Опубликовано в журнале Отечественные записки, номер 5, 2003
| Органы местного самоуправления не входят в систему государственной власти Проект федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». Ст. 34 п. 4 …Если города, изначально свободные и имеющие самоуправление, как Рим, с великим трудом вырабатывают законы для поддержания свободы, то не удивительно, что города, основанные в рабстве, не только с трудом, но и вообще не могут построить свою жизнь на гражданских и мирных началах… Н. Макиавелли |
В период становления демократии проблема местного самоуправления была важна, но не первостепенна. В результате развитие этого института шло независимо от федерального центра. Деятельность муниципалитетов определялась как местной спецификой и отношением региональных властей, так и правовой грамотностью и социальной активностью местного населения. Но при всем этом имевшийся процесс вполне отражал суть самого института — право граждан на самоорганизацию.
Времена меняются, меняются приоритеты, и в последнее время федеральные власти часто — быть может, даже слишком часто — возвращаются к вопросам, которые вроде бы считались уже решенными. Конец 2002 года и 2003 год прошли под знаменем принятия закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», предусматривающего реформирование данного гражданского института. Реакция на законопроект превзошла все ожидания: несмотря на то, что закон был «президентским», многие российские регионы выразили сильное недовольство его предлагаемым вариантом, а некоторые из них выказали желание оставить у себя действующий закон[1], чтобы вредоносность нового доказывалась не на их опыте.
Что кроется за столь бурной первой реакцией региональных и местных элит — боязнь потерять самостоятельность или страх лишиться безнаказанности? Ставит ли власть своей целью встроить местное самоуправление в «федеральную вертикаль» или это попытка упорядочить существующую действительность в соответствии с вызовом времени? Последует ли за введением новых «правил игры» их выполнение?
Контуры реальности
Прежде чем начать обсуждать законопроект и вносимые им изменения, рассмотрим данные, характеризующие местное самоуправление России.
В настоящее время существует более 10 тысяч муниципальных образований. Численность занятых в муниципальном секторе экономики составляет порядка 10,5 миллиона человек (третий по величине сектор после частного и государственного).
Практика реализации конституционного права граждан на местное самоуправление и определение структуры органов МСУ привели к тому, что муниципальными образованиями сейчас являются поселения самых разных масштабов (от деревень до мегаполисов). Сложилась следующая картина:
- в 6 субъектах Российской Федерации муниципальные образования представлены только на уровне административных районов;
- в 37 субъектах — на уровне административных районов и городов;
- в 23 субъектах муниципальные образования существуют на уровне административных районов, городов и сельских округов (сельсоветов, волостей);
- в 5 субъектах — на уровне сельских округов и поселков;
- в 2 субъектах — на уровне городских районов и сельских округов;
- в 11 субъектах — на уровне городов и сельских округов;
- в 5 субъектах Федерации муниципальные образования или определены в нескольких территориях, или не определены вообще. Муниципальные образования взаимодействуют с региональными и федеральными властями, исполняя, в частности, переданные с государственного уровня полномочия. Многообразие форм реализации местного самоуправления создает многочисленные варианты взаимоотношений с федеральной и региональной властями — систематизировать данное взаимодействие очень непросто, а особенно трудно разобраться в объемах переданных полномочий и готовности их исполнять[2]. Экономическая сторона взаимоотношений государства и местного самоуправления может быть кратко охарактеризована следующими цифрами:
- доля бюджетов местного самоуправления в консолидированном бюджете Российской Федерации составляет 23 процента, а расходные полномочия, финансируемые из местных бюджетов, — 32 процента;
- льготы и субсидии присутствуют примерно в 120 федеральных законодательных актах (выплаты 37 категориям льготников должны полностью производиться из бюджетов муниципальных властей, при этом некоторые льготные категории охватывают значительную часть населения);
- из местных бюджетов сейчас финансируется почти 100 процентов расходов на среднее образование, 85 процентов расходов на здравоохранение и 60 процентов расходов, связанных с содержанием детских садов, жилья и с жилищнокоммунальными услугами;
- ежегодно увеличивается задолженность муниципальных образований коммунальным предприятиям: в 1999 году — на 28,4 процента по сравнению с 1998-м, в 2000 году — на 61 процент по сравнению с 1999-м;
- ежегодно в результате передачи «нефинансируемых мандатов» кредиторская задолженность предприятий жилищно-коммунального хозяйства возрастает на 60 миллиардов рублей;
- продолжается рост объема льгот для граждан по оплате жилищно-коммунальных услуг: в 2000 году рост составил 47,4 процента, в 2001-м — 55,5 процента.
