Опубликовано в журнале Отечественные записки, номер 2, 2004
Бюрократия как «козел отпущения»
Проклятья в адрес чиновничества — традиционный вид «российской национальной охоты». Не было на Руси царя, генсека или президента, который не бранил бы бюрократов, не списывал бы на них все мыслимые грехи и не поощрял к этому других. «Царь-то у нас добрый, да слуги царевы злые», — извечный российский способ объяснения всех бед. Справедливо это, увы, часто, но далеко не всегда. Пресловутые «государевы слуги» в разные времена были разными и порой совсем не такими плохими, как их представляла молва. И чиновничество наше, несмотря на все его пороки, в целом все же лучше своей общественной репутации. Конечно, стереотип недоверия и неуважения к нашему чиновничеству постоянно находит подкрепление в практике общения рядовых граждан с государственной машиной. Однако подобно многим другим стереотипам массового и, увы, даже немалой части «просвещенного» сознания, он реальность упрощает, а зачастую — и искажает. Почти иррациональные ненависть и недоверие к чиновничеству, равно как и неверие в возможности права, странным образом уживаются в России со столь же иррациональной верой в безусловность блага, якобы исходящего от сильного государства. При этом почему-то забывается, что чем сильней становилось в России государство, тем меньше свободы оставалось у людей.
Россия всегда, независимо от режима или даже строя, управлялась разными вариантами «государевой» службы. Так, с отменой «местничества» при царевне Софье, а также введением Петром 1 в 1722 году Табели о рангах, принцип знатности хотя и был потеснен принципом выслуги, но не заменен им. После 1917 года на смену им пришел принцип номенклатуры, что тоже вполне вписывалось в нашу властную традицию. И сейчас мы тоже, по существу, имеем дело с еще одной модификацией номенклатурной «государевой» службы, что на рубеже тысячелетий, когда в развитых странах в модернизации госслужбы преобладают иные, противоположные тенденции, производит довольно странное впечатление. Мы во многом продолжаем ориентироваться на административные идеалы позавчерашнего дня. Между тем во многих других странах в последние десятилетия происходят серьезные изменения в организации и статусе госслужбы. Например, основные приоритеты недавних реформ в Англии и США — стремление сделать госслужбу более гибкой и мобильной в кадровом отношении, ее децентрализация и менеджеризация, уменьшение роли традиционной «административной лестницы», повышение внимания к этике и стандартам поведения служащих, а главное, стремление сделать ее открытой, «прозрачной» и отзывчивой к нуждам людей, подконтрольной не только «начальству», но и гражданскому обществу.
Наша бюрократия в постсоветские годы
За 90-е годы в нашей жизни, «фасадно» или по существу, но поменялось почти все… кроме административной машины. Ее же «на ходу» пытались подстроить под решение новых задач. Изменения административной системы часто зависели от результатов «перетягивания каната», т. е. производились на основе различных, порой несовместимых взглядов на развитие госслужбы. Например, в законе 1995 года «Об основах государственной службы Российской Федерации» явно отразилась борьба двух подходов — демократического и корпоративного. За одним стояли намерения привести наш госаппарат в соответствие с современными стандартами и потребностями, в частности — ввести систему открытых конкурсов (что было закреплено в законе), за другим — желание создать режим воспроизводства и максимального благоприятствования для чиновничьей корпорации. Полагаю, что в связи с этим уместно даже говорить об элементах контрреформы.
Думаю, что решающую роль сыграли интересы определенных групп чиновничества. Ведь лишь негативная — корпоративистская — сторона закона была реально проведена в жизнь невзирая ни на какие «объективные» обстоятельства. В частности, чиновники с удовольствием восприняли фактическое возрождение (да еще и в усложненном виде) архаичной Табели о рангах, за отмену которой шла борьба еще в XIX столетии. Еще бы, это и тешит тщеславие, и создает поле для «важной государственной работы» многочисленным кадровым службам! К счастью, состояние отечественных финансов не позволяет одеть всех чиновников в мундиры, хотя наиболее богатые структуры все-таки нашли для этого средства.
