Опубликовано в журнале Отечественные записки, номер 2, 2004
Административная реформа, интерес к которой был оживлен в период переизбрания Владимира Путина на второй срок президентства, стала по этой причине рассматриваться едва ли не как главная задача, поставленная себе главой государства на предстоящий период его правления[1]. Публичный интерес к реформе был подогрет тем, что она приобрела определенный политический оттенок, поскольку в качестве главной причины отставки правительства Михаила Касьянова аналитики называли именно задержку с ее проведением, а также предложенные правительством способы ее реализации.
Параллельно со сменой правительства в структуре исполнительной власти произошел ряд изменений, обозначивших начало активных преобразований в административной системе[2]. Из них самые заметные — изменение структуры министерств (их число было существенно сокращено), а также дифференциация системы федеральной исполнительный власти в соответствии с идеей разделения трех типов функций. Они подразделяются на правоустанавливающие (их осуществляют министерства, занятые выработкой государственной политики и нормативно-правовым регулированием, координацией и контролем деятельности подведомственных им служб и агентств), правоприменительные (агентства, осуществляющие контроль и надзор), а также функции оказания государственных услуг и управления государственным имуществом (службы). Начавшаяся структурная перестройка сопровождается существенными внутриаппаратными затруднениями, что видно по сразу начавшимся изменениям в еще не устоявшейся структуре[3]. Процесс стабилизации новой системы займет, по мнению комментаторов, не менее года[4].
Еще одним заметным шагом стало подписание указа о повышении зарплат чиновникам верхнего уровня (начиная с самого президента, который получает теперь немного меньше премьер-министра Испании — около 61 000 долларов против 72 000). Согласно пояснениям ректора Высшей школы экономики Ярослава Кузьминова, «указ затрагивает около 10 процентов из 350 000 федеральных чиновников, составляющих центральный аппарат. При этом аппарат министерств сокращается на 20–25 процентов, однако сокращенные в значительной части попадут в аппараты агентств»[5].
В мае правительство успело обсудить вопрос о замене натуральных льгот чиновникам на денежные выплаты, но пока без видимого результата. В апреле появились сообщения о начале изменений и в силовых министерствах, однако речь пока идет всего лишь о сокращениях в системе Минюста и возможном выделении из МЧС отдельной пожарной службы. Некоторые изменения в системе МВД (вроде предлагавшегося в рамках «Козаковской» реформы местного самоуправления разделения федеральной полиции и муниципальной милиции) только обсуждаются, но о существенной структурной реформе речь пока не идет. Равным образом реформа пока не касается ни военных, ни ФСБ.
В сфере законотворчества апрельским событием стало прохождение в Думе во втором чтении законопроекта «О государственной гражданской службе», вынесенного президентом. Закон призван стать основой для построения новой российской бюрократии, заменив ворох разношерстных законодательных актов на эту тему. Едва ли можно сомневаться, что в скором времени закон вступит в силу.
Эти краткие сведения о текущей реформе могут служить отправной точкой для постановки ряда вопросов. И главный из них: какова логика реформы и каков смысл проводимых мероприятий? Прямым источником информации для ответа на этот вопрос могут считаться указания самого президента, а также лиц, комментирующих ход реформы со стороны органов исполнительной власти и воспринимающихся в качестве ее «реформаторского» крыла (такого рода репутация ранее стойко закрепилась за Минэкономразвития, а среди публичных комментаторов особенно активен был М. Э. Дмитриев)[6]. Мы сосредоточим свое внимание на ключевом документе, фиксирующем приоритетные направления административной реформы (указ Президента от 23.07.2003 № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003–2004 годах»). Такой ригористичный выбор определяется тем, что административная реформа является крупнейшей системной реформой государства, и при ее рассмотрении есть риск за множеством тех компонентов, которые могут быть к ней отнесены (а это практически все, что имеет отношение к деятельности государства), упустить смысл главных тенденций[7]. Такой выбор избавит нас от риска принять за цели реформы то, что почерпнуто всего лишь из сопровождающего ее информационного фона.
Сразу можно заметить, что документ в тезисной форме содержит перечень предполагаемых мер, но в явной форме логику этих мер не разъясняет, поэтому ответить на поставленный вопрос можно лишь путем анализа и интерпретации содержащихся в нем положений. Первая примечательная особенность обнаруживается уже в преамбуле указа, которая гласит, что административная реформа нацелена на «повышение эффективности деятельности системы федеральных органов исполнительной власти и создание благоприятных условий для реализации субъектами предпринимательства своих прав и интересов». Отношения с другими подсистемами общества она в явном виде не затрагивает. Таким образом, обычная цель реформ государственного управления, прокатившихся на протяжении последних 20 лет по самым разным странам мира, — переопределение отношений государства и общества — в нашем случае сведена к проблеме переопределения отношений государства и одного его сегмента (бизнеса). Иначе говоря, основными клиентами текущей реформы являются предпринимательские круги. Из пяти далее перечисленных в указе пунктов (помимо распоряжения об организации соответствующей комиссии) два можно отнести к задачам административной реформы в области отношений с рыночной экономикой, а три других — собственно к оптимизации структуры власти.
