Опубликовано в журнале Отечественные записки, номер 2, 2004
Объем понятия
Под административными реформами понимается обычно изменение системы государственного управления по трем основным параметрам: во-первых, перестройка системы политических институтов и государственных учреждений; вовторых, реорганизации государственной службы, состава аппарата управления или бюрократии; в-третьих, изменение характера отношения административной системы к обществу вообще и различным его социальным группам в частности[1].
Очевидно, что объем самого понятия административных реформ может быть различен в зависимости от характера отношений общества и государства, роли последнего в регулировании социальных процессов, наконец, от места административной власти в политической системе (оно принципиально различно в традиционной монархии, при режиме однопартийной диктатуры или в системе, претендующей на реализацию принципа разделения властей). Далее этот объем должен, очевидно, корректироваться в зависимости от исторического этапа развития общества.
Это делает трудным непосредственное заимствование исторического опыта административных реформ, однако позволяет использовать его на технологическом уровне.
Российские модели
Смысл всякой административной реформы состоит в повышении эффективности управления. Однако эта эффективность достигается различными средствами в демократических и антидемократических режимах, федеративных и унитарных государствах, стабильных гражданских обществах и тех, которые находятся в процессе формирования и модернизации.
История самодержавной России дает три модели реформ (и их идеологического обоснования), направленных на модернизацию социальных отношений. Первая из них состоит в ускоренном догоняющем развитии, осуществляемом исключительно путем административного регулирования, нацеленного на быстрое достижение стратегических целей. Поскольку в общественном сознании место державы в мировой политической системе определялось военным потенциалом, данный вариант модернизации часто бывает нацелен на достижение соответствующих результатов именно в этой области. Лучшим примером этого служат реформы Петра Великого начала XVIII века, в короткие сроки создавшего промышленность, налоговую систему, светское образование, армию и флот.
Другая модель модернизации представлена реформами шестидесятых годов ХIX века, опиравшимися на поддержку более широких кругов общества (так называемых «просвещенных классов»), которым присуще осознание необходимости преобразований. Провозгласив целью реформ коренное социальное переустройство, власти способствовали вовлечению широких слоев общества в реформационный процесс, имевший целью создание гражданского общества и правового государства. Движущей силой реформ стал альянс просвещенной бюрократии и либеральной интеллигенции[2].
Третья модель связана с формированием достаточно широкого социального движения, способного инициировать (через новые парламентские институты) проведение реформ, с целью создания гражданского общества и правового государства. Российский либерализм конца XIX — начала XX века выступил с целостной программой конституционных преобразований. Она включала переход от абсолютизма к конституционной монархии, а впоследствии республике; реализацию демократических реформ политической системы (введение гражданских свобод, легализацию политических партий, проведение всеобщих демократических выборов в парламент)[3]. Особое внимание в ходе кризиса уделялось раскрытию конфликтного потенциала трех основных компонентов российской политической системы — Государственной думы, административной системы правительства и главы государства — монарха. Разрешение конфликта властей усматривалось в реализации парламентского контроля над правительством — создании «правительства общественного доверия», которое выступало одновременно средством обеспечения консенсуса (избежания социальной революции) и инструментом проведения реформ. В данном контексте интерпретировались преобразования всей системы управления — центрального и местного, административная и судебная реформы. Срыв попыток либеральных реформ в ходе революций ХХ века объяснялся как неподготовленностью общества к реформам, так и консерватизмом самой государственной власти. Для систем такого типа, характеризующихся скорее механистическим, чем органическим единством, свойственны только два взаимоисключающих состояния — стабильность, переходящая в застой, или дестабилизация, связанная с вакуумом власти. Смена этих стадий подчиняется известной цикличности, проявляющейся в русской истории последовательной сменой периодов усиления и ослабления государственного контроля над обществом, реформ и контрреформ. Единственная возможность преодоления этой цикличности состоит в переходе от механического типа организации общества (где индивиды инкорпорированы в созданные государством сословно-административные институты) к органическому, т. е. гражданскому обществу (где индивиды обладают всей полнотой индивидуальных прав и равны перед законом). Концепция гражданского общества, созданная для объяснения стратегии либерализма в начале ХХ века, сохраняет свое значение и в настоящее время.