Здесь, помимо прочего, проявилась еще одна устойчивая особенность бюрократического сознания, во всяком случае — российского: в чиновничьем сословии почему-то всегда высоко ценилось сходство с военными. Царскому правительству неоднократно приходилось специальными указами запрещать штатским лицам именовать себя военными чинами, но все равно многие высокопоставленные лица гражданской иерархии велели хотя бы прислуге называть себя генералами. Лет 130 назад Салтыков-Щедрин с горечью заметил, что из всех европейских достижений мы заимствовали лишь деление людей на ранги, от чего на самом Западе к тому же уже отказались. Увы, и сегодня это горькое наблюдение не потеряло актуальности.
В целом качество работы госаппарата снизилось, а хаотичность, неэффективность, а зачастую и контрпродуктивность его действий возросли. Непосредственных причин тому несколько.
Во-первых, произошло «вымывание квалификации». Лучшие кадры аппарат покинули, а адекватной замены им не нашлось. Число вакансий, которые не удается заполнить, исчисляется в некоторых ведомствах сотнями. В то же время доля работников предпенсионного и пенсионного возраста составляет в ряде министерств около половины персонала. Очень тревожен в этой связи социологически зафиксированный нами «фоновый провал» по группе работников среднего возраста со стажем работы 6#15 лет, т. е. наиболее перспективных и в то же время уже достаточно опытных людей. «Зато» средний возраст работников переваливал в ряде министерств за 50 лет!
Во-вторых, с исчезновением прежнего «хозяина» аппарата — КПСС, к сожалению, не произошло его поворота к обычному для демократических стран статусу «слуги общества». В условиях верхушечной борьбы за роль его нового «хозяина» аппарат приобрел большую самостоятельность, стал менее подконтролен, что в свою очередь стимулировало рост коррупции и позволило легализовать кастово-корпоративные интересы бюрократии. Последнее нашло отражение, в частности, и в возрождении Табели о рангах.
В-третьих, утратили силу прежние нормы административной морали, составлявшие своего рода неформальный «этический кодекс» чиновника. Конечно, советская версия этого «кодекса» была крайне далека от совершенства. Чего стоили хотя бы нормы, поощрявшие конформизм, циничное двоедушие, показную верноподданность партийным бонзам и их указаниям. А сколько человеческих драм и организационных издержек породил печально известный принцип приоритета «политических качеств над деловыми» при отборе и расстановке кадров, по существу открывавший «зеленую улицу» для делания карьеры не деловым квалифицированным работникам, а демагогам, размахивавшим партийными билетами и интриговавшим в местных партийных комитетах! Но все же групповые нормы административной морали даже этого ущербного «кодекса» ставили некоторые барьеры на пути чиновничьих злоупотреблений и произвола. Ныне «этический кодекс советского чиновника» остался в прошлом, а на его месте возник моральный вакуум с присущими ему вседозволенностью, тотальным цинизмом и коррупцией, особенно опасными в условиях беспрецедентного по масштабам передела бывшей госсобственности.
Так что неудивительно, что качество работы аппарата снизилось. Очевидно, что в нынешнем своем состоянии аппарат не отвечает современным и, тем более, перспективным потребностям общества и служит скорее тормозом, нежели мотором преобразований.
Говоря о чиновничестве, невозможно хотя бы кратко не затронуть проблему коррупции. Нередко случалось, что даже в рамках государственной политики к чиновничьему мздоимству относились с философской терпимостью, как к неизбежности. Еще две с половиной тысячи лет назад Каутилья, главный министр империи Мауриев, в книге «Артхашастра», перечислив 40 видов присвоения чиновниками государственных доходов, заключил с поистине браминским спокойствием: «Как невозможно не попробовать вкус меда или отравы, если они находятся у тебя на кончике языка, так же для правительственного чиновника невозможно не откусить хотя бы немного от царских доходов. Как о рыбе, плывущей под водой, нельзя сказать, что она пьет воду, так и о правительственном чиновнике нельзя сказать, что он берет себе деньги. Можно понять поведение птиц, летящих высоко в небе, но невозможно понять скрытые цели поведения правительственных чиновников».