В первом пункте сформулировано намерение ограничить вмешательство государства в сферу предпринимательской деятельности. Можно сказать, что он полностью укладывается в русло либерально-экономической стратегии, в целом описываемой формулой «сокращение присутствия государства в сфере экономики». Таким образом, в данном случае лишний раз подтверждается приверженность президента либерально-экономической линии реформирования. Правда, никаких внятных принципов, определяющих желательные масштабы и пределы сокращения этого влияния, не формулируется[8]. Можно сказать и так: в рамках административной реформы президент пытается решить общую и на разные лады формулировавшуюся системную проблему разделения государства и экономики, следуя путем сокращения контролирующих функций государства. Добавим, что именно в этом направлении протекала и законотворческая деятельность прежнего правительства, направленная на снижение и более четкую регламентацию контрольно-надзорного государственного давления на бизнес. При этом, правда, возникает обычная российская проблема исполнения законов, но она слишком универсальна, чтобы можно было относить ее к специфическим затруднениям именно в этой области.
Если первый пункт указа имеет определенное отношение к работе государственного аппарата, то третий (по порядку перечисления в самом указе), при внимательном рассмотрении, симптоматичным образом сигнализирует именно о той проблеме, на разрешение которой ориентирован первый пункт. Он формулируется следующим образом: развить «систему саморегулируемых организаций в области экономики». Из этого можно заключить, что, прежде чем «уйти из экономики», исполнительная власть намерена сперва (сама!) добиться формирования в этой сфере системы саморегулирующихся институтов. Напрашивается вывод, что исполнительная власть не очень-то верит в самостоятельность рыночных институтов (ситуация сходна с той, что имеет место в сфере партийно-политической жизни российского государства). Если сопоставить этот тезис с рассмотренным выше, то можно сказать, что условием выполнения третьего пункта указа является невыполнение первого. Никаких, опять же, критериев достижения желаемого уровня «самостоятельности» нигде никто не обозначил, да и вообще сомнительно, что они могут быть сформулированы.
Три других пункта указа имеют отношение собственно к оптимизации системы исполнительной власти, что включает в себя: 1) исключение дублирования функций в федеральных органах власти; 2) разделение функций, связанных с государственным регулированием экономической деятельности, надзором и контролем, управлением государственным имуществом и предоставлением государственными организациями услуг гражданам и юридическим лицам; 3) разграничение полномочий между федеральными и региональными органами исполнительной власти и оптимизация деятельности «территориальных органов федеральных органов исполнительной власти». Первый и третий из перечисленных здесь пунктов связаны с вертикальной и горизонтальной оптимизацией управленческого аппарата, и необходимость их реализации не выходит за рамки принципов экономного управления как такового. Не входя в подробное рассмотрение этого вопроса, можно сказать, что такого рода оптимизация требует постоянного приложения сил и не является одномоментным актом. Уже осуществленные структурные преобразования в системе федеральных органов исполнительной власти повлекут за собой длительный процесс разграничения и перераспределения полномочий. Основным же инструментом такого рода оптимизации выступала паспортизация и анализ функций органов власти (организованная тем же указом комиссия под руководством Бориса Алешина была поглощена в основном именно этой работой). Более пристального внимания заслуживает пункт, связанный с организационным размежеванием трех типов функций, за которым можно усматривать различные логики.
Идея трехчастной системы исполнительной власти (равно как и идея сокращения министерств) содержится уже в первых законченных проектах административной реформы, разработанных в 1998 году группой, возглавлявшейся Михаилом Красновым (предполагавшееся деление включало в себя министерства, службы и надзоры). Затем эта идея с известными модификациями и уточнениями повторяется и в других программах (в тех, что готовились Высшей школой экономики в 2002 году, в предложениях Российского союза промышленников и предпринимателей — в 2003-м). Не вдаваясь в нюансы трансформации этой концепции, можно попытаться систематическим образом выделить несколько различных идей, которые она может в себе заключать. Первая из них является правовой и воспроизводит в рамках исполнительной власти идею разделения властей, а именно ее правоустанавливающей и правоприменительной функций. Тот, кто контролирует выполнение законов, не должен сам их устанавливать, в противном случае возникает «конфликт функций» и открываются широкие возможности для произвола чиновников и, как следствие, для коррупции. Выделение третьей группы функций, за которую в нынешней системе федеральной власти отвечают службы, связано, кроме того, с идеей отказа от ведомственной структуры управления, которая трактуется как рудимент советской плановой системы. Управление отдельными объектами и деятельность в определенных сферах «услуг» становится задачей вновь создаваемых служб, тогда как за министерствами и агентствами закрепляется роль организаций, выполняющих универсальные функции (установления правил и контроля за их соблюдением).
