Опубликовано в журнале Отечественные записки, номер 2, 2004
| Жизненный опыт обнаруживает, что система односторонней правительственной опеки бессильна осуществить идеал государственного устройства и народного довольства. А. А. Кизеветтер |
Административный ресурс — это, пожалуй, один из самых популярных штампов современного российского политического лексикона. Между тем вопрос — что стоит за этим понятием и какова природа самого явления — и по сей день остается открытым и дискуссионным.
Сложность анализа административного ресурса вызвана многогранностью этого феномена, многообразием подходов к его определению. Административный ресурс, с одной стороны, являясь элементом государственного управленческого механизма, интересует теоретиков политической науки. Но, с другой стороны, это явление занимает и правоведов, так как справедливо считается, что использование административного ресурса сопряжено с нарушением должностными лицами норм законодательства или правил профессиональной этики.
Как бы мы ни подходили к анализу административного ресурса, прежде всего следует не упускать из вида, что мы ведем речь об одном из ресурсов государственновластных институтов. Однако обращает на себя внимание его разительное отличие от ресурсов традиционных — материального, организационного, человеческого, интеллектуального и прочих, служащих для обеспечения власти легальной конструктивной силой. Возникает вопрос: не является ли понятие административного ресурса синонимом такой категории, как «система должностных полномочий»?
И на это следует дать отрицательный ответ: смешение этих категорий, замена одной из них на другую совершенно недопустима. Говоря о системе полномочий, следует рассматривать только тот их объем, который предусмотрен, а не подразумевается соответствующими нормативно-правовыми актами. Вводя же в оборот категорию «административный ресурс», мы изначально предполагаем возможность использования теми или иными властными субъектами различного рода преимуществ, которые неизбежно существуют у любого носителя власти. Плохо это или хорошо — вопрос крайне непростой.
Если оперировать принципами управленческой этики, то нецелевое использование служебных преимуществ, безусловно, должно оцениваться как негативное явление. Однако с точки зрения практической эффективности государственного управления реализация административного ресурса может представляться вполне оправданной.
Но, рассуждая так, мы позволяем себе забыть о том, что порядок, базирующийся на непререкаемости воли власти предержащей, слабо соотносится с идеями демократии, декларированными действующей конституцией и федеральным законодательством. Признавая практическую пользу административного ресурса, мы в очередной раз рискуем встать на скользкий путь оправдания любых государственных средств, способствующих достижению весьма сомнительных целей. В погоне за мнимым порядком мы жертвуем одним из важнейших конституционных принципов — принципом равноправия. А это верный шаг по пути отрицания и целого ряда других принципов: равенства всех перед законом, равенства прав на достойный уровень жизни, равенства на защиту своих прав, наконец.
Реализация управленцами своих должностных преимуществ приводит, в конечном счете, к формированию политико-правовой культуры общества пассивного типа, ликвидации механизмов социального партнерства, искоренению и без того слабо развитого в России компромиссного начала. В подобной ситуации государство вновь и вновь ступает на путь традиционного для нашей страны патернализма, весьма далекого от классических представлений о демократии, способного породить лишь пресловутое чудовище — Левиафана.
Поскольку реализация административного ресурса является монополией государственных органов и должностных лиц, эта категория вполне может быть квалифицирована как должностное преступление (позволим себе закрыть глаза на формальное отсутствие этого понятия в действующем Уголовном кодексе РФ). Однако юридический подход таит в себе иную опасность: понятие административного ресурса здесь настолько «неуловимо», что в большинстве случаев почти невозможно привлечь должностное лицо к уголовной ответственности за его использование, причем вовсе не в силу пресловутого несовершенства российской правовой системы. Большую роль играет двусмысленность и неопределенность признаков данного правонарушения. Например, насколько можно квалифицировать действия должностных лиц, находящихся в отпуске на период своего участия в избирательной кампании, но пользующихся явными преимуществами своего статуса, как злоупотребление именно служебным положением? Конечно же, подобная квалификация юридически неправомерна. Но разве мы можем отрицать наличие в действиях этих лиц признаков использования административного ресурса? Конечно же, не можем.
Из вышеизложенного неминуемо вытекает следствие: если мы признаем использование административного ресурса преступлением, то противодействие этому явлению будет подразумевать только уголовно-правовые запреты, с целью максимально охватить все проявления административного ресурса в государстве.
