Опубликовано в журнале Отечественные записки, номер 2, 2004
Законодательство РФ целиком возлагает финансовое обеспечение деятельности органов государственной власти любого уровня на федеральный бюджет. Это положение зафиксировано в ст. 84 Бюджетного кодекса РФ. Порядок финансирования федеральных органов исполнительной власти определяют ст. 246 и 247 данного закона. В соответствии с ним финансирование открывается после утверждения министром финансов сводной бюджетной росписи.
Ее разработка осуществляется на основе обязательного предоставления каждым органом управления собственной сметы. В нее включаются расходы на заработную плату, канцелярские, хозяйственные, почтово-телеграфные, телефонные, типографские надобности, на командировки и служебные разъезды, на содержание и ремонт оборудования и инвентаря, на капитальный ремонт зданий и сооружений, содержание транспорта.
В 1998–2001 годах, в условиях весьма ограниченных бюджетных ресурсов страны, для финансирования отдельных федеральных органов исполнительной власти, таких, например, как Министерство по налогам и сборам, Министерство по атомной энергии, Государственный таможенный комитет, практиковалось создание целевых бюджетных фондов. Образование активов таких фондов производилось за счет привлечения дополнительных источников финансирования, сверх лимитов, утверждаемых ежегодными законами о бюджете РФ, включаемых в его соответствующие расходные статьи. Некоторые поступления в эти фонды обеспечивали сами ведомства. Так, Таможенный комитет направлял в них средства, полученные от реализации конфискованных контрабандных товаров.
Федеральным законом «О федеральном бюджете на 2001 год» практически все целевые бюджетные фонды были ликвидированы, а поступавшие в них средства стали направляться непосредственно в бюджет и получили отражение в разделах функциональной классификации расходов федерального бюджета (исключение составил Фонд Минатома России, сохраненный в соответствии с международным договором).
Приблизительное представление о размерах ассигнований на содержание государственного аппарата управления дают сведения таблицы из доклада «Административная реформа: реальный сценарий проведения», подготовленного экспертами аудиторско-консалтинговой фирмы ФБК И. А. Николаевым и И. Е. Шульгой.
В представленной таблице обобщены официальные данные ежегодных законов о госбюджетах РФ, в которых затраты на государственное управление и на местное самоуправление сверстаны в одной строке[1]. Поэтому разделить те и другие показатели с необходимой точностью не представляется возможным. Однако если учесть, пользуясь отдельными отрывочными данными, что в 2004 году на нужды самоуправления планируется выделить лишь 10 миллионов рублей в рамках Федеральной целевой программы государственной поддержки развития муниципальных образований и создания условий для реализации конституционных полномочий местного самоуправления[2], то становится понятно, сколь скромны финансовые вложения в этот сектор.
Из данных таблицы очевиден существенный рост номинальных расходов на государственное управление и местное самоуправление, которые в процентном отношении к общей сумме бюджетных расходов увеличились за последние восемь лет более чем в два раза. По отношению к валовому внутреннему продукту (ВВП) доля указанных расходов возросла с 0,29 процента в 1996 году до 0,51 процента в 2003 году.
В 2004 году бюджетные затраты по указанной статье должны достичь 76,9 миллиарда рублей, тогда как ее долю в составе бюджетных расходов впервые после 2000 года предполагается снизить до 2,89 процента. Поскольку к основным приоритетам бюджета-2004 отнесены административная реформа, финансовая оценка затрат, необходимых для выполнения федеральными государственными органами возложенных на них функций, и сокращение численности этих органов с одновременным исключением избыточных и дублирующих функций, данная расходная статья бюджета, в отличие от некоторых других, финансируется в полном объеме. Причем на реализацию федеральной целевой программы «Реформирование государственной службы РФ» бюджетом-2004 специально предусмотрено 164 миллиона рублей (в 2003 году — 231,7 миллиона рублей). В целом же в бюджете 2004 года нашла отражение проводимая с 2002 года политика строгого исполнения Бюджетного кодекса РФ, т. е. «стопроцентного финансирования государственного управления за счет федерального бюджета», направленная на обеспечение «жесткой федеральной вертикали»[3].
