Опубликовано в журнале Отечественные записки, номер 2, 2004
[*]
Вступление
В настоящее время российские власти реализуют масштабную программу реструктуризации и реформирования системы государственного управления и государственной службы. Эта программа является составной частью комплекса мероприятий, направленных на создание сильного государства (причем не просто сильного, а такого, которое содействовало бы становлению рыночной экономики). Намеченная реформа предполагает:
1) реальное, быстрое и неуклонное повышение эффективности государственного управления на всех уровнях;
2) создание независимого и профессионального государственного управления и центральной государственной службы, штат которых комплектуется на основе квалификации и деловых качеств сотрудников;
3) повышение качества обслуживания и создание системы государственного управления, ориентированной на конечного потребителя услуг;
4) совершенствование взаимодействия между правительственными чиновниками и частным сектором (устранение административных барьеров).
Современная система государственного управления необходима России для того, чтобы успешно конкурировать с другими странами на мировых рынках, создать инвестиционный климат, привлекательный для российского капитала и российских инвесторов, существенно увеличить прямые иностранные инвестиции, сделать более благоприятными условия для малого и среднего бизнеса, который должен стать двигателем экономического роста, как это произошло в соседних странах. Только так можно значительно ускорить общий рост экономики и ее реформирование. Каждая группа потребителей услуг российского государственного управления вполне заслуживает — и все настойчивее требует — создания системы управления, отвечающей международным стандартам. Такая система нужна и политикам (для анализа и оценки текущей экономической ситуации, а также для своевременной и эффективной реализации государственных программ), и российским и иностранным предприятиям и банкам, осуществляющим прямые инвестиции в российскую экономику (чтобы иметь точное представление об инвестиционном климате в России и о сохраняющихся элементах государственного регулирования экономической деятельности), и обычным гражданам, пользующимся услугами этой системы и общественными благами.
В настоящей статье дана оценка системы государственного управления в России на начальном этапе осуществляемой ныне реформы. Хотя сделанные выводы относятся к концу 1999 года, проведенный тогда анализ проблем, требующих решения, не утратил своего значения и сегодня. Тем не менее нельзя не отметить явных позитивных сдвигов, которые наблюдаются в России начиная с 2000 года, — прежде всего в реформировании государственной службы, а в последнее время и в области государственного управления.
Особенно заметных успехов в реформировании государственного управления и государственной службы, а также в борьбе с коррупцией российские федеральные власти достигли в прошлом году. Администрация президента в настоящее время завершает работу над первым годовым отчетом, обобщающим итоги реализации Программы реформирования государственной службы, одобренной президентом Путиным в ноябре 2002 года. На эту программу в федеральном бюджете 2003 года было выделено около семи миллионов долларов, примерно такие же расходы запланированы на 2004 и 2005 годы. Закон о системе государственной службы вступил в силу 27 мая 2003 года. Новый закон о государственной гражданской службе был внесен президентом Путиным в Государственную думу 19 сентября 2003 года и принят в первом чтении 19 ноября 2003 года. Одобрен Кодекс поведения государственных служащих РФ; составлен и в ближайшие дни должен быть внесен в Государственную думу проект Закона о свободе информации. В рамках реформы государственного управления был проведен обзор функциональной структуры единого механизма управления. Активно осуществляется коренная реорганизация федерального правительства, о проведении которой было объявлено в марте 2004 года. Наконец, создан Совет по борьбе с коррупцией, который провел свое первое заседание в январе 2004 года.
<…>
Реформирование государственного управления в России: проблемы и трудности
В настоящем разделе приводится несколько рабочих гипотез, описывающих состояние российской системы государственного управления в конце 1999 года.
И в 1985–1991 годы, и в 1991–1996 годы наблюдался значительный рост центрального управленческого аппарата. Этому росту не могли помешать ни распад структур государственной службы бывшего СССР, ни быстрая децентрализация государственного управления в 1991–1992 годах, когда многие властные полномочия (особенно в области образования и здравоохранения) были переданы органам местного управления. Отчасти он объяснялся возникновением новых центральных структур (и дополняющих их территориальных подразделений), необходимых для становления рыночной экономики (таких как Министерство государственного имущества, Фонд федеральной собственности, Министерство по антимонопольной политике, Федеральная служба по финансовому оздоровлению и банкротству, Федеральная комиссия по рынку ценных бумаг, Комиссия по контролю над денежным обращением, органы, регулирующие деятельность естественных монополий). Однако главной причиной роста управленческого аппарата стало резкое увеличение числа контрольно-финансовых ведомств и разбухание их штатов (достаточно назвать Министерство налогов и сборов, Федеральное казначейство, Налоговую инспекцию). Вероятно, следует отметить и тот факт, что на практике далеко не все ведомства — как вновь созданные, так и старые, расширившие свои функции, — смогли наладить качественную работу и эффективно выполнять возложенные на них обязанности. Впрочем, до какой-то степени рост аппарата управления компенсировался параллельным сокращением числа структур «административно-командной экономики».