В общественном сознании слова «чиновничество» и «коррупция» неразрывно связаны, и такое отношение справедливо часто, но далеко не всегда. В современной России на федеральном уровне госслужбы размах коррупции хотя и неприемлемо высок, но по ряду причин, включая «технические» (т. е. практическую возможность получения взяток), все же существенно меньше, нежели полагает большинство высказывающихся на эту тему людей. Одна из глубинных причин нашей коррупции — не какая-то особая «испорченность» чиновников, а неотделенность бизнеса от государства. А лекарства от коррупции есть, и одно из них — излагаемая ниже система принципов реформирования института государственной службы. Что же касается «топора», т. е. такого средства, как жесткая система контроля и наказаний, то, к сожалению, это малоэффективно. Опыт Китая, в котором с древнейших времен пытались искоренить взяточничество чиновников жесточайшими и изощренными наказаниями — от распятия на грядках, засеянных быстрорастущим бамбуком, в древности до недавних казней сразу одиннадцати чиновников в городе Сямэне, наглядно свидетельствует о неэффективности подобных мер.
Тревожный симптом непонимания ситуации — постоянные разговоры о необходимости резкого, даже многократного повышения зарплаты, особенно верхнему и среднему эшелонам чиновников. В отрыве от других мер это не улучшит качество аппарата, а, возможно, даже ухудшит, зато, несомненно, еще больше настроит против него общество. На любые деньги, как известно, найдутся еще б&ольшие деньги. А в качестве поучительной исторической справки вспомним, что, когда при Александре II было предложено отменить уже тогда очевидно устаревшую и мешавшую эффективному управлению Табель о рангах и провести широкую реформу госслужбы, тогдашняя бюрократия сумела добиться решения, согласно которому все это следует делать лишь после значительного увеличения жалованья чиновникам. В результате жалованье возросло в среднем в два раза, но до реформы дело так и не дошло.
Еще одна проблема состоит в том, что большая часть нашей нынешней номенклатуры сохранилась с советских времен. Так, в середине 90-х годов преемственность в правительственных структурах составляла 75 процентов, причем ушедшая четверть кадров в основном состояла из людей, адаптировавшихся к новым условиям. Процесс небольшой «естественной убыли» советского номенклатурного наследия в последующие годы — следствие лишь биологических причин, а не какой-либо новой кадровой стратегии. Одного этого обстоятельства достаточно, чтобы сдержанно отнестись к официальной риторике о «новой России». Видимо, во многом прав Е. Гайдар, утверждая, что произошла «номенклатурная приватизация государства» и «коммунистическая олигархия сама стала могильщиком своего строя, впрочем, могильщиком расчетливым и корыстным, надеющимся обогатиться на собственных похоронах, точнее, превратить похороны своего строя в свое освобождение от него и рождение нового… тоже номенклатурного строя… Именно номенклатура и ее «дочерние отряды» вроде так называемого комсомольского бизнеса прежде других обогатились в ходе раздела собственности». Видимо, можно констатировать наличие целой страты номенклатурных «мутантов», не только переживших политические перемены, но и воспользовавшихся ими для укрепления своего положения.
И все же сказанное никоим образом не следует понимать как некое «коллективное обвинение» против аппарата. В нем было и есть немало честных и даже самоотверженных администраторов, а также просто «рабочих лошадок», далеких и от передела собственности, и от других «игр». Более того, в ее составе встречались и люди с искренними прогрессивными реформаторскими намерениями, особенно во времена, обещавшие перемены, например в первой половине царствований Александра II, Николая II, при Хрущеве, да и в совсем недавние времена. Другое дело, что такие «розовые» периоды бывали не слишком долгими, и позиции либерального, сознающего ответственность перед обществом чиновничества не успевали достаточно укрепиться в нашей убивавшей все живое политической атмосфере. Но это уже не вина, а драма, причем всего нашего общества. Да, нашему чиновничеству не хватает как подчиненности закону, так и безличности, минимизации ситуаций, оставленных на личное усмотрение конкретных чиновников, что в рамках нашей традиции, увы, почти равносильного произволу. В нашем государстве слишком много «гоголевского». И все же оно вполне подлежит «лечению», т. е. реформированию.
