцию нужно регулировать в интересах города.
Иначе говоря, трудно представить современную Москву без мигрантов?
Да, но так было всегда. В советский период все это, правда, происходило подругому и жестко контролировалось. Город получал лимит на привлечение рабочей силы, а иностранной рабочей силы у нас и вовсе не было. Сейчас же к нам в основном приезжают «новые иностранцы», жители стран СНГ. Миграция идет главным образом из этих стран, хотя и из Китая, Вьетнама и некоторых других стран тоже приезжает очень много мигрантов. Последние, кстати говоря, более законопослушны. Например, численность китайцев и вьетнамцев в Москве составляет примерно 30 тысяч человек (по официальным данным о зарегистрированной иностранной рабочей силе). По данным на сегодняшний день это больше, чем официально зарегистрированных представителей всех стран СНГ. Итакое положение дел объясняется довольно просто. Если человек въезжает в страну по безвизовому режиму, то не стоит ожидать, что он станет беспокоиться по поводу получения разрешения на работу. Он свободно сюда въезжает и намерен свободно здесь работать. Но при этом — в соответствии с законодательством — все иностранцы у нас приравнены друг к другу. Может быть, следовало бы использовать европейский опыт, который предусматривает разделение между гражданами Европейского союза, которым можно передвигаться и устраиваться на работу безо всяких ограничений и разрешений, и иностранцами. Но, к сожалению, в наших условиях все эти потоки довольно сложно разделить. Хотя, в принципе, это возможно.
С какими сложностями сталкивается город при приеме мигрантов?
Тут много вопросов. Регистрация мигрантов, их жилищное обустройство, медицинское обслуживание. Если они уже обзавелись детьми и долго здесь живут, то возникает проблема обучения детей. Особая категория мигрантов — это беженцы, вынужденные переселенцы. При этом все аспекты социального обустройства очень сложны для города. Они требуют больших средств. Конечно, город получает дополнительные средства, но не напрямую от миграции, а от общего развития экономики города. Ряд социальных проблем, связанных с мигрантами, решается плохо. Чем вызваны эти сложности? Дело в том, что решение вопросов, связанных с миграцией, в 2001 году было передано на федеральный уровень — Федеральной миграционной службе, входящей в состав Министерства внутренних дел. МВД же социальными проблемами никогда не занималось. Оно занимается и должно, конечно, заниматься нарушениями закона в области миграции. О «социалке» должен заботиться кто-то другой, субъекты Федерации. Но сейчас получается, что по закону они этим заниматься не могут, поскольку эти функции переданы МВД, от которого в этом отношении мало что можно ожидать.
В силу этого возникает множество сложностей. В Москве, например, есть Востряково — большой микрорайон, где проживает около полутора тысячи армян, которых Москва принимала под нажимом сперва советских, а потом и российских федеральных властей в связи с событиями в Азербайджане и Армении. И это была только первая волна. Затем последовал целый ряд других локальных конфликтов — Южная Осетия, Абхазия и т. д. Из этих областей к нам хлынул поток людей, которые также оседали в основном в Москве. В 90-е годы, когда миграционными вопросами занимались субъекты Федерации, у нас было больше возможностей решать возникающие при этом социальные проблемы. Но сейчас такой возможности у нас практически нет, а проблемы остались. То же Востряково все еще лежит на нас, и город тратит на это свои бюджетные деньги. Но нормативно на федеральном уровне все это не отрегулировано.
Иначе говоря, на законодательном уровне в настоящее время существует проблема разграничения полномочий и координации действий федеральных и региональных структур?
