Опубликовано в журнале Отечественные записки, номер 1, 2004
Уже более двух столетий в России ведутся напряженные споры о целях и путях преобразования аграрных отношений. Особенно ожесточенными они становятся в периоды крупных социально-политических изменений, инициируемых властью. Так было во времена отмены крепостного права и столыпинских реформ, февральской революции и НЭПа. Основные оппозиции, организующие пространство этих дискуссий, сложились еще в XIX веке, хотя позже их содержание изменялось в зависимости от эпохи. В советское время возможности для научной и общественной полемики были крайне сужены[1]: она вышла из латентной фазы лишь в конце 1980-х годов, когда началось реформирование социалистической системы (и, соответственно, пересмотр аграрной политики), а в начале 1990-х приобрела особую остроту в контексте радикальной либеральной реформы.
Новые концепции аграрной и, в частности, земельной политики представляют собой попытки решить основную проблему аграрного сектора, выражающуюся известной формулой: «продовольственное обеспечение страны». С этой проблемой, ставшей особенно насущной к середине 1980-х годов, оказались связанными некоторые другие: «низкая эффективность сельскохозяйственного производства», «низкая эффективность труда», «незаинтересованность в результатах труда», «высокая затратность производства», «потребительское отношение жителей села к материальным ресурсам», «неэквивалентный обмен между городом и деревней», «устаревшая материально-техническая база», «командно-административные методы управления» и т. п. Соответствующие элементы советского научного и административного дискурса плавно перетекли в дискуссию 1990-х годов. Уже из их перечня ясно, что аграрный вопрос и в перестроечный, и в постперестроечный период формулировался не столько в социальных, сколько в политических и экономических терминах, что, в свою очередь, определяло основной вектор формируемой аграрной политики.
Радикальные преобразования начала 1990-х годов оказали определяющее воздействие на характер высказываемых экспертных оценок, резко обострив идеологические разногласия и сообщив научной дискуссии конфликтный и откровенно политизированный характер. Хотя далее речь идет главным образом о дискуссии среди экономистов-аграрников, примерно такое же распределение позиций и сходную аргументацию мы находим и в политической сфере, и в СМИ. Подробный анализ этих позиций представляется весьма важным, поскольку в своей совокупности они образуют тот когнитивный горизонт, в который вписывается и вне которого не может мыслиться любое политическое решение.
К началу либеральных реформ существовало пять основных вопросов, ответы на которые определяли тот или иной вариант общей стратегии преобразований в аграрной сфере, предлагаемый участниками дискуссии:
1) о форме земельной собственности (частная собственность / государственная собственность, коллективные формы собственности);
2) о рынке земли, в том числе сельскохозяйственного назначения («земля — такой же товар, как и все другие» / «землей торговать нельзя»);
3) о формах и размерах сельскохозяйственных предприятий (развитие мелких и средних индивидуальных фермерских хозяйств / сохранение или реформирование системы коллективных хозяйств советского образца);
4) о роли государства в регулировании аграрного сектора (свободный рынок, принцип невмешательства государства в экономику / государственное регулирование и бюджетная поддержка);
5) о темпах рыночных реформ (ускоренные радикальные преобразования / постепенное введение элементов рыночной экономики).
Анализируя ответы на эти вопросы, можно выделить две главные и противостоящие друг другу позиции, условно обозначив их как «либеральную» и «консервативную»[2], причем каждая из них существует в «радикальном» и «умеренном» вариантах. Нелишне напомнить, что эти позиции, рассматриваемые в контексте дискуссии конца XX века, неразрывно связаны с длительной историей обсуждения аграрного вопроса, в целом воспроизводят исторически устойчивые структуры и частично опираются на высказывавшиеся ранее аргументы[3].