Второй смысл, который можно придать этому делению, связан с идеей использования в рамках исполнительной власти методов управления, сходных с теми, которые используются в рыночных управленческих системах, что предполагает разведение ролей, аналогичных тем, которые в бизнесе играют собственники и менеджеры. Собственник определяет политику и контролирует результаты, не вмешиваясь в оперативную деятельность менеджеров. Данная концепция является одной из самых заметных инноваций в новейшей теории государственного управления. Она разрабатывалась на протяжении последней трети XX века и была реализована на практике в ряде стран, проводивших комплексные либерально-экономические реформы. Направление получило название «нового государственного управления» и наиболее последовательно было воплощено в жизнь в Новой Зеландии[9]. Идеология этого направления, однако, зародилась ранее в США[10]. В целом она предполагает отход от «классических» принципов бюрократического управления, основанного на централизации, иерархическом регулировании в соответствии со строгой и все более уплотняющейся системой правил, жесткой сметной системе бюджетного финансирования. Новая «постбюрократическая парадигма» изменяет базовый набор «метафор», описывающих функции государственной административной системы[11]. В частности, место абстрактных «общественных интересов» занимают «результаты, которые ценят граждане», а работа государственного аппарата описывается в терминах «оказания качественных услуг клиентам» (именно такого рода лексика присутствует и в рассматриваемом документе, и в выступлениях представителей власти). Эта структурная трансформация во многом сходна с той, что имеет место в сфере производства при переходе от индустриального к «постиндустриальному» (по крайней мере на уровне описания этого перехода)[12]. Правда, одно из ключевых понятий нового государственного управления — децентрализация — с трудом увязывается с характером тех властных стратегий, которые использует действующая российская власть (выстраивание «вертикали власти», авторитарный характер проведения либеральных реформ и т. д.).
Не затрагивая многих интересных нюансов этой новой концепции, следует также обратить внимание на то, что в случае своей реализации она предполагает изменение принципов бюджетного финансирования. Новая схема должна позволять более свободным образом реализовывать программы и «решать проблемы» клиентов государства, а не осваивать жестко регламентированные сметы через систему инертных бюрократических институтов. В этой связи можно согласиться с генеральным директором Экономической экспертной группы Максимом Куликовым, который отмечает несоответствие между, с одной стороны, новыми институциональными основами федеральной исполнительной власти и, с другой стороны, существующей в стране системой бюджетного финансирования, которая может запрограммировать новые структуры на работу на старый лад[13]. На пути реализации этой системы управления в России стоит также ограничение, на которое обращают внимание некоторые западные эксперты. Такого рода систему не могут заимствовать «развивающиеся страны и страны с переходной экономикой». В силу отсутствия здесь соответствующей правовой культуры «государственным менеджерам нельзя доверять самостоятельного принятия решений об использовании ресурсов»[14].
Реализация «нового государственного управления» в России наталкивается также еще на одну системную трудность, связанную с недоразвитостью политических институтов. Новая Зеландия, равно как и Великобритания, в которой были проведены аналогичные реформы, относятся к странам с так называемой «вестминстерской» парламентской системой, что предполагает наличие правительства, формируемого на партийной основе и связанного партийной ответственностью (равно как и соответствующими правами, которые дает только выборная система занятия должностей). Отвлекаясь от собственно политических аспектов этой проблемы[15], нужно заметить, что вопрос о «политических чиновниках», отличающихся от «карьерных» (или профессиональных), обсуждается в российских программах реформирования административной системы начиная с тех, что были подготовлены под руководством М.А.Краснова. В структурнофункциональном отношении это различие определяется разделением государственных служащих на профессиональный бюрократический аппарат и лидеров, определяющих политику этого аппарата (необходимость двух этих видов ролей в управленческой системе была в свое время подробно обоснована Максом Вебером[16]). Именно таким образом действует государственная система в Новой Зеландии, при этом — дабы избежать произвола «политиков» в отношении профессиональных управленцев — срок контрактной службы руководителей аппарата департаментов и ведомств (пять лет) не совпадает со сроком действия контролирующего их партийного кабинета министров (три года).
В силу особенностей отечественной партийной и политической системы, в России такого рода система в настоящее время работать просто не может. При этом вымывание политической составляющей не только из социальной реальности, но и из языка действующей власти достигла столь высокого уровня, что даже глава государства позиционирует себя как «высшего чиновника», стремящегося к добросовестному выполнению своих обязанностей. В рамках сходной риторики выбор кандидатур для кабинета министров легитимируется их чисто профессиональными заслугами и достоинствами, т. е. традиционными добродетелями «карьерных» чиновников. Таким образом, возникает примечательное противоречие в структуре государственного управления (с учетом ее новейших изменений): возможно, еще и не вполне четко, но она уже предполагает деление на карьерные и политические должности (внеконкурсное назначение на должности последнего рода предусматривает и новый законопроект о государственной службе), тогда как по содержанию политические должности таковыми в действительности не являются — напротив, при назначении на эти должности имитируется отбор согласно критериям профессионально-бюрократической компетенции[17]. При этом, если использовать данные категории к отечественной реальности (в осмысленности чего, правда, есть серьезные сомнения), то существовавшая до последнего времени система может быть проинтерпретирована и как «партийная» в чрезмерной степени. Этот феномен находит свое выражение в широкомасштабных кадровых перестановках при смене власти в результате выборов, что особенно отчетливо обнаруживается на региональном уровне власти. Отсутствующая партийная политическая система вынужденно замещается разного рода суррогатными образованиями — «командами», формирующимися на патерналистской, идеологической и т. п. основах. В такой системе «ответственность перед обществом», которую несут партийно-ангажированные политики, замещается ответственностью перед тем, кто осуществляет назначения на должность. Дело здесь не в отвлеченной проблеме, упакованной в риторику противопоставления «слуг народа» «прислужникам начальства», и не в сожалениях по поводу недоразвитости партийной системы в России (вполне бессмысленных). Этот вопрос касается самого существа государственного управления. Функция «политического чиновника» предполагает определенный вес и статус, которые как раз и позволяют ему проводить определенную политику. «Назначенный» же чиновник не способен выдерживать самостоятельную и последовательную политическую линию, поскольку его мандат совсем иного свойства. В этой ситуации ничего не меняется от того, что на роли политических чиновников назначаются представители каких-то партий (как это сейчас имеет место с представителями «Яблока»).
