Опубликовано в журнале Отечественные записки, номер 2, 2004
С первых дней пребывания на своем посту второй президент России заговорил о необходимости административной реформы, в результате которой должно произойти не только сокращение числа правительственных учреждений и числа чиновников в них, но сокращение и уточнение их функций, для того чтобы в одном ведомстве не было сосредоточения правоустанавливающих и контрольных функций. Предполагалось, что управлять чиновники будут лишь предприятиями, находящимися в государственной собственности, остальным — создавать условия, задавать ориентиры и т. п. Это позволило бы ограничить присутствие государства в сфере производства и услуг, вообще ограничить его функции, и, значит, освободить поле для деятельности институтов гражданского общества. О необходимости таких мер президент заявлял неоднократно, но все эти предложения не вызывали энтузиазма у правительственных чиновников, и реформа под разными предлогами откладывалась. Бюрократия, как правило, противится любым модернизациям; не делает она этого лишь тогда, когда они сулят выгоды именно ей. В то же время не во всем был последователен и сам президент, назначая в правительство новых вице-премьеров и подбирая кадры в него исходя из политической целесообразности.
Известно, что один вариант реформы готовился в аппарате самого правительства. Его подготовка довольно широко освещалась в печати. Согласно правительственному варианту реформу предполагалось начать с сокращения числа функций (которых в общей сложности набралось более пяти тысяч), закрепленных за тем или иным ведомством. Думается, что направление было выбрано верно — сокращение функций неминуемо привело бы к сокращению числа владеющих ими структур. Однако неоднократные попытки сократить число функций не давали положительных результатов — министерства держались за них мертвой хваткой, для видимости соглашаясь на отказ, например, от некоторых представительских функций. Несмотря на это, правительственная комиссия во главе с Б. С. Алешиным продолжала выявлять избыточные и дублирующие функции ведомств и готовить к 1 апреля доклад президенту с предложением разработать и принять около четырехсот нормативных актов, необходимых для проведения административной реформы. Между тем популярность правительства М. М. Касьянова, в отличие от популярности президента, была весьма невысокой. Оно подвергалось критике со всех сторон политического спектра; во время думской избирательной кампании на него с критикой обрушились даже его члены. В это время в администрации президента готовился другой вариант реформы. Проблема сокращения госфункций его авторами была отодвинута на второй план, а президенту была предложена новая структура правительства и кандидатуры новых министров. Прежде чем охарактеризовать принятые В. В. Путиным меры, попытаемся дать краткую предысторию органов исполнительной власти в России.
Правительство, утвержденное в мае 2000 года, первоначально насчитывало 24 министерства, шесть государственных комитетов, две федеральные комиссии, 13 служб, восемь агентств, два надзора. Таким образом, органов исполнительной власти было 55, но в правительство с правом решающего голоса входили лишь министры. В правительстве сначала было пять вице-премьеров. К началу 2004 года их стало шесть (по мнению острословов, должность вице-премьера до недавнего времени была в нем одной из самых распространенных), министерств и других ведомств 52. Помимо вышеперечисленных органов исполнительной власти, к ним были отнесены также Главное управление специальных программ президента, Государственная техническая комиссия при президенте, его Управление делами. Это было далеко не самое большое правительство в истории российской государственности.
