Опубликовано в журнале Отечественные записки, номер 1, 2004
Современное понимание государственного земельного кадастра отражено
в специальном законе, принятом Госдумой 24 ноября 1999 года, это — «систематизированный свод документированных
сведений, получаемых в результате проведения государственного кадастрового
учета земельных участков, о местоположении, целевом назначении и правовом
положении земель Российской Федерации и сведений о территориальных зонах
и наличии расположенных на земельных
участках и прочно связанных с этими земельными участками объектов». Кадастровый учет, в свою очередь, определяется
как описание земельных участков с целью получения индивидуальных характеристик каждого, позволяющих однозначно выделить его (участок) из других
и осуществить качественную и экономическую оценку. Такие описания заносятся в Единый государственный реестр земель с присвоением каждому участку
кадастрового номера.
Разумеется, всесторонний государственный подход к оценке земель и землеописанию существовал не всегда.
На основании сохранившихся немногочисленных письменных свидетельств периода Древней Руси можно лишь судить,
что уже тогда княжеская власть осознавала необходимость учета земельных
угодий. Судя по новгородским писцовым книгам конца XV века, содержащим
указания на принадлежность земельных
участков конкретным владельцам, сведения об их площади и расположении относительно естественных ориентиров
(рек, озер и т. п.), о плодородии земли, традиция землеописаний восходит
к XI—XIII векам. На это же указывают
отдельные сохранившиеся фрагменты
берестяных грамот.
В период Средневековья, при господстве феодальной системы хозяйства,
когда земельная рента выражала существо экономических отношений, а раздача
государевых земель была надежным
средством укрепления центральной власти, последняя не могла оставаться безучастной к состоянию земельного фонда.
От него не в последнюю очередь зависела
величина доходной части казны.
Приблизительно в 1551 году была закончена разработка так называемого «писцового наказа», в котором сформулированы принципы и порядок описания земель,
принята унифицированная единица земельного обложения. Им стала «соха». Базовый размер сохи составлял 800 четвертей
земли. Однако он мог изменяться в зависимости от плодородия почвы и социального положения землевладельца.
В соответствии с разработанными
при Иване IV принципами в 1581 году
началась общегосударственная поземельная перепись, законченная в
1592 году в царствование его сына Федора. Эту перепись можно лишь условно
рассматривать в качестве прообраза кадастрового обследования, поскольку наряду с землеописанием она преследовала и
другую, едва ли не главную цель — документальную поименную фиксацию крестьян, находившихся в тот момент на землях конкретных владельцев, для
обоснования их прикрепления к этим землям в будущем.
В дальнейшем правительство не раз
прибегало к «дозорам» (местным переписям), продолжая отслеживать состояние
земель. Особенно острая потребность
в таких мерах ощущалась после Смутного времени, в условиях глубокого хозяйственного кризиса и разорения земель.
В 1626 году была проведена их общая
перепись.
По своим масштабам с ней сопоставима перепись, предпринятая в 1766 году
при Екатерине II и растянувшаяся до
конца XVIII столетия. Она получила название «Генеральное межевание». Межевание охватило территорию 22 губерний.
Имея своей основной целью определение четких границ частных земельных
владений,оно вместе с тем решало
и множество других задач, касавшихся
изучения хозяйственного положения
страны. Помимо подробных поземельных карт, планов губерний и уездов Генеральное межевание оставило после себя
многотомные ценнейшие «экономические примечания». Правда, в них отсутствуют систематические и подробные
сведения о качестве обследуемых земель,
плодородии почв.
Вплоть до отмены в 1861 году крепостного права массовых кадастровых работ на территории Российской империи
не проводилось. Деятельность Вольного
экономического общества по внедрению
передового землеустроительного опыта
Запада и описанию земель не простиралась дальше отдельных опытов, имевших
к тому же преимущественно агротехническую направленность.