Интересно, что все три модели административных реформ воспроизводятся в конце ХХ — начале ХХI века, причем в обратном порядке.
Причины крушения советского механизма
Причина неэффективности систем советского типа заключалась в том, что они не содержали внутренних гибких рычагов саморегуляции и самонастройки в условиях расширения и усложнения административных задач. В области организации государственной власти для номинальных конституций советского типа было характерно отрицание принципа разделения властей. Ему противопоставлялся принцип единства власти, представляющей всегда один господствующий класс или (в условиях «развитого социализма») всех «трудящихся». Формально эта власть осуществляется трудовым народом непосредственно или через систему представительных органов — Советов, под контролем которых действуют все иные государственные органы.
Советы (как в теории, так и на практике) соединяли не только законодательную и исполнительную власть, но и судебную (поскольку прокуратура и суды были ответственны перед Советом соответствующего уровня). Депутаты Советов осуществляли свой мандат без отрыва от основной работы, несли ответственность перед избирателями, которые были вправе их отзывать. Это, следовательно, были не профессиональные парламентарии, их функции — ограничены. Советы общегосударственного уровня собирались несколько раз в год на короткие сессии, а в остальное время действовали формально избиравшиеся ими президиумы, номинально выполнявшие функции коллективного главы государства (тип чрезвычайно редкий в мировой практике). Правительство формально назначалось Верховными Советами и было формально ответственно перед ними.
С течением времени все больше проявлялось сращивание законодательной и исполнительной власти: депутатский корпус включал партийных, административных, хозяйственных функционеров и, что особенно показательно, руководителей суда и прокуратуры. Мандат в Совете соответствующего уровня стал приложением к руководящей должности. Возможно было членство и в нескольких Советах. Депутаты Советов не имели времени и профессионализма для принятия решений (которые осуществлялись президиумами, исполкомами во взаимодействии с административными институтами), термин «советская власть» был лишен реального содержания. Реальная власть на всех уровнях принадлежала партии — партийным комитетам, «точнее их бюро во главе с первыми секретарями, которые на своей территории фактически являлись феодалами»[4].
Тенденция к интеграции партийного и государственного аппарата достигла высшего развития к концу существования коммунистической системы: она выразилась в том, что лидер партии становился и главой государства. Возглавляя оба аппарата — партийный и государственный, он действовал в основном через первый. Конституция, законы и выборы играли сугубо декоративную роль. Выборы в государственные и партийные органы, на государственные должности предрешались партийной олигархией и первым секретарем из утвержденных соответствующим партийным комитетом списков номенклатуры соответствующего уровня. Эти списки номенклатуры разных уровней представляли собой своеобразный резервуар, из которого черпались кадры для занятия руководящих должностей во всех ветвях власти. Несмотря на доктринальное и конституционное отрицание принципа разделения властей, данная система допускала некое его внешнее подобие, по крайней мере в виде разделения функций различных структур. Тем не менее происходило реальное соединение всех этих функций на кадровом уровне, осуществляемое именно за счет централизованного политического контроля над кадрами и их перераспределением.
В исторической ретроспективе советская номенклатура оказывается исторической преемницей служилого дворянства, проделав за более короткое время сходные этапы эволюции — от реально функционирующего инструмента управления и войны до привилегированного слоя («класса», по определению Милована Джиласа), озабоченного главным образом эгоистическими мотивами сохранения своего статуса, престижа и благосостояния. Это сравнение позволило нам ранее говорить о возможности выявления особого слоя — авторитократии, специфика и этапы формирования которого позволяют отличить его от других традиционных привилегированных слоев — правящих сословий и каст, экономических классов в марксистском смысле слова, а также бюрократии. Нельзя согласиться поэтому с тезисом о тождественной социальной природе таких явлений, как номенклатура и бюрократия.
Мы видели, что номенклатура должна быть сопоставлена скорее с другими правящими классами или властвующей элитой; бюрократия входит в эту систему лишь своими верхними эшелонами. Утратив агрессивную динамику, свойственную эпохе ее становления, данная административная модель в новых условиях вела к утрате эффективности, бюрократическому склерозу и крушению системы.