Особо стоит отметить проблему «распыления» бюджетной базы между большим количеством муниципальных образований, некоторые из которых не являются дееспособными. Сводные данные по состоянию бюджетов муниципальных образований на начало 2002 года показывают, что основная доля доходной и расходной базы местных бюджетов сосредоточена в крупных муниципалитетах. Так, на города, составляющие 5 процентов от числа всех муниципальных образований, приходится 33,4 процента доходов и 34,7 процента расходов, а на административные районы, составляющие 13,2 процента от общего числа, приходится 20,3 процента и 20,1 процента соответственно. При этом собственные доходы в бюджетах городов республиканского, краевого и областного подчинения достигают 76 процентов, доходы муниципальных образований, созданных на базе административных районов, составляют 44 процента, а доходы сельских муниципалитетов редко превышают 15 процентов их бюджетов.
Крайне важной является кадровая ситуация в органах муниципальной власти. На начало 2003 года численность сотрудников муниципальных органов власти составляла около 300 тысяч человек (из них около 5 процентов занимали выборные муниципальные должности). Более 75,5 процента муниципальных служащих — женщины. Средний возраст муниципальных служащих — 43 года; 60 процентов имеют высшее профессиональное образованием, 35 процентов — среднее. Базовым высшим образование по специальности «государственное и муниципальное управление» владеют 3 процента служащих, а по специальности «юриспруденция» — 7 процентов.
Одним из вопросов, вокруг которого разгорелись споры, стал контроль за деятельностью муниципальных властей[3]. Действующее законодательство предусматривает три формы контроля за деятельностью исполнительных органов муниципальной власти.
Государственный контроль: органы государственной власти имеют право инициировать прекращение полномочий органа местного самоуправления или выборного должностного лица местного самоуправления в случае несоответствия деятельности должностного лица или органа Российской Конституции основным законам РФ, субъекта РФ или уставу муниципального образования (ст. 49 п. 3).
Процесс является довольно громоздким[4]: после установленного судом нарушения закона со стороны субъекта местного самоуправления исполнительный орган государственной власти может обратиться в суд за заключением о признании «несоответствия деятельности» органов местного самоуправления или должностного лица и, в случае получения судебного заключения, законом субъекта Федерации прекратить полномочия органа местного самоуправления и назначить досрочные выборы.
Муниципальный контроль: его осуществляет местный представительный орган в соответствии с уставом муниципального образования (ст. 15 п. 3.6): выборный орган местного самоуправления может предложить исполнительному органу муниципалитета принять меры по исправлению тех или иных неправомерных действий, а в случае отказа — подать в суд. Права самостоятельно отменить незаконный правовой акт исполнительного органа местного самоуправления у выборного органа нет, что явно превращает эту форму контроля в слишком слабую и малоэффективную.
Гражданский контроль: действующий закон упоминает об ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением. В нескольких статьях неявно указывается на возможность прекращения деятельности должностного лица или органа местного самоуправления в результате утраты доверия граждан (в основном, в виде отсылки к уставам муниципальных образований, где данный вопрос должен быть прописан более детально). На практике же, механизм проведения референдума, процедура отстранения чиновников и действия населения в случае их саботажа нигде детально не описаны, что ставит существование данного вида контроля под сомнение и явно ущемляет право населения привлекать местные органы власти к ответственности.
В 2002 году была сформирована комиссия по разработке нового закона о принципах формирования местного самоуправления под руководством Дмитрия Козака. Чтобы представить, какими соображениями были движимы члены этой комиссии, следует понять отношение разработчиков к реформируемому институту и к его месту в структуре российского государства. Достаточно полно это отношение выражено в словах одного из членов комиссии:
«С точки зрения укрепления государственности, организационно обособленная, но в то же время неотделимая от государства местная власть, напрямую связанная с населением, является важнейшей опорой социальной и политической стабильности. Слабость же и неэффективность этого уровня власти, непосредственно ощущаемая гражданами, побуждает их к переносу ответственности за локальные трудности на всю систему публичной власти в целом. В то же время ничто так не укрепляет доверия к публичной власти как таковой и, в частности, к государству, как реальные позитивные результаты работы местного самоуправления».
