Опубликовано в журнале Отечественные записки, номер 2, 2004
[*]
Книге предпосылается краткое предисловие, написанное Майклом Армакостом — президентом Центра государственной службы института Брукингса — некоммерческой исследовательской организации. Результаты работы этого «Центра» и положены в основу книги Дональда Кеттла. Вместе с тем, как указывает Армакост, содержание книги отражает мнение автора, а не официальную позицию Центра и взаимодействующих с ним институтов и организаций.
Дональд Кеттл констатирует, что в 1980-х годах началось глобальное реформаторское движение в сфере государственного управления. О глобальности этого движения можно говорить в двояком смысле. Во-первых, оно затронуло очень многие страны от Монголии до Соединенных Штатов. Во-вторых, проводимые реформы преследуют широкомасштабные цели: правительства в ходе реформ заново определяют роль государства и его отношения с гражданами.
Можно выделить шесть основных стратегий проводимых реформ.
Эффективность. Повсюду граждане требовали снижения налогов, но при этом не снижали своих требований относительно услуг, предоставляемых правительством. Соответственно, правительства должны были найти способы увеличения числа услуг, которые можно предоставить при неизменных или даже меньших государственных доходах.
Маркетизация. Правительства стремились внедрить стимулы «рыночного типа», чтобы искоренить недостатки и патологии, присущие бюрократии. Некоторые правительства осуществляли интенсивную приватизацию государственных предприятий, другие же пытались опереться на негосударственных партнеров, способных оказывать требуемые услуги. И в том и в другом случае речь шла об изменении движущих побуждений государственной политики. В основе всех подобных действий лежала одна стратегия — замены традиционных бюрократических командно-контрольных механизмов рыночными.
Ориентация на предоставление услуг. Опросы общественного мнения показывают, что доверие людей к институтам управления падает, а правительственные программы воспринимаются как неэффективные. Соответственно, правительства стремятся пересмотреть систему предоставления своих услуг населению. Вместо разработки программ предоставления услуг посредством бюрократических структур на основе разработанных чиновниками программ предпринимались усилия, направленные на создание или поощрение альтернативных систем предоставления услуг, ориентированных в первую очередь на потребителя (чтобы предоставить гражданам возможность выбора услуг, подобно тому как рынок предоставляет возможность выбора товаров). Для реализации сходных целей использовались также специальные программы подготовки менеджеров, ориентированные на потребителя.
Децентрализация. Во многих странах стратегия реформы включала смещение центра реализации различных программ на более низкие уровни управления.
Отделение политической составляющей. Правительства многих стран, следуя примеру Новой Зеландии, явным образом разделили функции управления, отделив функции закупки услуг (политическая функция) от функции непосредственного предоставления услуг.
Ответственность за результаты. Правительства стремились заменить системы отчетности на основе норм и правил, разработанных наверху и спускаемых вниз, системами, где успех работы административной системы оценивается результатами для непосредственного потребителя государственных услуг.
В самом общем виде можно сказать, что проводившиеся реформы государственного управления были призваны заменить традиционные способы администрирования, опирающиеся на правила и авторитет, рыночными, движимыми конкуренцией. Вместе с тем, как отмечает автор, глобальный процесс реформирования государственного управления представляет собой нечто большее, а зачастую и нечто весьма отличное от простой попытки заменить привычные процедуры управления рыночными.
Для целого ряда управленческих услуг просто не существует соответствующих рынков, которые могли бы использовать государственные управленческие структуры. В целом ряде случаев — например, в области здравоохранения и обеспечения безопасности граждан — невозможно полностью положиться на рыночные механизмы.
Активное и даже агрессивное использование сходных стратегий правительствами многих стран объясняется главным образом действием следующих факторов.
Политический фактор. Перед правительствами бывших социалистических стран стояли задачи трансформировать основы системы управления, создать более демократичные социальные институты, сформировать гражданское общество, изменить свои отношения с гражданами. Сходные задачи стояли перед развивающимися странами. Кроме того, этим странам необходимо решать задачу быстрой модернизации своей экономики. Промышленно развитые страны должны были каким-то образом справиться с ослаблением доверия граждан к государственным институтам. Граждане не были согласны на уменьшение объема и качества предоставляемых услуг, но вместе с тем требовали уменьшить управленческий аппарат.
