Опубликовано в журнале Отечественные записки, номер 2, 2004
Проблема недостаточно высокого образовательного уровня административного персонала системы исполнительной власти, особенно среднего и низового звена1, не говоря уже о работниках местного самоуправления и муниципальных служащих, усугубляется острой нехваткой управленцев, имеющих специальную подготовку. Несмотря на указ Президента РФ от 3 сентября 1997 года № 983 «О дополнительных мерах по подготовке государственных служащих», который считается исходной точкой развертывания целой программы кадрового реформирования госслужбы, многие ее положения до сих пор остаются в полной мере нереализованными. По словам В. К. Егорова, ректора-президента Российской академии государственной службы при Президенте РФ (РАГС), такую подготовку не проходит даже значительная часть сотрудников, впервые поступающих на государственную службу. Так, среди поступивших на работу в 2000 году подобного обучения не прошло подавляющее большинство — 91,3 процента. В целом основная масса служащих, поступая на государственную службу включая министерства, не имеет никакого опыта управления. А система образования не в состоянии обеспечить повышение квалификации всех государственных служащих в приемлемые сроки2.
Еще более низкий образовательный и профессиональный уровень зафиксирован у муниципальных служащих и работников местного самоуправления, занимающих невыборные должности (составляющих 96 процентов от общего числа 280 000 должностей). Среди них на долю лиц с высшим образованием, по данным на 1 января 2003 года, приходится 55,9 процента (у государственных чиновников различного уровня этот показатель достигает 70 процентов), со средним образованием — 38,6 процента, не имеющих профессионального образования — 5,5 процента. Несколько выше аналогичные показатели у лиц, избранных на муниципальные должности: соответственно 68,8 процента, 27,9 процента и 3,3 процента. Неутешительными выглядят и следующие данные: базовое высшее образование по специальности «Государственное и муниципальное управление» имеют только 2,8 процента штатных муниципальных работников и лишь 0,2 процента лиц, избранных в органы местного самоуправления; прошли курсы переподготовки по названной специальности соответственно 1,19 и 0,1 процента от общего числа служащих3.
В настоящее время обучение, повышение квалификации и профессиональную переподготовку служащих государственного и муниципального управления осуществляет около 160 учебных заведений, находящихся в 82 городах РФ.
Ядром подготовки кадров является Государственная академия управления при Президенте РФ (РАГС). Она представляет собой целую сеть учреждений (созданных в 1994 году на основе Российской академии управления и учебных заведений, подведомственных президентской кадровой службе «Роскадры», унаследовавшей ее от Высшей партийной школы и Академии общественных наук при ЦК КПСС). Помимо московской академии, играющей роль головного центра, в нее входят девять региональных академий, 40 филиалов и 11 представительств. В этих учебных заведениях, охватывающих 65 регионов страны, ежегодно обучается 65 тысяч человек, а переподготовку и повышение квалификации проходит более 15 тысяч человек.
Обучение в стенах РАГС осуществляется по нескольким программам. Основное место среди них занимает программа второго высшего образования. Она рассчитана прежде всего на дипломированных специалистов с высшем образованием из числа руководителей и служащих органов государственной власти и управления. Обучение по очно-заочной форме занимает три года. Такая программа финансируется из средств государственного бюджета, а также за счет средств учреждений, предприятий и граждан. Основные специальности в рамках данной программы — «Государственное и муниципальное управление», «Юриспруденция», «Менеджмент».
Другая программа объемом от 72 до 100 часов направлена на профессиональную переподготовку аудиторов, менеджеров, антикризисных управляющих, получающих после ее освоения государственные дипломы РФ.
Еще одна, краткосрочная, программа (продолжительностью от одной до пяти недель) предусматривает повышение квалификации служащих государственной власти и местного самоуправления по нескольким наиболее востребованным сегодня специальностям. По ней обучаются аудиторы, антикризисные управляющие, риэлтеры, менеджеры, маркетологи, финансисты.