Анализ мероприятий по реформированию, которые были запланированы и отчасти реализованы в последнее время в России, позволяет сделать несколько заключений. Главным «клиентом» реформы выступает в настоящее время предпринимательская среда. Реагируя на этот запрос, исполнительная власть, однако, не слишком верит (или же не желает верить) в возможность рынка самостоятельно сформировать институты, способные заместить государство. Одной из составляющих реформы является установка на эффективную систему управления, — проблема, которая столь же стара, как и сама эта система, и едва ли можно надеяться, что данная задача когда-нибудь может быть решена в полном объеме[18]. Функциональная дифференциация федеральных органов исполнительной власти говорит об ориентации реформы на новые модели государственного управления, реализованные в других странах либеральными реформаторами. Однако насколько данная система может быть реализована в России — большой вопрос. Трудности на этом пути связаны как с отсутствием соответствующей партийной политической системы, так и с необходимостью коренных изменений в системе бюджетного финансирования. Но само по себе изменение схемы финансирования не является достаточным условием для реализации новой системы государственного управления, которая требует также вполне определенной культуры, моделей поведения и установок государственных служащих, о наличии которых трудно пока говорить применительно к России (один штрих — в Новой Зеландии практически отсутствует коррупция).
Кроме того, система «нового государственного управления» предполагает изменение самого типа взаимоотношений между обществом и государством, преобразование их по модели отношений между клиентом и сервисной службой. Хотя соответствующий набор метафор используется российским президентом, едва ли этого достаточно, чтобы изменить усвоенный российским обществом на протяжении многих поколений образ государства как института нацеленного или на решение каких-то собственных задач (вроде модернизации или построения коммунизма), или же (новейшая модель) являющегося удобным инструментом для дележа «всенародного» пирога между отдельными проворными персонажами. Мы могли бы согласиться с Грэмом Скоттом в том, что «в любой стране мира организационная культура может при благоприятных обстоятельствах претерпеть достаточно быстрые изменения»[19], но пока никаких систематических шагов в этом направлении заметить не удается. По этой причине остается до конца не определенным вопрос, сможет ли проводимая реформа, несмотря на свой «экономизм», который проявляется как в ориентации на бизнес-сообщество как главного заказчика реформы, так и в критериях оценки ее успешного проведения (увязанных, главным образом, с макроэкономическими показателями развития страны), реализовать в рамках самой системы государственного управления те элементы менеджмента, на которые ориентирована идеология «нового государственного управления».
Выше не был затронут еще один элемент административной реформы, который несколько отошел в тень в связи с перестройкой федеральных органов исполнительной власти. Речь идет о реформе государственной службы, о необходимости которой говорится, например, в послании президента Федеральному собранию в 2003 году. Отметим, что акцент на оптимизацию работы государственной службы при осуществлении административной реформы является не просто дополнительным к структурным изменениям органов исполнительной власти. Мировой опыт реформ, проходивших в мире с конца 80-х годов прошлого века, говорит о том, что сосредоточение на этой стороне государственного управления может выступать как альтернативная модель реформирования в целом. Таким путем в свое время пошли США, где реформа протекала именно таким образом, без существенных структурных изменений в системе органов исполнительной власти[21]. Поэтому до конца остается не ясным вопрос, какая именно стратегия реформы реализуется в настоящее время в России. Разумеется, лучшим вариантом является комплексная реформа, и именно такая, очевидно, и требуется в нашей ситуации. Однако, будучи предприятием дорогостоящим, комплексный вариант предполагает, по крайней мере, выстраивание приоритетов, особенно в не слишком богатой стране. Движение «по всему фронту» может обернуться обычным для новейшей истории реформирования в России результатом: ни одно из направлений не будет доведено до конца, а ресурсы и кредит доверия к реформе при этом будут исчерпаны. На основании последних событий можно, конечно, предположить, что курс был взят на более радикальный «новозеландский» вариант, что, однако, не отменяет необходимости внимательного отношения к реформе государственной службы.