Причины и значение усиления исполнительной власти в переходный период
Главное противоречие российского политико-правового развития последнего десятилетия, которое свойственно всем режимам, предпринимающим радикальную модернизацию, — между целями (создание гражданского общества и правового государства по образцу демократических стран) и средствами, которые неизбежно приобретают авторитарный характер (в силу необходимости нейтрализации деструктивных общественных движений и подавления непримиримой оппозиции). Это противоречие нашло выражение в российской конституционной модели: между широкой трактовкой прав человека, федерализма, которые понимаются во вполне западном стиле, и авторитарной трактовкой разделения властей, превращающей президентскую власть в независимую политическую надстройку, прямых конституционных аналогов которой в современном мире нет.
Революционная логика создания нового права привела к принятию Конституции РФ 1993 года, которая по ряду параметров опережала свое время. Поэтому важная задача последующих конституционных реформ заключалась в том, чтобы преодолеть растущую напряженность нормы и действительности, найти адекватные способы установления взаимосвязей между декларированными нормами и реальностью. Как ранее, так и теперь необходимо добиваться внедрения конституционных норм в жизнь, а не опускать конституцию до уровня отсталой социальной реальности. Было ясно, что в условиях правового нигилизма, апатии, а также серьезного сопротивления конституционные нормы могут быть приведены в движение только сверху. Для этого нужен был мощный, автономный и независимый гарант конституции — президентская власть. В России президентская власть была демиургом конституции, единственной силой, способной отстоять ее положения в ходе последующих кризисов, наконец, высшим арбитром в спорах ветвей власти. Российская конституция — это прежде всего «президентская конституция» (в специфически российском значении термина «президентство»). На исходе ХХ века возникает своеобразное второе издание той дуалистической системы власти, которая начала устанавливаться в России еще в ходе первого конституционного эксперимента начала ХХ века[5].
Мы предложили в свое время интерпретировать данную систему как мнимый конституционализм, имея в виду особый смысл данного понятия в эпоху перехода от абсолютизма к правовому государству. Российский президенциализм — безусловно, переходная модель, которая может эволюционировать в разных направлениях и выражает неустойчивый баланс между демократией и авторитаризмом. Отсюда такие ее определения в политической литературе, как «гибридная форма правления», «дуалистический режим», «посттоталитарная демократия», «протодемократия», «делегативная демократия», «направляемая демократия» и т.д. Можно было бы сказать «авторитарная демократия», если бы это не являлось противоречием в определении. Задача всех этих определений заключается в том, чтобы выразить неуловимую сущность, состоящую в своеобразном сочетании демократии и авторитаризма, противоречивые отношения которых в России каждый раз воспроизводятся на новом витке исторической спирали, создавая сходный синтез.
Из этого вытекает как минимум три вывода для формирующейся административной системы: во-первых, ее чрезвычайная самостоятельность и централизация (Конституция РФ 1993 года не устанавливает исчерпывающего перечня исполнительных полномочий президентской власти); во-вторых, существование устойчивой и, по-видимому, объективной тенденции к экспансии административной власти (в условиях полного отсутствия противовесов ей со стороны структур гражданского общества); в-третьих, возможность диаметрально противоположной трактовки функций данного инструмента — как в пользу конституционализации, так и реконституционализации (возврата вспять), как реформ, так и контрреформ, как либеральной демократии, так и авторитаризма.
Основные задачи
Констатация переходного периода развития страны уже вводит определенные рамки для решения проблемы. Речь идет о ситуации правовой нестабильности — перехода от экономики, основанной на централизованном планировании, к рыночной, с одной стороны, и от авторитарного однопартийного режима к политической системе, основанной на демократических принципах.
Под нестабильной системой здесь следует понимать такую систему, где отсутствует полноценное правовое признание и регулирование основных предпосылок рыночной экономики — частной собственности, системы налогообложения, бюджетного федерализма, независимого и равного правосудия, а также прозрачных (с точки зрения права) процедур принятия решений. Главное противоречие нестабильных правовых систем заключается в том, что основные правила игры формируются фактически уже после принятия соответствующего законодательства или, в лучшем случае, параллельно с ним (чаще всего, однако, вопреки ему)[6].
