Опубликовано в журнале Отечественные записки, номер 2, 2004
Со старшим референтом президента РФ Симоном КОРДОНСКИМ беседует заместитель главного редактора «Отечественных записок» Виталий КУРЕННОЙ
Виталий Куренной. Симон Гдальевич, административная реформа, получившая новый импульс накануне переизбрания действующего президента на второй срок, готовилась, тем не менее, уже давно. Каковы ее приоритетные цели и задачи?
Симон Кордонский. Не могу указать документа, в котором цели, задачи и технология реформы были бы четко прописаны. Думаю, что административная реформа в основном мотивирована общим ощущением несоответствия того, как функционирует власть, — тому, что естественным образом происходит в стране. И что должно происходить. Это несоответствие было, наверное, всегда, но в последнее время у власти появились возможности и желание изменить ситуацию. Ведь административный механизм действует очень плохо. Управленческие сигналы «сверху вниз» не проходят. Как, впрочем, не проходит и информация «снизу вверх» — о том, как и чем живут люди.
Правоприменение как институт формируется с большим трудом. Это связано в значительной мере с состоянием нашей нормативной базы. У нас есть законы и поручения, указы и распоряжения, а также другие нормативные документы. Насчет законов: с 1991 года издали 12 тысяч или около того. Законы противоречат друг другу, так как принимались по политической необходимости и под давлением лоббистов. Действующие законы не систематизированы — в юридическом смысле этого слова. В результате человек из бизнеса или юрист от бизнеса всегда имеют некоторую свободу для проведения решения в свою пользу — опираясь на выгодные им законы.
Кроме законов есть, наконец, прямые поручения — «приказы» подчиненным, контроль за исполнением которых не ведется. В результате они не исполняются. Кроме того, многие действия чиновников (чаще всего не по их злой воле) направлены не на получение результата — исполнение решения, а на согласование позиций с другими чиновниками по форме и содержанию принимаемого решения. Ведь решение, в конечном счете, это такая бумага, документ. На документах должна стоять виза, много виз — от всех чиновников, должностные интересы которых планируемое решение затрагивает. Поэтому — «ты ставишь мне визу на этом документе, а я визирую нужный тебе документ». Решения в исполнительной власти по сути принимаются коллегиально, и персональной ответственности за них ни один чиновник не несет.
А если чиновник связан с бизнесом, то он сделает все, для того чтобы не визировать документ, затрагивающий интересы связанного с ним бизнеса. Это означает, что бизнес, имеющий своего представителя в аппарате, обладает конкурентным преимуществом по отношению к предпринимателям, которые этих представителей не имеют. Совокупность таких связанных с бизнесом чиновников в целом создает огромную нагрузку на предпринимательство, на экономику в целом, снижая ее конкурентоспособность.
Цель административной реформы в том, чтобы исполнительный механизм стал действительно исполнительным. Нужно отделить процедуры согласования от процедур исполнения, а также уменьшить нагрузку на бизнес, которая возникает в силу всеобщности процедур согласования. Грубо говоря, изъять из системы исполнительной власти те звенья, которые «много берут» — как в смысле денег, так и в смысле времени. Еще одна цель административной реформы — чтобы на каждый случай, на каждое принятое решение был ответственный чиновник, «крайний». Чтобы не приходилось искать козла отпущения случайным образом, но можно было сказать: это твоя компетенция, ты принимал решение. Вот и отвечай по полной.
Усиление личной ответственности действительно упоминается как одна из целей производящихся изменений в системе исполнительной власти. Но ответственность можно понимать по-разному: например, как ответственность перед парламентом или как ответственность перед партией (и избирателями) в случае формирования правительства по партийному принципу. Но та модель «личной ответственности», которая принята, не имеет к этому никакого отношения. Это, скорее, ответственность по милитаристскому принципу — перед вышестоящим начальством.
Ответственность перед первым лицом: он подписывает приказ о назначении, он может подписать и указ о снятии или о взыскании. Не совсем понимаю, как в сложившейся системе власти может появиться ответственность перед парламентом или тем более партией.
Судя по выступлениям тех людей, которые комментируют административную реформу со стороны государства и со стороны приближенного к власти экспертного сообщества, ее приоритеты формулируются по большей части в экономических терминах. Предполагается, что в настоящее время те реформы, которые проводились главным образом в экономической сфере, исчерпали свой потенциал, и в этой ситуации административная реформа должна обеспечить условия для более быстрого экономического роста. Грубо говоря, за счет изменения административной системы можно дополнительно обеспечить еще, скажем, два процента роста ВВП. То есть для общественности административная реформа позиционируется в первую очередь как механизм стимуляции экономического роста.