Серьезная работа в этом направлении началась в 1997 году, когда по распоряжению президента была образована комиссия, разработавшая концепцию административной реформы. Одним из главных ее аспектов стала реформа госслужбы. «Мотором» всей работы был тогдашний помощник Президента РФ по правовым вопросам М. А. Краснов. Моя роль состояла в формировании группы разработчиков и руководстве ею. Концепция предлагаемой реформы основывалась как на отечественной специфике, так и на новейших мировых тенденциях в данной области. Итоги работы получили «высочайшее одобрение» в форме подробного изложения основных принципов реформы в Послании Президента РФ Федеральному собранию на 1998 год и обещания вскоре начать ее. Оно было повторено и в последнем ельцинском Послании в 1999 году. Но… воз так и не сдвинулся с места. Помимо политических причин и скрытого, но изощренного сопротивления самой бюрократии виной тому были и тактические ошибки самих разработчиков. В частности, было отложено «на потом» разъяснительно-пропагандистское освещение реформы как в обществе через СМИ, так и в среде самих «реформируемых». В результате, не понимая того, что реформа не имеет «антиаппаратного» характера, а скорей, напротив, придав аппарату современные и отвечающие общественным потребностям свойства, объективно улучшит положение работающих в нем людей, чиновники сделали все, чтобы ее заблокировать. По всей видимости, роль основного «блокировщика» сыграло Управление кадровой политики президентской Администрации, возглавлявшееся тогда Е. Савостьяновым.
Ниже будут изложены основные положения предлагаемой реформы, но прежде небольшая справка о соотношении размеров нашего аппарата. «Главным объектом атак» являются федеральные министерства, между тем численность чиновников, работающих «в пределах Садового кольца», около 30 тысяч, т. е. они составляют менее четырех процентов от более чем миллионной армии наших бюрократов. И зарплаты их гораздо ниже, чем у большинства региональных и муниципальных чиновников. Штаты министерств, за двумя-тремя исключениями, состоят из 350#500 сотрудников плюс иногда небольшие представительства на местах. Администрацию же губернатора составляют от 300 до 900 человек, при этом в республиках штаты еще больше. Субъектов Федерации в современной России 89, а в каждом из них есть еще и многочисленные региональные учреждения, филиалы которых разбросаны по всей стране, включая Москву. О муниципальном чиновничестве вообще немного известно. Живет оно по своим законам и своим штатным расписаниям со своими, как правило, значительно более щедрыми окладами… но за счет все тех же налогоплательщиков. Что касается объема собственности, которой распоряжаются местные и центральные чиновники, то и здесь превосходство явно не за Центром. Хорошо все это или плохо — вопрос особый. Эти данные приведены здесь лишь как «информация к размышлению» для тех, кто, не имея точного представления о реальности, видит «корень всех зол» в федеральных бюрократах.
«Десять заповедей» реформы
Целью реформы было впервые в истории России попытаться создать не «государеву», а публичную гражданскую службу, эффективную и соответствующую потребностям формирующегося гражданского общества. Мы опирались и на опыт действующей практически во всех развитых странах «merit system» (системы заслуг и достоинств), и на анализ новейших мировых тенденций развития гражданской службы, и, разумеется, на серьезное изучение отечественной специфики. По случайному совпадению концепция реформы уложилась в 10 принципов.