Ликвидация крепостничества в значительной мере ускорила процесс капитализации земель. Земли сельскохозяйственного назначения и занятые
промышленными объектами стали все
активнее вовлекаться в рыночный оборот. Поэтому возникла острая потребность в новых масштабных кадастровых
изысканиях.
Они развернулись в конце XIX века
на базе новоучрежденных земских землеустроительных комиссий и экспедиций.
В работе экспедиций принимали участие
лучшие ученые того времени, проводившие детальное исследование почвенного
покрова, урожайности культур, продуктивности кормовых угодий, месторасположения земельных участков относительно хозяйственных центров и рынков
сбыта, — словом, всех природных и экономических факторов, влияющих на развитие сельского хозяйства. Тщательно
фиксировались и такие показатели, как
наличие рабочей и тягловой силы, размер
капитальных вложений, формы земельной собственности и землепользования.
Обследования проводились с применением передовых зарубежных методик
оценки земли и на основе собственных
оригинальных разработок, существенно
обогативших мировую практику. Их данные публиковались в губернских земских
сборниках, ставших ценнейшей базой государственного фискального учета, частных сделок купли-продажи земли, банковского ипотечного кредитования.
Грандиозную кадастровую и землеустроительную работу, проводившуюся
земствами, похоронил 1917 год. Государству, осуществившему национализацию
земли, кадастровый учет казался ненужной затеей. Превратившись в общенародную собственность, земля утратила
прежнюю реальную цену, а вместе с ней и
саму ценность. Следствием этого стали
значительные потери продуктивных земель, их необоснованное изъятие из
сельскохозяйственного оборота и перевод под промышленные объекты и объекты силовых ведомств, затопление обширных территорий для создания
искусственных водохранилищ. Последняя мера является весьма сомнительной
с экономической — и тем более с экологической — точки зрения (так, в настоящее время власти Ярославской области
серьезно обсуждают вопрос об осушении
Рыбинского водохранилища).
Составной частью аграрной реформы, развернувшейся в Российской Федерации с начала 1990-х годов, стало возвращение к учету и оценке земель путем
создания единого национального государственного кадастра. На Государственный комитет РФ по землепользованию и
землеустройству (Роскомзем), учрежденный в 1992 году, была возложена задача
по разработке методов ведения земельного кадастра. Лишь после завершения Роскомземом необходимых подготовительных мероприятий Правительство РФ
постановлением от 25 августа 1999 года
«О государственной кадастровой оценке
земель» положило начало практической
работе по составлению кадастра.
В ноябре 1999 года Госдумой был
принят Федеральный закон РФ «О государственном земельном кадастре».
Основными сферами применения кадастрового учета явились: информационное обеспечение государственного и муниципального управления земельными
ресурсами, государственный контроль за
использованием и охраной земель, мероприятия по сохранению и повышению
плодородия земель, государственная регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним, землеустройства, экономическая оценка земель и учет
стоимости земли в составе природных
ресурсов, установление обоснованной
платы за землю.
Закон установил обязательность кадастрового учета всех земельных участков на территории РФ независимо от
форм собственности на землю, целевого
назначения и разрешенного использования участков. Все учетные сведения вносятся в постоянно пополняемый и обновляемый единый государственный
реестр земель. В него включаются следующие сведения о земельных участках: кадастровые номера; местоположение
(адрес); площадь; категория земель и разрешенное использование земельных
участков; описание границ земельных
участков и их отдельных частей; зарегистрированные в установленном порядке
вещные права и ограничения (обременения); экономические характеристики,
в том числе размеры платы за землю; качественные характеристики, в том числе
показатели состояния плодородия отдельных категорий земель; наличие объектов недвижимого имущества, прочно
связанных с земельными участками.
