Опубликовано в журнале Отечественные записки, номер 2, 2004
Современный французский политический режим называется Пятой республикой и базируется на Конституции 1958 года. Он был основан выдающимся политическим и государственным деятелем генералом Шарлем де Голлем и коренным образом отличается от предыдущего режима — Четвертой республики.
Прежде чем перейти к сути реформы государственного устройства Франции, проведенной де Голлем, необходимо сказать несколько слов о нем самом и его политических взглядах. Де Голль, профессиональный военный, сражался на фронтах Первой мировой войны, затем продолжил военную карьеру. Правда, после войны его деятельность уже вышла за рамки армейской службы. Он много писал. В четырех книгах де Голля — «Раздор в стане врага» (1924), «На острие шпаги» (1932), «За профессиональную армию» (1934) и «Франция и ее армия» (1938) — нашли отражение собственная военная доктрина автора и его жизненное кредо. Он по существу первым во Франции предсказал решающую роль в будущей войне танковых войск и выступил решительным сторонником французского национализма и сильной исполнительной власти.
Вторая мировая война, в начале которой де Голль получил чин генерала, перевернула всю его жизнь. Он решительно высказался против перемирия, заключенного маршалом Петэном с фашистской Германией, и эмигрировал в Англию, чтобы вести борьбу за освобождение Франции. С этой целью генерал основал в Лондоне организацию «Свободная Франция». Война превратила де Голля в политика. В 1944 году он стал председателем Временного правительства Франции. Его по праву считали освободителем страны.
Под руководством де Голля правительство восстановило во Франции демократические свободы, провело социально-экономические реформы. Тем не менее в январе 1946 года глава кабинета добровольно ушел в отставку.
Де Голль покинул свой пост, когда в стране начала возрождаться довоенная политическая система. Учредительное собрание, в котором были очень сильны левые силы, приступило к разработке нового основного закона страны. В ходе работы Cобрания стало очевидным, что оно выдвинет проект, сохраняющий во Франции прежнее государственное устройство — республику парламентского типа правления. Де Голль не хотел этого. Он считал, что в стране необходимо установить сильную исполнительную власть в лице президента республики, к чему открыто призвал в речи в Байё в июне 1946 года. Однако тогда к его мнению в политических кругах страны не сочли нужным прислушаться. Проект новой конституции, разработанный Учредительным собранием, был выдвинут на всеобщий референдум и одобрен французами в октябре 1946 года.
Согласно Конституции 1946 года, глава исполнительной власти — президент республики, избираемый парламентом сроком на семь лет, — не обладал широкими полномочиями. Он предлагал кандидата на пост председателя правительства и официально обнародовал окончательные варианты законов, утвержденных Национальным собранием, в течение 10 дней, которые следовали за передачей их правительству (если же президент не обнародовал принятый закон, это делал председатель Национального собрания). Как глава государства президент являлся официальным представителем Франции в отношениях с зарубежными и международными организациями. Он ратифицировал и денонсировал все договоры Франции с иностранными государствами, вел прием послов и принимал от них верительные грамоты.
Парламент Франции (законодательная власть), согласно Конституции 1946 года, делился на две палаты — Национальное собрание и Совет республики (Сенат). Национальному собранию (нижней палате парламента), избираемому всеобщим голосованием сроком на пять лет, принадлежало исключительное право принимать законы. Помимо этого, Национальное собрание осуществляло контроль за деятельностью правительства.
Кандидат на пост главы кабинета доводил список выбранных им членов будущего правительства до сведения Национального собрания. Решение о доверии программе и политике, которую он намеревался проводить, принималось в парламенте открытым голосованием и требовало простого большинства голосов. Вопрос о доверии глава кабинета имел право поставить в Национальном собрании при обсуждении практически любой политической проблемы. Если депутаты отказывали правительству в доверии, ему приходилось уйти в отставку.
Принятие нового основного закона положило начало существованию во Франции режима Четвертой республики. Конституция 1946 года по праву считается самой демократической в истории Франции. Однако основной отличительной чертой режима, который она установила, стала классическая французская многопартийность, предопределившая неустойчивость политической системы, частую смену правительств. За двенадцать лет существования Четвертой республики во Франции сменилось двадцать четыре правительства.