1. Статусное разделение политических и «карьерных» должностей. Назначения на так называемые «политические должности» производят высшие должностные лица страны и субъектов Федерации. Делают они это по политическим критериям и на внеконкурсной основе. В сущности, это их «команды»: министры, аппарат советников и некоторые другие позиции, обозначенные в действующем законе категорией «А». Соответственно, увольняют «политических чиновников» тоже по «упрощенной процедуре». В отличие от профессиональных — «карьерных» — чиновников они юридически не защищены и в любой момент могут попасть в немилость по причинам сугубо политическим, не зависящим от квалификации и деловых качеств, оказаться «без вины виноватыми». Такая нестабильность положения для этой категории служащих, видимо, неизбежна, но вряд ли способствует целенаправленной спокойной работе. Это должности «повышенного риска». А риск должен компенсироваться. В качестве «позолоченных парашютов» для таких должностей были бы справедливы существенные «выходные» льготы, а также преференции при сдаче экзаменов на занятие постоянной «карьерной» должности.
2. Приоритет профессиональных качеств — главный «несущий» принцип всей концепции, подразумевающий конкретные механизмы работы: А. Конкурсный порядок замещения всех «карьерных» должностей. Это позволит значительно расширить «рынок» кандидатов, влить в аппарат «свежую кровь», создав возможности для «бокового входа» талантливых людей из внеаппаратных сфер (бизнес, наука, производство, военная служба); при этом критерий наличия положительного профессионального опыта, а также «полуоткрытый» конкурс на некоторые должности защитят аппарат от наплыва случайных людей. Б. Четкая и объективная система отбора и оценки кадров, направленная на привлечение, поощрение, удержание и продвижение лучших и в то же время — на избавление от балласта; для этого необходимы: ясная и гласная система критериев, независимые аттестационные комиссии со смешанным составом (т. е. включающие привлекаемых на ротационной основе внешних членов) и апелляционные комиссии для лиц, несогласных с вынесенной оценкой. В. Введение контрактных отношений госоргана и служащего, что придаст им б&ольшую ясность и определенность для обеих сторон. Заключаемые на достаточно большой срок, четко фиксирующие права и обязанности сторон, контракты сохраняют возможность пожизненной административной карьеры, но придают ей б&ольшую гибкость, повышают уровень правовой защищенности работников и, соответственно, их положительную трудовую мотивацию. Таким образом, закрываются возможности для пожизненных синекур.
3. Компенсируемые ограничения. Работая на государство, служащий принимает на себя дополнительные обязательства и ограничения по сравнению с «обычным» человеком. Некоторые из них установлены законодательно, другие — нормами административной морали. Хотя у нас часто и безнаказанно пренебрегают этими ограничениями, но они есть. Поэтому было бы резонно и справедливо компенсировать их материально и морально через определенные льготы. Иначе госслужба для честных людей еще сильнее теряет свою и без того не слишком большую привлекательность, а нечестным дает своего рода моральное оправдание. В то же время следовало бы установить дополнительные ограничения на действия чиновников непосредственно после ухода с госслужбы, дабы помешать «торговле осведомленностью» в пользу новых работодателей. Такая, увы, широко распространенная практика порой наносит значительный ущерб интересам государства и даже затрагивает национальную безопасность. Был бы полезен, в частности, опыт правительства М. Тэтчер, установившего контроль над «эффектом вращающейся двери», т. е. над миграцией работников из госслужбы в коммерческие структуры, а также над «эффектом шлепанцев» — переходами высокопоставленных отставников из госаппарата в сферу бизнеса, которую они до того курировали от лица правительства. Теперь бывший госслужащий в течение двух лет после отставки может совершить подобное перемещение, только получив на это санкцию госоргана. Нечто подобное заложено и в нашем проекте Закона о гражданской госслужбе.