Если для развитых демократий, например для Соединенного Королевства, административная реформа сводится в основном к проблемам публичной этики, то для нестабильных демократий речь идет скорее о создании некоторого «метаправа», способного легитимировать серию жестких и непопулярных реформ[7].
Проведение административной реформы в этой ситуации предполагает решение следующих стратегических задач: достижение необходимого правового единства федеративного государства; разграничение собственности и власти; создание рациональной бюрократии — эффективной гражданской службы; установление общественного (парламентского) и судебного контроля над бюрократией; создание такого нравственного климата в обществе, который делал бы коррупцию и авторитарное поведение морально неприемлемыми.
Децентрализация и централизация государственного управления: новая властная вертикаль
Смена периодов централизации и децентрализации — одна из констант российской политической (конституционной) истории. Периодизация развития федерализма постсоветского периода позволяет выявить следующие основные этапы: 1) начало перехода от номинального советского федерализма (фактического унитаризма) к реальному. Данный этап начинается с конца 1980-х годов и завершается распадом СССР и провозглашением государственного суверенитета России (1991 год); 2) начало процесса дестабилизации Российской Федерации и достижение неустойчивого консенсуса (1991 год — принятие Федеративного договора 1992 года и Конституции РФ 1993 года); 3) конфликтное развитие федерализма в 1993–2000 годах; 4) новейший этап реформирования федерализма (с 2000 года — по настоящее время).
Если рассмотреть это развитие в длительной исторической перспективе отношений центра и регионов, то оно может быть представлено в виде смены ряда моделей государственного устройства. В советский период преобладающей являлась модель «сильный центр — безвластные регионы». В постсоветский период первые два этапа характеризовались обратной логикой: доминирующей стала модель «слабый центр — сильные регионы». Наконец, два последних этапа (после принятия Конституции 1993 года и особенно с началом реформ 2000 года) характеризуются ростом интеграционных процессов и постепенным возвращением к модели «сильный центр — слабые регионы». Таким образом, можно констатировать определенную цикличность процесса развития федерализма постсоветского периода, включающего три основные фазы — фактически унитарная советская модель, ее распад («парад суверенитетов») и консолидация федерализма на новой основе с растущей властью федерального центра[8].
Механизм современной реформы и тактика ее проведения, по мнению ряда аналитиков, были многим обязаны советской бюрократической традиции: сохраняются конституционные институты, но их содержание радикально изменяется на кадровом уровне. Процесс сосредоточения власти вступил в кульминационную стадию с началом создания единой и вполне автономной (от общества) «вертикали власти». По убеждению ее создателей, политику должен определять не какой-либо коллективный орган власти, но узкий слой высшей бюрократии (Администрация президента, чиновники в реформированном Совете Федерации и полномочные представители в федеральных округах), отчасти Государственная дума (где есть гарантированное правительственное большинство), но не политические партии, избранные главы регионов и «техническое» правительство во главе с премьер-министром[9]. В целом это означает, безусловно, укрепление бюрократической иерархии и общее расширение (как формальное, так и фактическое) прерогатив административной власти.
Разделение власти и собственности
Классическая веберовская концепция бюрократии рассматривает ее как исторический продукт и одновременно движущую силу процесса рационализации политических систем нового времени. Этот процесс исторически начинается в период формирования европейских абсолютистских государств и достигает наивысшего развития в парламентских режимах, где вся вертикаль исполнительной власти во главе с кабинетом министров оказывается под контролем законодательной власти. Очевидно, что советская система административного управления, не имевшая ничего общего с разделением властей, представляла собой скорее отрицание рациональной бюрократии. Советская бюрократия, сложившаяся в ходе применения утопической социальной теории в отсталом аграрном обществе, — продукт не только модернизации, но и ретрадиционализации этого общества. Здесь вообще очень трудно разграничить правящий слой номенклатуры («партийное жречество», по определению Троцкого) и верхи бюрократии. Если советский режим и знал бюрократию, то она скорее имела традиционалистский характер, представляя собой антитезу рационализму: вместо закона — устное указание, вместо разделения функций — их соединение, вместо профессиональной этики — ее отрицание. Однако главная специфическая черта правящего слоя советского режима (включая верхи бюрократии) заключается в том, что этот слой имел реальную возможность распоряжаться собственностью.