Приведенные цифры номинальных ассигнований на государственное управление на самом деле далеко не соответствуют реальным вложениям из госбюджета. По мнению авторов исследования «Оптимизация бюджетных расходов на государственное управление и местное самоуправление», выполненного в Институте экономики переходного периода под руководством Л. И. Якобсона в 2001 году, «по ряду принципиальных статей расходов (даже непосредственно на государственное управление) информация крайне непрозрачна. Это относится, в частности, к расходам на содержание помещений, использование автотранспорта и т. д.»[4]. Иными словами, значительная часть ассигнований на нужды госаппарата фактически проходит по другим статьям бюджета.
С этим выводом полностью согласуются данные экспертов И. А. Николаева и И. Е. Шульги. По их подсчетам, реальные расходы на госуправление составляют не 3,4 процента (см. таблицу), а примерно 11 процентов от расходной части бюджета. Эта, по их словам, колоссальная цифра сопоставима с расходами на правоохранительную деятельность и обеспечение безопасности государства (12,3 процента в 2003 году). Однако дело не ограничивается только бюджетными ассигнованиями в прямой или завуалированной форме. Необходимо принимать во внимание также огромные издержки частного бизнеса, связанные с преодолением искусственно создаваемых чиновничеством административных барьеров. По приблизительным оценкам тех же авторов, лишь один вид деятельности — лицензирование — позволяет чиновникам ежегодно извлекать совокупный «несанкционированный доход» в размере 40–50 миллионов долларов. Подобного рода издержки в конечном счете также ложатся тяжелым грузом на экономику страны.
Касаясь темы международных сравнений, следует отметить, что они весьма затруднены не только из-за непрозрачности российского бюджета, но и по причине почти полного отсутствия надежных сведений относительно размеров ассигнований на государственное управление в зарубежных странах как в научной литературе, посвященной государственной службе и управлению за рубежом, так и в публицистике. Поэтому приходится ограничиваться самыми общими данными, способными служить в качестве приблизительных ориентиров.
Отправной точкой может служить цифра 1,1 процента, которую приводят в своем докладе Игоря Николаев и Ивана Шульга. Такова доля расходов на государственное управление в федеральном бюджете США. Общепризнанным фактом является низкая подверженность коррупции американских государственных служащих, что косвенным образом подтверждают результаты исследований Всемирного банка, согласно которым уровень доверия населения к своим чиновникам в США самый высокий в мире: он превышает 50 процентов. Поэтому есть достаточные основания предполагать лишь небольшие расхождения между величиной номинальных и реальных затрат на функционирование бюрократического аппарата США. Следовательно, исходя из величины всей расходной части американского бюджета, которая в 2002 году составляла примерно 1 триллион 959,3 миллиарда долларов[5], можно подсчитать и расходы на государственное управление — немногим более 21,5 миллиарда долларов. Объявленные (номинальные) расходы на те же цели российского бюджета в 2002 году достигали приблизительно 1,8 миллиарда долларов (при курсе 31,5 рубля за один доллар США, который был принят при формировании государственного бюджета 2002 года), а в действительности, имея в виду реальные затраты, вероятнее всего, превышали отметку в шести миллиардов долларов. Таким образом, реальные расходы на содержание российской бюрократической машины приблизительно лишь в три с половиной раза уступали американским (номинальные — почти в 12 раз), тогда как расходная часть бюджета РФ (около 52,9 миллиарда долларов) была меньше аналогичного показателя федерального бюджета США в 37 раз.
Справку подготовил Алексей Ковальчук.
[1] Следует заметить, что Конституция РФ (ст. 12) не включает органы местного самоуправления в систему органов государственной власти.
[2] Комментарий к федеральному бюджету России, подготовлен авторским коллективом из числа слушателей Свободной экономической школы в апреле — мае 2003 года [http:www.sash.ru/analytics statistics/index/php?printversion=1&materialid=18].
[3] Комментарий к федеральному бюджету России…
[4] Якобсон Л. И., Глаголев А. В., Кудюкин П. М. Оптимизация бюджетных расходов на государственное управление и местное самоуправление [http://www.iet.ru/usaid/optima/optima.html].
[5] Травкина Н. М. Ассигнований на «звездные войны» в бюджете не предусмотрено [http://world/ng.ru /dipcorpus/2001-03-22/4_assignments/html/].