Опубликовано в журнале Отечественные записки, номер 4, 2004
В 1998 году во Франции был принят новый закон о въезде и пребывании иностранных граждан, о праве на убежище. В 1999 году в Ирландии, в Соединенном Королевстве Великобритании и Северной Ирландии вступили в силу новые законы об иммиграции, а в Австралии изменилась балльная система отбора иммигрантов. В 2000 году новые законы об иностранцах приняты в Испании и Нидерландах. С 2001 года действует новое иммиграционное законодательство в Греции и Португалии, новый закон об интеграции иностранцев — в Дании. В 2002 году обрели силу новые законы об иммиграции в Канаде и Италии. В 2003 году правительство США полностью реформирует систему институтов, отвечающих за реализацию иммиграционной политики. Наконец, в 2004 году после долгих и острых дискуссий принят закон об иммиграции в Германии. Это далеко не полный перечень национальных законодательных актов конца 1990-х — начала 2000-х годов в области регулирования международной миграции. Синхронность их принятия отражает общность и остроту иммиграционных проблем в странах Запада.
Какое направление принимают реформы иммиграционной политики в странах, которые своими высокими жизненными стандартами притягивают к себе миллионы жителей других государств? Этот вопрос определил содержание настоящей статьи.
Иммиграционная политика в 1950–1990-х годах
Говоря об иммиграционной политике, западный мир следует разделить на два блока. Первый составляют «страны классической иммиграции»: Австралия, Канада, Новая Зеландия и США. Иммигрантами здесь называют иностранцев, прибывших с целью постоянного проживания. Они сразу наделяются практически теми же правами, что и граждане страны. Во второй блок входят страны Европы за исключением ее бывшей социалистической части. Здесь политика в области международной миграции сосредоточена на временных перемещениях. На протяжении последних трех десятилетий она носила явно ограничительный характер. Официально европейские страны не считались странами иммиграции, поскольку в них не проводилась переселенческая политика. Не случайно в законодательствах этих стран понятие «иммигрант» заменялось понятием «иностранец»[1].
«Иммигрантские общества»
На протяжении всего ХХ века в развитых странах Нового Света вводились различные ограничения, сдерживавшие поток желающих попасть в эти страны. В послевоенный период сформировались два разных механизма отбора постоянных мигрантов или переселенцев: преференциальная и балльная системы. Впервые преференциальное квотирование, т. е. количественные ограничения для определенной категории иммигрантов, появилось в 1952 году. Согласно принятому тогда Закону Уолтера — Маккарена иммиграционную визу в первую очередь получали четыре категории иностранцев: специалисты высокой квалификации и родственники американских граждан, разделенные в зависимости от степени родства на три категории. Законом об иммиграции 1965 года было установлено правило, согласно которому иммигрирующие по категории «работники» должны иметь предложение о найме и проходить процедуру трудовой сертификации, а также был отменен порядок определения квот исходя из национальности иммигранта. В Законе 1990 года были введены преференциальные категории, разделенные на шесть групп; они сохраняют силу и сегодня. Наибольшие квоты были выделены двум семейным группам (706 тысяч иммиграционных виз) и категории, связанной с трудовым наймом (140 тысяч).
Балльная система отбора впервые в истории иммиграционной политики начала действовать с 1967 года в Канаде. Она предназначается для отбора независимых переселенцев по экономической программе. Две другие категории иммигрантов — те, кого Канада принимает по семейным и гуманитарным соображениям, — отбирались по иным критериям. Тогда же правительство Канады стало разрабатывать ежегодный иммиграционный план, в котором определяются количественные параметры постоянной миграции. Первоначально в этих планах явный приоритет отдавался семейному, затем — экономическому классу иммигрантов. В балльной системе отбора личные качества иммигрантов — возраст, уровень образования, профессиональная подготовка, опыт работы, знание официальных языков — получают количественную оценку на основе заранее объявленных критериев[2]. В 1989 году балльная система, как и система иммиграционного планирования, была введена в Австралии, в 1991 году — в Новой Зеландии.
Важной особенностью иммиграционной политики этих стран следует считать борьбу с дискриминацией и развитие гуманитарной иммиграции (прием беженцев и перемещенных лиц). В начале 1960-х годов канадское правительство покончило с дискриминацией по расовому, религиозному и другим признакам в области иммиграции и провозгласило курс на развитие этнического разнообразия в стране. В Австралии и США с последними элементами дискриминации в иммиграционной политике было покончено в 1970-х годах. В 1990 году для поддержания этнического разнообразия в США была выделена специальная иммиграционная преференция. Что касается беженцев и перемещенных лиц, то после окончания Второй мировой войны казалось, что страны классической иммиграции готовы принимать всех без исключения, кто бежал из СССР и стран антизападной ориентации. Так, в США в 1946–1990 годах нашли убежище почти два с половиной миллиона человек.