Эти особенности правящего слоя определили его роль в условиях кризиса советского режима. В литературе была предложена концепция «номенклатурной революции». Суть этой революции состоит, очевидно, в превращении административного контроля над государственной собственностью со стороны правящего слоя в целом в формально-юридическое закрепление ее принадлежности индивидуальным собственникам[10]. Однако в сравнительной перспективе других крупнейших революций прошлого (прежде всего английской и французской) данный процесс следует определить скорее как реставрацию. Когда оппозиционеры обвиняли советский режим в термидорианском перерождении, они, несомненно, ошибались (поскольку реставрация частной собственности не имела тогда места). Однако анализ социально-политических процессов постсоветского периода позволяет выявить в развитии режима некоторые тенденции в данном направлении, выражением чего становятся проявления бонапартизма — центристского политического режима, ищущего широкой социальной опоры в расколотом обществе и стремящегося стимулировать развитие класса собственников[11].
Очевидно, что в условиях глобализации, модернизации и ускорения политического развития классические формы политических режимов и правящих элит не могут вполне укладываться в рамки идеальных типов, описанных на материале иных исторических эпох. В действие вступают тенденции к синтезу, комбинированному развитию и появлению гибридных форм. Современный российский правящий слой и представляет собой выражение этих тенденций, совмещая в себе феодально-коммунистические элементы старой номенклатуры с буржуазнобюрократическими и технократическими элементами обществ переходных типов. Это позволяет объяснить претензии бизнеса к власти, получившие официальное выражение в известном документе — «Административная реформа: позиция РСПП». В ней констатируется, во-первых, неэффективность российского государства в сравнительной перспективе; во-вторых, связь неэффективности госаппарата с высоким уровнем коррупции; в третьих, отставание страны в уровне модернизации исполнительной власти.
Главная проблема — значительное отставание в модернизации системы исполнительной власти по сравнению с темпами и качественными изменениями во всех других сферах общественной и экономической жизни в России в течение всего периода реформ. Среди негативных явлений констатируются: закрытость госаппарата от общественного контроля; сращивание бизнеса и власти, ведущее к их криминализации; образование особой бюрократической буржуазии; захват бизнеса властью.
Представители бизнеса с тревогой констатируют новое явление — «захват» бизнеса бюрократами, усматривая в нем, однако, «побочный результат положительного в целом процесса укрепления государственных структур». Среди форм подобного использования административной власти высшими должностными лицами — совмещение административных должностей с занятием бизнесом, перемещения с крупных административных должностей на руководящие должности в крупных корпорациях и наоборот; попытки осуществлять непрямой контроль над бизнесом через государственные органы в виде квазиправового рассмотрения конфликтов, традиционалистских процедур, легитимируемых в понятиях «опеки» и «курирования» бизнес-структур. Результатом становится «система административного капитализма», которая, по оценке авторов, «не менее губительна для экономического и социального будущего России, чем олигархический капитализм 90-х».
«Государственный аппарат как инструмент реализации властных полномочий в обществе, — заявляют авторы документа, — не должен являться тормозом экономического развития, источником административных барьеров для бизнеса и граждан, замкнутой системой, работающей в интересах самовоспроизводства, использующей властные прерогативы в собственных внутрикорпоративных интересах. Такая система является самодостаточной, косной и оказывает активное сопротивление попыткам модернизации»[12].
Философия предлагаемой административной реформы — либеральная концепция невмешательства государства в экономику (в сущности — теория государства — «ночного сторожа»), минимальности государства, которое должно не руководить бизнесом, но обеспечивать благоприятную социальную и правовую среду для его деятельности. Авторы говорят о необходимости отказа от «избыточного государства» и переходе к «эффективному государству»[13]. Средством для этого является конкретизация функций и распространение на государственное управление новых информационных технологий, получивших развитие в бизнесе.