Целый комплекс мер по ее нормализации содержит уже упоминавшийся законопроект «О государственной гражданской службе». В их числе можно назвать, в частности, конкурсную систему занятия должностей, регулярные (раз в три года) аттестации, диверсифицированную контрактную систему (срочные и бессрочные контракты), регламентацию денежных выплат, ограничение предельного возраста пребывания на госслужбе, систему служебных регламентов и ряд других. Причина кадрового дискомфорта власти объясняется тем, что в настоящее время государство не выдерживает конкуренции с предпринимательскими структурами, способными предлагать лучшие условия для существования, подготовки и развития управленческого аппарата. Мы могли бы сказать, что за широко распространенной экспертной формулой, призванной объяснить необходимость реформы государственного управления — «несоответствие состояния государства состоянию общества», — в настоящее время наиболее явным образом просматривается именно эта проблема. Рыночные институты в России в основном являются продуктом распада советской административной системы (в том числе и в кадровом отношении). В ходе последовавшей трансформации она, однако, настолько ослабела, что становится легкой добычей своих неблагодарных детей. Это и объясняет необходимость в ее давно назревшей реорганизации на принципиально новых основах. Из всех компонентов административной реформы реформа государственной службы (или, вернее, ее проекты) имеют самую богатую историю в постсоветский период[22]. О ее необходимости в явном виде говорится уже в послании Бориса Ельцина Федеральному собранию в феврале 1998 года. Эти проекты, однако, в тот период оказались положенными под сукно.
Проблема кадров государственной службы является ключевой для системы государственного управления в целом и не может быть полностью компенсирована никакими структурными модификациями системы (в соответствии с известными словами Бисмарка о том, что с плохими законами, но хорошими чиновниками еще можно управлять государством, но с плохими чиновниками делать этого нельзя). Но как добиться того, чтобы чиновники были «хорошими»? На этот вопрос в программах отечественных реформаторов обычно дается ответ: «система заслуг и достоинств» (“merit system”). Этот подход настойчиво противопоставляется системе чинов и алгоритму бюрократического карьерного роста, во многом аналогичным тому, что был воплощен в Табели о рангах. Сходная система, основанная на иерархии чинов, была отчасти восстановлена в постсоветский период и сохраняется также в новом законопроекте о государственной службе. С точки зрения реформаторов эта система, предусматривающая особое трудовое законодательство, строго нормированную оплату труда и право на гарантированный должностной рост, вступает в противоречие с идеологией «нового государственного управления»[23]. Данная критическая позиция понятна, но реализация “merit system” в сфере современного государственного управления является, в действительности, крайне сложной, когда дело доходит до ее практического применения. Эта проблема возвращает нас к принципиальным вопросам и тем противоположным трактовкам природы бюрократического управления, которые можно обнаружить у Вебера и Мизеса. Попутно заметим (этот аспект упускается апологетами системы “merit system”), что в США она была введена в XIX веке вовсе не с целью преодоления недостатков системы чинов, а с целью исключения предвзятости и произвола в кадровой политике (иначе говоря, это аналог системы чинов, а вовсе не инструмент борьбы с ней)[24] и давно подвергается критике. Уже в 1978 году президент Картер заявил, что «нет ничего достойного в системе заслуг и достоинств» (“no merit in the merit system”).
Существо проблемы связано с формулировкой критериев, по которым определяются эти самые заслуги и достоинства. Такая система критериев очевидна в бизнесе, где минимизация затрат и увеличение прибыли при производстве продукта задают однозначную шкалу оценок. Существуют также и нерыночные системы оценки. Одну из них представляет церковная иерархия. Мизес в этой связи указывает на католическую церковь, которая смогла выработать один из самых эффективных механизмов продвижения наиболее талантливых и деятельных представителей по служебной вертикали, совершенно независимо от их происхождения[25]. Условием реализации такой эффективной нерыночной системы является предельный консерватизм и стабильность при наличии четких критериев достоинства и лояльности, закрепленных в догматах. Можно добавить, что сходная система была реализована и при советской власти, где «заслуги и достоинства» определяла партия на основании аналогичных в функциональном отношении критериев. Изъятие партийного аппарата из системы управления без адекватной замены другими принципами формирования ее кадрового состава как раз и привело к той кризисной ситуации, которую призвана разрешить нынешняя реформа государственной службы. Стратегия, подразумеваемая концепцией «нового государственного управления», пытается решить этот вопрос путем инкорпорирования в деятельность государственного аппарата тех механизмов, которые обеспечивают эффективность менеджмента в рыночных институтах. Одна из таких инноваций состоит, например, в том, чтобы изменить систему трудовых контрактов. Вместо классической «пожизненной» системы, которая должна была обеспечивать независимость чиновнику, позволяя ему при этом сосредоточиться на решении именно государственных вопросов и не думать о «хлебе насущном» (или, выражаясь на современном жаргоне, о «позолоченных парашютах»), вводится срочная контрактная система[26]. Изменяется система вознаграждений: «натуральная» система льгот заменяется денежными выплатами (при этом, правда, не учитывается, что натуральная система