Функции регулирования миграции переданы федеральным органам исполнительной власти. В Москве этим занимается Управление по делам миграции ГУВД и Департамент федеральной государственной службы занятости населения по городу Москве. Эти организации непосредственно взаимодействуют с работодателями. При этом очевидно, и это закреплено в законодательстве, что возникающие потребности в рабочей силе должны компенсироваться в первую очередь за счет собственных трудовых ресурсов города, а также за счет тех районов, которые окружают Москву. В Москве сейчас уровень безработицы невысокий, а уже во Владимирской области он в четыре раза выше, чем в Москве. Но поскольку контроль за этими процессами практически изъят из ведения города, для работодателя возникает больше возможностей обходить закон, перекладывая при этом издержки своего производства на плечи городских властей. С одной стороны, он максимизирует свою прибыль, используя более дешевую иностранную рабочую силу, а, с другой стороны, все возникающие при этом социальные проблемы приходится решать городу. Хорошо известно, что нанятые при этом рабочие живут зачастую в скотских условиях, а это ведет, в частности, к возникновению очагов различных заболеваний и т. д.
Иначе говоря, у Москвы сейчас немного рычагов влияния на миграционную ситуацию в городе?
Таких рычагов в соответствии с законом 2002 года «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» сейчас, действительно, очень мало. В отличие от 90-х годов, когда город имел возможность проводить активную политику в этом направлении. Исходя из складывающейся ситуации мы могли тогда оперативно принимать нормативные акты. Например, когда начались события в Чечне, мы сразу же выпустили распоряжение о предоставлении статуса вынужденного переселенца в городе Москве. В соответствии с ним статус вынужденного переселенца могло получить только лицо, имеющее здесь близких родственников, зарегистрированных по месту жительства. Это распоряжение было признано незаконным, но примерно полгода мы продержались. После его отмены в Москву хлынул уже неконтролируемый поток мигрантов с Северного Кавказа.
Федеральная миграционная служба также стремится влиять на предпринимателей, в частности, предлагается повышать штрафные санкции за незаконное привлечение мигрантов на работу. Почему эти меры не вполне эффективны?
Да, меры Федеральной службой принимаются, но их воздействие в основном, так сказать, карающее. Дело в том, что здесь необходим целый комплекс мер, комплексное воздействие. Когда мы собирали Городскую межведомственную административную комиссию по привлечению и использованию иностранной рабочей силы, то привлекали представителей самых разных городских организаций, профсоюзов, налоговых органов, ГУВД и т. д., а также наших отраслевых департаментов — Департамента градостроительной политики, развития и реконструкции города Москвы, Департамента транспорта и связи, Департамента потребительского рынка и услуг и др. И мы имели возможность влиять на действия тех или иных структур, используя различные меры. Среди них, например, предоставление разрешения на проведение строительных работ, согласование проектно-сметной документации и т. д. У Департамента федеральной государственной службы занятости населения по городу Москве сейчас нет возможности заниматься этими вопросами. При нем, правда, образована соответствующая комиссия, но представители городских властей и департаментов Правительства Москвы входят в нее как эксперты, а не как члены комиссии. Однако работа с мигрантами и проведение миграционной политики — вещь сложная, она должна проводиться системным образом. Если какое-то звено отсюда выпадает, то контроль над этими процессами может быть потерян. Сейчас же городские власти могут влиять на эти процессы лишь косвенным образом.
На мой взгляд, передача этих вопросов с уровня субъектов Федерации на федеральный уровень была выгодна в первую очередь предпринимателям. С городскими властями им работать в этом отношении намного сложнее. В конце концов, мы не можем справиться с нелегальной миграцией не потому, что у нас законы плохие. В принципе и по закону все сейчас можно сделать, но предприниматели не заинтересованы в том, чтобы нанимаемые мигранты были легализованы. Когда контроль слаб, им удобнее зарегистрировать десяток, а нанять сотню. И налогов платить приходится меньше и т. д. Корень проблемы в том, что наше предпринимательство находится в тени. Поэтому без общего оздоровления экономической ситуации справиться с этой проблемой невозможно.