Это, конечно, своего рода экономический редукционизм. Еще существует наивная вера в рынок, который сам себя организует, — своего рода либеральный экстремизм. Эту — экономическую — форму подачи целей реформы можно объяснить тем, что экономически активное население у нас выступает одновременно и как наиболее активная часть общества в целом. На нее и приходится ориентироваться.
Как можно охарактеризовать сложившуюся на сегодняшний день систему отношений между рынком и государством?
Процессы, протекавшие в России в последнее время, были в основном дележом собственности бывшего СССР. В Советском Союзе были накоплены огромные ресурсы — за счет принудительного труда и естественного богатства. В ходе распада каналов, связывавших элементы Страны Советов, выделялась колоссальная энергия — ресурсы превращаются в деньги. Вся постсоветская экономика основана на выставлении на рынок разного рода ресурсов: сначала оборонка, потом пошла нефтянка, металлы, драгметаллы, химические производства, электроэнергетика. Но вот уже много лет, начиная, наверное, с 1997 года, на рынке не появляется новых материальных ресурсов. Это не значит, что их нет. Они есть, например ресурс, связанный с ЖКХ. Есть огромный ресурс земли, но он капитализируется локально, а не глобально.
Когда на рынке появлялся очередной ресурс, он обрастал рыночными субститутами — акциями, облигациями, кредитами, депозитами, депозитарными расписками и т. д. После 1997 года, когда на рынок перестали выходить новые типы ресурсов, ресурсом стала сама власть. И этот результат — прямое следствие политики «молодых реформаторов», почему-то решивших, что розданная ими в ходе залоговых аукционов собственность на сырье и энергоносители — высшее и последнее достижение либерализации экономики. Уже семь лет основным предметом торга является сама власть.
Власть как инструмент перераспределения выведенных на рынок ресурсов?
Да. Причем все это участниками рынка очень четко осознается. Но сейчас рынок передела уже исчерпывает себя и не порождает денег. Нельзя бесконечно переделивать, нужно выводить на рынок новые ресурсы или снимать административный пресс, ограничивающий свободную торговлю уже выведенными на рынок товарами и услугами. Отсюда и разговоры об административной реформе как способе освобождения ресурсов.
Что такое нынешняя административная система? Ведь как система она не описана, не задана однозначно в нормативных документах. Следовательно, ее как системы не существует. Есть административный механизм. И этот механизм занимается в основном тем, что отсасывает деньги из экономики и превращает их в сокровища чиновников и предпринимателей. В сокровища в политэкономическом смысле этого слова, ведь барыши чиновников не включаются в рыночный оборот, не порождают новых рыночных субститутов.
В структурном смысле реформа нацелена на создание более компактного, но сильного, эффективного государственного аппарата. Приведут ли эти изменения к эмансипации рынка?
Пробовать надо. Прецедента решения такого рода задач просто не существует. Уровень вовлечения населения в административную торговлю был и остается в России беспрецедентно высоким. Возможно, лишь в Северной Корее остался сопоставимый с нашим административный рынок.
Иначе говоря, с аналитической точки зрения не верно при рассмотрении ситуации с административной реформой исходить из допущения об уже сформировавшемся капиталистическом рынке, которому мешает государственная система.
Я считаю, что такое допущение неверно. Говорить, что рынок у нас возникает, а государство ему мешает, — неверно. Рынок у нас всегда был — это административный рынок, и по своему масштабу этот рынок намного шире того, что существовал, например, где бы то ни было. Потому что на традиционном рынке те ценности, которые у нас продаются — печати, подписи и так далее, — никогда не были предметом открытого торга. Наша проблема не в расширении рыночных отношений, а в сужении области действия административного рынка.
Можно ли в этой связи предположить, что постсоветские реформы вообще не с того начались? Получается, что рынок просто не может возникнуть при существующем административном механизме, и все усилия по его созданию ушли как вода в песок.
А почти ничего и не делалось. Немногое, что сделал Гайдар, — это вынудил Ельцина подписать документы об отпуске цен. Второй радикальный документ, о свободе торговле, так и не был реализован. Либеральность всех других действий ельцинских правительств с моей точки зрения — глубоко сомнительна.
Тем не менее сокращение административного рынка и развитие нормальных рыночных отношений желательны?