льгот имеет не только финансовую, но и «символическую» составляющую, маркирующую определенный статус чиновника и не конвертируемую напрямую в денежный эквивалент). Однако такого рода «маркетизация» системы государственного управления все еще не затрагивает существо вопроса о критериях определения заслуг (кроме того, и по отношению к самим этим мерам можно высказать ряд возражений). Мизес, говоря о специфике работы государственного аппарата, указывал единственную добродетель чиновника — соблюдение правил и законов[27]. Там, где нет рыночной системы сигналов о работе, нельзя говорить о большей или меньшей эффективности. Эту же мысль несколько иначе выражают и теоретики «постбюрократизма», говоря о том, что при формировании современной «бюрократической парадигмы» «одно ключевое понятие — продукт — не было перенесено из производственной сферы в сферу государственного управления»[28]. Для ликвидации этого упущения они предлагают уже упоминавшуюся выше меру: определить деятельность государственного аппарата в новых терминах, среди которых ключевую роль играет понятие предоставления качественных государственных услуг юридическим и физическим клиентам, а также ввести технологию количественного (или, скорее, квазиколичественного) измерения эффективности и качества предоставления этих услуг[29]. В концепции «нового государственного управления» такого рода переопределение деятельности государственного аппарата означает, в числе прочего, переход к программному финансированию ведомств, что возвращает нас к группе описанных выше проблем, связанных с новыми принципами бюджетного финансирования, в свою очередь предполагающих определенную бюрократическую культуру. Такого рода система может следовать за изменениями в сфере государственной службы, но не может быть условием последних. В целом, довольно трудно представить себе переход в «постбюрократическое» состояние системы, в которой пока не реализован один из главных принципов классической бюрократии: «…юридическая и фактическая служба в бюрократической организации не должна рассматриваться как источник доходов или способ получения ренты»[30].
Другой подход (подробно изложенный, например, в материалах ГУ-ВШЭ и предусмотренный в законопроекте о государственной службе) делает акцент на административных и должностных регламентах, нацеленных на алгоритмизацию деятельности чиновников. Однако соблюдение регламента — не достоинство, регламент — лишь «негативный» инструмент сокращения административного произвола, уменьшения коррупции и т. д. (как и внедрение в систему государственного управления разного рода электронных технологий, в пределе приводящее к образованию «электронного правительства», вообще исключающего живой контакт клиента с чиновником). По этой причине традиционного способа оценки качества работы чиновника, основанного на времени «безупречной работы», едва ли можно избежать в каком-то обозримом будущем.
С учетом этих сложностей альтернативным способом повышения качества государственной службы может быть обращение к вполне консервативным и даже традиционалистским мерам. Речь идет о развитии жестко-корпоративной чиновничьей культуры, основанной на замкнутом характере соответствующих учебных заведений, иерархической системе чинов, соответствующей символической атрибутике, закрепляющей особый социальный статус чиновника, и т. д. Только таким способом в современном социально-фрагментированном мире можно решить и злосчастную проблему бюрократической этики. Из области прекраснодушных мечтаний она может перейти в разряд функционирующих механизмов в том случае, если следование ей увязано с социальной ролью в определенной и четко ограниченной референтной группе, что опять же достижимо лишь при наличии четких корпоративных и цеховых рамок. Иначе говоря, речь идет о выстраивании бюрократической элиты, способной нести бремя государственной службы и обеспеченной механизмами отбора по «достоинствам» на уровне входа и прохождения системы образования. Такого рода модель следовала бы ряду стереотипных представлений об, если использовать термин Вальтера Беньямина, «ауре» человека на службе государства, глубоко укорененных в российской культуре. Напомним слова одного мудрого государственного мужа — Сергея Семеновича Уварова, который в 1847 году выступил против отмены системы чинов в России, связывая это именно с тем, что в России «гражданское значение всех и каждого зависит от степени, которая определяется по усмотрению высшей власти»: «Россия любит в Табели о рангах торжественное выражение начала, славянским народам драгоценного, — равенства перед законом, дорожит знамением мысли, что каждый в свою очередь может проложить себе путь к высшим достоинствам службы»[31]. Основная идея состоит при этом в том, чтобы использовать потенциал социальных ролей, заложенный в российской культуре, а не пытаться механически пересадить в систему государственной службы рыночные механизмы оптимизации. Сходный результат может быть достигнут при этом более органичным (и, кстати сказать, более дешевым) способом[32]. Тем более что воплощение рыночной модели менеджмента в сфере государственного управления сталкивается с вышеуказанными принципиальными проблемами критериев и оценки «эффективной деятельности».
К сожалению, существующая система образования государственных служащих едва ли подходит для формирования слоя «новой бюрократии». В основной своей части она возникла из остатков бывших «партийных школ», и нельзя ожидать обновления этой системы с течением времени (такого рода институты воспроизводят сами себя даже при смене поколений в силу механизма комплиментарной преемственности кадрового состава). Альтернативной может быть при этом лишь организация новых специализированных образовательных учреждений.