Вместе с тем можно утверждать, что изменение роли государства не повлекло за собой радикальных перемен в структуре правительства и отдельных министерств и ведомств. Вновь назначенное руководство (представленное на начальном этапе, как правило, немногочисленными реформаторами) было вынуждено приступить к работе в учреждениях, не претерпевших серьезных организационных и кадровых трансформаций. В ряде случаев новое руководство фактически не смогло обеспечить управление соответствующими министерствами и ведомствами. В отличие от многих стран Центральной и Восточной Европы, в России структура высших и средних эшелонов власти, унаследованная от бывшего Советского Союза, оставалась, по крайней мере до недавнего времени, практически нетронутой. Точно так же новые министерства и ведомства «рыночной экономики», включенные в систему органов государственного управления, в некоторых случаях не смогли оказать достаточно ощутимого влияния на деятельность «государственной машины» в целом и на ее центральный аппарат (прежде всего это выразилось в их неспособности наладить поступление ресурсов из центра и обеспечить необходимый для эффективной работы уровень сотрудничества с другими министерствами и ведомствами).
Начавшееся в 1995–1996 годах значительное сокращение руководящего персонала практически не затронуло давно сложившиеся министерства и ведомства, однако для некоторых вновь созданных структур (например, Министерства по антимонопольной политике и Федеральной службы по финансовому оздоровлению и банкротству) оказалось весьма болезненным.
Структура правительства претерпела значительные изменения, касавшиеся в основном числа министерств и ведомств, а также, в меньшей мере, их функций. Подобные изменения являются исключительной прерогативой президента. Первый Президент России создавал, упразднял и по-разному перегруппировывал должности первых заместителей и заместителей премьер-министра, поступая так отчасти для того, чтобы не нарушить равновесия сил в борьбе, которую вели группы давления. Здесь следует принимать во внимание сущность политической и конституционной системы России: источником власти и влияния правительства неизменно остается президент, а органам законодательной власти оно подотчетно лишь в небольшой степени. Многие министры и сейчас являются не столько политиками, сколько чиновниками-технократами.
Следствием осуществленных в последнее время сокращений штатов и частых структурных изменений в высших эшелонах власти стало обострение проблем отбора и закрепления кадров: чрезмерно большое количество молодых и квалифицированных служащих оставляет государственную службу. Как правило, во многих вновь создаваемых структурах микроэкономического уровня число вакансий и потребность в квалифицированных работниках оказывается выше, чем в старых макроэкономических структурах. В некоторых давно существующих ведомствах отток молодых служащих существенно повлиял на возрастной состав персонала (так, средний возраст сотрудников Министерства экономики в настоящее время составляет около 50 лет).
В результате к настоящему времени наряду с учреждениями, испытывающими недостаток кадров (из-за небольшого количества штатных должностей), существует довольно много ведомств, где кадровый состав (и, соответственно, штатное расписание) явно раздут.
Государственная власть по-прежнему включает в себя ряд конкурирующих и дублирующих друг друга структур: собственно правительство (министерства и ведомства), аппарат правительства и, в определенной степени, администрацию президента. Особого внимания заслуживает наличие мощного аппарата правительства. Этот фактор ослабляет роль отраслевых министерств в определении экономической политики, снижая их статус (если сравнивать его со статусом министерств в других странах), способствует раздробленности существующей системы и мешает им налаживать эффективные горизонтальные связи друг с другом. Отсюда широкое использование межведомственных комиссий для разрешения часто возникающих сложных «пограничных» проблем в отношениях между министерствами и ведомствами.
Само правительство по-прежнему состоит из большого числа министерств, государственных комитетов, отраслевых комитетов, служб, ведомств и других вспомогательных органов, причем эти учреждения чрезвычайно многочисленны и разнообразны.
Кабинет министров, входящий в правительство, также имеет сложную структуру. До недавнего времени он включал в себя первых вице-премьеров, вице-премьеров и министров, выполнявших не определенные до конца, во многом схожие или дублирующие функции и имевших столь же размытые официальные (и неофициальные) сферы влияния. На практике любой министр (например, министр финансов) пользовался бoльшим влиянием, чем вице-премьер, которому теоретически должен был подчиняться. Известны также случаи, когда один вице-премьер определял политику или отдавал конкретные распоряжения в той сфере, которая фактически находилась в ведении другого вице-премьера. Кроме того, существовала довольно устойчивая система отчетности, сочетавшая неофициальные каналы с официальными, что усугубляло неясность функций и порождало организационно-правовые тупики.