Число министерств в царской России едва переваливало за десяток, третье коалиционное правительство А. Ф. Керенского вместе с ним насчитывало 17 членов[1]. В первое советское правительство во главе с В. И. Лениным входили наркомы: по внутренним делам, земледелия, труда, по делам торговли и промышленности, народного просвещения, финансов, по делам иностранным, юстиции, по делам продовольствия, почт и телеграфов, по делам национальностей; наркомат по делам военным и морским был представлен тремя членами правительства. Затем в правительство пришли наркомы: по железнодорожным делам, призрения, здравоохранения и др., т. е. заявила о себе тенденция к его росту[2]. Сохранилась она и в союзном правительстве, несмотря на сокращение числа министерств в марте 1953 года в связи со смертью Сталина и в мае 1957 года при переходе в управлении промышленностью и строительством от отраслевой системы к территориальной. В предвоенные годы число правительственных учреждений резко увеличилось за счет усиления централизации и, значит, надстройки республиканских ведомств союзными, разукрупнения Наркомата просвещения РСФСР, Высшего совета народного хозяйства СССР, дробления наркоматов, созданных в результате упразднения последнего. После войны их количество росло за счет создания новых органов по руководству промышленными отраслями (в частности, оборонной), строительством. Система органов управления обычно перестраивалась в связи с очередным кризисом в экономике страны. Число членов правительства превысило восемь десятков при Н. А. Тихонове в середине 80-х годов. Однако не стоит забывать, что в него не входили руководители многих органов исполнительной власти — комитетов, главных управлений и др. В противном случае состав правительства достиг бы 120 членов. Такому их большому количеству удивляться не стоит — ведь это было время стопроцентной государственной собственности и господства административно-командной системы управления, постоянно требовавшей увеличения числа руководящих и надзирающих инстанций. Количество членов правительства Н. И. Рыжкова, как и кабинета министров В. С. Павлова, было уже значительно меньшим.
Что касается правительств РСФСР периода ее пребывания в составе СССР, то число их членов было невелико — ведь в госаппарате союзных республик, и в первую очередь в ней самой, многие ведомства отсутствовали. Первое правительство И. С. Силаева, сформированное в июле 1990 года и просуществовавшее год, насчитывало 33 министра и председателя государственных комитетов. Декларацией о суверенитете РСФСР заявила претензии на создание некоторого числа органов, которых у нее прежде не было, поэтому второе правительство И. С. Силаева состояло из руководителей 41 центрального ведомства[3]. Более того, в него по сложившейся еще в годы советской власти традиции по должности входили председатели Советов министров — главы исполнительной власти республик в составе Российской Федерации. Число правительственных органов имело ярко выраженную тенденцию к росту. Процесс этот усилился после распада СССР: с упразднением союзных ведомств многие объекты управления на территории России остались без руководства. К середине 1992 года Совет министров, а именно так в то время называлось российское правительство, представлял собой громоздкий конгломерат ведомств. Министерств, госкомитетов, других правительственных органов насчитывалось 137. Две правительственные комиссии (одну возглавлял А. Н. Шохин, другую — В. Ф. Шумейко) проанализировали работу всех министерств и комитетов и пришли к выводу: структура управления слишком громоздка, ее звенья часто дублируют друг друга, а порой и мешают работе. Отмечалось, что система центральных органов формировалась в значительной степени эклектично — новые ведомства создавались для решения конкретных актуальных проблем, которые, по мнению Шумейко, «накатывались одна за другой после исчезновения СССР. С обретением самостоятельности Россией образовалась сумма бывших союзных ведомств — их было свыше 80, и 44 российских»[4]. Двумя указами президента от 30 сентября 1992 года число правительственных учреждений сокращалось до 69, главным образом за счет госкомитетов, заменяемых комитетами (руководители последних были выведены из состава правительства); несколько упрощалась структура самих ведомств, предпринималась не совсем удачная попытка их унификации[5]. И все-таки это было одно из самых больших правительств в мире. Выход из сложившейся ситуации был найден путем исключения из состава правительства глав исполнительной власти республик и руководителей ведомств — не министерств. В соответствии с Конституцией РФ 1993 года правительство страны состоит из его председателя, заместителей и федеральных министров. Это позволило сократить состав правительства почти вдвое — количество министерств в разных его составах насчитывало от 22 до 26; один-два чиновника пребывали в нем в качестве министра без портфеля, как, впрочем, и руководитель его аппарата. Последующие составы — правительства В. С. Черномырдина, С. В. Кириенко, Е. М. Примакова, С. В. Степашина, В. В. Путина — были близки к этому показателю. Правда, число вице-премьеров иногда достигало восьми.