Приведенные цифры о количестве учащихся в сети РАГС могут дать не вполне точное представление о численности подготовленных здесь кадров для государственной административной службы, поскольку в действительности профиль обучения в Академии выходит за ее титульные рамки. Об этом, в частности, говорят некоторые названия упоминавшихся выше специальностей. Многие обладатели соответствующих дипломов отнюдь не рассчитывают на трудоустройство в государственном секторе. По признанию ректора-президента РАГС В. К. Егорова, около 40 процентов обучающихся пришли из коммерческих структур. Вероятно, туда же они собираются возвратиться после обучения, но уже в новом качестве. Наибольшей популярностью у абитуриентов академии пользуется специальность «правовое обеспечение рыночной экономики». Здесь конкурс достигает 15 человек на место. Такие специальности как юриспруденция, финансы и кредит, менеджмент также весьма привлекательны, но они собирают в три раза меньше соискателей. Точных данных о количестве выпускников РАГС, как и прочих профильных учебных заведений, рекрутированных государственными властными структурами и закрепившихся там, не существует.
Помимо учебных заведений, входящих в систему РАГС, подготовкой, переподготовкой и повышением квалификации государственных и муниципальных служащих занимается около 100 разных по типу и статусу учебных заведений, в числе которых университеты, институты, научно-образовательные центры и центры дополнительного профессионального образования. Однако, судя по неполным и часто отрывочным сведениям об учебных планах и программах этих заведений, в образовательной деятельности большинства из них данное направление занимает второстепенное место, значительно уступая подготовке специалистов в области управления на производстве и в банковско-финансовой сфере.
Министерство образования РФ ежегодно проводит оценку деятельности вузов на основе специально разработанных критериев, которые включают множество параметров. Среди них — квалификация профессорско-преподавательского состава, состояние материальной и информационной базы, связь с академической наукой, количество подготовленных научных и научно-педагогических кадров высшей квалификации. По итогам 2002 года официальный рейтинг специализированных высших учебных заведений, готовящих управленческие кадры для государственной службы, выглядел следующим образом4:
1. Московский государственный институт международных отношений (университет)
2. Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации (Москва)
3. Орловская региональная академия государственной службы
4. Поволжская академия государственной службы (Саратов)
5. Уральская академия государственной службы (Екатеринбург)
6. Волго-Вятская академия государственной службы (Нижний Новгород)
7. Сибирская академия государственной службы (Новосибирск)
8. Волгоградская академия государственной службы
9. Дальневосточная академия государственной службы (Хабаровск)
10. Институт государственной службы при Президенте Республики Татарстан
11. Башкирская академия государственной службы и управления при Президенте Республики Башкортостан (Уфа)
12. Коми республиканская академия государственной службы и управления при главе Республики Коми
13. Дипломатическая академия (Москва)
14. Курский институт государственной и муниципальной службы
15. Российская таможенная академия (Люберцы)
16. Северо-Западная академия государственной службы (Санкт-Петербург)
17. Северо-Кавказская академия государственной службы (Ростов-на-Дону).
В опубликованном официальном рейтинге за 2003 год, который включает только 12 учебных заведений, они сохранили позиции предыдущего года5.
В приводимом списке высших учебных заведений, осуществлявших в 2003 году обучение по программе «государственное и муниципальное управление», значатся как государственные, так и негосударственные (их почти треть) вузы6:
1. Академия «Контитент» (Москва, негосударственный)
2. Академия бизнеса и предпринимательства (Курская обл., г. Железногорск, негосударственный)
3. Академия государственной противопожарной службы (Москва)
4. Академия гражданской защиты МЧС России (Московская обл., г. Новогорск)
5. Академия менеджмента инноваций (Москва, негосударственный)
6. Академия народного хозяйства при Правительстве РФ (Москва)
7. Академия права и управления (г. Рязань, негосударственный)
8. Академия социальных технологий и местного самоуправления (подразделение Международной академии информатизации, Москва, негосударственный)
9. Академия труда и социальных отношений (Москва)
10. Алтайская академия экономики и права (г. Барнаул, негосударственный)
11. Алтайский государственный аграрный университет (г. Барнаул)
12. Алтайский государственный технический университет (г. Барнаул)