При коммунистическом режиме (как, впрочем, и при царском) государственное управление было частью централизованного механизма власти, подавлявшей население. В результате сформировалась чрезвычайно жесткая культура правления. Ситуация не изменилась и по сей день. В России по существу нет традиции гражданской или «общественной» службы, нет и того, что обычно понимается под моральными нормами, определяющими деятельность такой службы. Фактически в России «гражданскую службу» более точно и правильно определять как «государственную службу», поскольку она всегда ориентировалась прежде всего на государство, а еще более точно — на его главу.
Показательно в этом отношении чрезмерное количество обращений граждан в органы центральной власти (ежегодно в аппарат правительства поступает 80 тысяч индивидуальных прошений). Как следствие, в российской системе государственной службы слишком большое количество дел требует решения на самом высоком уровне, парализуя ее деятельность и ограничивая возможности стратегического управления.
В российской системе государственного управления по-прежнему выше ценится длительная и преданная служба, а не квалификация и деловые качества работника.
Российские государственные служащие, как и раньше, редко выступают с новаторскими предложениями и берут на себя инициативу.
Властью (в том числе дискреционной властью, оставляющей в условиях неоднозначной, противоречивой и весьма сложной нормативно-правовой системы широкие возможности для произвола чиновников) наделяется слишком большое число государственных служащих на слишком многих уровнях управления.
Остается не вполне четко определенным понятие «злоупотребление служебным положением». (На протяжении многих столетий государственные служащие зачастую не получали вознаграждения за свой труд, поскольку предполагалось, что они «кормятся», исполняя свои служебные обязанности, — порой им даже приходилось самим платить, чтобы быть назначенными на доходное место.)
Государство в путах коррупции. Как утверждают, должности в правительстве и министерствах могут покупаться; что же касается покупки нужных правительственных решений, льгот и привилегий, то она стала обычной практикой. В то же время есть в этой области и опыт успешного реформирования — так, либерализация торговли и отмена экспортных квот улучшили работу министерства внешней торговли и уменьшили коррупцию в этом учреждении (сузились возможности для подкупа).
Коррупция в системе управления. Существует стойкая и давняя традиция мелких подношений и сложных бартерных сделок между частными лицами. В Советском Союзе многие привилегии (возможность поместить роженицу в хороший родильный дом, получить место в аспирантуре, открывающее путь к «успеху в жизни», устроить ребенка в престижную школу или вуз) распределялись через сложную систему натурального обмена между частными лицами, предполагавшую в некоторых случаях обмен услугами в промежуточных звеньях цепочки или многосторонние сделки. Насколько можно судить, сейчас эта система все больше вытесняется прямыми денежными расчетами. Для взаимодействия между государственными служащими, с одной стороны, и предпринимателями и частными лицами, с другой, все еще характерен высочайший уровень коррупции. Обилие законов, актов, инструкций, злоупотребление дискреционными полномочиями со стороны чиновников, слабость правовой и судебной системы — все это в настоящее время создает высокие административные барьеры, отпугивающие как иностранных, так и отечественных инвесторов. При этом, согласно последним данным, давление на предприятия в отдельных регионах со стороны местных регулирующих органов не уменьшается, а возрастает.
В настоящее время моральное разложение государственных служащих (в частности, и сотрудников центрального государственного аппарата) стало укоренившейся нормой.
Существующая институциональная структура слишком неразвита, чтобы обеспечить проведение реформы государственного управления и государственной службы. Так, после принятия в 1995 году закона «Об основах государственной службы» был достигнут лишь относительный прогресс, реализация его положений до сих пор далека от ожидаемой. В последние несколько лет был предпринят ряд попыток вдохнуть жизнь в реформу государственного управления — устранить недостатки существующей системы, усовершенствовать ее работу и повысить качество предоставляемых ею услуг. Однако ни одна из этих попыток не увенчалась практическим успехом. Судя по всему, реформа в этой области пользуется крайне ограниченной поддержкой со стороны самих чиновников.
Существующие информационные системы, поставляющие сведения об органах государственного управления и государственной службы, их руководителях, штатном расписании, а также о бюджетных ассигнованиях на деятельность этих учреждений и их фактических расходах, не интегрированы в единое целое. До сих пор не создана эффективная система проверки деятельности чиновников. Исполнение решений правительства контролируется плохо, служащие, провалившие работу, несут ответственность редко. Напротив, то и дело можно слышать, что при серьезной коммерческой заинтересованности в принятии и реализации какого-либо государственного решения необходимый результат будет достигнут вне зависимости от того, существуют ли соответствующие предпосылки в законодательстве.