Выбрав подобный путь, мы окажемся в тупике, поскольку, с одной стороны, нельзя объять необъятное, т. е. невозможно даже гипотетически охватить все проявления административного ресурса, а с другой стороны, подобная попытка ведет к тотальной «зарегулированности» системы управления, что неминуемо повлечет за собой обратный эффект. Проблема актуальности административного ресурса как способа политического руководства заложена вовсе не в законодательстве, а в особенностях устройства российской политической системы, основу которой составляет моноцентризм, отсутствие диалогового, компромиссного начала.
В конечном счете, соединив два взаимодополняющих подхода воедино, мы можем с определенной долей осторожности и условности выйти на рабочее определение административного ресурса.
АДМИНИСТРАТИВНЫЙ РЕСУРС — это система управленческих методов и средств, реализуемых должностными лицами и государственными органами в целях, противоречащих базовым принципам государственной службы. Поскольку среди базовых принципов государственной службы, декларированных Конституцией РФ и федеральным законодательством, названы принцип приоритета прав и свобод личности, принцип равенства прав, принцип верховенства закона, принцип прозрачности, постольку нарушение этих принципов должностными лицами должно признаваться по сути своей коррупционным деянием. Однако и в этом вопросе много белых пятен, так как само понятие коррупции довольно неоднозначно.
Если абстрагироваться от формально-юридического подхода к определению коррупции и признать в качестве таковой некую девиантную модель социальнополитических отношений, мы можем констатировать, что противоправность в подобной ситуации выводится не столько из нарушения должностными лицами уголовно- и административно-правовых запретов, сколько из пренебрежения со стороны властных структур исходными и общими нормами—принципами, среди которых, прежде всего, следует выделить принципы конституционные и избирательные. В России, к сожалению, и по сей день не уделяется должного внимания и не существует уважения к нормам-принципам в силу крайне невысокого уровня политико-правового сознания общества. Государственные служащие не являются исключением. Именно поэтому как в государственных структурах, так и в общественном сознании многие действия должностных лиц, сомнительные с морально-правовой точки зрения, но направленные на «укрепление порядка» в стране, зачастую воспринимаются как должное. Занимая такую позицию, мы сознательно уводим многие действия и поступки должностных лиц из поля противоправности, присваивая им положительные характеристики.
Особенность административного ресурса как явления, имеющего отношение к коррупции, состоит в том, что он является средством достижения «глобальной» политической выгоды, материальная сторона которой угадывается чрезвычайно трудно и далеко не всегда. Обогащение не является изначальной целью реализации административного ресурса, однако от этого она не становится менее социально-опасной. Упрощенность процедур принятия политических решений в силу использования преимуществ служебного положения является чрезвычайно опасной ловушкой, тормозящей развитие самоуправленческих начал в современной России, а значит и тормозящей развитие демократических институтов в государстве.
Говоря о «сферах приложения» административного ресурса, следует отметить, что любой круг общественных отношений, попадающий в область внимания властных структур, автоматически становится потенциальным плацдармом для целенаправленного силового давления. Причем ряд сфер таят в себе такую опасность изначально, поскольку она вытекает из их правового статуса (органы исполнительной власти, политические элиты субъектов Федерации или муниципальных образований). Некоторые сферы становятся таковыми в процессе реализации властных полномочий вышестоящими инстанциями (органы прокурорского надзора и суды). Но существует специфический сегмент политической жизни государства, где административный ресурс порой выступает в качестве доминирующего метода. Это избирательные кампании.
По всей видимости, одним из объяснений этому является быстротечность, «молниеносность» предвыборной гонки, что, с одной стороны, значительно «уплотняет» количественные показатели использования преимуществ служебного положения, а с другой стороны, делает участников агитационных акций, обладающих такими преимуществами, гораздо менее осмотрительными, чем в обычной «спокойной» обстановке.
Диапазон возможностей властных структур использовать административный ресурс в ходе избирательных кампаний довольно велик и зависит как от их изобретательности, так и от того, насколько эта изобретательность может быть реализована на практике, насколько к ее восприятию готов электорат. Поэтому остановимся на наиболее ярких и типичных образцах использования преимуществ служебного положения.
Воздействие властных субъектов на избирательные комиссии
Избирательные комиссии — самое незаметное для рядового избирателя звено избирательной кампании. Поэтому они становятся чрезвычайно удобным и привлекательным объектом приложения административного ресурса. Речь, прежде всего, идет, конечно же, о формировании состава территориальных избирательных комиссий.