Желательно сужение административного рынка. Но здесь возникает очень сложный вопрос социальной стабильности. Институтами административного рынка у нас поддерживается огромная социальная сфера. В ходе административного торга между субъектами Федерации и регионами всегда находится способ поддерживать хотя бы на минимальном уровне потребности граждан, лишенных по разным обстоятельствам возможности — или желания — участвовать в дележе ресурсов.
Драматичность нынешней ситуации по сравнению с советской состоит не в том, что сейчас больше «бедных». Их было не меньше, а может быть, даже и больше. Но категория бедных в советские времена совпадала с категорией нищих, которым ничего «не светило» и от которых мало что зависело. Это было определенное место в социальной иерархии.
В результате реформ бедными стали социально значимые слои населения — учителя, врачи, военные. Это люди, которые имеют высокий уровень образования, они осознают и переживают свою бедность. При этом существующий административный механизм удерживает их на каком-то уровне бедности, без нищеты.
Таким образом, если мы говорим о рисках административной реформы, то в качестве первого можно указать на проблему социальной стабильности. Она связана главным образом с бюджетной сферой, от которой последняя в процессе административного торга получает определенный, хотя и минимальный ресурс.
Это один аспект проблемы, второй аспект связан с положением на мировых рынках. Понятно, что в этой сфере никаких дружественных отношений быть не может. Здесь есть только выгода. Фактическое же отсутствие государственной поддержки отечественному экспортеру приводит к тому, что Россия теряет рынки — рынки нефтяные, газовые, рынки вооружения. Даже при физическом росте экспорта, как в случае с оружием, все равно происходит сужение этого рынка, что, в свою очередь, приводит к росту внутренних напряжений, в частности к росту безработицы.
Государство должно лоббировать интересы наших производителей, но в силу своей организации оно не способно сейчас это делать. И это также одно из направлений реформы — выстраивание такого государственного аппарата, который был бы способен лоббировать отечественный бизнес за пределами страны.
Все государства и все правительства поддерживают своих экспортеров в стратегически важных областях. Что такое экспорт оружия? Это еще и экспорт инфраструктуры по обслуживанию оружия, это обучение и т .д. При советской власти все это было, сейчас же у нас остался только экспорт оружия. У нас нет политической, идеологической, пропагандистской поддержки наших традиционных направлений экспорта. В рамках существующей системы власти это оказывается невозможно. Попытки проводить внешнеполитическую пропаганду делались и при Ельцине, и во время первого срока президентства Путина. Но не один проект пока не работает. И МИД не работает как институт поддержки отечественного товаропроизводителя.
Наши заявления о возможности вхождения в различные союзы и объединения вроде ЕС или ОИК служат приемом такой внешнеполитической пропаганды?
Это несколько другой аспект проблемы. В ЕС и ОИК решается задача включения в определенную нормативную сферу, на членов которой распространяются правила игры, обеспечивающие некоторые конкурентные преимущества. При этом на каких-то рынках мы проиграем (в основном на внутренних), а на каких-то можем выиграть.
Какое место в рамках проводимой административной реформы занимает борьба с коррупцией?
Что значит борьба с коррупцией и что такое вообще коррупция? Есть несколько десятков криминологических определений коррупции. Если подходить с точки зрения административного рынка, то поскольку он всеобщий — все в него включены, то там нет коррупции. Есть система связей, система прямых и косвенных обменов услугами. Является ли это коррупцией или нет?
Понятие коррупции возникает в римском праве, когда жестко определено устройство государства, есть писаный закон. И когда чиновник нарушает закон, совершает некоторые противоправные действия, получая за это вознаграждение, то это, конечно, коррупция. Если же система прав не выстроена, если административная система не кодифицирована, то не совсем понятно, что такое коррупция.
И все же на интуитивном уровне мы все понимаем, что такое коррупция.
Но при этом существует всеобщая практика коррупции: «все дают и все берут». То есть распространение этого явления не позволяет говорить о нем как о криминальном феномене. Это социальный феномен, феномен, который компенсирует неадекватность административного механизма реально идущим процессам — экономическим, политическим и социальным.
Обращу внимание на то, что там, где советская власть боролась с коррупцией, мы до сих пор наблюдаем тяжелые политические последствия, многолетнюю политическую нестабильность из-за разрушения традиционных — пусть и коррупционных — связей. В Грузии, например. Отсутствие коррупции может быть целью, но не борьба с ней.