В 1980-е годы из-за усиливающегося миграционного давления со стороны неевропейских стран, а также роста антииммигрантских настроений, особенно в США, активизировалась борьба с нелегальной миграцией. Закон об иммиграционной реформе и контроле 1986 года заметно ужесточал пограничный контроль в Соединенных Штатах, а также устанавливал санкции в отношении работодателей, использующих труд нелегальных мигрантов. Но этот же закон предусматривал, что до начала действия новых правил должна быть проведена массовая амнистия нелегальных мигрантов, которая в итоге охватила 2,7 миллиона человек. В последующие годы борьба с нелегальной миграцией усиливалась, что нашло отражение в законе о нелегальной иммиграции и иммиграционной ответственности 1996 года. Либерализм иммиграционной политики в странах Нового Света проявляется в том, что ужесточение контроля фактически не отражается на объемах иммиграционных потоков. С 1990 по 2000 год США приняли 9,5 миллиона новых постоянных жителей, Канада — 2,4 миллиона, Австралия — один миллион, не считая миллионов иностранцев, приезжавших в эти страны временно на работу или учебу.
Старый Свет
В 1950–1960-е годы переживавшие экономический подъем страны Западной и Северной Европы испытывали острый недостаток рабочих рук, который возник отчасти из-за низкой рождаемости в предвоенные и военные годы. В бывших метрополиях развалившихся колониальных империй он частично восполнился притоком репатриантов. В 1945–1965 годах из Индонезии в Нидерланды прибыло около 300 тысяч голландских поселенцев или их потомков. Но главным источником покрытия дефицита рабочей силы стали трудовые мигранты из Южной Европы, Ближнего Востока, Югославии и Турции[3]. Они привлекались в западно европейские страны на основе двусторонних межгосударственных соглашений только на временную работу в определенной отрасли и у конкретного работодателя. Как правило, гастарбайтеры были рабочими средней и низкой квалификации, занятыми в строительстве и тяжелой промышленности. После окончания контракта они были обязаны вернуться на родину. Прибытие семей иммигрантов не приветствовалось. Однако в определенных условиях рабочие могли вызывать к себе семьи — например, в случае продления контракта после года работы в Германии. К началу 1970-х годов в ФРГ из четырех миллионов иностранцев только две трети были рабочими, остальные — их детьми или другими членами семей.
Соглашения о временном въезде гастарбайтеров потерпели полный крах. Из20 миллионов рекрутированных иностранных рабочих в конечном счете домой вернулась только половина. Западноевропейские правительства не проводили насильственной репатриации, но и не предоставляли остающимся трудовым иммигрантам прав на постоянное проживание. В большинстве западноевропейских стран сложилась парадоксальная ситуация: несмотря на рост численности иммигрантов и удлинение периода их пребывания, политики, профсоюзы и работодатели вплоть до 1990-х годов утверждали, что иммигранты находятся здесь временно. В Германии по этому поводу шутили: «Нет ничего более постоянного, чем временная миграция».
Сложившийся механизм трудовой миграции в Европе предполагал, что иностранцы будут получать разрешение на работу. Однако в период высокого спроса на рабочую силу, когда иностранцы быстро находили работу, органы власти смотрели сквозь пальцы на нарушения этого закона. В конце 1960-х — начале 1970-х годов на рынки труда европейских стран стали выходить многочисленные поколения, родившиеся в послевоенные годы, что вызвало рост безработицы. Антииммигрантские выступления молодежи, с одной стороны, и вовлечение иммигрантов в рабочее движение — с другой, превратили иммиграцию в одну из острых политических проблем и заставили европейские правительства проводить более жесткую политику по отношению к нелегальной занятости. В 1972 году во Франции и Германии были впервые введены санкции против работодателей, нанимавших на работу иностранцев без соответствующих разрешений.
В период «нефтяного» экономического кризиса 1973–1974 годов программы по найму иностранной рабочей силы почти во всех странах Западной Европы были закрыты[4]. Фактически в те годы была определена главная цель иммиграционной политики западноевропейских государств на всю последнюю четверть XX века: достижение нулевого миграционного прироста иностранного населения. Чтобы выполнить поставленную задачу, власти не только ввели запрет на трудовую миграцию, но и постоянно ужесточали внешний и внутренний иммиграционный контроль. Во Франции, а затем в Бельгии и странах Южной Европы наряду с репрессивными мерами против нелегальных мигрантов, включая принудительную депортацию, прибегали к легализации их положения. Начиная с 1973 года, когда Франция провела первую современную легализацию, в Европе было амнистировано около четырех миллионов «нелегалов». В ряде стран для сокращения численности иностранцев власти пытались содействовать их добровольной репатриации. Так, в 1984 году в Германии были установлены «гранты на репатриацию» для безработных иностранных граждан в размере до 10,5 тысячи немецких марок (с дополнительными выплатами для их семей). Но этими грантами воспользовались только 40 тысяч иностранцев.