Процедура, подразумевающая определенную коллегиальность в данном вопросе, оказывается на поверку весьма и весьма неоднозначной. Много здесь зависит от характера взаимоотношений исполнительной власти региона с Центральной избирательной комиссией и местным Законодательным собранием одновременно, так как состав региональной избирательной комиссии формируется по совместному решению этих трех субъектов. Наличие договоренности между двумя из них вполне может быть достигнуто путем определения взаимной выгоды, и в силу наличия образовавшегося большинства (два против одного) региональный избирком может стать ареной реализации административного ресурса либо верхушкой местной исполнительной власти, либо федеральным центром через ЦИК.
Наиболее типичными проявлениями административного ресурса с использованием потенциала избирательных комиссий являются: манипулирование численностью избирателей; бесконтрольное тиражирование избирательных бюллетеней; подмена избирательных бюллетеней; «увлечение» досрочным голосованием, оставшимся на региональном уровне, и выездами «по требованию» избирателей.
Воздействие властных субъектов на органы муниципального управления
Желание глав субъектов Федерации поддержать «нужных» им глав муниципальных образований, как правило, проявляется в массированном информационном обеспечении поддерживаемого кандидата. Особая роль здесь отводится подконтрольным СМИ, выдающим в народные массы информацию требуемого содержания. Довольно распространенной практикой становятся всевозможные договоры местных властей со СМИ о «творческом и информационном сотрудничестве», о размещении оплачиваемых администрацией материалов, о включении средства массовой информации в перспективную программу муниципального или регионального уровня.
Серьезным «орудием помощи» становятся представители муниципального предпринимательского сектора, которые в рамках предвыборных баталий нередко сталкиваются с рекомендациями по оказанию «спонсорской помощи» (порой даже приводится фиксированная сумма) с перспективой получения некоторых послаблений в будущем.
Стремлению использовать преимущества служебного положения способствует право администрации субъектов Федерации перераспределять финансовые потоки в адрес муниципальных образований, находящихся на данной территории. Манипулирование непрозрачными статьями регионального бюджета («прочие расходы»), доступность муниципальным образованиям внебюджетных фондов глав субъектов Федерации — все это порой является эффективным стимулом для содействия тем стремлениям, которые обнаруживают представители вышестоящих структур.
Воздействие властных субъектов на альтернативных кандидатов
Естественно, самым распространенным видом проявления административного ресурса в данной области является отсутствие равенства возможностей в процессе освещения альтернативными кандидатами своих программных установок. Безусловно, принцип равного доступа к государственным избирательным ресурсам, предусмотренный законодательством, соблюдается неукоснительно. Но ни для кого не секрет, что массированная агитация и пропаганда требует, во-первых, дополнительных к бюджетным средств, а во-вторых, арены для агитационной работы. Именно здесь и возникает неравенство возможностей, поскольку ресурсы, доступные для одних, могут оказаться закрытыми для всех остальных соискателей. Причем такая ситуация складывается как с ресурсами материальными («спонсорская» помощь местных предпринимателей, предоставление площадей и оргтехники), так и информационными (предоставление эфирного времени, газетных полос, наличие возможности распространения уличной рекламы и прочее).
Своеобразным проявлением административного ресурса все более часто становится выдвижение «псевдоальтернативного» кандидата, который создает видимость конкуренции, на самом же деле оттягивая определенное количество голосов у настоящего кандидата от оппозиции.
Явлением гораздо более частым можно признать отказ нежелательному кандидату в регистрации, аргументированный самыми разными доводами, например подделкой подписных листов или предоставлением списков мертвых душ. Даже в том случае, ели это будет откровенной клеветой, доказательством чему станут предоставленные ксерокопии документов, удостоверяющих личность, фотографии домов, отсутствие которых вменялось в вину кандидату, время может быть упущено, и нежелательный конкурент просто не успеет подойти к стартовой черте.
Наверное, самым испытанным способом административного воздействия на альтернативного кандидата является дезинформация о нем (предположим, распространение анонимных листовок о сомнительных страницах его жизни) и нарушение рабочего графика его избирательного штаба (например, внезапный обыск или «плановая» проверка налоговой полиции). Несмотря на то что выброшенная информация окажется ложной, а проверка не даст ничего, результат может быть достигнут: избиратели сохранят в сознании элемент недоверия к человеку («ведь дыма без огня не бывает»), а избирательному штабу понадобится время, чтобы оправиться от удара. Однако в данном случае может сложиться опасная ситуация, когда вокруг гонимого кандидата возникнет ореол мученика, борца с произволом и коррупцией действующих властей. Поэтому для успешной реализации административного ресурса в этой, довольно грубой форме требуется особое политическое чутье.