Если сравнивать структуру первого правительства И. С. Силаева с правительством М. М. Касьянова, то можно обнаружить существенные отличия, но сравнение будет некорректным. Первое из них было органом исполнительной власти государственного образования, части союзного государства. В нем отсутствовали или находились в зависимом от союзных структур состоянии многие органы, являющиеся обязательными для суверенного государства. Они были созданы вновь или реорганизованы после распада СССР. В последующие годы в перечень министерств, других федеральных органов исполнительной власти какие-то изменения вносились постоянно. Связано это было, на наш взгляд, и с перераспределением функций, поисками оптимального их сосредоточения, и с продолжающимся процессом разгосударствления собственности, с ее последующим переделом, и с весьма распространенным в то время лоббированием в президентском окружении интересов ведомств и конкретных лиц и т. п. Для наглядности можно привести следующий пример. В правительстве Силаева существовали Министерство образования, Государственный комитет по делам науки и высшей школы и Государственный комитет по молодежной политике; в ноябре 1991 года их функции были сосредоточены в двух органах — в Министерстве образования и Министерстве науки, высшей школы и технической политики. В центральном аппарате последнего министерства в январе 1992 года был создан Комитет по высшей школе, выделившийся в феврале следующего года в самостоятельное правительственное ведомство. В августе 1996 года Министерство образования и Комитет объединились в Министерство общего и профессионального образования, которое в мае 1999 года было переименовано в Министерство образования Российской Федерации. Чтобы закончить разговор об этом ведомстве, отметим, что указом от 9 марта 2004 года оно преобразовано в Министерство образования и науки. Можно с уверенностью говорить о том, что через переименование, упразднение, сокращение, укрупнение, разукрупнение прошло подавляющее большинство федеральных органов исполнительной власти. Исключение составили, пожалуй, Министерство обороны, созданное в 1992 году, и Министерство по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (образовано в 1994 году). Несмотря на столь частые реорганизации, имело место необычайное дублирование функций — вспомним, что с преступностью в любых ее проявлениях «боролось» до десяти правительственных учреждений, но покончить с ней не удалось до сих пор.
Громоздкостью и непостоянством отличалась структура самих федеральных органов исполнительной власти. Так, в министерствах, помимо коллегии, имелись комитеты, службы, департаменты, управления, отделы и другие подразделения. Дробность структур была такой, что соотношение руководителей и исполнителей зачастую выглядело как 1:1. Объяснить это можно тем, что начальнику, пусть и маленькому, положена повышенная зарплата.
Однако значительной части населения страны по большому счету нет никакого дела до количества министерств, их внутренней структуры и даже числа чиновников. Как справедливо заметил один из экспертов, какое дело водителю до числа болтов в автомашине, главное, чтобы на ней можно было комфортно ездить. Эффективность работы любого правительства оценивается по изменениям в экономической, социальной и иных сферах жизни людей. Нельзя отрицать наличие положительных сдвигов в экономике, например, но одна часть аналитиков считает, что связаны они исключительно с высокими ценами на нефть на мировом рынке, другая заподозрила статистиков в том, что материальное положение россиян они оценивают не по доходам, а по расходам, в то время как увеличение последних обусловлено падением курса доллара. Население тратит накопления предшествующих лет. В то же время все критикующие правительство М. М. Касьянова обвиняют его в том, что по существу ни одна из начатых еще при первом президенте России реформ за последние четыре года не имела существенного продолжения. Видимо, все это вместе взятое и подтолкнуло В. В. Путина к решительным действиям.
Российская Конституция 1993 года по воле ее авторов позволяет президенту, формально не являющемуся главой правительства, с одной стороны, руководить его работой, а с другой — дистанцироваться от него. В преддверии президентских выборов В. В. Путин решил от него отмежеваться. События развивались стремительно и следовали одно за другим. Он 24 февраля 2004 года своим указом отправил правительство Касьянова в отставку. Хотя аналитиками это предрекалось давно, чуть ли не с первого года пребывания премьера в этой должности, этот шаг главы государства оказался для многих неожиданным — ведь из сообщений средств массовой информации было известно, что Касьянов незадолго до этого подавал президенту просьбу об отставке и она не была удовлетворена. Все ожидали, что она состоится после президентских выборов. Как это у нас в последние годы принято, журналисты и аналитики с энтузиазмом стали подбирать ему замену, но имени будущего главы кабинета не угадал никто.