Рационализация бюрократии
Идея разделения власти и собственности, контроля и управления направлена на создание рациональной государственной службы. Поскольку государственные органы должны не управлять объектами, но регулировать процессы, выдвигается радикальная идея отказа от отраслевого принципа построения государственного управления (унаследованного от советской власти) и перехода на функциональный принцип (как более приемлемый в условиях рыночной экономики). Предлагается ликвидировать все отраслевые министерства, передав их функции органам исполнительной власти другого уровня (функциональным министерствам, службам, агентствам, надзорам) и саморегулируемым организациям.
Стремление не допустить совмещения в деятельности одних ведомств конфликтующих функций (нормативное регулирование, надзор, предоставление публичных услуг, управление государственным имуществом) реализуется в предложении новой системы федеральных органов. Важнейшим критерием ее построения становится разграничение ведомств, наделенных политическими и правоустанавливающими функциями (федеральные министерства), с одной стороны, и ведомств, непосредственно осуществляющих управление государственным имуществом, — с другой. Вводится также промежуточная категория ведомств, которые для реализации поставленных перед ними целей вынуждены совмещать конфликтующие функции. Основным требованием к последним становится поэтому максимальная публичность и коллегиальность их деятельности. Исходя из этого выстраивается система федеральных органов исполнительной власти, включающая федеральные министерства, федеральные службы, государственные надзоры, федеральные комиссии, российские агентства. Именно последний институт, не обладая правоустанавливающими и надзорными функциями, представляет собой в то же время основной федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по управлению федеральной собственностью (включая интеллектуальную собственность и смежные права, бюджетные средства и государственный долг), а также выполняющий отдельные хозяйственные функции от имени государства.
Административная реформа в таком понимании включает в себя решение задач оптимизации функций государства и структуры исполнительной власти, совершенствования правовых и экономических механизмов решения государственных задач, создания эффективной государственной службы с встроенными антикоррупционными механизмами[14]. К числу избыточных современными разработчиками реформ были отнесены функции и полномочия, которые закреплены за органом государственной власти нормативными актами, однако на практике не исполняются; которые не могут быть реализованы в силу их неопределенности и декларативности; в силу несоответствия уровню управления, за которым они закреплены; в силу их взаимного противоречия в рамках одного ведомства (конфликтующие функции); не обеспеченные достаточными ресурсами (финансовыми и информационными); дублирующие функции и, наконец, те, которые не соответствуют действующему законодательству.
Административная юстиция
Важным компонентом реализации административной реформы становится прозрачность административной системы и процедур принятия решений. Институт административной юстиции в Новое время связан прежде всего с судебной защитой прав личности от их нарушений со стороны государства. Становление административной юстиции повсюду выражало осознание объективно существующих противоречий между государством и личностью, сферой публичного и частного права. Принципы конституционализма поэтому могут быть эффективно реализуемы лишь при наличии правовых гарантий законности управления и контроля за государственной администрацией и бюрократией. А гарантия права есть возможность для граждан оспаривать незаконные действия государственных властей в судебном порядке: для этого необходимо развитие особой системы органов административной юстиции или, при ее отсутствии (например, в современной России), возможность обращения граждан в вышестоящие суды общей юрисдикции.
Основной особенностью всех административно-правовых систем советского типа, продолжавших в этом отношении имперскую традицию, являлось то, что административное управление полностью контролировалось политической властью (партией и правительством), рассматривалось исключительно как инструмент достижения ее целей. Административная система государства была закрыта для внешнего мира, основывалась на самоконтроле и была подчинена диктату исполнительной власти. Огромные полномочия прокуроров по контролю над администрацией, включавшие, по существу, право решения вопросов законности, отнюдь не делали эту систему более демократичной, поскольку сама прокуратура являлась частью репрессивной государственной машины. Внешний контроль со стороны общества или независимого суда не существовал, принцип судебного пересмотра либо не реализовывался, либо распространялся на крайне ограниченный круг казусов, а процедуры оспаривания административных решений устанавливались в пользу самой администрации. В посткоммунистический период поэтому одной из главных целей реформирования административной системы стало создание институтов, внешних по отношению к исполнительной власти и в то же время имеющих властные полномочия надзора и контроля за администрацией. Так возник, в частности, известный институт омбудсмена — уполномоченного по правам человека, парламентские комиссии и общественные инспекции, выражающие необходимость в существовании независимого контроля над действиями власти[15].