[1] Не случись этого, можно было бы сказать, что публичный интерес к административной реформе находится практически на нулевом уровне. Информационное сопровождение реформы осуществляют, по сути, лишь те центры, которые вовлечены государством в процесс ее экспертного обслуживания (см., например, рубрику «Административная реформа» в разделе СМИ на сайте ГУ-ВШЭ [http://www.hse.ru]). Показателен в этом отношении совершенно «мертвый» сайт «Реформа государственного управления в России» [http://www.pareform.ru], состояние которого вопиющим образом контрастирует с указанием именно его в качестве свидетельства широкого «общественного резонанса», вызванного якобы в последнее время административной реформой в одном из лучших изданий по данной теме (Реформа государственной службы России: История попыток реформирования с 1992 по 2000 год. М.: Весь мир, 2003. С. 21).
Такое положение дел не может не удивлять. Без большого преувеличения можно сказать, что в России система государственного управления имеет куда большее значение, чем, скажем, его политическая система (чему предостаточно подтверждений в новейшей российской истории). В качестве исторической иллюстрации этого тезиса можно напомнить также известные слова Троцкого о природе сталинского режима: «Бюрократия победила не только левую оппозицию. Она победила большевистскую партию. Она победила программу Ленина, который главную опасность видел в превращении органов государства “из слуг общества в господ над обществом”. Она победила всех этих врагов — оппозицию, партию и Ленина — не идеями и доводами, а собственной социальной тяжестью. Свинцовый зад бюрократии перевесил голову революции. Такова разгадка советского Термидора» (Преданная революция: Что такое СССР и куда он идет? (1936). Цит. по электронному изданию: История русской революции: Троцкий и Ленин. М.: ИДДК).
[2] В соответствии с указом Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» (№ 314 от 9.03.2004).
[3] Среди курьезных просчетов новой системы, например, первоначальное подчинение Федеральной службы государственной статистики Министерству экономического развития и торговли.
[4] Несмотря на то что сам президент отмечает успехи в работе правительства, совмещающего организационные преобразования со своей непосредственной деятельностью, косвенным образом можно заключить, что функционирование федеральных структур власти испытывает значительные внутренние затруднения, вызванные нарушением прежней структуры и только начавшейся отладкой новой.
[5] Ведомости. 16.04.2004.
[6] Из официальных источников о реформе см. сайт Президента РФ, в разделе «Приоритеты» содержащий пункт «Реформа государственной службы» (такая выборочность сама по себе весьма показательна) [http://president.kremlin.ru/priorities/31001.shtml]. К ним же можно отнести и раздел «Административная реформа» на сайте «Российской газеты» [http://www.rg.ru/plus/admreforma].
[7] В силу сходства ряда основных установок весь новейший комплекс документов и мер по реформе федеральных органов исполнительной власти весьма поучительно сопоставить с экспертными проектами, появившимися за последние два года. В 2002 году материалы по административной реформе и реформе государственный службы были предоставлены Высшей школой экономики (представление о характере предложений ГУ-ВШЭ позволяет составить, в частности, доклад «Насущные задачи реформы исполнительной власти» [http://www.rbc.ru/info/info-1802_doklad.shtml]). В 2003 году был подготовлен документ «Административная реформа: позиция РСПП», отражающий ожидания крупного бизнеса от предстоящей реформы. С основными положениями этого документа можно ознакомиться на сайте РСПП, а также на сайте «Открытая экономика» [http://www.opec.ru/library/article.asp?d_no=2001&c_no=3&c1_no=]. Эти два проекта дополняют друг друга и следуют общей логике, которая в настоящее время обычно квалифицируется как «либеральная». На сайтах Мирового банка [http://wwwwds.worldbank.org; http://www.worldbank.org.ru] можно найти также ряд экспертных записок, содержащих рекомендации этой организации для России, выработанные на основе зарубежного опыта реформ и подготовленные по запросам российского правительства. По поводу экспертного сопровождения реформы в целом можно заметить, что оно становится публично доступным, лишь став достоянием истории.
[8] Критерием «успешности» административной реформы предположительно являются показатели российской экономики, а именно темпы роста ВВП (метазадачей остается программа «удвоения ВВП за десять лет», заявленная Путиным в прошлом году). Иначе говоря, достижение нужных темпов роста экономики (в силу, например, благоприятной конъюнктуры цен на нефть или манипуляций со статистикой) может автоматически служить сигналом прекращения реформы в этом направлении. Из этого следует довольно неожиданный вывод: в рамках данной системы оценок бизнес заинтересован в торможении темпов роста экономики.
[9] Из первых уст об этой реформе см.: Скотт Г. Реформа государственного управления: новозеландский вариант // Пути экономического роста. Мировой опыт. М.: Финансовый издательский дом «Деловой экспресс», 2001. С. 101–129.
[10] См., например: Фредериксон Г. Дж. Путь к новому государственному управлению // Классики теории государственного управления: Американская школа / Д.Шафритц, А.Хайд (ред.). М.: Издательство Московского университета, 2003. С. 423–441.
[11] Подробнее о «бюрократической» и «постбюрократической» парадигмах см.: Барзилей М., Армаджани Б. Прорыв сквозь бюрократию // Классики теории государственного управления: Американская школа. С. 654–683. (В переводе книги Барзилея и Армаджани явная ошибка: помещенный фрагмент из работы названных авторов называется почему-то «Прорыв сквозь демократию».)