13. Алтайский государственный технический университет им. И. И. Ползунова (Алтайский край, Барнаул)
14. Алтайский государственный университет (г. Барнаул)
15. Амурский государственный университет (г. Благовещенск)
16. Армавирский финансово-экономический институт (подразделение Кубанского государственного технологического университета, г. Армавир)
17. Астраханский государственный педагогический университет (г. Астрахань)
18. Астраханский государственный университет (г. Астрахань)
19. Байкальский государственный университет экономики и права (г. Иркутск)
20. Байкальский учебный комплекс Иркутского госуниверситета (г. Иркутск)
21. Балаковский институт бизнеса и управления (филиал Саратовского государственного социально-экономического университета, Саратовская обл., г. Балаково)
22. Балтийская государственная академия рыбопромыслового флота (г. Калининград)
23. Балтийский международный институт туризма (Санкт-Петербург, негосударственный)
24. Башкирская академия государственной службы и управления при Президенте Республики Башкортостан, г. Уфа)
25. Башкирский государственный университет (г. Уфа)
26. Белгородский государственный университет (г. Белгород)
27. Белгородский университет потребительской кооперации (г. Белгород)
28. Белгородский филиал Орловской региональной академии государственной службы (г. Белгород)
29. Биробиджанский государственный педагогический институт (ЕАО, Биробиджан)
30. Братский индустриальный институт (г. Братск)
31. Брянская государственная сельскохозяйственная академия (Брянская обл., Выгоничский район, с. Кокино)
32. Витебский государственный технологический университет (г. Витебск)
33. Владивостокский государственный университет экономики и сервиса (г. Владивосток)
34. Владимирский институт финансов и менеджмента (г. Владимир, негосударственный)
35. Владимирский филиал Российской академии государственной службы при Президенте РФ (г. Владимир)
36. Волго-Вятская академия государственной службы (г. Нижний Новгород)
37. Волго-Вятская академия государственной службы (г. Нижний Новгород, негосударственный)
38. Волгоградская академия государственной службы (г. Волгоград)
39. Волгоградская академия государственной службы (г. Волгоград, негосударственный)
40. Волгоградская государственная архитектурно-строительная академия (г. Волгоград)
41. Волгоградский государственный университет (г. Волгоград)
42. Всероссийский заочный финансовоэкономический институт (Москва)
43. Высшая школа государственного и муниципального управления международного университета (Москва)
44. Высшая школа экономики (Москва)
45. Вятский государственный педагогический университет (г. Киров)
46. Государственный университет — Высшая школа экономики (Москва)
47. Гуманитарно-социальный институт (Московская обл., г. Люберцы, негосударственный)
48. Гуманитарно-экологический институт (Москва, негосударственный)
49. Гуманитарный университет (институт) (г. Екатеринбург, негосударственный)
50. Дагестанский государственный университет (г. Махачкала)
51. Дагестанский политехнический институт (г. Махачкала)
52. Дальневосточная академия государственной службы (г. Хабаровск, негосударственный)
53. Дальневосточная академия государственной службы (г. Хабаровск, негосударственный)
54. Дальневосточная академия экономики и управления (г. Хабаровск, негосударственный)
55. Дальневосточная государственная академия экономики и управления (г. Владивосток)
56. Дальневосточный государственный технический рыбохозяйственный университет (г. Владивосток)
57. Дальневосточный государственный технический университет (г. Владивосток)
58. Дальневосточный государственный университет (г. Владивосток)
59. Дальневосточный институт управления, бизнеса и права (г. Петропавловск-Камчатский, негосударственный)
60. Димитровоградский институт технологии, управления и дизайна Ульяновского государственного технического университета (г. Димитровград)
61. Дипломатическая академия (Москва)
62. Западно-Уральский институт экономики и права (г. Пермь, негосударственный)
63. Ивановский государственный университет (г. Иваново)
64. Ивановский государственный энергетический университет им. В. И. Ленина (г. Иваново)
65. Ивантеевский институт управления и права (г. Ивантеевка, негосударственный)
66. Ижевский государственный технический университет (г. Ижевск)
67. Ингушский государственный университет (Республика Ингушетия, станица Орджоникидзевская)
68. Институт авиационных технологий и управления Ульяновского государственного технического университета (г. Ульяновск)
69. Институт бизнеса и политики (Москва, негосударственный)
70. Институт бизнеса и права (СанктПетербург, негосударственный)
71. Институт бизнеса, права и информационных технологий (Московская обл., г. Балашиха, негосударственный)
72. Институт государственной службы при Президенте Республики Татарстан