В период Четвертой республики голлизм стал крупнейшим политическим течением, опиравшимся на идеи сильной исполнительной власти, «национального величия» и социальных реформ. Де Голль сразу же решил «объявить войну» Четвертой республике и ее слабой «системе партий». В 1947 году он основал политическую организацию «Объединение французского народа». Ее главной целью была провозглашена борьба за отмену Конституции 1946 года и завоевание власти парламентским путем для проведения коренной реформы государственного устройства Франции. Добиться своей цели генералу и его сторонникам тогда не удалось. В 1953 году де Голль распустил Объединение французского народа и отдалился от политической деятельности.
В середине 50-х годов Четвертая республика, ослабленная колониальными войнами и нестабильностью политической системы, вступила в полосу затяжного кризиса. Сторонники генерала де Голля развернули широкую кампанию за возвращение к власти своего лидера. Сам де Голль умело воспользовался создавшейся ситуацией и в мае 1958 года вернулся к управлению Францией на продиктованных им условиях. Он был призван президентом республики Рене Коти возглавить правительство и 1 июня 1958 года получил согласие Национального собрания предоставить его кабинету «чрезвычайные полномочия сроком на полгода», чтобы «разработать новую конституцию и вынести ее на всеобщий референдум».
Итак, летом 1958 года правительство де Голля приступило к осуществлению коренной реформы французского государственного устройства — разработке нового основного закона Франции. Составление проекта было поручено группе высокопоставленных чиновников — членов Государственного совета во главе с министром юстиции Мишелем Дебре. Проект по частям обсуждался Правительственным комитетом под председательством самого де Голля. Затем он был передан на рассмотрение так называемому Конституционному консультативному комитету. После внесения поправок проект обсуждался в правительстве, был им одобрен и обнародован. На всеобщем референдуме 28 сентября 1958 года около 80 процентов голосовавших французов сказали «да» новому основному закону страны. Так Конституция 1958 года вошла в силу и положила начало существованию во Франции нового политического режима — Пятой республики, существующей уже без малого полвека.
Конституция 1958 года коренным образом изменила управление Францией, ее государственно-административную систему. В стране была установлена республика президентского типа правления. Согласно новому основному закону во Франции были значительным образом расширены прерогативы исполнительной власти (президента и правительства) за счет законодательной (парламента).
Президент республики стал ключевой фигурой французской политики. По Конституции 1958 года он избирается косвенным (с 1962 года — всеобщим) голосованием сроком на семь (с 2002 года — на пять) лет. Президент обладает правом назначать премьер-министра и по его предложению отдельных министров, возвращать принятые парламентом законопроекты на новое обсуждение, по предложению правительства или обеих палат выносить на всеобщий референдум любой законопроект, касающийся организации государственной власти или одобрения международных соглашений, способных затронуть деятельность государственных институтов. Президент может распускать (после консультации с премьер-министром и председателями палат) Национальное собрание и назначать новые выборы.
Статья 16 конституции дает президенту республики право в чрезвычайных обстоятельствах брать всю полноту власти в стране в свои руки. Она гласит: «Когда институты республики, независимость нации, целостность ее территории или выполнение международных обязательств оказываются под серьезной и непосредственной угрозой, а нормальное функционирование конституционных органов государственной власти нарушено, президент республики принимает меры, которые диктуются данными обстоятельствами. Для этого достаточна простая консультация с премьер-министром, председателями обеих палат парламента и Конституционным советом. Парламент собирается в таком случае по собственному праву и не может быть распущен».
Назначаемый президентом страны премьер-министр и правительство несут ответственность перед Национальным собранием.
Согласно Конституции 1958 года отказ в доверии правительству может иметь место либо в случае постановки самим премьер-министром в Национальном собрании вопроса об ответственности правительства по его программе, либо в случае внесения по меньшей мере одной десятой частью депутатов так называемой резолюции порицания. В обоих случаях правительству может быть отказано в доверии лишь абсолютным большинством голосов. Если резолюция порицания не собирает требуемого большинства, то ее инициаторы лишаются права вносить новую в течение данной парламентской сессии.
Законодательная власть согласно конституции принадлежит двухпалатному парламенту — Национальному собранию и Сенату.