4. Приоритет прямых денежных выплат над «теневыми» льготами. Сейчас соотношение прямых и косвенных выплат и льгот составляет для ряда категорий служащих, по разным оценкам, 1:4, 1:5 и даже более в пользу последних. Может быть, это позволяет хоть как-то удерживать квалифицированные кадры. Но и ущерб от такого, унаследованного еще со сталинских времен метода тоже весьма велик. Любая теневая привилегия — своего рода «тайное соглашение» и потому содержит в себе негативный нравственный момент, а также потенциал для произвола и злоупотреблений. К тому же «бесплатное» всегда используется менее эффективно, чем то, за что платится сполна. Навязшие в зубах еще с перестроечных времен проблемы госдач и служебных машин — лишь верхушка айсберга. Не буду говорить, сколько нам стоит средний министр, дабы не разжигать страстей. Поэтому представляется необходимым сделать тайное явным и «перевернуть пирамиду»: существенно увеличить прямые денежные выплаты и одновременно резко сократить блага, предоставляемые за казенный счет. Конечно, здесь много сложностей. Но дело, думается, того стоит, хотя, конечно, делать это надо за счет общего сокращения расходов на содержание госаппарата.
5. Перевод на хозрасчет значительной части госслужбы. Экономическое приспособление госслужбы к условиям рынка предполагает, в частности, изменение в статусе целого ряда служб. Многочисленные обеспечивающие и технические службы и функции как бы «отсекаются» от основного аппарата. Выполняющим их организациям придается особый «полунезависимый» (в отличие от госорганов) статус. Они вступают со, скажем, министерствами в договорные отношения по выполнению госзаказов. При этом возможны элементы конкурса. Сами же работники таких организаций (кроме руководителя и, возможно, бухгалтера) перестают быть госслужащими и становятся обычными наемными работниками. Для них самих это, может быть, совсем не плохо, а для госбюджета определенно хорошо. В Англии, например, благодаря подобной реформе аппарат сократился примерно на треть. За счет этого можно повысить и жалованье оставшимся работникам госаппарата, занимающимся действительно государственными, не подлежащими коммерциализации делами. К тому же сокращается «экономическое поле» для коррупции. Хорошим примером движения в этом направлении может служить принятое во времена либеральных вице-премьеров Чубайса и Немцова решение о переводе на коммерческие принципы систем Военторга и Военстроя.
6. Прозрачность. В демократическом обществе госслужба должна быть открыта для общественного контроля. Граждане имеют право знать, как и по каким правилам она работает, иметь доступ к необходимым нормативным документам и сведениям, участвовать в процессе решения затрагивающих их интересы вопросов. Все это должно быть обеспечено практически, подкреплено административной, а если нужно, и судебной практикой и в целом составляет необходимый элемент действительно публичной (а не «государевой») службы. К тому же подобные меры, разрушив миф о «тайне государственной машины», поднимут авторитет госслужбы в глазах общества, защитят ее от огульного немотивированного очернительства, находящего питательную среду в закрытости, дефиците информации. Разумеется, речь идет не о секретной или конфиденциальной информации, а об открытости, не наносящей ущерба государственным интересам. За последние десятилетия в ряде стран приняты и проводятся в жизнь законы и другие меры, максимально обеспечивающие такую открытость. Мы же, похоже, и здесь склонны идти «особым» (дай Бог, не «особистским») путем.
7. Ориентация на «клиента». Реализация этого принципа, тесно связанного с предыдущим, позволит вдохнуть жизнь в конституционную декларацию о приоритете прав и свобод человека. Понятие «клиент» в данном случае подразумевает аналогию с рыночными отношениями и противоположно слову «проситель», предполагающему бесправность обращающегося, хотя, разумеется, не совпадает с ее «магазинным» смыслом: «клиент всегда прав». Важен общий вектор: чиновник служит гражданам, прямо или косвенно. Это — императив гражданского общества, отличающий его от разных вариантов авторитаризма. Он тесно связан с проблемами децентрализации, приближения к гражданам уровня принятия решений по вопросам, непосредственно затрагивающим их интересы, с сокращением пределов личного усмотрения чиновника («могу дать, а могу отказать»). В целом это означает поворот госслужбы к людям.