Более правильный подход, как мне представляется, состоял бы в том, чтобы с самого начала гражданской Федеральной миграционной службе были приданы более широкие функции и полномочия. После того как она вошла в подчинение МВД, на протяжении четырех лет что-то пытались улучшить методом проб и ошибок, и в настоящее время придали ей более самостоятельный статус. И все же она продолжает оставаться милицейской структурой со всеми присущими ей недостатками в сфере решения социальных проблем.
Безусловно, необходимо эффективно решать правоохранительные вопросы. Но миграция — это комплексная проблема, в которой очень важную роль играет социальная составляющая. Получилось, однако, так, что именно она в значительной степени оказалась сейчас утрачена. Разумеется, мы и раньше также допускали ошибки и просчеты. Я уже упоминал Востряково. В свое время мы разместили там большое число лиц одной национальности, и, как показал опыт, это было не совсем правильно. Их следовало бы распределять по различным городским округам. Но в настоящее время нам никак не обойтись без решения социальных проблем, связанных с миграцией. А это возможно лишь при активном участии субъектов Федерации.
В связи с упомянутым вами случаем хотел бы задать вопрос: насколько вообще в Москве проявляется тенденция к этнической сегрегации?
Говорить о наличие такого рода тенденций в Москве, на мой взгляд, нельзя. Востряково — это, скорее, исключительный случай. Существует концентрация представителей отдельных национальностей вокруг мест приложения их труда. Я имею в виду, в первую очередь, рынки, вокруг которых затем могут возникать, например, парикмахерские или игорные заведения. Но тенденции к образованию в Москве «чайна-таунов» пока нет. Определенная концентрация имеет место, но она происходит в силу привязки к месту работы. С моей точки зрения, наличие таких национальных анклавов в городе не очень хорошая вещь. И хотя в других странах есть примеры существования таких территорий, это отдельный вопрос. Пока же, на мой взгляд, Москва успешно справляется с этими проблемами. Сейчас, например, проводится активная политика по сокращению открытых, нецивилизованных рынков, вокруг которых и складывалась указанная система расселения, и на замену их крупными магазинами и торговыми центрами с умеренными ценами.
Тогда возникает другой, связанный с этим, вопрос об этническом предпринимательстве. Насколько в Москве проявляется тенденция к разделению труда по этническому признаку?
Есть отдельные сферы специализации, например строительные фирмы и бригады, в которых трудятся или турки, или украинцы, или молдаване, и т. д. Но представители какого-то одного этноса не монополизируют этот рынок в целом. Можно говорить о фирмах с доминирующей рабочей силой из какой-то определенной страны, но не о том, что кто-то из них полностью занял рыночную нишу, монополизировал ее. Возможно, в Московской области эти процессы имеют более выраженный характер и там можно говорить о территориях, которые контролируются какими-то национальными диаспорами. Но для Москвы это не очень характерно, хотя Правительство Москвы и правоохранительные органы должны держать вопрос на контроле.
В какой степени мигранты создают конкуренцию коренным жителям на рынке труда? Существует ли такая проблема, и в каких секторах экономики она проявляется?
Судя по данным нашего Департамента федеральной государственной службы занятости населения, такой проблемы у нас нет. В Москве очень низкий официальный уровень безработицы. Те люди, которые обращаются в службу занятости и получают пособие по безработице, составляют не более 0,5 процента от числа трудоспособного населения. Москва бурно развивается, и работу найти всегда можно. В то же время я считаю совершенно нормальным наличие определенной конкуренции, в том числе и со стороны мигрантов. Эти люди, имея изначально худшие стартовые условия, более активны, более мотивированы к труду. Они и добиваются зачастую большего. Москвичи, как правило, лучше образованы, многие обеспечены не только квартирой, но и дачей, машиной. У коренных москвичей, которые живут здесь уже не в первом поколении, зачастую есть даже не одна, а несколько квартир. И москвичи должны более активно работать, использовать, так сказать, свою ренту по месту проживания, чтобы добиваться большего и активнее включаться в экономическую жизнь города. При этом, правда, можно наблюдать и другой процесс. Московские предприниматели среднего и высокого уровня, ученые, инженеры уезжают работать на Запад. И они замещаются более активными и успешными мигрантами.