Однако в целом, несмотря на ограничительную политику, численность иностранцев в европейских странах увеличивалась. Если в 1980 году их насчитывалось 13,5 миллиона, то в 1998 году — уже 19,1 миллиона. Увеличение численности иностранцев происходило, во-первых, благодаря тому, что не были закрыты такие каналы миграции, как воссоединение семей, учеба, поиск убежища. Вовторых, влиял демографический фактор, тем более что показатели рождаемости для многих групп иностранцев были очень высокими. В Германии, например, численность немецких граждан в 1997–2000 годах сократилась из-за естественной убыли на 600 тысяч; численность же иностранцев за счет положительного естественного прироста возросла на 300 тысяч. В-третьих, еще в 1968 году между Бельгией, Германией, Францией, Италией, Нидерландами и Люксембургом начало действовать соглашение о свободном перемещении рабочей силы, к которому в дальнейшем присоединились другие западноевропейские страны. В-четвертых, в конце 1980-х годов в ряде стран вновь открылись каналы трудовой миграции. Так, Германия после падения железного занавеса заключила ряд соглашений с Польшей, другими странами Восточной Европы и Турцией о ежегодном найме примерно 270 тысяч человек, из которых 90 процентов составляли сезонные рабочие.
Основой для увеличения численности иностранного населения в западноевропейских государствах является их подход к интеграции иммигрантов и сложный процесс натурализации. Не говоря уже о таких требованиях к ходатайствующим о получении гражданства, как хорошее знание языка или достаточно высокая степень интеграции в общество, только временной ценз в этом случае составлял в Германии 15 лет, в Италии — 10 лет, в Швейцарии — 12 лет. В результате иммигранты, прожившие в странах Западной Европы много лет, порой с рождения, юридически не считались их резидентами[5]. Комментируя итоги гастарбайтерских программ 1960-х годов, швейцарский писатель Макс Фриш писал: «Мы хотели рабочих, а получили людей». Именно к такому повороту событий европейское общество оказалось не готовым. Хотя многомиллионному иностранному населению были предоставлены определенные социальные гарантии, оно было исключено из активной общественной жизни (в частности, из-за незнания языка страны пребывания). Образовавшиеся в результате социальной изоляции национальные общины отличались более низким жизненным уровнем, были связаны с теневой экономикой, консервировали свои неевропейские обычаи. Все это способствовало распространению ксенофобии среди граждан европейских государств.
Характеристика политики в области международной миграции для Германии, Греции, Ирландии, Италии, Финляндии будет неполной, если не упомянуть о действующих в них программах по репатриации соотечественников. В 1980–1998 годах из стран Восточной Европы в ФРГ прибыло около 2,7 милли она этнических немцев. В 1990-х годах в Германии каждый третий из прибывших на длительный срок был репатриантом, а в Финляндии и Греции — каждый второй. Репатрианты внесли существенный вклад в феноменальный экономический рост Ирландии в конце ХХ века.
Необходимость реформ
В 1990-х годах объемы миграционных потоков увеличились, они стали более разнообразными. Интеграционные процессы изменили характер миграционных взаимодействий между развитыми странами. В то же время усилилось миграционное давление на них со стороны третьего мира — этому способствовали и политические события (демократизация стран бывшего социалистического лагеря, военные конфликты в Югославии, Афганистане и др.), и экономические изменения в бедных странах, позволившие большему числу их жителей совершать международные поездки, и развитие глобальных систем коммуникации. Общее число иммигрантов в богатых странах Запада увеличилось с 55 до 75 миллионов. При этом в западноевропейских странах рост наблюдался вопреки ограничительной иммиграционной политике. Механизмы управления миграционными потоками давали очевидные сбои.
Несмотря на усиленный пограничный контроль[6] и борьбу с теневой занятостью[7], поток нелегальных мигрантов не убывал. Согласно некоторым оценкам, в начале XXI века их число в Италии составило один миллион, в Греции — 500 ты сяч, в США — девять миллионов (в 1986 году их было всего четыре миллиона). В период реконструкции Берлина до 25 процентов строительных рабочих, несмотря на строжайший контроль со стороны полиции и трудовой инспекции, трудились без законных соглашений о найме. Более того, в мире возникла и стала развиваться мощная международная система, организующая нелегальную миграцию. Множество уголовных дел, заведенных в отношении лиц, содействующих незаконной перевозке людей, — только верхушка этого криминального «айсберга»[8].
Анахроничность сложившейся к концу ХХ века системы миграционного контроля в странах Запада проявлялась также в несогласованности действий отдельных институтов миграционной политики, неразвитости технологий проверки документов и сбора информации. Но главная проблема заключалась в том, что эта система не ослабляла внешнего миграционного давления, а общая направленность иммиграционной политики, прежде всего в странах Европы, не отвечала демографическим и экономическим тенденциям эпохи глобализации, которые однозначно свидетельствуют о необходимости расширения старых и открытия новых каналов трудовой миграции в развитые страны. Для снятия «миграционной напряженности» нужно также развивать сотрудничество с третьими странами в самых различных формах: инвестиций в отдельные отрасли экономики, поддержки производства, созданного бывшими иммигрантами, соглашений о трудовом найме и реадмиссии[9].