В основе «либеральной» позиции лежит представление о том, что универсальным двигателем аграрного прогресса является свободный предпринимательский труд на земле при гарантированном праве частной собственности и в условиях свободы хозяйственной деятельности. В соответствии с этим тезисом «либералы» считали основной причиной аграрного кризиса конца 1980-х годов засилье колхозно-совхозного строя (общинного землепользования) и административно-командных методов управления сельским хозяйством (зависимое положение крестьян), прямым следствием которых стали «отчуждение крестьянина от земли», «хищническое отношение к земельным ресурсам», «апатия и безразличие к результатам своего труда» и т. д. Естественным и безальтернативным путем спасения представлялись радикальные либеральные реформы, т. е. единовременное введение всех элементов рыночной экономики, в том числе частной собственности на землю с правом ее купли-продажи.
Не случайно ключевым звеном проекта рыночных преобразований стал вопрос о земле. Предполагалось, что введение частной собственности и других правовых условий для выхода крестьян из колхозов и совхозов автоматически приведет к преодолению «иждивенческих настроений», сложившихся в результате десятилетий «подневольного труда», пробудит в крестьянине чувство «хозяина» и интерес к свободному предпринимательству. Такое противопоставление рачительного и сильного «крестьянина-хозяина» неповоротливой и малоэффективной «общине», этому тормозу всякого прогресса, во многом мифологизировано и восходит к дискуссиям по аграрному вопросу конца XIX — начала XX века — в частности, к полемике П. А. Столыпина с Л. Н. Толстым. В начале 1990-х годов приверженцы либеральных взглядов в обоснование своей позиции нередко ссылались на опыт столыпинских реформ, позитивно оценивая их результаты и сочувственно цитируя самого Столыпина, полагавшего, что причиной «коренного неустройства» российской деревни является общинное землевладение.
Говоря о необходимости введения частной собственности, апеллировали также к «общечеловеческим идеалам и ценностям» (имея в виду, конечно, ценности западной цивилизации, основанные на идеологии Просвещения): право собственности рассматривалось при этом как «священное», «естественное» право человека. Весомым аргументом была и ссылка на практический опыт западных стран, где преобладает частное землевладение. Предполагалось, что с разрешением купли-продажи земли в сельское хозяйство потянутся инвестиции, в полном объеме заработает «рыночный механизм» и, как следствие, решится продовольственная проблема.
Наиболее эффективной и рациональной формой аграрного производства, возникающей в результате «общего процесса развития земельных отношений», признавалось индивидуальное хозяйство по образцу семейных ферм, которые должны со временем стать опорой российского аграрного строя. Ставка на активных и самостоятельных агентов рынка, «культурных хозяев» предполагала также пересмотр традиционного патерналистского отношения государства к крестьянству, переход от прямой бюджетной поддержки сельскохозяйственного производства к поощрению хозяйственной инициативы: «Традиционный же подход — дай селу больше и больше, хотя все видят, что миллиарды уходят в песок. Отсюда однозначный вывод: главное — дать сейчас труженикам села и желающим работать в нем возможность зарабатывать, самим на базе кооперации, нормальной торговли поддерживать развитие производственной и социальной сфер. Иного пути нет…»[4]
Именно эта совокупность взглядов, вобравшая в себя экономические верования, характерные для классических теорий либерализма, специфический опыт столыпинских реформ и НЭПа, а также неолиберальные предписания западных экспертов, — иными словами, именно радикально-либеральная позиция была реализована в правительственной концепции аграрной реформы начала 1990-х годов[5]. Стратегическими целями этой реформы стали: юридическое закрепление права частной собственности на землю и ее включение в экономический (имущественный) оборот, максимально быстрая реорганизация и приватизация сельскохозяйственных предприятий на основе уравнительного распределения земельных долей и имущественных паев между их работниками. При этом изначально делалась ставка на развитие индивидуальных фермерских хозяйств как наиболее эффективной формы сельскохозяйственного производства.
Популярности либеральной позиции в ее радикальном варианте, особенно среди образованной части городского населения, немало способствовала легитимирующая деятельность СМИ, постоянно твердивших о ее «естественной необходимости» и «безальтернативности». Журналистами был также внедрен в массовое сознание ряд клише, которые накаляли обстановку и обостряли конфликт между сторонниками различных концепций: «сельское хозяйство — черная дыра», «фермеры накормят страну», «колхозы — агрогулаг» и т. п.