8. Служебная лояльность. Долгое время на Западе господствовал взгляд на аппарат как политически нейтральный инструмент в руках политиков. В ССССР же еще со сталинских времен понимали важность роли аппаратчиков. Не случайно у нас при подборе кадров приоритет отдавался не деловым, а так называемым «политическим» качествам. Затем произошел не лишенный курьезности кульбит. На Западе признали утопизм концепции аполитичной бюрократии и стали проводить в жизнь меры, направленные на регулирование и ограничение реального политического влияния чиновников. У нас же произошло прямо обратное. Аппарат, политическая лояльность которого всегда тщательно обеспечивалась через механизм партноменклатуры, почуяв перемены, в 1990 году надел маску аполитичности. «Волшебная ширма департизации» позволила сохранить огромную кадровую преемственность во многих ключевых звеньях аппарата. Не будем сейчас обсуждать последствия этого. Время для «чистки» аппарата на манер чешской «люстрации» или послевоенной немецкой «денацификации» ушло. (Уж если компартию не сумели запретить, то отыгрываться на чиновниках просто нечестно и уже ненужно.) Нужен минимум — лояльность по отношению к служебному долгу, Конституции и общему социально-политическому курсу. К сожалению, даже этот минимум соблюдается далеко не всегда.
9. Внимание к этическим регуляторам поведения. Сейчас, в атмосфере жестких, предельно прагматичных рыночных отношений, мы как-то подзабыли о внеэкономических, моральных мотивах человеческого поведения, о том, что «не хлебом единым жив человек». В свете необходимости ограничения бюрократического произвола и коррупции это предполагает повышение внимания к моральным качествам чиновничества, к проблемам административной морали, которым, кстати, в странах с давней рыночной экономикой последние десятилетия придают все большее значение. Практический подход к решению данной проблемы я вижу в разработке и широком обсуждении среди работников аппарата неформального Этического кодекса служащего, возможно, с вариациями по разным сферам деятельности. Это обусловлено несколькими причинами. Во-первых, практически невозможно составить полный и действенный перечень предписаний и запретов для служащих на уровне юридических актов. Во-вторых, ряд аспектов по своей природе выпадает из сферы права, зато они регулируются неформальными (но от этого не менее действенными) нормами групповой — в данном случае, административной — морали и нормами индивидуальной нравственности. В-третьих, профессиональная этика госслужащего, как, впрочем, и любая корпоративная этика, обладает существенной спецификой. Между тем многие чиновники имеют о ней либо весьма смутное, либо искаженное представление или относятся к ней с пренебрежением. Те же, кто всерьез стремится руководствоваться нормами служебной морали (а таких людей в аппарате, поверьте, немало), вынуждены методом проб и ошибок вырабатывать индивидуальную версию этического кодекса. Поэтому представляется крайне важным разработать такой документ, который, не нося юридически обязывающего характера, тем не менее задавал бы систему нравственных ориентиров, давал бы рекомендации по поведению в «щекотливых» ситуациях, ясно обозначал бы область нравственных «табу» для служащего. Даже сам факт возникновения такого документа и его обсуждения в административных коллективах послужил бы повышению уровня административной морали, в чем наш аппарат сегодня так нуждается. Дух «общественного служения» должен лечь в основу неформального кодекса административной этики.
10. Системность подготовки и переподготовки кадров. То, что этот принцип выдвинут последним, означает его ключевое, интегрирующее значение для судьбы и перспектив реформы, а также необходимость его специального обсуждения. По-настоящему радикальные изменения в аппарате могут произойти лишь с приходом нового поколения управленческих кадров. Но многое можно и нужно делать безотлагательно. Поэтому система должна охватывать дистанцию от допрофессиональной подготовки и отбора возможных кандидатов в управленцы до специальной переподготовки высших управленческих кадров.