В мае 2003 года на конференции в Афинах 150 ведущих экспертов в области миграции призвали европейские правительства руководствоваться реалиями экономики, а не поддаваться общественному мнению, выступающему против иммигрантов. Без стимулирования замещающей миграции, т. е. миграции, компенсирующей сокращение численности всего или отдельных возрастных групп населения, численность жителей западноевропейских стран сократится к 2050 году почти на 40 миллионов человек[10]. Приток иммигрантов может в определенной мере затормозить процессы депопуляции и демографического старения и тем самым смягчить их социально-экономические последствия. Чтобы число занятых не уменьшалось, страны Западной Европы после 2010 года должны принимать ежегодно 2,2 миллиона мигрантов вместо нынешних 500–600 тысяч. Молодые иммигранты своими налоговыми выплатами могут существенно улучшить ситуацию в области социального и пенсионного обеспечения.
В Австралии, Канаде и США — странах с более благоприятной демографической ситуацией — экономический прагматизм всегда выбивал козыри из рук сто ронников ограничительной иммиграционной политики[11]. Так, независимое исследование, проведенное в США Национальной академией наук, показало, что среднегодовая чистая выгода от иммиграции в 1990-х годах составляла порядка 10 миллиардов долларов, а негативное влияние иммиграции на личный доход и занятость американцев было незначительным. В то же время труд иммигрантов способствовал удешевлению товаров и услуг. Исследование не обнаружило существенной связи между иммиграцией и высокой преступностью.
Чрезвычайно позитивным аспектом иммиграции в странах Нового Света, особенно в США, считают «приток умов». В современной экономике, где человеческий капитал приобретает особую значимость, иммигранты становятся одним из важных факторов роста и успехов в конкурентной борьбе. Национальные системы образования не успевают удовлетворять растущие потребности в кадрах для новых высокотехнологичных отраслей экономики. Согласно существующим оценкам, на рубеже XX–XXI веков дефицит специалистов только в области информационных технологий составлял в США порядка 850 тысяч, в Европе — два миллиона. Разворачивается настоящая конкурентная борьба за человеческие ресурсы, в которой Европа заметно проигрывает Новому Свету. Так, в 1999 году в Германию прибыло всего 8 600 специалистов с разрешением на работу и 20 тысяч — по внутрифирменным переводам; в США же было допущено на постоянное место жительства 56 тысяч, на временную работу — почти 115 тысяч, а по внутрифирменным переводам — 230 тысяч специалистов. Самый печальный для Европы факт заключается в том, что вакансии в США, Канаде и Австралии частично заполняются ее уроженцами[12]. Все это подталкивает европейские страны к переходу от политики ограничения к политике гибкого управления миграционными процессами. Впрочем, и страны Нового Cвета, чтобы сохранить лидерство в борьбе за умы, должны модернизировать свою иммиграционную политику.
Вместе с тем многие эксперты подчеркивают, что европейским странам следует открыть, а США — расширить законные каналы для притока неквалифицированных рабочих. Джон Мартин, руководитель отдела занятости, труда и социальных проблем Организации по экономическому сотрудничеству и развитию, недавно заметил: «Мы слышим, что Европе нужны высококвалифицированные мигранты, но Европа нуждается также и в мигрантах низкой квалификации. Если завтра мы изгоним всех нелегальных мигрантов, то столкнемся со значительным неудовлетворенным спросом на труд во многих отраслях экономики и вдобавок обездолим многих людей». Подобные программы рассматриваются как один из возможных противовесов нелегальной миграции.
Политика в области регулирования иммиграционных потоков должна быть согласована с политикой интеграции иностранцев. Сегодня интеграция рассматривается как двусторонний процесс. С одной стороны, принимающая страна должна всячески помогать и трудовым мигрантам, и беженцам, и приезжающим по программам воссоединения семей, содействовать им в изучении ее языка и культуры, открыть доступ к рынкам труда и жилья, предоставить возможность пользоваться системами образования и здравоохранения, защищать от дискрими нации. С другой стороны, сами иммигранты должны стремиться интегрироваться в новое общество, уважать его традиции и культуру. Если система отбора иммигрантов учитывает возможности адаптации претендента, то процесс интеграции облегчается как для иммигранта, так и для общины, в которой он поселился.
Относительную гармонию двух составляющих иммиграционной политики сегодня можно видеть в Австралии и Канаде. Государство привлекает иммигрантов и содействует их интеграции в общество, где мультикультурализм признан одной из важнейших социальных ценностей. В США иммигранты рассчитывают скорее на себя и на поддержку своих этнических сообществ. Однако политика laisser faire[13] в сфере интеграции ведет к тому, что в стране увеличивается число лиц, не владеющих английским языком. В Европе, несмотря на начавшийся пересмотр законодательства, процесс интеграции по-прежнему затруднен. Вторая составляющая этого процесса также оставляет желать лучшего. Премьер-министр Дании после победы правой либеральной партии на выборах в 2001 году четко сформулировал существующую проблему: «Сегодня многие датчане чувствуют, что иммигранты не уважают датские ценности». Ясно, что изменения в интеграционной политике нужны не только для успешной реализации иммиграционных проектов, но и для ослабления социальной напряженности в европейских странах.