В то же время большое число экспертов и политиков, относящихся к собственно аграрному сектору, в том числе сотрудников Министерства сельского хозяйства и продовольствия России, занимали по вопросам реформирования более «умеренную» либеральную позицию. Она, в отличие от радикальной, отвергала массовую единовременную реорганизацию колхозов и совхозов, предполагая постепенное реформирование системы сельскохозяйственного производства и одновременно создание условий для развития индивидуальных фермерских хозяйств. Еще одно расхождение возникло по вопросу о роли государства в управлении АПК. Представлению «радикалов» о том, что рынок не терпит никакого вмешательства государства, «умеренные» пытались противопоставить тезис о «государственном регулировании» аграрного сектора, подразумевавший рационализацию государственной поддержки сельскохозяйственных производителей, ценовое регулирование и некоторые другие меры регулирования рынка, создание рыночной инфраструктуры и т. д.
Что касается позиции «консерваторов», то ко времени распада СССР уже трудно было найти — даже среди наиболее ригидных представителей академических кругов — экономистов, которые отрицали бы необходимость реформы, имеющей конечной целью переход к рыночным отношениям. Утвердилось представление о порочности административно-командных методов управления, стала универсальной такая формулировка причин аграрного кризиса, как «отчуждение человека от земли и других средств производства» вследствие «понукания», «неэффективности системы управления». «Консерваторы», однако, иначе оценивали потенциал коллективных предприятий советского образца и, соответственно, предлагали иное решение вопроса о земельной собственности. Целью аграрной реформы, с их точки зрения, должно было стать совершенствование колхозно-совхозного строя и постепенное развитие различных форм собственности. Согласно их программе, предоставление коллективным хозяйствам большей самостоятельности, развитие арендных отношений, которые должны были стать ключевым направлением земельной реформы, были вполне достаточными мерами для того, чтобы возродить в крестьянине «чувство хозяина», повысить его трудовую мотивацию. Стремясь иначе расставить акценты в дискуссии, «консерваторы» утверждали, что право распоряжаться результатами своего труда гораздо важнее права собственности на землю и другие средства производства. Кроме того, они (как и «умеренные» из числа либералов) ожидали, что реформы будут носить длительный, поэтапный характер и обязательно включать переходный период, во время которого рыночные элементы шаг за шагом вживляются в систему плановой экономики, все больше приобретающей черты смешанного, «рыночно-планового» образца. Иными словами, условия и исходные данные задачи для консерваторов оставались теми же, что и для сторонников либеральной позиции, однако решение предлагалось существенно иное. Фактически отстраненная от принятия политических решений, «консервативная» группировка тем не менее активно отстаивала свою позицию в парламенте и СМИ, на протяжении всего последнего десятилетия подвергая критике стратегию реформ, избранную президентом и правительством.
Сторонники «консервативной» позиции в начале 1990-х годов (как и представители ее «радикального» крыла вплоть до сегодняшнего дня) отвергали идею частной собственности и, соответственно, вовлечения земли в имущественный оборот, исходя из представления о ее «нерукотворности», своеобразии в сравнении с другими средствами производства: «Земля — особое средство производства, созданное природой и не являющееся продуктом человеческого труда, и потому не может выступать… в качестве товара, а следовательно, быть предметом спекуляции и наживы, т. е. земля — народное национальное достояние»[6]. Подобные суждения (столь же априорные, как и представление «либералов» о «естественном праве человека иметь землю в собственности»), приводимые в качестве аргумента наравне с такими этически окрашенными и основанными на групповых верованиях клише, как «земля — дар божий», «земля — мать-кормилица» и т. п., воспроизводятся в дискуссиях на «извечные темы», какой является аграрный вопрос, на протяжении без малого двух столетий.