Известно, что, например, Китай проводит активную политику опоры на внешнюю диаспору. Существуют ли какие-то мероприятия или организационные формы, позволяющие поддерживать связь с людьми, перебравшимися в настоящее время за рубеж? Сохраняют ли они связь с родным городом?
Такого рода программ у нас, кажется, не существует.
Каким образом город справляется с проблемой культурной ассимиляции мигрантов, с какими сложностями приходится сталкиваться в этой сфере?
Приведу один пример. Не так давно состоялась встреча вице-мэра Москвы Валерия Шанцева с представителями афганской диаспоры. Поднимался, в частности, вопрос об обучении афганских детей. По их собственным данным, число этих детей составляет около пяти-семи тысяч. Для их обучения нужно построить несколько школ, создать особые программы обучения. Но ведь их можно направить и в обычные школы, чтобы они могли войти в наше общество, приспособиться к нему. Так, я считаю, и нужно поступать. Распределять их по обычным школам. Возьмите опыт Германии. Там нет никаких школ с национально-культурным уклоном. Хотите учиться и жить в нашем обществе — учитесь. А в свободное время можете посещать любые кружки — этнографические, языковые, какие угодно. Но не в немецкой школе. Мы посещали эти немецкие школы: даже если большинство учащихся там турки, никакой турецкой составляющей в этих школах нет. У нас же говорится при этом о национально-культурной компоненте, что позволяет открывать какие угодно школы. Мне кажется, само это понятие служит лишь для того, чтобы разжигать в обществе национально-культурную рознь. Для чего культуре нужно автономизироваться? Культурами обмениваться нужно.
В какой степени Правительство Москвы вообще ориентируется на зарубежный опыт в отношении миграционной политики? Насколько я понял, немецкий опыт вы считаете особенно удачным.
Германия имеет большой опыт работы над миграционными проблемами, и мы очень внимательно с ним знакомились. Мы провели целый ряд МосковскоБерлинских семинаров, вскоре должен пройти уже двенадцатый. К сожалению, интенсивность этой работы в последнее время ослабла. В Германии применительно к мигрантам существует хорошо налаженная система взаимоотношения отдельных земель и федеративного центра, которая позволяет эффективно контролировать и регулировать миграционные потоки. Но предоставление статусов мигрантам и их распределение — это еще не самая большая проблема. Нужно ведь еще и адаптировать их к немецкому обществу. Там есть свои проблемы, но с ними они пока успешно справляются. Кроме того, в Германии существует четкая система регистрации иностранцев по месту жительства. То есть та система, от которой мы отказались в 90-е годы. Соответствующий немецкий закон так и называется: «Об обязательной регистрации». А у нас он называется «Закон о праве граждан РФ на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации». Акцент, как вы видите, разный.
Мы пока не затрагивали еще один аспект миграционной проблемы, связанный с демографической ситуацией. Известно, что коренное население страны сокращается и стареет, сокращается число трудоспособного населения. Эти же процессы затрагивают и Москву. Как вы могли бы прокомментировать эту проблему и, в частности, тезис о том, что нормализации демографической ситуации можно достичь лишь путем привлечения мигрантов?
Здесь есть несколько моментов, на которые я хотел бы обратить внимание. Во-первых, это проблема здоровья, которую мы уже затрагивали в связи с мигрантами. В частности, миграционной поток заносит в Москву инфекции, которые для нее не были характерны, например ту же малярию. Среди мигрантов на порядок выше заболеваемость туберкулезом. Но в целом мы пока очень мало знаем о тех угрозах здоровью, которые возникают в связи с притоком мигрантов. Одно можно сказать: заболеваемость у мигрантов выше, чем у коренного населения. И хотя у них выше рождаемость, но при этом и смертность также выше обычной. Так что с точки зрения демографии и соответствующей статистики мигранты оказывают на общество двоякое влияние.