В какой мере деятельность Комиссии при Президенте Российской Федерации по борьбе с коррупцией и недавнее повышение зарплат чиновникам являются эффективными шагами по сокращению коррупции?
Повышение зарплат само по себе не ведет к уменьшению коррупции. Если чиновник живет на процент со связанного с ним бизнеса, то повышение зарплат в лучшем случае может привести к пропорциональному сокращению этого процента. Результат будет ясен, когда выстроится новая система связей. Сейчас идет сокращение штатов на 30–40 процентов, складывается совершенно новая структура аппарата, вводится новый документооборот, новые функции, ликвидируются старые. И если будет какая-то борьба с коррупцией, то уже в рамках той системы, которой еще нет и которая только складывается. А названная Комиссия пока собиралась лишь один раз. Наверное, будет собираться и дальше и что-то делать, но уже в новой ситуации.
Какие еще риски административной реформы можно было бы назвать?
Основной риск, что ничего не получится. Административная система не заработает так, как она должна работать.
Каковы критерии эффективности проводимой реформы? Как мы узнаем, получилась ли она?
Темпы экономического роста — более высокие, чем сейчас планирует Минэкономразвития. И социальная стабильность.
Административная реформа даже при весьма узкой трактовке этого понятия включает множество компонентов. Она должна решить проблемы кадров, престижа госслужащих, ресурсного обеспечения государственных функций, прозрачности власти, административных регламентов, законодательного обеспечения и т. д. и т. д. Мы видим, что начались организационные преобразования в федеральных органах исполнительной власти и были повышены зарплаты. Каким образом можно оценить логику этих шагов, что является наиболее эффективным инструментом оптимизации существующей административной системы?
Главное, что реформа началась. Сам факт ее начала уже является значимым. Перетрясли аппарат, который был священной коровой, изменилась структура связей в нем, его функции. Возможно, это не выглядит слишком значительным шагом с точки зрения непрофессионала, но профессионал понимает, что это весьма существенные, кардинальные изменения в системе. Возникает совершенно новая ситуация: не ясно пока, к кому ходить за визой и чей звонок значим.
Если раньше изменения были номинальными, они только назывались изменениями, а ничего не происходило, то сейчас произошли реальные изменения в структуре аппарата. Может быть, еще не совсем понятно, положительные они или нет, но это изменения.
Насколько эти изменения протекают в русле тех шагов по проведению или подготовке к проведению административной реформы, которые осуществлялись при прежнем правительстве? Там ведь также шла бурная, хотя и не отражавшаяся в публичном пространстве деятельность.
Развивалось одно направление административной реформы — анализ функций. Предполагалась очень сложная процедура, многоуровневая — анализ функций, их классификация и т. д. Все это никак не было связано с текущей работой аппарата. Сейчас же был реализован принципиально иной подход — чисто правовой. Функции были разделены на правоустанавливающие, контрольные и менеджерские, и они были сосредоточены в разных подразделениях аппарата управления.
Можно ли указать, на какие именно экспертные разработки опирается проводимая сейчас реорганизация системы исполнительной власти? Таких программ было сформулировано довольно много: группой Краснова, РСПП и т. д.
Едва ли на какие-то определенные. Это собственное творение, исходящее из недр аппарата.
В связи с этим может возникнуть впечатление, что предпринимаемые шаги имеют несколько хаотичный характер, связанный, возможно, с текущей политической конъюнктурой, например, с желанием встряхнуть электорат накануне последних президентских выборов.
Раньше это было невозможно из-за риска нарушения стабильности. Четыре года ушло на то, чтобы минимизировать возможные политические потрясения. Как только стало возможно произвести такую реорганизацию без политических потрясений, это и было сделано.
Следующий этап — это разделение бюджетных полномочий и обязательств. Если функции будут разделены между министерствами, службами контроля и агентствами и деньги будут в агентствах, то можно ожидать самого серьезного сопротивления со стороны губернаторов. Окажется, например, что финансовые потоки организуются таким образом, что существенная часть денег уйдет в муниципалитеты — в ущерб региональным органам власти. Конечно, в регионах имеется разветвленная и диверсифицированная сеть источников получения доходов — серых, черных и т. д. Но все эти источники, сам способ получения этих средств привязаны к бюджетному потоку. Как только этот поток изменится, придется менять форму бытования власти в регионе. А к этому многие губернаторы просто не готовы.
В этой связи можно, видимо, ожидать серьезного сопротивления реформе именно по этой линии. Не слишком ли поздно начали проводить реформу?