«Структурировать иммиграцию и поощрять интеграцию»
Именно так называется отчет Независимой комиссии по иммиграции[14], рекомендации которой были положены в основу Закона об иммиграции, принятого в ФРГ. Это название отражает суть изменений, происходящих в иммиграционной политике стран Запада: совершенствование механизмов отбора иммигрантов и содействие их интеграции. Однако в странах Старого и Нового Света эти изменения носили совершенно разный характер.
В европейском подходе к управлению миграционными процессами фактически произошла революция. Она выразилась в отказе правительств от политики нулевого миграционного прироста и формулировании новых «миграционных целей». Первым столь решительный шаг сделало Соединенное Королевство. Новая, более открытая иммиграционная политика, по мнению британских специалистов, должна способствовать более эффективному использованию преимуществ, обеспечиваемых международным рынком труда, и усилению интеграции внутри страны[15].
Летом 2004 года после четырехлетних баталий между правительством Шредера и консервативной оппозицией парламент одобрил первый в истории Германии Закон об иммиграции. Министр внутренних дел Отто Шили, бывший одним из инициаторов законопроекта, отметил: «с принятием Закона в Германии наконец признали, что иммиграция — реальность, что она имеет положительный эффект, что ей надо управлять». Вместо прежней запутанной системы, с ее четырьмя видами разрешений на проживание в стране, вводится более простая. Отныне существуют лишь два вида разрешений: на временное и на постоянное (бессрочное) проживание. Новая политика предполагает «содействие и регулирование иммиграции на основе интеграционных и экономических возможностей Германии». В то же время Закон облегчает выдворение из страны лиц, подозреваемых в террористической деятельности.
В странах Нового Света столь радикальных изменений не произошло. Революцию пережила система институтов, ответственных за проведение иммиграционной политики в США: после 11 сентября они были реформированы и почти полностью перешли в подчинение созданному Министерству национальной безопасности. Новый закон об иммиграции и защите беженцев вступил в силу в Канаде. Правительство этой страны объявило главными целями иммиграционной политики, отвечающей эпохе глобализации и высоких технологий, следующие: 1) создание механизмов для привлечения квалифицированных работников; 2) содействие быстрому воссоединению семей; 3) предотвращение прибытия в Канаду лиц, создающих угрозу безопасности канадского общества; 4) предоставление убежища тем, кто в нем нуждается. Европейцы приближаются в постановке задач иммиграционной политики к странам классической иммиграции. Однако различия между этими группами стран, как и между самими европейскими странами, сохраняются и сейчас.
Европейская интеграция позволила создать зону свободы перемещений внутри Европы, выработать общие подходы в области пограничного контроля и предоставления убежища. Однако политику в отношении экономической миграции, воссоединения семей, интеграции мигрантов и методов борьбы с нелегальной миграцией по-прежнему определяют национальные интересы.
Экономическая миграция
Политика привлечения квалифицированных специалистов в странах классической иммиграции становится все более избирательной. Иммиграционные службы стараются отбирать претендентов, обладающих специальностями повышенного спроса и высоким уровнем образования. В Канаде считается, что высокообразованные специалисты способны быстро переучиваться в соответствии с меняющимися потребностями современного рынка труда. Кроме того, здесь повысились требования к знанию английского или французского языка. В Австралии с 1999 года начисляются дополнительные баллы за стаж работы, за специальность, если она востребована на австралийском рынке труда, за квалификацию супруга/супруги претендента; повысились баллы, начисляемые за знание английского языка. Правительства Канады и Австралии изменили также структуру своих иммиграционных планов: доля экономических иммигрантов за прошедшие 10 лет увеличилась в Канаде с 43 процентов до 54, а в Австралии — с 33 процентов до 57; соответственно сократилась доля приезжающих в рамках семейных и гуманитарных программ.
В отличие от стран классической иммиграции западноевропейские страны по-прежнему принимают трудовых мигрантов на основе временных соглашений, хотя уже начали отступать от этого правила. Согласно новому закону об иммиграции в Германии, высококвалифицированные иностранцы могут получить статус постоянного жителя сразу по приезде в страну. Жителям стран Евросоюза вообще не нужно получать разрешение на работу в других странах, являющихся его членами. Выходцам же из третьих стран разрешение на работу выдается в том случае, если работодатель докажет, что он не нашел нужного работника не только среди жителей его страны, но и в других странах ЕС. Вместе с тем временная миграция квалифицированной рабочей силы становится одним из главных факторов, определяющих иммиграционную политику в странах классической иммиграции. Так, в США число временных работников-иностранцев, включая членов их семей, возросло с 275 тысяч в 1990 году до 1,2 миллиона в 2003 году.