Социальный фактор. Все страны должны были решать серьезные проблемы, возникающие при переходе от индустриального общества к информационному. В восточноевропейских странах происходили фундаментальные изменения во всех сферах социальной жизни. Во многих промышленно развитых странах застопорился рост уровня жизни. Все эти обстоятельства усиленно подталкивали правительства к реформированию системы государственного управления.
Экономический фактор. Кризис, положивший конец эпохе «азиатских чудес», сделал реформу государственного управления настоятельно необходимой в странах Юго-Восточной Азии. Другие страны, такие как Новая Зеландия и Великобритания, приступили к реформе управления с целью избежать застоя и обеспечить экономический рост. В частности, руководители крупных корпораций сетовали на то, что налогообложение и общая политика государственного регулирования ослабляют их конкурентоспособность на мировых рынках.
Институциональный фактор. Правительства всех стран во все большей мере становятся частью глобальной экономики и глобальной политической системы. Заметную роль в жизни мирового сообщества играют международные организации, такие как ООН, ВБ, МВФ, ВТО. Увеличивается и значение различных неправительственных организаций. Одновременно многие правительства передали часть полномочий на более низкий уровень. Таким образом возникает новая конструкция: политическая и распорядительная власть все больше концентрируется на наднациональном и локальном уровнях.
Несмотря на разнообразие конкретных форм, отражающих особенности различных стран, можно выделить две основные модели реформирования государственного управления: «вестминстерскую» и «американскую». Вестминстерская модель была первоначально выработана Новой Зеландией и Великобританией, а затем использована другими странами с британским типом парламентского устройства. Эта модель определялась как «новый государственный менеджмент».
В Новой Зеландии реформаторы стремились к «полной революции» в государственном управлении, начав с разработки тщательно продуманного плана, определяющего цели и способы реализации реформы. Реформаторские устремления опирались, таким образом, на надежную теоретическую основу. Кроме того, сами реформы были приняты и признаны всеми чиновниками, осуществляющими управление. В «вестминстерском мире» новозеландские реформы были самыми масштабными и активными.
Реформаторы, придерживающиеся вестминстерской модели, стремились сократить сферу деятельности государства и отчасти заменить традиционную бюрократию действием механизмов рыночной конкуренции, сделать прозрачными цели и результаты управления, а также предоставить государственным менеджерам больше свободы в выборе средств для достижения поставленных целей. Они осуществляли приватизацию структур и организаций, способных предоставлять требуемые услуги, и опирались на другие рыночные механизмы. В то же время относительно мало внимания уделялось реорганизации бюрократии. Реформы не были направлены против государства и не были ориентированы на кардинальное изменение его функционирования. Реформаторы стремились сократить объем его функций, а также стремились установить способы наиболее эффективного исполнения государством своей управленческой роли. Речь шла о возможной передаче ряда функций негосударственным партнерам или о совместном их отправлении. Главным принципом отчетности должна была стать ориентация на результаты. Таким образом, суть этой модели заключается в стремлении уменьшить объем государственного управления и вместе с тем подчинить его рыночной дисциплине.
В ходе проведения вестминстерских реформ чиновники стремились к тому, чтобы государственные программы в большей мере соответствовали пожеланиям граждан. В ходе реформ управленческие функции определения политики и ее администрирования были разделены, что позволило менеджерам действовать более гибко (в особенной мере это относится к бюджетной политике и сфере трудовых ресурсов). Была создана система измерения и оценки труда менеджеров на основе полученных результатов. Было уделено значительное внимание рекрутированию и подготовке персонала. Это позволило компенсировать потери, связанные с сокращениями штатов и падением трудовой морали. Интенсивно использовались новые информационные технологии. (Вместе с тем их использование породило и новые проблемы, которые предстоит решать.)
Пока не существует согласия в вопросе о том, можно ли считать указанные характеристики «новой парадигмой», однако очевидно, что «вестминстерская модель» оказала значительное влияние на подход к реформе государственного управления и в других странах.