Интересным вариантом, имеющим непосредственное отношение к административному ресурсу, является установление повышенного процентного барьера для прохождения на избираемые должности или в законодательные собрания.
Фактически, это является сознательным ограничением возможностей противника в том случае, если автор подобной инициативы или «верная» ему политическая организация имеет явное преимущество перед другими в данный конкретный момент в частности и в обозримой перспективе вообще.
Нередким приемом стал перенос даты выборов руководства субъектов Федерации на более ранние сроки, что автоматически ослабляет позиции конкурентов, которые оказываются фактически застигнутыми врасплох и не готовыми оказать достойное сопротивление автору инициативы.
Довольно интересным фактом предвыборных боев в России последнего времени становится своего рода «провоцирование» административного ресурса, выражающееся в видимом или завуалированном стремлении тех или иных политических партий «угодить» исполнительным структурам с целью расположить их к себе в нелегком политическом соревновании. Это может быть выражено в издании оппозиционными политическими организациями печатной продукции совершенно «невинного» на первый взгляд характера, повествующей, предположим, о тернистом жизненном пути ныне действующего губернатора или президента. Той же цели может служить выступление лидера какой-либо из «независимых» политических партий в прессе с размышлениями о мудрости и дальновидности каких-то конкретных решений руководства страны или субъекта Федерации. Конечно, это вполне может быть выражением истинных человеческих и политических умозаключений. Но появление их накануне выборов или каких-то иных жизненно важных для заявителя событий невольно вызывает некоторые подозрения.
Воздействие властных субъектов на избирателей
Использование административного ресурса в отношении электората становится все менее и менее эффективным, поскольку, во-первых, зачастую находится на грани законного и противоправного, а во-вторых, все чаще рождает обратный эффект. Свидетельством последнего, по мнению многих экспертов, становится низкая явка на выборы и возрастающее число голосующих против всех. Но здесь следует отметить и тот факт, что сознательный отказ от голосования сам по себе является благоприятной почвой для использования методов административного давления, поскольку манипуляция большим числом избирателей гораздо более проблематична и менее предсказуема. В конечном счете складывается ситуация, когда властным субъектам низкий процент избирателей на участках для голосования только на руку. Поэтому любое снижение явочного барьера по инициативе должностных лиц или государственных органов может служить своего рода симптомом готовности использовать в предвыборной борьбе технологии административного ресурса.
Характерной формой избирательного административного ресурса стало создание так называемых «именных блоков», когда первая тройка или пятерка, а то и вовсе несколько первых десятков партийного избирательного списка, пестрящие именами известных государственных деятелей, выполняет функцию морковки, за которой должен послушно следовать рядовой избиратель. Причем степень воздействия такого приема порой настолько велика, что избиратели сознательно не хотят понимать невозможность вхождения выставляемой напоказ партийной элиты в парламент, поскольку вся она вместе взятая параллельно баллотируется на должности глав субъектов Федерации или муниципальных образований.
Очень показательным примером проявления административного ресурса на выборах в последнее время становится стремление действующих представителей исполнительной ветви власти «подкорректировать» избирательное законодательство, создавая тем самым явные преимущества самим себе в противоборстве с другими кандидатами во время грядущих политических баталий. Здесь можно встретить и запрет на внесение денежных избирательных залогов, и замену двухступенчатой модели выборов главы субъекта Федерации на одноступенчатую, и идею увеличения числа собираемых в поддержку кандидата подписей…
В заключение хотелось бы еще раз отметить, что арсенал управленческих методов и средств, которыми располагают органы государственной власти и управления, а также отдельно взятые должностные лица, чрезвычайно велик. Однако большинство из них отличаетcя заметной усложненностью, не способствующей ускорению процесса принятия политических решений. Такая модель политического процесса является неизменным следствием демократизации политической системы, привнесением в нее механизмов сбалансированности, солидарности, компромиссности, с тем чтобы максимально увеличить численные характеристики того социального большинства, в интересах которого и функционируют политические режимы.
Совершенно очевидно, что административный ресурс противоречит исходным нормам демократии, поскольку сужает круг участников политического процесса до непозволительного минимума. В результате общественные интересы приносятся в жертву корпоративным, а личная выгода вытесняет общую пользу.
Административный ресурс выступает как специфическая форма политической коррупции, особенно опасная и коварная в силу своей завуалированности. Именно теневой характер административного ресурса должен настораживать противников коррупционной модели развития государства. Он должен заставлять их внимательнее приглядываться к проблеме использования должностными лицами преимуществ своего служебного положения и, в конечном счете, стимулировать поиск путей противодействия этой порочной практике.