В последние годы делается многое, чтобы облегчить иностранным специалистам доступ на национальные рынки труда. В США годовая квота на визу Н1В (специалисты) увеличилась с 65 тысяч человек в 1990 году до 195 тысяч в 2003 году. В Соединенном Королевстве для всех специалистов ускорена процедура выдачи разрешения на работу, а также увеличен — с четырех до пяти лет — срок, на который эти разрешения могут быть предоставлены. В ряде стран подобные меры были предприняты по отношению к специалистам в области информационных технологий, здравоохранения и некоторых других отраслей. Во многих странах разрешили работать супругам временных иностранных работников. В Дании и Голландии высокооплачиваемым иностранным специалистам предоставляются налоговые льготы.
В 2000 году в Германии была введена в действие нашумевшая программа «Зеленая карта», направленная на привлечение (сроком до пяти лет) специалистов в области информационных технологий из стран, не принадлежащих к ЕС, — в первую очередь из Индии и Восточной Европы. Первоначально для отбора кандидатов планировалось использовать балльную систему, но затем авторы программы вернулись к упрощенной системе разрешений на работу. Однако за период с 2000 по 2003 год вместо ожидаемых 20 тысяч в Германию прибыли только 15 тысяч программистов. Причинами относительной неудачи считают плохое знание немецкого языка, распространение ксенофобии в Германии, а также тот факт, что транснациональные компании предпочитают привлекать специалистов из других стран с помощью внутрифирменных перемещений, без лишних затрат, сопряженных с получением разрешений на работу.
В 2002 году в Соединенном Королевстве была запущена пилотная программа, согласно которой специалисты высокой квалификации в течение года могут находиться на территории страны и искать работу без предварительных договоренностей с каким-либо работодателем. Для этого они должны пройти балльное тести рование, аналогичное канадскому, и обладать достаточными средствами для содержания своей семьи. В то же время правительство ввело в действие программу по возвращению в страну британских ученых, а также привлечению перспективных молодых ученых из других стран. Для этого в 2000 году было выделено 20 миллионов фунтов стерлингов.
Вместе с тем позиция развитых стран по отношению к миграции работников средней и низкой квалификации остается достаточно жестокой. В США существует немногочисленная (10 тысяч) преференциальная категория для неквалифицированных рабочих. Но в целом частный найм таких работников запрещен. Они могут попасть в западные страны только в рамках двусторонних межгосударственных соглашений, специальных программ по найму определенной категории работников (например, медицинских сестер) или в ходе внутрифирменных перемещений. Международные перемещения неквалифицированных работников носят временный, большей частью сезонный характер. Эта ограничительная политика направлена не только на защиту местного рынка труда. Как правило, люди с низким уровнем образования и доходов не знают язык принимающей страны и плохо интегрируются в новой среде.
Учебная миграция
Одним из ключевых элементов новой иммиграционной политики стран Запада является развитие учебной миграции. Она выгодна экономически, ибо приносит иностранные инвестиции в национальную систему образования, и к тому же становится источником высококвалифицированных кадров, уже адаптировавшихся в стране обучения. Так, в США число обладателей студенческой визы увеличилось с 330 тысяч в 1990 году до 625 тысяч в 2003 году[16]. В Соединенном Королевстве число иностранных студентов увеличилось за тот же период с 80 до 320 тысяч. Активная политика французского правительства позволила увеличить число иностранных студентов только в 1998–2000 годах со 130 до 170 тысяч, что составило 10 процентов общего числа учащихся во французских вузах. Во мно гих странах иностранным студентам было предоставлено право работать сразу после окончания высшего учебного заведения без обязательного выезда за их границы.
Иммиграционный контроль и борьба с нелегальной миграцией
Упрощая въезд для лиц, обладающих высокими профессиональными качествами, западное общество усиливает иммиграционный контроль и борьбу с нелегальной миграцией. Оно открывает двери тем, в ком заинтересовано, и одновременно усиливает меры защиты от тех, кто ему не нужен или угрожает его безопасности. Для этого используются все методы, не противоречащие международному праву. Несомненно, важнейшей причиной усиления иммиграционного контроля в развитых странах стала террористическая атака в Нью-Йорке 11 сентября 2001 года.
Современный иммиграционный контроль начинается до пересечения границы, в период выдачи виз и покупки билетов на самолет. Он опирается на быстро развивающиеся информационные системы и осуществляется с участием служб безопасности. В США ныне действует Система предварительной информации о пассажирах (Advance Passenger Information System, APIS), из которой паспортные данные пассажиров поступают в иммиграционную и таможенную службы. Некоторые страны (например, Соединенное Королевство) размещают сотрудников иммиграционного контроля в аэропортах и морских портах других государств. Против авиакомпаний и пароходств, доставивших в страну нелегальных мигрантов, применяются санкции. По отношению к тем странам, из которых выходит большинство нелегальных мигрантов и террористов, вводится более жесткий визовый режим. Все развитые страны повышают уровень защиты виз, паспортов и документов, выдаваемых на руки иммигрантам, — подделать эти документы становится исключительно трудно. Все чаще в них вносятся биометрические характеристики владельцев.