Раньше нельзя было, потому что не было гарантии стабильности.
Кто у нас выступает основным заказчиком административной реформы?
Президент. Институт президентской власти, который в настоящее время является достаточно сильным, чтобы инициировать процесс преобразований.
Может ли президент в данном случае опираться на общество, на предпринимателей или же на какие-то силы внутри самого аппарата?
Он опирается на народ. Рейтинг президента и доверие к нему таково, что он может в данном случае напрямую опираться на народ. Такой опоры нет в сфере политики, потому что у нас нет политиков, а есть лоббисты.
Однако это все же лоббисты каких-то групп?
Или самих себя. Достаточно посмотреть на Совет Федерации: в нем много весьма богатых людей, которые сами по себе являются институтами. Не важно, какие регионы они представляют, в первую очередь они имеют в виду свои интересы. Политических же партий у нас по сути никаких нет. Нынешняя партия власти — это мобилизованный под возможные будущие партии политически активный контингент, не имеющий ни партийной программы, ни представления о том, что происходит в реальности — за пределами тех отношений, который задаются процедурой «дал — взял».
Существуют ли в недрах самого аппарата силы, поддерживающие и продвигающие реформу? Иначе говоря, есть ли «команда реформаторов» во власти?
Я о такой команде не слышал. Тем, кого у нас называют реформаторами, президент уже неоднократно говорил, что прогнозируемые ими темпы роста его не устраивают. Конечно, так называемые либеральные экономисты исходят из существующего положения дел, но рассматривают ограничения на рост как заданные на поколения вперед, на них они не покушаются. Любопытный факт: при анализе функций, который проводило в основном Минэкономразвития, из своих собственных 600 функций или около того оно отказалось всего от шести-восьми.
Да, это показательно. И все же довольно странно: народ — абстрактное понятие, за которым, вообще-то, стоит та или иная система интересов и групп.
В данном случае, народ — это те, кто избрал президента в марте этого года. Кроме того, в обществе остались какие-то еще советские группы: учителя, врачи, ученые, военные, токари и слесари. Бизнеса как социальной группы у нас еще нет, его нет ни в политике, ни в социальной сфере.
Разве пример Ходорковского не показывает, что по меньшей мере у крупнейших предпринимателей существуют потребность и ресурсы, чтобы организовать часть общества для реализации определенных социальных и политических интересов? Для демократических систем это нормальный шаг в направлении развития политических и гражданских институтов, и он был пресечен.
Это одна из возможных интерпретаций истории с Ходорковским. В определенном смысле речь идет о проблеме нелегитимной власти, которая появилась у предпринимателей после 1997 года. Этой властью корыстно пытались пользоваться и Гусинский, и Березовский, и Ходорковский. Но если Березовский и Гусинский раздавали деньги чиновникам и давили на власть через СМИ, то Ходорковский действовал по-другому.
Этот вопрос имеет отношение к нашей теме в той мере, в какой власть сырьевых группировок, сформированных в ходе залоговых аукционов 1997 года, опиралась на коррупцию. Эта власть коррупцию порождала и воспроизводила. Сырьевым баронам нужна была старая государственная машина, чтобы зарабатывать деньги. Но, с другой стороны, именно эта машина и ограничивала развитие их бизнесов. И бароны стали предпринимать действия по реорганизации государственной машины, «коррумпируя» чиновников для того, чтобы снимать негативные для себя последствия инициированных ими же — баронами — административных преобразований. Такая сказка про попа и его собаку.
Положение такого рода предпринимателей изначально двойственно. С одной стороны, они находились в публичном поле, где выстраивали красивые схемы и говорили красивые слова. Но при этом практика у них была совсем другая, такая же, как у любого бизнеса. Конечно, им мешают административные барьеры, но ведь они благодаря им и сделали свои капиталы. Ликвидация барьеров равнозначна изменению схемы бизнеса. А ведь в нем привычка, схема — это главное. И на словах выступая за административную реформу, они в силу своей практики, в силу существования в форме этих огромных корпораций, делали все, для того чтобы административная реформа осталась проформой.
Подытоживая, можно сказать, что реформа не может опираться на рыночные силы по причине их заинтересованности в существующем положении дел?
Это инерционные, лоббистские административно-рыночные силы, рассчитывающие на то, что источник ресурсов неисчерпаем. Что им всегда будет что делить. А не делить, так переделивать. А это совсем не так.
Спасибо за интересную беседу.