Данный законодательный акт установил единицы кадастрового деления
территории РФ на кадастровые округа,
районы и кварталы, в которых кадастровый учет проводится по единой методике. В сентябре 2000 года Правительство
РФ приняло Постановление «Об утверждении правил кадастрового деления
территории РФ и правил присвоения кадастровых номеров земельным участкам». В соответствии с ним кадастровый
округ включает в себя, как правило, территорию субъекта РФ (а также акваторию внутренних вод и территориального
моря, прилегающего к этой территории),
кадастровый район — территорию административно-территориальной единицы
субъекта РФ, кадастровый квартал — небольшие населенные пункты, кварталы
городской или поселковой застройки
и иные ограниченные природными и искусственными объектами территории.
В апреле 2000 года Правительство РФ
утвердило Правила проведения государственной кадастровой оценки земель.
В них сформулирован общий принцип
проведения кадастровой оценки земель — оценочное зонирование территории. Под оценочной зоной понимается
часть земель, однородных по целевому
назначению, виду функционального использования и близких по кадастровой
стоимости.
Правила отражают три основных
подхода, сложившиеся в современной
теории оценочной деятельности: затратный, сравнительный и доходный.
Первый предусматривает определение
затрат, необходимых для восстановления
или так называемого «замещения» объекта оценки с учетом его износа. Сравнительный подход выявляет стоимость объекта оценки исходя из сопоставления цен
на аналогичные объекты, в отношении
которых уже имеется информация о рыночных ценах на них по результатам сделок. Доходный — базируется на определении величины ожидаемых доходных
поступлений от объекта оценки, в чем,
собственно, и заключается метод «капитализации расчетного рентного дохода».
Два последних подхода реализованы
в Правилах с наибольшей полнотой.
Кадастровая оценка земель городских
и сельских поселений, садоводческих, огороднических и дачных объединений прежде
всего опирается на статистический анализ рыночных цен аналогичных объектов
недвижимости. Напротив, при оценке
сельскохозяйственных угодий вне черты
городских и сельских поселений и земель
лесного фонда используется метод капитализации расчетного рентного дохода,
иногда наряду с учетом затрат, необходимых для воспроизводства (сохранения)
и поддержания ценности их природного
потенциала.
Применяемый при кадастровой
оценке земель сельскохозяйственного назначения метод капитализации ренты
учитывает множество факторов: состояние почвенного покрова, климатические
условия, местоположение относительно
рынков сбыта сельскохозяйственной
и лесной продукции, расстояние до центра хозяйства и мест складирования и переработки, наличие и качество дорожной
сети. В отношении сельскохозяйственных земель учитываются также категории их использования (пашня, сенокосы,
пастбища, приусадебные участки, залежи, неудоби).
Необходимо заметить, однако, что
объективные показатели, подлежащие
учету при применении данного метода
(многолетние данные об урожайности,
результаты почвенных обследований, величину затрат на производство единицы
продукции, рыночные цены на сельскохозяйственную продукцию), принадлежат реальности сегодняшнего дня. Она
же пока не дает поводов для оптимизма,
свидетельствуя в целом о весьма низкой
эффективности сельхозпроизводства.
Следовательно, едва ли в данном случае
можно говорить о корректном учете подлинного потенциала земельных угодий
(тем более в условиях повсеместного
стремления руководителей хозяйств к занижению показателей доходности).
И все же между кадастровой и рыночной
стоимостью земли существует огромное
несоответствие. Последняя, по результатам отдельных аукционов, оказалась
во много раз дешевле.
В декабре 2000 года Постановлением
Правительства РФ утверждены правила
предоставления сведений государственного земельного кадастра. Эти сведения
квалифицированы постановлением как
общедоступные, носящие открытый характер, за исключением отнесенных
к категории ограниченного доступа (их
перечень в постановлении отсутствует).
Поэтому любой гражданин имеет право
на получение нужных ему сведений единого кадастра, не будучи обязан при этом
обосновывать свой запрос.
Кадастровый учет земель сельскохозяйственного назначения завершился
в 2001 году. Самыми дорогими были
признаны кубанские черноземы. Стоимость одного гектара земли в Краснодарском крае составила 43 650 рублей.