Запрет на коммерциализацию земли, этой почти «священной» категории, в рамках «консервативной» позиции связывался также с утверждением о неорганичности, губительности частной собственности для российской деревни и о «врожденной» привязанности русских крестьян к общине. В этом представлении об общине как основе специфически российского аграрного уклада причудливо переплетаются славянофильские мотивы и элементы народнической идеологии конца XIX — начала XX века; в соответствующих текстах нередко можно встретить ссылки на высказывания о собственности Льва Толстого (апеллирующего к «огромной массе» русского народа, «никогда не признававшей и не признающей право личной земельной собственности»)[7] и на народническую программу, в частности — на слова Н. Г. Чернышевского о предпочтительности общинного землевладения. Возражая против введения частной собственности, «консерваторы» указывали на социально-экономическую опасность: возможное расслоение крестьянства, появление «батраков», массы наемных работников и в конечном счете — возрастание социальной напряженности в деревне. В то же время, утверждали они, опыт западных стран с развитым аграрным сектором показывает, что эффективность сельского хозяйства не зависит напрямую от частной собственности. Чаще всего в качестве примера приводили кибуцы Израиля, достигшего высокого уровня агрикультуры при государственной земельной собственности.
После принятия законов, легализующих частную собственность и гражданский оборот земель[8], вопрос о формах собственности постепенно отошел на второй план (хотя и не был полностью снят с повестки дня), а на первый план выдвинулся вопрос о формах сельскохозяйственного производства. Эксперты, занимавшие «консервативную» позицию, в начале 1990-х годов высказывались против демонтажа системы колхозов и совхозов, предсказывая, что в ближайшие годы в России не произойдет массового роста индивидуальных фермерских хозяйств и, следовательно, фермеры не смогут решить проблему продовольственного обеспечения страны. Развитие индивидуального сектора, считали они, будет сдерживаться отсутствием специфической инфраструктуры, дефицитом сельскохозяйственных машин средней и малой мощности, наконец, отсутствием у потенциальных фермеров стартового капитала и недостаточностью государственной поддержки, которая необходима для того, чтобы фермерское хозяйство эффективно заработало. Возражая им, разработчики реформ начала 1990-х годов утверждали, что фермерское движение станет развиваться по пути сельскохозяйственной кооперации и указанные проблемы тем самым будут отчасти решены. Однако по разным причинам, анализ которых выходит за рамки данной статьи, этого не произошло.
Доказывая, что крупнотоварное производство (бывшие колхозы и совхозы) более эффективно, чем мелкотоварное (фермерские и личные подсобные хозяйства), «консерваторы» также ссылались (и продолжают ссылаться) на «мировые тенденции» и «западный опыт», который трактовали иначе, чем «либералы». Они утверждали, что семейные фермы являются отсталой и примитивной формой сельскохозяйственного производства, и считали главной мировой тенденцией «повсеместное укрупнение фермерских хозяйств», «процессы концентрации, специализации и интеграции»[9]. В подтверждение обычно приводились статистические данные, согласно которым в США и странах Европейского союза число мелких и средних фермерских хозяйств неуклонно сокращается, поскольку они не выдерживают конкуренции со стороны крупных агропредприятий, использующих «новейшие достижения научно-технического прогресса».
Именно в дискуссии о формах сельскохозяйственных предприятий в наибольшей степени проявился конфликт между различными типами аргументации, между принципами экономической целесообразности и социальной справедливости. Выступив против избранного либералами пути приватизации сельскохозяйственных предприятий, заключавшегося в «социально справедливом уравнительном распределении земельных долей» среди сельского населения, эксперты и политики «консервативного» лагеря критиковали в первую очередь его экономическую неэффективность. Идея «либералов», согласно которой «каждый земледелец должен быть землевладельцем», не нашла сочувствия у сторонников крупнотоварного сельскохозяйственного производства. Особенно последовательно принцип экономической эффективности отстаивали «умеренно-консервативные» эксперты: более терпимо, в сравнении с «радикалами», относясь к частной земельной собственности и постепенно отказываясь от идеи общинного землепользования, они в конечном счете отдавали предпочтение модели крупного агропредприятия, использующего наемный крестьянский труд (что уже и отдаленно не напоминает социалистическую риторику).