В отличие от «вестминстерской модели», «американская» использовалась только в США. Американское правительство приступило к реформам, получившим наименование «создание управления заново» (reinvention), в 1993 году — значительно позднее, чем правительства «вестминстерского мира», и эти реформы протекали в намного более политизированной обстановке. С одной стороны, американские реформы затронули большее число компонентов управления, причем осуществлено это было в более короткие сроки, чем в других странах. С другой стороны, в силу политизированности реформ они сосредоточились на изменении поведения бюрократов, а не на изменении структур и процессов управления. Реформаторы также стремились снизить стоимость и повысить эффективность услуг, оказываемых федеральной системой управления потребителям. С этой целью в США осуществлялась децентрализация бюрократии, а также делегирование федеральных полномочий более низким уровням управления. В США приватизация государственных функций носила весьма ограниченный характер, и упор был сделан на заключение контрактов между государственными и существующими частными предприятиями, а также на установление партнерских отношений между ними.
Выделение двух основных моделей облегчает характеристику проведения реформ государственного управления в различных странах. Так, можно утверждать, что реформы в скандинавских странах представляют собой гибридный вариант, сочетающий слабую опору на рыночные механизмы с интенсивными организационными и бюджетными реформами.
Реформы как «вестминстерского», так и американского типа сосредотачиваются вокруг решения двух важнейших проблем. Одна из них связана с политической составляющей и укоренена в сфере политики (что должно делать государство?), тогда как другая связана с администрированием и вопросами эффективности (как оно может лучше делать то, что должно?). Между этими двумя проблемами — государственным управлением и менеджментом — зачастую трудно провести различие. Однако решение первой, в большей степени политической проблемы может быть успешной лишь в случае опоры на политическую систему национального государства. Решение второй проблемы требует твердого политического руководства и поддержки. Реформаторы из самого чиновничьего аппарата должны получать отчетливые сигналы от политиков, пришедших к власти в результате выборов, поскольку у них самих нет весомых побудительных стимулов заниматься реформированием своей деятельности. Сказанное в еще большей мере применимо к развивающимся странам, нуждающимся в разработке стратегий, которые позволят им быть конкурентоспособными в глобальной экономике. Проведение реформ требует здесь и трансформации политических институтов.
Оценить результаты реформаторских усилий крайне сложно ввиду отсутствия сопоставимой статистики и конкретных исследований. Можно констатировать, что правительства многих стран действительно сократили свои расходы и, соответственно, уменьшили долю затрат на государственное управление в рамках своих национальных экономик, однако это уменьшение может быть в значительной степени также результатом экономического подъема, который переживали многие из проводивших реформы стран в 1990-е годы.
Еще одной целью реформирования государственного управления было повышение доверия граждан к государству и правительству. Признаки снижения уровня доверия граждан были очевидны. Особенно резким подобное снижение было в 1990-е годы в Канаде, Германии, Швеции, Великобритании и в Соединенных Штатах. Граждане остаются приверженными демократии как форме политического устройства, однако они не удовлетворены тем, как демократия функционирует в их странах. Подобная неудовлетворенность во многих случаях и выступает как мощный побудительный мотив проведения административных реформ.
Если исходить из результатов социологических опросов, то пока нет признаков того, что интенсивные усилия по реформированию государственного управления способствовали укреплению доверия граждан к государственным институтам. Вместе с тем, вероятно, доверие общественности — это «отстающий индикатор реформ». Кроме того, чрезвычайно трудно отделить доверие к государственным служащим, нанимаемым на службу, от доверия к тем государственным чиновникам, которые стали ими в результате выборов. Потребуется значительное время, чтобы усилия реформаторов нашли отражение в росте доверия к государству и правительству со стороны граждан.
Важнейший результат, точнее, урок, который следует извлечь из проводившихся реформ, заключается в том, что реформирование государственного управления — это дело не только государства, оно требует широкого участия граждан, прежде всего, при определении целей и задач реформ, а также тесного партнерства между государственными и негосударственными секторами. Вряд ли можно рассчитывать на успех там, где усилия по реформированию государственного управления не согласуются с ценностями и нормами общества. В таком случае требуются значительные усилия по согласованию и синхронизации процессов реформирования и государства, и общества.
В особенной мере сказанное верно относительно развивающихся стран. В этих странах и общее развитие, и реформы государственного управления зависят от наличия приватизированного сектора экономики, работающей правовой системы, надежно функционирующих финансовой системы и системы социального обеспечения.