Второй момент связан с тем, что когда мы говорим о демографических показателях, то предполагаем, что есть необходимость в увеличении населения. Но ведь можно поставить вопрос по-другому. Сколько населения нужно, чтобы обслуживать такой город, как Москва? Может быть, достаточно и пяти миллионов? Еще на моей памяти — в конце 50-х годов — город почти при той же площади имел население всего шесть миллионов человек. Сейчас мы приспособились жить с населением в 10,5 миллиона человек. Но что лучше? Произошел прогресс или регресс? Конечно, у экономики свой взгляд на эти вещи, но можно заметить, что многие люди, которые могут себе это позволить, предпочитают жить за пределами Москвы. Они приезжают сюда работать, а вечером уезжают в ближайшее Подмосковье и живут там.
Наконец, говоря о том, что миграция для нас необходима как источник трудоспособного населения, нередко забывают о том, что она имеет и, так сказать, экстенсивную составляющую. Поясню, о чем идет речь. Таджики, условно говоря, — прекрасные землекопы. И пока они этим занимаются, у работодателей нет причин закупать какую-то технику, внедрять новые технологии и т. д. А зачем? Есть дешевая живая рабочая сила, которая с этим справляется. Это одна проблема. А другая состоит в том, что широкое использование такого неквалифицированного труда порождает ряд негативных социальных эффектов. Для Москвы это, возможно, не очень характерно, но хорошо заметно в подмосковном строительстве. Дело в том, что эти рабочие испытывают своего рода сезонную люмпенизацию. Допустим, они работают таким вот образом весь строительный сезон. А потом сезон заканчивается, и людям нужно уезжать. Но это не всегда возможно. Несколько месяцев им, мягко говоря, нечем себя занять. В результате ухудшается криминальная обстановка, идут грабежи на подмосковных дачах и т. д.
Насколько вообще выражена эта корреляция между уровнем преступности и уровнем миграции?
Чем выше миграция, тем выше преступность. В абсолютных показателях среди мигрантов преступников больше — и организованных, и стихийных. Доходит до того, что на вопрос о том, зачем едут в Москву, так и отвечают: «Мы едем гра бить, воровать. В Москве богатенькие живут, вот мы здесь чего-нибудь сшибем и назад уедем». Конечно, с такой миграцией нужно бороться.
На какие научные, аналитические центры опирается московское правительство при выработке своей миграционной политики?
Мы работаем с Московским государственным университетом, с целым рядом академических институтов, в частности с Институтом социально-экономических проблем народонаселения РАН, который возглавляет Наталья Михайловна Римашевская. Сейчас совместно с Центром социального прогнозирования мы разрабатываем комплексную демографическую программу, но она обязательно будет включать в себя и миграционную составляющую. В нашей работе принимают участие крупные академические специалисты, среди которых я бы особо отметил Леонида Леонидовича Рыбаковского. В Институте Генплана г. Москвы также есть демографы и специалисты по миграции, но мы стараемся привлекать к этой работе и внешних специалистов, различные академические центры. Я и сам по характеру своей научной деятельности занимался этими проблемами. Когда мы проводим Московско-Берлинские семинары, о которых я уже упоминал, то всегда приглашаем участвовать в них ведущих специалистов по проблемам миграции, выпускаем сборники с материалами этих семинаров.
Но я хотел бы также добавить, что нам в целом необходима федеральная миграционная программа, над разработкой которой должен работать отдельный институт, скажем, центральный научно-исследовательский институт проблем миграции. Коль скоро у нас есть Федеральная миграционная служба, то и такой институт нужен. Достаточно крупный, чтобы он мог заниматься всеми этими проблемами. Пока такого крупного исследовательского центра нам недостает.