Национальное собрание, избираемое на пять лет всеобщим голосованием, принимает законы, определяющие осуществление гражданских прав, судоустройство, налоговую систему, порядок выборов, статус государственных служащих и национализацию. В таких важнейших областях, как оборона, организация и доходы органов местного самоуправления, образование, трудовое право, статус профсоюзов Национальному собранию надлежит определять лишь «общие принципы». Все остальные вопросы решаются правительством и администрацией в порядке осуществления распорядительной власти.
Коренная реформа государственного устройства Франции привела на практике к кардинальным изменениям в функционировании всего государственноадминистративного аппарата страны. Сложившаяся в конце пятидесятых годов система управления Францией действует по сей день. Правда, при каждом новом президенте в ней появляются свои особенности.
В декабре 1958 года де Голль был избран президентом республики. Он назначил премьер-министром своего давнего соратника Мишеля Дебре. За период десятилетнего президентства де Голль лишь два раза менял главу правительства страны: в 1962 году премьер-министром был назначен Жорж Помпиду, в 1968 году — Морис Кув де Мюрвиль. По сложившейся в первые годы существования Пятой республики традиции прерогативой президента стала исключительно внешняя политика, а главы правительства — внутренняя.
Де Голль переехал в президентский Елисейский дворец и приступил к реализации давно задуманной им внешнеполитической программы, призванной возродить «национальное величие» Франции. В каждодневной работе президенту помогали специальные службы Елисейского дворца, насчитывавшие 45 сотрудников. Отметим сразу, что при каждом последующем президенте республики штат администрации неуклонно возрастал.
Главным помощником де Голля был генеральный секретарь Елисейского дворца. Он координировал взаимодействие президента и правительства, держал под контролем все события французской политической жизни, по нескольку раз в день встречался с президентом, присутствовал на всех заседаниях в Елисейском дворце. Под непосредственным началом генерального секретаря работали советники президента: по конституционным, административным и юридическим вопросам, по внешней политике, по вопросам экономики и финансов, по социальной политике и национальному образованию, по делам Содружества (бывшей колониальной империи), позднее называвшегося — по африканским и мальгашским делам. Второе крупное ведомство при президенте возглавлял его личный секретарь. Он занимался проблемами национальной обороны, связями с прессой, организовывал официальные путешествия и персональные встречи президента, ведал протоколом.
Находясь на своем посту, де Голль использовал на практике все важнейшие прерогативы президента. В апреле 1961 года во время «мятежа генералов» в Алжире он ввел в стране чрезвычайное положение. В ноябре 1962 года, когда единственный раз в истории Пятой республики в нижней палате парламента собрала абсолютное большинство голосов «резолюция порицания», президент распустил Национальное собрание. Это произошло после того, как де Голль решил, минуя парламент, вынести на всеобщий референдум важнейшую поправку к конституции, согласно которой президент республики должен был избираться всеобщим голосованием. Всего же де Голль пять раз обращался к французам с просьбой высказать свое мнение на референдуме: в сентябре 1958 года он вынес на референдум проект новой конституции, в январе 1961 года — план предоставления Алжиру права на самоопределение, в апреле 1962 года — Эвианские соглашения о признании независимости Алжира, в октябре 1962 года — проект закона об избрании президента республики всеобщим голосованием и, наконец, в апреле 1969 года — проект закона о региональной реформе и реформе Сената. Лишь на последнем референдуме большинство французов сказало «нет» предложениям де Голля. После этого он сразу же добровольно оставил свой высокий пост.
Статья 20 конституции Франции гласит: «Правительство определяет и осуществляет национальную политику». В начале 1959 года, назначив Дебре, де Голль сказал ему: «Я не собираюсь вдаваться в детали правительственной деятельности. Я ограничусь тем, что определю основные направления». И действительно, в Пятой республике внутренней политикой неизменно ведает премьерминистр и сформированный им кабинет. Президент с высоты своего поста наблюдает за их деятельностью. Каждую неделю под его председательством в Елисейском дворце проходит заседание кабинета министров. Количество министров во Франции колеблется, как правило, между двадцатью и тридцатью.
Между де Голлем и его премьер-министрами всегда были доверительные отношения. Президент несколько раз в неделю принимал главу кабинета у себя в Елисейском дворце и внимательно выслушивал.