Новый глава кабинета был представлен общественности и исполняющим обязанности членам правительства 1 марта. М. Е. Фрадков был мало кому известен. Между тем он дважды входил в состав правительства в должности министра (сначала внешних экономических связей и торговли, затем — торговли), возглавлял Федеральную службу налоговой полиции; с упразднением последней был назначен полномочным представителем России при Европейском союзе в ранге министра. Знакомство В. В. Путина с ним состоялось еще тогда, когда будущий президент России был вице-мэром северной столицы и отвечал за внешнеэкономические связи. Как признался сам Президент, сначала Фрадков покорил его своей порядочностью, а позднее и готовностью выполнить любое поручение руководителя.
Президент подписал указ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» 9 марта[6]. В соответствии с ним в систему федеральных органов исполнительной власти теперь входят только федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства. Количество министерств было сокращено с 23 до 14, зато количество служб и агентств увеличено более чем в 1,6 раза. В итоге общее количество всех этих органов вплотную приблизилось к численности таковых в правительстве Н. А. Тихонова.
Разработчики указа посчитали необходимым общее число функций, которыми наделяются федеральные ведомства, условно разделить на пять групп: по принятию нормативных правовых актов, по контролю и надзору, правоприменительные, по управлению государственным имуществом, по оказанию государственных услуг.
Указом предпринимается очередная попытка — последняя имела место в августе 1996 года[7] — дать определения каждому из видов федеральных органов исполнительной власти. В соответствии с ними министерства становятся органами, осуществляющими функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной актами президента и правительства сфере. Федеральные службы осуществляют функции по контролю и надзору в установленной сфере, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны государственной границы страны, борьбы с преступностью, общественной безопасности. Федеральные агентства осуществляют в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору. Таким образом, пять предложенных групп функций в соответствии с числом разновидностей федеральных органов перегруппировано в три. В соответствии с ними функции правоустанавливающие, контрольные и правоприменительные отделились друг от друга. Однако деление это утрачивало смысл из-за предусмотренного указом подчинения федеральных служб и агентств министерствам. Ряд аналитиков усматривает в этом фактическое сохранение института вице-премьеров и увеличение их числа.
В соответствии с указом в правительстве остается один вице-премьер, к 14 министрам в ранге министра добавлен руководитель аппарата правительства, что уже бывало в прежних составах. В результате предложенной реорганизации Россия получила одно из самых компактных правительств в своей истории. Невелико оно и по сравнению с правительствами других государств.
Еще больший резонанс, нежели отставка правительства Касьянова, назначение премьером Фрадкова и упомянутый выше указ, вызвали последующие назначения членов самого кабинета и руководителей служб и агентств. Выяснилось, что из 17 членов правительства с некоторой долей условности новичками в нем являются семь. Оказалось, что мeста в правительственных структурах из числа прежних высокопоставленных чиновников пока не нашлось лишь Касьянову. Не исключено, что это реакция на то, что он уж слишком в сердцах, уходя, хлопнул дверью. Как заявил глава нового кабинета, «люди не должны потеряться, перемещаясь по вертикали вниз»[8].
После персональных назначений членов правительства также стало ясно, что высказываемое еще накануне парламентских выборов президентом и его окружением желание иметь правительство парламентского большинства не осуществилось. Вскоре стало очевидным и то, что вряд ли последуют существенные сокращения чиновничьей страты. Почти сразу после назначения членов правительства В. В. Путин подчеркнул, что «мы не ставили целью просто механическое сокращение штатов. Только оттого, что мы сократим лишних 100 или 200 человек, лучше не будет», но некоторое сокращение возможно[9]. Повторил это и М. Е. Фрадков, заявив, что «мы не преследуем цели сократить число чиновников. Для нас главное — удержаться и не наплодить новых»[10]. Воздерживаясь от прямой критики главы прежнего правительства, глава государства подчеркнул, что целью предпринятых шагов «является другая структура и выстраивание по-другому функций и механизма власти как такового… Капитально должен быть сокращен аппарат правительства, должны измениться его функции. Раньше это было теневое, параллельное правительство. Министерство принимало решение, потом это решение закидывали вице-премьеру, вице-премьер — в аппарат правительства. Министр не нес ответственности, ссылаясь на аппарат. Аппарат кивал на вице-премьера, вице-премьер кивал на министерство… У нас в некоторых сферах (скажем, в сфере военно-технического сотрудничества) согласования ходили по кругу по 18 месяцев». По его мнению, это должно уйти в прошлое[11]. Судя по имеющейся информации, наибольшему сокращению (до 20 процентов штатной численности) будут подвергнуты две конкурирующие до недавнего времени и дублирующие друг друга структуры — Администрация президента и аппарат правительства.