На протяжении более чем десяти лет реформ как «либеральная», так и «консервативная» позиция не оставались неизменными; вместе с ними корректировалась и правительственная концепция аграрных преобразований. Прежде всего необходимо отметить, что либеральная и консервативная программы постепенно сближались, и тем самым очерчивался общий круг конвенциональных высказываний (к примеру, «продовольственная безопасность страны» или «государственное регулирование земельного рынка»). И хотя до сих пор остается немало экспертов и публичных политиков, занимающих радикальные позиции и высказывающих противоположные мнения по наиболее спорным вопросам, сейчас наблюдается все меньше различий между умеренными вариантами «либеральной» и «консервативной» позиций, составившими к концу ельцинской эпохи довольно обширный и однородный центр. «Умеренные либералы» все чаще говорят о роли государства в регулировании сельского хозяйства, признают, что реформы начала 1990-х должны были носить постепенный, поэтапный характер, порой ставя под сомнение приоритет развития фермерских хозяйств и мелкотоварного производства. «Умеренные консерваторы», отдавая предпочтение аренде как форме оборота сельскохозяйственных земель и продолжая отстаивать преимущества крупнотоварного производства, в свою очередь вынуждены признать «свершившимся фактом» введение частной собственности и других элементов рыночной экономики, снятие запрета на сделки с землей и т. п.
Таким образом, с конца 1990-х годов доминирующей становится центристская позиция, на которую опирается новая — «скорректированная практикой» — концепция аграрной политики, вобравшая в себя элементы как «либеральной», так и «консервативной» позиций[10]. Кратко резюмируем ее положения. С учетом негативного опыта радикальных реформ провозглашается, во-первых, принцип эволюционности как единственно верной стратегии преобразований; во-вторых, сочетание мер государственной поддержки и государственного регулирования с проведением рыночных реформ в сельском хозяйстве (при этом речь идет о государственной поддержке лишь эффективно работающих товаропроизводителей); в-третьих, отказ от приоритетного развития фермерских хозяйств и признание наиболее перспективной формой сельскохозяйственного производства крупных агропромышленных предприятий. Пожалуй, единственный пункт программы, оставшийся в неизменном виде от прежней концепции, — закрепление полноценного института частной собственности, предполагающего создание регулируемого рынка земель сельскохозяйственного назначения. При этом основной целью земельных преобразований становится концентрация земли в руках эффективных собственников.
Из сказанного следует, что экономическая эффективность остается главной стратегической целью реформы и главным аргументом в борьбе за легитимацию политических и научных позиций. Основными переменными в анализе эффективности аграрной политики остаются количество произведенной продукции, размер прибыли, задолженность предприятий и т. п. — при отсутствии скольконибудь серьезной дискуссии относительно ее демографических, социальных последствий. Что в действительности вкладывается в понятие «эффективный собственник»? Каковы будут реальные последствия политики, ориентированной исключительно на «эффективного собственника»? Может ли она привести к «обезземеливанию» крестьянства, к «латифундизации сельского хозяйства»? Кажется, подобные вопросы не вписываются сегодня в рамки (внутри)политической дискуссии по аграрному вопросу.
Одной из риторических фигур, широко используемых политиками и экспертами доминирующего «центристского» направления, является утверждение, что в обществе наконец достигнут консенсус относительно земельной собственности, который, в частности, сделал возможным принятие Земельного кодекса и закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения». Видимостью всеобщего согласия пытаются оправдать искусственное прекращение общественной и политической дискуссии по этому и другим вопросам: она характеризуется сегодня как «бессмысленные идеологические споры» (несмотря на наличие, к примеру, немалого числа противников частной земельной собственности или, напротив, защитников малого и среднего сельскохозяйственного производства типа семейных ферм). Посредством такого риторического приема обсуждаемая проблема выносится из области политического — иначе говоря, перестает быть дискуссионной и приобретает статус чисто технической (уже принятое политическое решение реализуется экономическими, юридическими и т. п. методами)[11].