Ужесточены и наказания для организаторов нелегальной миграции. В Великобритании их ждет тюремное заключение сроком до 14 лет, в Канаде оно может быть и пожизненным. Закон стал более строгим и по отношению к работодателям, использующим труд нелегальных мигрантов. Спектр наказаний здесь достаточно обширен: отзыв лицензии на коммерческую деятельность и закрытие предприятия, запрет на получение общественных контрактов, оплата расходов на депортацию незаконных рабочих, высокие штрафы, лишение свободы. Во многих европейских странах борьба с нелегальной занятостью и организаторами незаконного проникновения иностранцев на их территорию ведется в рамках борьбы с экономическими преступлениями и организованной преступностью.
Еще одна предупредительная мера — выявление фиктивных браков, заключенных ради получения вида на жительство. Иммиграционная служба Соединенного Королевства рассматривает ежегодно примерно 700 таких дел. Было принято решение об увеличении испытательного срока для получения вида на жительство супругом/супругой гражданина Королевства до двух лет. Процедура получения статуса постоянного жителя была сходным образом усложнена в США, Австралии, Дании, Швейцарии и других странах.
Судьбы нелегальных мигрантов складываются по-разному. Большая часть задержанных «нелегалов» покидает страну добровольно; некоторые остаются, если иммиграционные службы находят для этого основания. Остальные высылаются из страны, хотя существует мнение, что депортация — дорогостоящая мера, противоречащая принципам демократии. Все же сегодня в ней видят одно из главных средств (прежде всего психологического свойства), помогающих предотвратить нелегальную миграцию. Почти семь миллионов нелегальных мигрантов было амнистировано в ходе программ легализации. Но если сопоставить оценки числа нелегальных мигрантов, с одной стороны, и числа задержанных и амнистированных — с другой, то нетрудно убедиться, что значительная часть «нелегалов», несмотря на ужесточение пограничного контроля, продолжает жить и работать на территории развитых стран.
Политика интеграции
Ошибки предыдущих лет побуждают правительства западных стран уделять повышенное внимание интеграции иммигрантов, поскольку от этого сегодня зависит политическая стабильность в обществе. Новая интеграционная политика принимает в расчет и тех иммигрантов, которые давно живут в стране, и тех, кто прибыл в нее недавно, в том числе на правах беженца или родственника. Одним из основных направлений интеграционной политики является изучение языка и культуры страны иммиграции. В Германии посещение специальных интеграционных курсов вменяется иммигрантам в обязанность новым законом об иммиграции. Все издержки по организации этих курсов несет государство. Вновь прибывшим иммигрантам, не прошедшим обучение, могут отказать в продлении вида на жительство, а давно проживающим — снизить социальные пособия.
Во Франции в 2003 году обсуждалась новая правительственная программа, в основу которой положен «контракт о приеме и интеграции». Иммигрантам, прибывающим во Францию на длительный срок или на постоянное проживание, предлагается подписать контракт, суть которого заключается в следующем. Иммигрант обязуется посещать курсы французского языка (от 200 до 500 часов) и курс «Ценности французского общества». Если иммигрант успешно пройдет обучение и получит соответствующий сертификат, то правительство обязуется выдать ему вид на жительство сроком на 10 лет. В противном случае иммигрант получает разрешение на проживание сроком на один год, после чего контракт может быть возобновлен только один раз.
Другое направление политики интеграции — борьба с расизмом, прочими формами дискриминации и ксенофобией. Хотя формально иммигранты уравнены в правах с обычными гражданами, дискриминация существует, особенно в Европе. Парламенты ряда европейских стран в последнее время приняли соответствующие антидискриминационные законодательные акты или поправки к уже существующим законам. В СМИ все чаще обсуждаются преимущества многонационального общества. Соответствующей проблематике посвящены ежегодные доклады Европейской комиссии о равенстве и борьбе с дискриминацией. В странах Запада функционируют различные государственные и частные программы, направленные на профессиональную, образовательную и психологическую подготовку отдельных групп иммигрантов. Тем не менее межэтнические и межрелигиозные отношения все заметнее обостряются: судя по всему, главные задачи в этой области Западу еще предстоит решить.