По меньшей мере удивление у общественности вызвало многократное повышение заработной платы высокопоставленным госслужащим с целью «приближения ее к рыночному уровню». В ближайшее время, чтобы «не было соблазна брать взятки», ожидается ее повышение остальным чиновникам. Делается это в условиях, когда зарплата бюджетников, не говоря о пенсиях и детских пособиях, не достигает прожиточного минимума. Его достижение бюджетникам обещано в течение трех лет.
Полтора месяца спустя после подписания указа от 9 марта президент заявил, что документ этот базовый: «После того как мы посмотрели, как он работает в жизни, стало ясно, что что-то подзабыли, что-то упустили»[12]. После этого заявления главы государства аналитики озаботились прогнозами дальнейших мероприятий реформы, связанных с сокращением числа федеральных служб и агентств, их переподчинением и т. п. Назывались и сроки их проведения — после вступления президента в должность и отставки правительства. Действительно, 20 мая 2004 года указом «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти» В. В. Путин внес коррективы в мартовский указ. В соответствии с ними сокращено число групп функций федеральных органов за счет отказа от так называемых правоприменительных; воссозданы «забытые» ведомства; внесены некоторые изменения в структуру органов; перераспределены — главным образом путем подчинения премьеру — службы и агентства, хотя большинство их осталось «за министерствами»; продлены сроки исполнения данных ранее поручений; уточнены некоторые формулировки. Реформа находится в начале пути. Уже подсчитано, что в ближайшие месяцы необходимо принять не один десяток правительственных постановлений, внести изменения в 15 федеральных законов[13].
Последние изменения в правительстве сейчас много критикуют. Наиболее распространенной является точка зрения, что новое правительство будет «карманным», «техническим». Скорее всего это так — глава государства для проведения намеченных реформ посчитал необходимым иметь «максимально прозрачное и подотчетное ему лично правительство». Критики обеспокоены и возможной в ближайшем будущем борьбой между членами нового кабинета за доступ к президенту, сопротивлением даже лояльных ему министров тем или иным мероприятиям в рамках начатой административной реформы.
Историку трудно критиковать факты незавершенных процессов — ему, как отмечал В. О. Ключевский, знание событий и их причины необходимо дополнить их последствиями. Только результаты позволят оценить реформу по достоинству. Однако согласиться с такой ее оценкой, что это «первая с советских времен глубокая административная реформа», думается, нельзя хотя бы потому, что в советские времена реформами назывались реорганизации, а настоящие реформы так и не состоялись — разбивались об административно-командную систему. Сейчас же главное состоит в том, чтобы минимизировать чиновничье сопротивление начатой реформе. В условиях проведения модернизации сверху, в отсутствие институтов гражданского общества, вполне понятны опасения тех, кто говорит о том, что Россия в очередной раз, объявив о благих намерениях, вполне может свернуть с пути их реализации. А пока нам надо ждать первых шагов нового правительства.
[1] См.: Ерошкин Н. П. История государственных учреждений дореволюционной России. М., 1997.
[2] См.: Первое советское правительство. Октябрь 1917 — июль 1918. М., 1991.
[3] См.: Правительство России и федеральные органы исполнительной власти: Структурный справочник. М., 1995. С. 97–101.
[4] См.: Известия. 2.10.1992. С. 2.
[5] См.: Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1992. № 41. Ст. 2278, 2279; Известия. 2.10.1992. С. 2.
[6] Собрание законодательства РФ. 2004. № 11. Ст. 945.
[7] См.: Собрание законодательства РФ. 1996. № 34. Ст. 4081.
[8] Московский комсомолец. 13.03.2004. С. 2.
[9] Аргументы и факты. 2004. № 11. С. 4.
[10] Московский комсомолец. 13.03.2004. С. 2.
[11] Аргументы и факты. 2004. № 11. С. 4.
[12] Известия. 2004. 22 апреля. С. 2.
[13] Известия. 2004. 21 апреля. С. 1.