Необходимость создания независимой системы административной юстиции в России по-прежнему признается нерешенной задачей. В перспективе современного российского опыта судебных реформ «квазисудебный» (британский) тип административной юстиции, осуществляемый под контролем общих судов, выглядит как вполне привлекательный, но трудно реализуемый; «управленческий» (французский) тип рассматривается как неэффективный, медленный и излишне бюрократизированный, а преимущество отдается третьему — «судебному» (или германскому) типу административной юстиции, обладающему всеми преимуществами эффективного судебного разбирательства[16].
Существующая система разрешения споров в сфере государственного и муниципального управления (в порядке гражданского судопроизводства общими судами) признается наблюдателями неэффективной и необъективной. Сомнения вызывает сама возможность добиться объективного рассмотрения споров, одной из сторон в которых выступал государственный орган, наделенный властными полномочиями[17]. Оспаривалась также справедливость судебных решений в отношении региональных властей, поскольку из-за недостатка финансирования суды общей юрисдикции получают от них значительную материальную поддержку. Решение проблемы усматривается в создании особой системы федеральных административных судов, не связанной с существующим административно-территориальным делением, а также в создании института специального омбудсмена — для защиты прав граждан от государственного вмешательства в хозяйственной сфере.
Проведенный анализ позволяет констатировать, что административная реформа в России отнюдь не сводится исключительно к перестройке административных институтов и государственной службы. Именно потому, что общество и государство в России (в отличие от стран Запада) в Новое и Новейшее время представляли собой единую систему, их разделение становится важнейшей предпосылкой административных реформ. В истории страны крупные административные реформы совпадали с реформами отношений собственности и политической системы, однако сами эти реформы всегда инициировались государством и в конечном счете имели следствием рост бюрократизации. Поэтому в условиях современной экономики необходимо заключение своеобразного общественного договора между гражданским обществом и государством о целесообразных пределах административного вмешательства в различные сферы жизни. Административная реформа в России есть, следовательно, реформа государства.
Объем и содержание административной реформы будут зависеть от результатов конституционного процесса переходного периода — соотношения тенденций конституционализации и реконституционализации административного права. Важнейшие элементы реконституционализации, отмечаемые в сравнительной перспективе конституционных циклов разных стран, представлены и в современной России. Они включают общее сужение политического пространства; переход от децентрализации к централизации и от одной модели федерализма (договорной федерации) к другой (централизованной федерации); от разделения властей — к соединению, что означает фактическое ограничение системы разделения властей (путем создания мощной правительственной фракции в нижней палате парламента и изменения порядка формирования верхней палаты парламента, а также создания нового института — Государственного совета). Наиболее значимый компонент — расширение прерогатив президентской власти. Завершением этой конструкции может стать широкая трактовка полномочий главы государства как гаранта конституции, особенно в конфликтных и экстремальных ситуациях, соответствующее реформирование суда и прокуратуры, а также усвоение концепции делегированных полномочий администрации. Переход от плебисцитарной демократии к демократическому цезаризму означает совершенно новую постановку вопроса о роли административной власти в реформировании общества.
Анализ текущего законодательства административной реформы, однако, выявляет существование в современной России двух основных стратегий — либеральной и консервативно-бюрократической. Для них характерно принципиально различное ви.дение реформы, ее объема, целей и даже технологий проведения.
Первая стратегия опирается на либеральную концепцию приоритета гражданского общества над государством, рассматривает администрацию как чисто служебный инструмент общества, видит основную цель реформы в превращении административной службы в прозрачный и эффективный институт. Технология проведения реформ включает поэтому использование институтов социального контроля и необходимость широкой общественной дискуссии.