[12] В этом нет ничего удивительного, учитывая, что в США система государственного управления к концу XIX века напрямую копировалась именно с системы администрирования в крупном бизнесе, а Макс Вебер — один из крупнейших европейских теоретиков бюрократии — также считал, что система управления современным государством и крупным капиталистическим предприятием идентичны. Правда, совершенно противоположной точки зрения придерживался Людвиг фон Мизес, считавший, что государственное управление и управление рыночными институтами не имеют между собой ничего общего. Примечательным образом выходит, что современная либеральная идеология реформирования государственной системы управления является по своему существу веберовской и противоположна идеям классиков неолиберализма.
[13] Ведомости. 20.04.2004.
[14] Мнение Аллена Шика, профессора Мэрилендского университета, приводимое Г. Скоттом (Скотт Г. Указ. соч. С. 126). См. также статью М. Куликова в газете «Ведомости» от 09.04.2004.
[15] Идею «партийного правительства» или перехода к парламентской системе правления можно смело отнести к нереализуемым в настоящее время в России.
[16] См., например: Вебер М. К политической критике чиновничества и партийной жизни // Вебер М. Политические работы. М: Праксис, 2003. С. 107–299.
[17] «Имитируется», поскольку такого рода назначения являются все же внеконкурсными.
[18] Неслучайно теоретики современного государственного управления в США весьма скептически относятся к понятиям «хорошее» и «эффективное руководство»: «фактически все может быть оправдано выражением “хороший менеджмент”» (Фредерикcон Г. Дж. Указ. соч. С. 432); «термин “эффективность” должен быть исключен из словаря государственного управления» (Барзилей М., Армаджани Б. Указ. соч. С. 663).
[19] Скотт Г. Указ. соч. С. 128.
[21] См. публикуемый в настоящем номере журнала реферат работы Дональда Кеттла, посвященной «Глобальной революции в государственном управлении».
[22] См. издание, подготовленное по инициативе Мирового банка: Реформа государственной службы России: История попыток реформирования с 1992 по 2000 год. М.: Весь мир, 2003. В нем подробно представлена деятельность Роскадров, история программ административной реформы, подготовленных в 1997–1998 годах под руководством М. А. Краснова, а также описание программы реформы госслужбы, подготовленной Центром стратегических разработок. Из проектов, подготовленных после 2000 года, следует обратить внимание на упоминавшиеся выше разработки ГУ-ВШЭ, а также соответствующий раздел «Предложений» РСПП. Можно было бы, правда, указать также ряд сборников соответствующей тематики, порожденных в недрах российской научной и образовательной среды. Интересующиеся могут самостоятельно ознакомиться с представленными там идеями, например, в сборнике: Государственная служба в современной России: Сб. ст. РАН ИНИОН. Рос. акад. гос. службы при Президенте РФ / Отв. ред. Е. В. Алферова, В. В. Черпанов. М.: ИНИОН, 2003.
[23] См., например, уже упоминавшуюся статью М. Куликова (Ведомости. 20.04.2004).
[24] См.: Ingraham P. W., Rosenbloom D. H. The State of Merit in the Federal Government // Current Issues in Public Administration. Boston; New York: Bedford; St. Martin’s, 1999. P. 203–222.
[25] Мизес Л. фон. Бюрократия. Запланированный хаос. Антикапиталистическая ментальность. М.: Дело, 1993. С. 82–83.
[26] Эта контрактная система радикально отличается от той, что предусматривала классическая веберовская концепция бюрократии. Ср.: «Служба в бюрократической организации не должна рассматриваться и как обмен равноценными услугами, что имеет место при подписании трудовых договоров по выбору. Поступление на службу в бюрократическую организацию, включая и работу на частном предприятии, рассматривается как принятие на себя особых определенных обязательств, преданного служения в обмен на стабильное существование» (Вебер М. Бюрократия // Классики теории государственного управления: Американская школа. С. 58–59).
[27] «В рыночном обществе направляющим принципом является мотив получения прибыли. В условиях государственного контроля им является строгая регламентация. Третьей возможности не существует. Для человека, которым не движет стремление делать деньги на рынке, должен быть разработан свод правил, которые говорили бы ему, что и как делать» (Мизес Л. фон. Указ. соч. С. 72).
[28] Барзилей М., Армаджани Б. Указ. соч. С. 663.
[29] В американской литературе соответствующий подход, разрабатывающийся с середины 80-х годов прошлого века, называется «всеобщее управление качеством» (“Total Quality Management”).
[30] Вебер М. Бюрократия. С. 58.
[31] Цит.: по Архипова Т. Г., Румянцева М. Ф., Сенин А. С. История государственной службы в России XVIII–XX веков. М.: РГГУ, 2001. С. 109–110.
[32] Насколько я понимаю, над использованием такого рода культурных механизмов в современной социальной реальности работает Виталий Найшуль, которого я хотел бы поблагодарить за содержательную беседу об «образцах» российской государственности.