Премьер-министр во Франции включает в состав своего кабинета представителей партий, имеющих большинство в Национальном собрании, а сам является лидером этого большинства. В период президентства де Голля с 1959 по 1962 год продолжала существовать классическая французская многопартийная система, унаследованная от Четвертой республики. В это время голлисты, объединившиеся в крупную правую партию — Союз за новую республику, входили в правительство вместе с представителями двух других правых партий — Народно-республиканского движения и Национального центра независимых и крестьян. Затем французская политическая система постепенно превратилась в биполярную. К концу правления де Голля подавляющее большинство в Национальном собрании составляли голлисты. Им противостояла левая оппозиция в лице социалистов и коммунистов.
Жорж Помпиду и Валери Жискар д’Эстен за время своего пребывания у власти (соответственно1969–1974 и 1974–1981) не внесли каких-либо принципиальных новшеств в систему управления Францией. Помпиду провел единственный референдум в апреле 1972 года, когда французы одобрили проект договора о вхождении Великобритании в Общий рынок. Жискар д’Эстен в начале своего президентского срока был вынужден назначить на пост премьер-министра не представителя собственной партии, входившей в правящее большинство Национальной федерации независимых республиканцев, а голлиста Жака Ширака. Он сделал это, потому что основу большинства составляла голлистская партия, имевшая в Национальном собрании львиную долю мандатов. Взаимопонимания между главой государства и премьер-министром по поводу важнейших политических проблем не возникло. В 1976 году Ширак сам подал прошение об отставке, заявив: «Я не располагал средствами, которые считал необходимыми для эффективного осуществления своих функций».
В 1981 году впервые в истории Пятой республики президентом был избран социалист Франсуа Миттеран, который находился у власти два семилетних срока (1981–1988 и 1988–1995). Во время своего второго президентства он после шестнадцатилетнего перерыва решил возобновить прямой «диалог» с французами и вынес две важные для страны политические проблемы на всеобщий референдум. В ноябре 1988 года французы одобрили проект закона о статусе Новой Каледонии, а в сентябре 1992 года, незначительным большинством, — Маастрихтский договор о создании Европейского союза.
Как свое первое, так и второе президентство Миттеран начинал с роспуска Национального собрания, в котором заседало правое большинство. На внеочередных парламентских выборах, проходивших вслед за президентскими, большинство мест завоевывали социалисты, и президент получал право назначать на пост премьер-министра представителя своей партии. Однако заканчивал Миттеран и первый, и второй срок при правом большинстве в Национальном собрании, сложившемся после побед правых на очередных парламентских выборах 1986 и 1993 годов. В результате левый президент два раза был вынужден назначать на пост главы правительства правых лидеров. Такая политическая практика получила название «сосуществование». В 1986–1988 годах Миттеран управлял Францией вместе с Жаком Шираком, а в 1993–1995 годах — вместе с Эдуаром Балладюром. Оба премьера не обсуждали с Миттераном состав своих кабинетов. Исключение составили лишь два поста — министра иностранных дел и национальной обороны.
Во время своего первого президентства (1995–2002) период «сосуществования» пережил и Жак Ширак. В 1997 году он решил распустить Национальное собрание, в котором заседало правое, пропрезидентское и проправительственное большинство. Ширак рассчитывал, что правые вновь одержат верх и он сможет спокойно управлять страной вместе с верным ему премьер-министром еще пять лет, вплоть до окончания своего президентского мандата в 2002 году. Однако на внеочередных парламентских выборах 1997 года победили левые, и Шираку пришлось назначить на пост главы правительства социалиста Лионеля Жоспена.
В сентябре 2000 года президент вынес на всеобщий референдум проект конституционного закона о сокращении срока полномочий президента республики с семи до пяти лет. Французы его одобрили. В результате в 2002 году Ширак был переизбран на пятилетний срок. Вслед за президентскими прошли очередные парламентские выборы, на которых внушительную победу одержали сторонники Ширака. Теперь вплоть до 2007 года Францией будет управлять правый президент, правое правительство и правое Национальное собрание. Однако на местном уровне ситуация в самое последнее время изменилась. На прошедших в марте 2004 года региональных выборах сторонники президента потерпели сокрушительное поражение. Они смогли одержать победу только в двух из 22 регионов страны, а в остальных регионах победили социалисты.