Другая стратегия отдает очевидный приоритет государству, видя в нем единственную объединяющую силу в условиях радикальных социальных изменений. Цель реформы усматривается в оптимизации административного контроля над обществом, выстраивании жесткой властной вертикали сверху донизу. Это модель направляемой демократии, исходящей из представления о том, что общество не может само артикулировать свои интересы, определить приоритеты и следовать им, и в этом ему должна помочь администрация. Соответственно технология проведения реформы возрождает старую абсолютистскую и советскую традицию закрытого обсуждения реформы, реализация которой предполагает только один вид инициативы (указы сверху) и лишь один тип обратной связи (отчеты снизу), критерии эффективности реформы также формулируются самой администрацией.
Обе стратегии используют понятие контроля, однако интерпретируют его противоположным образом: одна утверждает необходимость контроля общества над бюрократией, другая — бюрократии над обществом. Соответственно диаметрально противоположными становятся интерпретации самого процесса управления и его эффективности: для одних эффективное управление — это прежде всего создание правовых рамок для общественных инициатив; для других — расширение делегированных полномочий администрации разных уровней с целью проведения в обществе решений высшей власти. В настоящее время вторая стратегия получила очевидное преобладание над первой, а это означает воспроизводство традиционного российского цикла реформ и контрреформ на новом этапе.
Поэтому все попытки свести административные реформы к частным (хотя и важным) вопросам пересмотра системы учреждений, структуры и функций государственной службы, служебной этики, а тем более вопросам лоббизма, борьбы с коррупцией и (в последнее время) увеличения зарплаты чиновникам есть паллиатив, не только не приводящий к решению проблемы по существу, но и уводящий от содержательного ее анализа. То, что выступает как конфликт административных институтов или проблема эффективности бюрократической машины, есть лишь выражение структурного конфликта переходного общества.
Средствами разрешения данного конфликта в административной сфере следует признать, во-первых, четкое (и непротиворечивое) законодательное регулирование административных институтов (ограничение надзорных функций по сравнению с функциями управления); во-вторых, увеличение прозрачности государственного аппарата (прежде всего доступности информации о его деятельности); в третьих, обеспечение социального контроля над деятельностью чиновничества (прежде всего — возможность выдвижения иска гражданина против чиновника или ведомства и гарантия его объективного рассмотрения в суде).
[1] Власть и реформы. От самодержавной к советской России. СПб., 1996; Великие реформы в России. М., 1992; Медушевский А. Н. Административные реформы в России XVIII–XIX веков в сравнительно-исторической перспективе. М., 1990.
[2] Русский либерализм: исторические судьбы и перспективы. М., 1999; Русские либералы. М., 2001.
[3] Конституционные проекты в России. М., 2000.
[4] Страшун Б. А. Вступительная статья // Конституции государств Центральной и Восточной Европы. М.: МОНФ, 1997. С. 7.
[5] Медушевский А. Н. Российская конституция в мировом политическом процессе: к десятилетию Конституции РФ 1993 г. // Мир России. 2003. № 3.
[6] Изменение и консолидация рыночного законодательства в контексте развития конституционного строя и судебной реформы в России. М., 2003.
[7] Этика публичной политики: Из опыта работы Комитета по стандартам публичной сферы Великобритании. М.: ИППП, 2001.
[8] Административно-территориальное устройство России: история и современность. М.: Олма-Пресс, 2003.
[9] Совет Федерации: эволюция статуса и функций. М., 2003.
[10] Эта тенденция к конвертации власти в собственность особенно четко представлена в региональных политических режимах переходного периода, см.: Российский конституционализм: политический режим в региональном контексте. М., 2000.
[11] Медушевский А. Н. Бонапартистская модель власти для России: К изучению современных конституционных реформ // Вестник Европы. 2001. Т. 1.
[12] «Административная реформа: позиция РСПП» (от 14.05.03) [http://www.opec.ru/library/artcle.asp?d_no=2001&c_no=3&c1_no=].
[13] Различные позиции по этому вопросу отражены в кн.: Эффективность государственного управления в России. М., 2002.
[14] Государственная служба в современной России. М., 2003.
[15] Административная юстиция. Будапешт: COLPI, 2000.
[16] Становление административной юстиции в России. Форум // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. 2002. № 2.
[17] В связи с этим см. дискуссию по проблеме спроса на право: Конституционное право: восточноевропейское обозрение. 2002. № 1.