Разумеется, изложенные принципы требуют обстоятельной технологической проработки. Но в целом реформу надо проводить не отдельными фрагментами, а по всему «фронту». И откладывать это дело до «более подходящего» времени никак нельзя. Иначе это время может не наступить никогда. Слишком сильно судьба страны связана с созданием нормальной, квалифицированной, работающей на общество, словом, ПУБЛИЧНОЙ бюрократии, гражданской службы. Импульсом для этого должны быть политическая воля и последовательность в действиях администрации. Но история и реальная ситуация дают нам основания лишь для весьма умеренного оптимизма. Не исключено и топтание на месте, и попытки паллиативных мер. Мы и в этом отношении находимся на перекрестке. И задерживаться на нем больше нельзя. Замораживание status quo чревато многими серьезными последствиями, масштаб которых возрастает с каждым годом промедления. Платит за это общество. Платит и сама власть. Мы платим за то, что в 90-е годы не произошло реальной антиноменклатурной революции. Одна из разновидностей этой платы — дальнейшая бюрократизация управления.
2000-е — новый этап или стагнация?
Любое ответственное руководство быстро приходит к пониманию необходимости этой реформы, к пониманию того, что чем дольше ее откладывать, тем дороже станет обществу это промедление. Поэтому с начала президентства Путина работа в этом направлении велась достаточно интенсиво, хотя и спорадическими импульсами. Были созданы рабочие группы при Администрации Президента РФ, а также комиссия под председательством М. Касьянова. Внутри рабочих групп первоначально шла нешуточная борьба между несовместимыми концепциями госслужбы — «государевой» и публичной. Однако процесс работы показал, что серьезной позитивной альтернативы «принципам 97-го года» не просматривается. Государственная служба в демократическом обществе — это, прежде всего, служба государственных услуг гражданам и организациям, т. е. служба публичная, что и было приоритетом концепции 97 года.
В ежегодном Послании Президента Федеральному собранию на 2002 год прозвучала беспрецедентно резкая аргументированная критика современного состояния госаппарата, а 19 ноября 2002 года им была утверждена Федеральная программа реформы на 2003#2005 годы, предусматривавшая обширный перечень мер по ее реализации. Однако за прошедшие с того момента полтора года реальное продвижение по пути реформы лишь в малой степени соответствовало планам, заложенным в Послании и Программе. Так, 17 мая был принят Закон «О системе государственной службы РФ», первоначально рассматривавшийся разработчиками как хотя и компромиссная, но в целом перспективная база для движения к публичной службе. Однако после неожиданных правок «последней минуты», сокративших Закон в шесть (!) раз, он, по сути, превратился в выхолощенный, малосодержательный и не влекущий серьезных шагов в направлении реформы документ. Проект же Кодекса поведения служащего так и застрял в Думе, не пройдя второго чтения. Теперь разработчики связывают надежды со следующим законом — о гражданской госслужбе, который должен быть внесен президентом на рассмотрение осенней сессии Думы. Однако, на мой взгляд, несмотря на его в целом прореформенную ориентацию, кое в чем в нем перейдены границы допустимого компромисса со сторонниками «государевой» службы, чересчур выпирает наша традиционная любовь к чинам. Но даже в таком виде его судьба, направленность и, главное, качество, учитывая предыдущий опыт, весьма изощренное «подковерное» сопротивление консервативных сил, а также предвыборную атмосферу, представляются весьма неопределенными.
К тому же, в отличие от «ельцинских времен», работа ведется в стиле советских аппаратных традиций закрытости от общества. Между тем реформаторам определенно могла бы серьезно помочь открытость процесса, вовлеченность в него и общества в целом, и самих чиновников. Но этого нет. Так что надежды на лучшее остаются, но сильна и реставрационно-консервативная тенденция, склонная лишь имитировать изменения. Впрочем, это ведь относится отнюдь не только к госслужбе.
Откладывать или выхолащивать реформу недопустимо еще по одной причине. В массовом сознании с очевидностью нарастает — а иногда и подходит к критической отметке — политическое отчуждение граждан от всех государственных институтов, за исключением президента. И если государство авторитарное может до определенного момента этим пренебрегать, то для государства демократического, легитимирующего свои властные полномочия через демократические институты, прежде всего — через механизмы всеобщих выборов, подобное положение опасно и неприемлемо.