«Компромиссная» риторика центристов имеет двойственный характер: с одной стороны, формирование «консенсуса», т. е. общего горизонта допустимых представлений и высказываний, служит согласованию мнений сторон, позволяет принимать законы, те или иные меры по осуществлению реформы; с другой стороны — посредством той же процедуры (формирования «консенсуса») объективно сужается пространство легитимных позиций, тот коридор, внутри которого может быть принято решение: «радикальные» позиции и те, кто их разделяет, исключаются из дискуссии как «непрагматичные», слишком «идеологизированные». А ведь оптимальный политический процесс суммирует разнонаправленные императивы: необходимость вести дискуссию должна учитываться его субъектами точно так же, как и необходимость практических действий. Прекращение дискуссии (на уровне принятия политических решений) стало бы тревожным сигналом, особенно при отсутствии действительного — а не только декларируемого — согласия в обществе по обсуждаемым вопросам. Более того, представляется необходимым расширить круг участников такой дискуссии, вовлекая в нее представителей групп, непосредственно заинтересованных в результатах аграрной политики.
[1] Вопреки расхожему мнению, в условиях тоталитарного режима оставалось место для разных научных позиций и проявлений известной интеллектуальной свободы. Примером могут служить труды В. Г. Венжера и других экономистов-аграрников «реформаторского направления», сложившегося в советской экономической науке в 1960-е годы. Особого интереса в этой связи заслуживает серия полемических писем к И. В. Сталину, написанная в 1952 году Венжером совместно с его женой А. В. Саниной.
[2] Описываемые позиции приблизительно соответствуют разделению на правых и левых политического спектра в их специфической форме, сложившейся в постсоветской России. Но поскольку они не связываются исключительно с программами политических партий, мы считаем целесообразным использовать термины «либералы» и «консерваторы», имея в виду их более широкий смысл.
[3] См. подробную реконструкцию дискуссии о земельной собственности, сопровождавшей реформу 1861 года: Долбилов М. Земельная собственность и освобождение крестьян // Собственность на землю в России: история и современность. М.: РОССПЭН, 2002. С. 45–152.
[4] Буздалов И. Аграрная реформа и рынок // АПК: экономика, управление. 1991. № 2. С. 66–74.
[5] Уточним, что обращение к российской либеральной традиции стало также одним из способов легитимации радикальных реформ, отчасти навязанных экспертами международных финансовых организаций.
[6] Шутьков А. Совершенствование хозяйственного механизма в системе АПК при переходе к рынку // АПК: экономика, управление. 1991. № 9. С. 9–14.
[7] Из письма Л. Н. Толстого П. А. Столыпину от 30 августа 1909 года; цит. по: Толстой Л. Н. Собр. соч.: В 22-х т. Т. 19–20. М.: Изд. «Художественная литература», 1984. С. 673.
[8] Речь идет о Земельном кодексе РФ, подписанном президентом 25 октября 2001 года, и Федеральном законе РФ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», принятом в июле 2002 года и вступившем в силу в январе 2003 года.
[9] См., напр.: Черняков Б. Аграрный сектор США на рубеже веков // АПК: экономика, управление. 2000. № 7. С. 50–56.; Ушачев И. Проблемы управления АПК России // АПК: экономика, управление. 2000. № 11. С. 23–29.
[10] Общие положения этой новой концепции аграрной реформы изложены в Программе «Основные направления агропродовольственной политики правительства РФ на 2001–2010 годы». Будучи выражением изменения расстановки сил в политическом пространстве и, соответственно, внутри экспертного сообщества, новая концепция представляет собой попытку критического пересмотра опыта первых лет реформ. Ее авторами прежняя стратегия аграрного реформирования признается во многом ошибочной или даже провальной вследствие ее «бессистемности», «непродуманности», «недостаточной научной обоснованности» (что в действительности является способом дискредитации экспертовэкономистов радикально-либерального направления, иначе говоря, формой борьбы различных академических и политических групп).
[11] В этом «центристском», «компромиссном» дискурсе находит выражение технократическое представление о возможности и даже желательности такой политики, которая была бы не идеологической, но основанной на научной рациональности. Исходя из этого, здание аграрной политики строится на иллюзии, что аграрный вопрос можно разрешить при помощи «научно обоснованной» программы действия, объектом которой является сельское хозяйство, путем целенаправленных правовых, институциональных изменений, «оптимизации управления» и т. д.