В системе государственного управления по существу отсутствует ориентация на качественное исполнение обязанностей и общая ответственность перед заинтересованными сторонами и различными группами потребителей ее услуг. Информация о стандартах и нормах предоставления услуг крайне скудна, служащие не заинтересованы в обратной связи с потребителями услуг и мало что делают для ее налаживания.
Менеджмент государственной службы, как и связанные с ним системы управления, функционирует крайне плохо. Особенно это относится к подбору и расстановке кадров. В Советском Союзе фактически не существовало профессионального кадрового менеджмента — кадровые назначения осуществлялись врамках номенклатурной системы и под диктовку коммунистической партии. (Заметим, впрочем, что эта система все же позволила создать достаточно эффективные и жесткие централизованные механизмы управления, обеспечивавшие партийной верхушке контроль над всей структурой советской государственной службы.) Контроль со стороны партии тормозил становление нормального кадрового менеджмента еще и потому, что предполагал (по-видимому, неизбежным образом) присущие этой организации строгую дисциплину и повышенное внимание к безопасности, — отчего в этой области закрепились многие черты, характерные именно для коммунистической системы управления (секретность, закрытость, отсутствие подотчетности).
Возможности для анализа социально-экономической политики правительства, включая ее потенциальные следствия, по-прежнему крайне сужены. То же можно сказать и о возможностях критиковать принимаемые решения.
Государственные служащие не склонны заниматься разработкой теоретических основ и практических методов управления (перенося их из других государственных секторов или из частного сектора, использующего международный «передовой опыт»). Теория управления до сих пор жестко привязана к научным моделям управления (Тейлора и др.).
В прежней системе общественный статус определялся прежде всего положением в партийно-советской иерархии и соответствующим правом пользования сложной системой благ и привилегий (возможность получить хорошее жилье, ездить за границу, пользоваться специальными льготами, иметь доступ к образованию, медицинскому обслуживанию, путевкам в санатории и дома отдыха, купить автомобиль, дачу, приобретать товары в особых магазинах). Сама по себе заработная плата играла не столь большую роль. С 1992 года уровень заработной платы государственных служащих резко упал по сравнению с доходами в быстро развивавшемся частном секторе. Это, бесспорно, стало одной из главных причин откровенного мздоимства чиновников, особенно среди сотрудников налоговых и контрольно-ревизионных ведомств. В последние годы также весьма существенно уменьшились число и ценность привилегий, которыми пользуются государственные служащие. Тем не менее в получаемом им доходе по-прежнему наблюдается перекос в сторону натуральных форм вознаграждения — этим, в частности, и объясняется закрытость информации о распределении доходов чиновников. В последнее время значительно увеличилась разница между доходами государственных служащих федерального и регионального/муниципального уровня, причем, например, в Москве и Московской области чиновники теперь получают вдвое больше, чем их собратья из центральных органов управления.
В течение последних лет эффективность и результативность работы органов государственного управления существенно снизилась из-за значительного сокращения финансирования, не позволяющего им приобретать необходимые расходные материалы и оборудование.
В настоящее время российские органы государственного управления недостаточно компьютеризованы в сравнении с государственными структурами такого же масштаба и сложности в других странах. Так, в работе органов государственного управления и при оказании соответствующих услуг сравнительно мало используются возможности Интернета.
Заключение
Как показывает наш анализ, задачи, которые предстояло решить в ходе начатой административной реформы, были действительно грандиозны. Тем не менее с начала 2000 года удалось достичь заметных результатов в преодолении указанных трудностей. Учитывая коренную реорганизацию правительства, проведенную в марте 2004 года, можно ожидать, что в ближайшее время ход реформы будет ускорен.
[*] В основной своей части настоящая статья представляет собой часть доклада Нила Парисона, главного специалиста Всемирного банка по вопросам государственного управления, «Россия: Реформа системы государственного управления и государственной службы. Развитие в России системы государственного управления и государственной службы мирового класса: подход к реформе государственного управления и государственной службы на базе международных критериев (январь 2000 — июль 2003)». В широком сравнительном контексте данная тема освещена также в докладе Ника Мэннинга и Нила Парисона «Международная реформа государственного управления: уроки для Российской федерации» [http://www-wds.worldbank.org/servlet/WDS_IBank_Servlet?pcont=details&eid= 000090341_20040113101409]. Публикуется с любезного разрешения автора. Перевод с английского Артура Александрова.