В ходе реформ предпринимались значительные усилия с целью уменьшить масштаб государственного управления. Вместе с тем практически все реформаторы твердо верят в необходимость сохранения сильного и значимого по своему характеру государственного управления. Они не разделяют позиции тех консерваторов, которые просто ратуют за максимально возможное сужение объемов государственного управления. Реформаторы выступают как прагматики, которые считают необходимым изменить роль государственного управления. Одного уменьшения масштаба самого по себе недостаточно для повышения эффективности управления.
Более того, реформаторы полагают, что процесс уменьшения объемов государственного управления должен замедлиться. Оно достигнет такого уровня, ниже которого нельзя опускаться по экономическим, социальным и политическим причинам. Именно по достижении подобного уровня проблема повышения эффективности и качества государственного управления при уменьшившихся затратах встанет со всей серьезностью.
В такой ситуации процесс реформирования должен будет носить характер не быстрых и радикальных изменений, а незначительных улучшений и исправлений, причем осуществлять их должны будут устойчиво существующие и функционирующие организации и институты. В связи с этим обстоятельством можно предположить, что в какой-то момент процесс реформирования во всех странах должен будет уподобиться тому, что происходит в США.
Это позволяет говорить о грядущей конвергенции двух основных моделей проведения реформы государственного управления — «вестминстерской» и американской. В то же время сохраняются — и, по-видимому, будут сохраняться — различия в стратегии реформирования, которые, собственно, и заставляют говорить о нескольких моделях. Кроме того, будет сохраняться и известная страновая специфика в практике реформирования государственного управления. Это касается, в первую очередь, своеобразия отношений между государством и гражданским обществом, характера разделения властей и их взаимодействия в процессе управления государством.
В заключение Кеттл указывает те основные проблемы, которые выявились в ходе проведения реформ государственного управления и для которых необходимо найти эффективные способы решения.
Практика реформ показала возросшее значение различных способов предоставления услуг, отличающихся от традиционных способов управленческого действия. В XXI столетии управление будет все более опираться на неправительственные институты (следуя в этом США), что потребует установления более тесной институциональной взаимозависимости правительственных и неправительственных инстанций и организаций и их функциональной эффективности.
Во многих странах одним из основных компонентов проводимой реформы стало повышение значения и ответственности низовых уровней управления. Этот процесс усилится в новом столетии, что заставит уделять больше внимания распределению ролей в управлении и федеративными, и унитарными системами.
Значительное внимание придется уделять и координации механизмов предоставления услуг населению в рамках государственного управления. Ведомственные барьеры не должны препятствовать процессу предоставления услуг, который в целом должен становиться все более прозрачным для населения.
Глобализация оказывает и будет оказывать значительное воздействие на процесс государственного управления. Национальные правительства должны будут принимать многие важные решения совместно с транснациональными организациями и другими национальными государствами.
Таким образом, часть функций государственного управления уходит вниз на «субнациональные» уровни, а часть — вверх, к «наднациональным» организациям.
При всех обстоятельствах национальное государство и впредь будет решать «пять ключевых задач»: осуществление базисных управленческих функций, составляющих «суть национальной идентичности», — оборона, ведение внешней политики и др.; перераспределение доходов; сбор данных и обеспечение координации различных информационных систем; «наведение мостов», т. е. обеспечение связей между различными управленческими бюрократиями, а также между государством и гражданским обществом; разработка стратегий функционирования и развития различных сфер социальной жизни.
В XXI столетии, заключает Кеттл, «инстинкт реформирования» должен стать самой сутью практики государственного управления.
Юрий Кимелев
[*] Donald F. Kettl, THE GLOBAL PUBLIC MANAGEMENT REVOLUTION. A Report on the Transformation of Governance — Washington: Brookings Institution Press, 2000/. — VII, 88 p. Дональд Ф. Кеттл (Ph.D., Йельский университет, 1978). Профессор факультета общественных отношений и политологии университета штата Висконсин в Мэдисоне, старший научный сотрудник Института Брукингса (The Brookings Institution) в Вашингтоне, научный сотрудник Национальной академии государственного управления (National Academy of Public Administration), исполнительный директор Проекта исследования и поддержки федерализма и национальной безопасности фонда Century. Среди публикаций: Environmental Governance: A Report on the Next Generation of Environmental Policy (2001), The Global Public Management Revolution: A Report on the Transformation of Governance (2000), и Reinventing Government: A Fifth-Year Report Card (1998).