* * *
Иммиграционная политика развитых стран выглядит сегодня двуликим Янусом, стоящим у входа в западный мир: одно лицо приветливо улыбается избранным, которых не так мало, другое — отпугивает остальных, которых еще больше. Рас колото и само западное общество. Одна его часть готова согласиться с регулируемой иммиграцией, другая требует жестких антииммиграционных мер. Как показывают результаты многих выборов, люди, настроенные против иммигрантов, не намерены сдавать позиции. И все же какой бы ни была сегодня политическая расстановка сил, следует признать правоту Умберто Эко, писавшего в конце минувшего века: «Третий мир стучится в двери Европы и входит в них, даже тогда, когда Европа не согласна пускать <…> В следующем тысячелетии Европа превратится в многорасовый или, если предпочитаете, в многоцветный континент. Нравится вам это или нет, но так будет»[17]. Можно отгораживаться от иммигрантов высокими плотинами запретов, но в один прекрасный день они все равно рухнут под напором иммиграционной стихии. Современным западным политикам приходится делать в этих плотинах пропускные отверстия, чтобы предотвратить возможный разрушительный прорыв.
[1] Понятия «иммигрант» нет и в российском законодательстве. Главный документ нашего иммиграционного законодательства федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» и названием, и содержанием похож на те, что действовали в Германии, Австрии, Нидерландах в 1990-х годах.
[2] Чтобы стать иммигрантом, претендент должен не только набрать определенную сумму баллов, но и удовлетворять другим критериям (состояние здоровья, наличие финансовых средств и др.).
[3] В отличие от стран континентальной Европы, Великобритания не привлекала иностранную рабочую силу в рамках специальных программ. Приток рабочей силы из-за рубежа определялся не столько мерами иммиграционной политики, сколько состоянием рынка труда. На протяжении 1960–1970-х годов из страны продолжался эмиграционный отток в Канаду, Австралию и США. При этом среди эмигрантов было много высококвалифицированных специалистов и ученых. В то же время британские власти начали проводить политику ограничения иммиграции из стран Содружества. К этому, в частности, их подталкивали общественное мнение и обострение расовых проблем в местах проживания иммигрантов. В начале 1980-х годов иммиграционный приток из стран Содружества был практически сведен на нет.
[4] Исключение составила Швейцария, не закрывшая программ по найму иностранной рабочей силы.
[5] В конце ХХ столетия 40 процентов из 7,3 миллиона иностранцев, живших в Германии, прожили в стране более 15 лет.
[6] Так, в начале 2000-х годов в Германии задерживалось за незаконное пересечение границы до 30 тысяч человек, в Великобритании — около 50 тысяч, в США — до 950 тысяч.
[7] В 1996 году в Германии было открыто 55,3 тысячи дел в связи с нелегальной занятостью иностранцев, в том числе 9,1 тысячи уголовных.
[8] Ежегодно в Германии заводят две с половиной тысячи таких дел, а в США — пять тысяч. Многие исследователи и политики полагают, что рост нелегальной миграции — прямое следствие усиления борьбы с нею. В частности, американские ученые на примере мексиканской иммиграции показали, что усиление пограничного контроля не снизило вероятности нелегальных перемещений. Если до реформы 1986 года нелегальные мигранты предсказуемо циркулировали между странами, то с ее началом многие из них, опасаясь быть задержанными на границе, предпочли осесть в США, а другие нашли новые иммиграционные маршруты. Ужесточение иммиграционного контроля вовсе не содействует защите национального рынка труда — напротив, с ним связывают развитие индустрии фальшивых документов, рост преступности, нарушения прав человека и увеличение нагрузки на судебную систему. Десятки «нарушителей» погибли при переходе мексикано-американской границы. См.: Massey D., Durand J., Malone N. Beyond Smoke and Mirrors.
[9] Возврат лиц, незаконно находящихся на территории одного государства, в государство, с территории которого они прибыли.
[10] Ср. статью Ж.-А. Гринблата в настоящем номере «ОЗ». — Примеч. ред.
[11] Как ожидается, в ближайшие полвека в этих странах сложится более благоприятная демографическая ситуация, чем в Европе: население будет расти, а процесс старения — проходить медленнее. Численностью населения США в 2030 году примерно сравняются с Западной Европой, а в 2050 году будут превосходить ее на 50 миллионов человек.
[12] Среди всех прибывших в США за 1998–1999 годы временных квалифицированных работников западноевропейцы составляли почти 25 процентов (выходцев из России насчитывалось около 1,2 процента).
[13] Laisser faire (франц.) — здесь: самоустранение. — Примеч. ред.
[14] Report of the Independent commission on migration to Germany “Structuring immigration — Fostering Integration” (2001). В эту комиссию, созданную в 2000 году правительством ФРГ, вошли специалисты в области миграции и трудовых отношений.
[15] Ее основные положения были сформулированы в документе, представленном парламенту страны в феврале 2002 года и носившем выразительное название: «Безопасные границы, тихая гавань: разнообразие форм интеграции в современной Британии» (Home Office (2002), Secure Borders, Safe Haven: Integration with Diversity in Modern Britain).
[16] Доля россиян среди обладателей студенческой визы в 1998–1999 годах составляла лишь 1,1 процента.
[17] Цитируемое сочинение было опубликовано в 1997 году. См. русское издание: Эко Умберто. Пять эссе на тему этики / Пер. Е. Костюкович. СПб.: Симпозиум, 2000. С. 137—138..