Далее следуют Московская (33 030 рублей), Ленинградская (23 000 рублей),
Воронежская (21 650 рублей) и Калининградская (17 720 рублей) области.
Вслед за ними расположились Чувашская республика (14 950 рублей), Алтайский край (10 990 рублей), Республика
Башкортостан (10 100 рублей), Приморский край (10 000 рублей), Новгородская область (7 620 рублей), Красноярский край (7 190 рублей) и Астраханская
область (2 440 рублей). Самыми малоценными признаны сельхозугодья
Магаданской области, Ханты-Мансийского и Коми-Пермяцкого автономного
округов — всего 400 рублей.
Аналогичный метод капитализации
рентного дохода используется при кадастровой оценке земель лесного фонда.
Основными исходными показателями
для расчетов являются: базовая продуктивность лесных земель в натуральном
и стоимостном выражении, оценочные
затраты на добычу, переработку и транспортировку древесины, цены реализации
готовой продукции. Пока еще не учитывается экологическое значение лесных
угодий, защитная функция лесных насаждений от эрозии почв, роль леса как поставщика ценных лекарственных растений, дикорастущих ягод и грибов.
При определении кадастровой стоимости земель промышленности вне населенных пунктов наряду с методом капитализации рентного дохода применяется
и затратный метод, поскольку существует
множество трудностей в получении достоверной исходной информации. Поэтому в ряде случаев признается целесообразным прежде всего учитывать затраты
на инженерно-транспортное обустройство территории промышленных районов.
Такая оценка не выходит за границы
лишь минимального уровня налоговой
базы, ниже которого не обеспечивается возврат общественных инвестиций
на воспроизводство оборудованных территорий.
К наиболее сложным видам кадастровых работ относится определение стоимости земельных участков, занятых
промышленными объектами и объектами другого специального назначения (космодромы; стартовые комплексы
и пусковые установки, используемые для
космической деятельности; участки под
аэродромами и другими объектами воздушного транспорта; земельные участки
для размещения гидроэлектростанций,
атомных станций и других электростанций; участки под объектами дорожного
сервиса, размещенные на полосах отвода
автомобильных дорог). Сюда же входят и
особо охраняемые территории. Таковыми считаются территории лечебно-оздоровительных местностей и курортов,
а также домов отдыха, пансионатов, объектов физической культуры и спорта
и т. п. Учитывая необходимость завершения всех кадастровых работ к концу 2003 года, Федеральная служба земельного кадастра РФ в феврале этого
года объявила конкурс по оценке участков отмеченных категорий частными
оценщиками. Перед ними были определены жесткие сроки окончания оценочных работ к 1 сентября 2003 года.
Хотя подводить итоги составления
единого государственного земельного
кадастра сейчас было бы преждевременно, сделано в этом направлении много.
Еще в 2001 году завершена реализация
Федеральной целевой программы «Создание автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра», утвержденной Постановлением
Правительства РФ от 3 августа 1996 года
и продленной до конца 2001 года
другим правительственным постановлением от 30 декабря 2000 года. Во всех
субъектах РФ развернуто более 900 современных программно-технических
комплексов различной конфигурации,
еще 137 модернизировано.
Разработана Федеральная целевая
программа «Создание автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра и государственного
учета объектов недвижимости», рассчитанная на 2002—2007 годы. Она утверждена Правительством РФ 25 октября 2001 года. На ее финансирование предполагается
истратить из бюджетных средств страны
около 47 миллиардов рублей.
Сформирована и введена в действие
на всей территории РФ единая система
органов государственного кадастрового
учета — Федеральных государственных
учреждений «Земельные кадастровые палаты» (ФГУ ЗКП), входящих в структуру
Росземкадастра.
Важным итогом стал переход к централизованному хранению данных земельной статистики, что обеспечивает
возможность комплексной оценки современного состояния и использования
земельных ресурсов.
Справку подготовил Алексей Ковальчук.