73. Институт гуманитарного образования (Москва, негосударственный)
74. Институт деловой карьеры (Москва, негосударственный)
75. Институт информатики, финансов, права и управления (Москва, негосударственный)
76. Институт «Калининградская высшая школа управления» (г. Калининград)
77. Институт коммерции и права (Москва, негосударственный)
78. Институт международного бизнеса и коммуникации Балтийского государственного технического университета (Санкт-Петербург)
79. Институт международного права и экономики им. А. С. Грибоедова (Москва, негосударственный)
80. Институт международного туризма (г. Владивосток, негосударственный)
81. Институт международной торговли и права (Москва, негосударственный)
82. Институт международных связей (г. Екатеринбург, негосударственный)
83. Институт международных социальногуманитарных связей (Москва, негосударственный)
84. Институт международных экономических связей (Москва, негосударственный)
85. Институт менеджмента и рынка (г. Екатеринбург, негосударственный)
86. Институт менеджмента, маркетинга и финансов (г. Воронеж, негосударственный)
87. Институт переподготовки и повышения квалификации преподавателей гуманитарных и социальных наук МГУ им.М. В. Ломоносова (Москва)
88. Институт повышения квалификации государственных служащих (Москва, негосударственный)
89. Институт повышения квалификации государственных служащих РАГС при Президенте РФ (Москва)
90. Институт предпринимательства и экономики сервиса (Московская обл., пос. Черкизово)
91. Институт социальных и гуманитарных знаний (г. Казань, негосударственный)
92. Институт социальных наук (Москва, негосударственный)
93. Институт телевидения, бизнеса и дизайна (Невский Университет) (Санкт-Петербург, негосударственный)
94. Институт технологии и бизнеса (г. Находка)
95. Институт управления (г. Набережные Челны, негосударственный)
96. Институт управления, бизнеса и права (г. Ростов-на-Дону, негосударственный)
97. Институт управления (г. Архангельск, негосударственный)
98. Институт управления и бизнеса г. Калуги (негосударственный)
99. Институт управления и экономики (Санкт-Петербург)
100. Институт экономики и предпринимательства (Москва, негосударственный)
101. Институт экономики, управления и права (подразделение Российского государственного гуманитарного университета, Москва)
102. Институт экономики, управления и права (г. Казань, негосударственный)
103. Институт экономики, финансов и права (Москва, негосударственный)
104. Иркутский государственный лингвистический университет (г. Иркутск)
105. Иркутский государственный педагогический университет (г. Иркутск)
106. Иркутский государственный технический университет (г. Иркутск)
107. Иркутский государственный университет (г. Иркутск)
108. Иркутский институт народного хозяйства (г. Иркутск)
109. Кабардино-Балкарский государственный университет (г. Нальчик)
110. Казанский государственный технический университет им. А. Н. Туполева (г. Казань)
111. Казанский государственный технологический университет (г. Казань)
112. Казанский государственный университет (г. Казань)
113. Казанский университет экономики, управления и права (г. Казань, негосударственный)
114. Казанский финансово-экономический институт (г. Казань, негосударственный)
115. Калининградский государственный технический университет (г. Калининград)
116. Калининградский государственный университет (г. Калининград)
117. Калининградский институт международного бизнеса (г. Калининград, негосударственный)
118. Калмыцкий государственный университет (г. Элиста)
119. Калужский филиал Сельскохозяйственной академии им. К. А. Тимирязева (г. Калуга)
120. Камский политехнический институт (г. Набережные Челны)
121. Камчатская государственная академия рыбопромыслового флота (г. Петропавловск-Камчатский)
122. Камышинский технологический институт Волгоградского технического университета (Волгоградская обл., г. Камышин)
123. Кафедра государственного и муниципального управления. Международный университет в Москве (негосударственный)
124. Кафедра государственного управления и правового обеспечения государственной службы РАГС (Москва)
125. Кафедра национальных и федеративных отношений Российской академии государственной службы (РАГС) при Президенте РФ (Москва)
126. Кемеровский государственный университет (г. Кемерово)
127. Кемеровский институт (филиал) Московского государственного университета коммерции (г. Кемерово, негосударственный)
128. Кисловодский институт экономики и права (г. Кисловодск, негосударственный)
129. Ковровская государственная технологическая академия (Владимирская обл., г. Ковров)
130. Коми республиканская академия государственной службы и управления при Главе Республики Коми (г. Сыктывкар)
131. Королевский институт управления, экономики и социологии (Московская обл., г. Королев)
132. Коряжемский филиал Поморского государственного университета им. М. В. Ломоносова (Архангельская обл., г. Коряжма)
133. Костромская государственная сельскохозяйственная академия (г. Кострома)
134. Костромской государственный университет им. Н. А. Некрасова (г. Кострома)
135. Красноярская государственная академия цветных металлов и золота (г. Красноярск)
136. Красноярская государственная технологическая академия (г. Красноярск)
137. Красноярский государственный аграрный университет (г. Красноярск)
139. Красноярский государственный технический университет (г. Красноярск)
139. Красноярский государственный торгово-экономический институт (г. Красноярск)
140. Красноярский государственный торгово-экономический институт (г. Красноярск)
141. Красноярский государственный университет (г. Красноярск)
142. Кубанский государственный аграрный университет (г. Краснодар)
143. Кубанский государственный технологический университет (г. Краснодар)
144. Кубанский государственный университет (г. Краснодар)
145. Курский институт государственной и муниципальной службы
146. Международный институт менеджмента «Линк» (Москва, негосударственный)
147. Международный факультет управления Томского государственного университета (г. Томск)
148. Московская академия государственного и муниципального управления (Москва, негосударственный)
149. Московская академия государственного муниципального управления РАГС (Москва)
150. Московский государственный институт международных отношений (университет)
151. Московский институт сферы социальных отношений (Москва, негосударственный)
152. Негосударственное образовательное учреждение «Консалтинговый центр» (Москва)
153. Орловская региональная академия государственной службы (г. Орел)
154. Поволжская академия государственной службы (г. Саратов)
155. Российская академия государственной службы при Президенте РФ (Москва)
156. Российская таможенная академия (Люберцы)
157. Северо-Западная академия государственной службы (Санкт-Петербург)
158. Северо-Кавказская академия государственной службы (г. Ростов-на-Дону)
159. Сибирская академия государственной службы (г. Новосибирск)
160. Столичный гуманитарный институт (Москва, негосударственный)
161. Таганрогский институт экономики и управления (г. Таганрог, негосударственный)
162. Тамбовский государственный университет им. Державина (г. Тамбов)
163. Уральская академия государственной службы (г. Екатеринбург)
164. Хабаровская государственная академия экономики и права (г. Хабаровск)
165. Центр государственной кадровой политики при Высшей школе экономики (Москва)
166. Центр кадровых технологий XXI века (Москва, негосударственный)
167. Центр сравнительной образовательной политики (Москва).
Учитывая недостаточную ориентированность учебных заведений (прежде всего системы РАГС) на подготовку муниципальных служащих, Конгресс муниципальных образований в ноябре 2001 года объявил о намерении создать Российскую образовательную сеть публичного администрирования (РОСПА). Образование РОСПА преследовало цель консолидации усилий в деле подготовки, профессиональной переподготовки и повышения квалификации кадров муниципальной службы на основе интеграции интеллектуального, учебно-методического, информационного, программно-аналитического, научного потенциала и других ресурсов учебных заведений Сети, Конгресса муниципальных образований РФ, Ассоциаций (Союзов) муниципальных образований. Предполагается создание целостной системы консультационных центров, ориентированных на работу с органами управления муниципального и регионального уровня.
Предпринятые в данном направлении усилия весьма своевременны, учитывая принятый 20 июня 2003 года Госдумой в третьем чтении законопроект «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», согласно которому планируется увеличение числа муниципальных образований, особенно в сельской местности, где местное самоуправление фактически отсутствовало. Однако препятствием на этом пути остается отсутствие единой системы государственного лицензирования образовательной деятельности в области подготовки муниципальных служащих.
Справку подготовил Алексей Ковальчук.
[1] См. справку «Численность и социальный облик российской бюрократии» в этом номере.
[2] Егоров В. Проблемы подготовки кадров государственной службы [http://www.ptpu.ru/issues/ 3_02/5_3_02.htm].
[3] Федоров В. А. Анализ существующей системы профессиональной подготовки муниципальных кадров [http://www.humanities.edu.ru/db/msg/24448].
[4] [http://abituru.ru/index.php?razdel=rating&document=all&view=6].
[5] Экономика России: XXI век. 2004. №13.
[6] Список составлен по материалам сайта «Российское образование: система федеральных образовательных порталов» [http://www.humanities.edu.ru/index.html].