Таким образом, перед комиссией стояла цель создать систему местного самоуправления, работающую на имидж федеральной власти. Фактически, задача заключалась в том, чтобы из хаотично образованного «поля» местного самоуправления сформировать некоторую структурированную систему, имеющую прогнозируемую обратную связь и возможность адекватно выполнять переданные полномочия. Кроме того, выстроенная структура должна отвечать требованиям Европейской хартии о местном самоуправлении.
Трансформация реальности
Результатом работы группы стал появившийся в конце 2002 года законопроект «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», несущий в себе несколько довольно революционных и спорных предложений.
Новшеством явилось распределение всех поселений Российской Федерации по четырем типам муниципальных образований (сельское поселение, городское поселение, муниципальный район, городской округ), с выстраиванием их в двухуровневую систему[5]. Более детально и скрупулезно рассмотрены полномочия федеральных и региональных органов государственной власти в области местного самоуправления, а также предметы ведения и вопросы местного значения для каждого из типов муниципальных образований[6].
Много вопросов и нареканий вызвал принцип определения границ муниципальных образований, досконально прописанный в предложенном законопроекте. Границы, устанавливаемые данным законом, жестко привязываются к пешей доступности центра поселения в обоих направлениях для граждан в течение рабочего дня и к аналогичной транспортной доступности районного центра. На слушаниях в одном из региональных парламентов был поставлен следующий вопрос: если будут введены подобные нормы определения, в частности, границ района, то будет ли являться достаточным поводом для перевода поселения из состава одного муниципального района в другой его более близкое расположение к центру второго района? Опираясь только на «букву» разработанного ими закона, члены реформаторской комиссии ответить на этот вопрос не смогли. Кроме того, некоторое непонимание вызвал вопрос «межселенных территорий», отнесенных на попечение муниципальных районов: дополнительная ответственность за обширные территории малонаселенных районов рассматривалась не как преимущество, а скорее наоборот.
Были значительно расширены формы осуществления местного самоуправления непосредственно гражданами. Помимо действующих форм общественного участия в самоуправлении (таких, как референдум, выборы, сход, правотворческая инициатива, территориальное общественное самоуправление) появилось несколько новых, позволяющих гражданам более активно участвовать в деятельности органов местного самоуправления, в том числе, в наиболее важных ее аспектах. Так, появился аналог схода для крупных населенных пунктов — конференция (ее участники делегируются собраниями граждан, а решения оформляются в виде обращений, правотворческих инициатив и т. д.). Кроме того, по наиболее важным вопросам на территории муниципалитета должны проводиться опросы граждан, имеющих право голоса. Результаты опроса носят для органов местного самоуправления рекомендательный характер. При необходимости принятия или изменения устава муниципального образования, принятия бюджета, планов развития, а также в случае изменения границ или преобразования муниципального образования в обязательном порядке проводятся публичные слушания[7].
Серьезные изменения были внесены и в вопрос организации органов местного самоуправления. Теперь в каждом муниципальном образовании, за исключением поселений с численностью избирателей менее 100 человек, в обязательном порядке должен иметься ряд органов.
Представительный орган: в обязательном порядке избирается в каждом поселении, в муниципальных районах может избираться на муниципальных выборах или состоять из глав и депутатов поселений, входящих в район. Устанавливается минимальная численность совета: от 7 человек (для поселений с численностью избирателей от 1 до 10 тысяч человек) до 35 депутатов (для поселений с населением свыше 500 тысяч)[8]. Совет муниципального района должен состоять как минимум из 15 депутатов.
Глава муниципального образования: избирается на муниципальных выборах или представительным органом из своего состава (в первом случае может быть или главой администрации и депутатом местного совета, или председателем совета депутатов, во втором случае — только главой представительного органа[9]). В случае если глава становится председателем представительного органа муниципального образования, на пост главы местной администрации объявляется конкурс, с победителем которого заключается контракт[10]. Исключается подчиненность органа или должностного лица местного самоуправления одного муниципального образования органу или должностному лицу другого муниципалитета[11].
Кроме того, должны существовать местная администрация, контрольный орган муниципального образования (контролирует исполнение местного бюджета, следит за управлением и распоряжением муниципальной собственностью[12]), а также муниципальная избирательная комиссия, занимающаяся проведением местных выборов, референдумов и т. д.
Претерпел изменения институт ответственности органов местного самоуправления. В законопроекте прописан механизм голосования граждан по отзыву депутата или должностного лица местного самоуправления, являющийся «шаблоном» для уставов муниципальных образований. В предлагаемом законопроекте вводится ответственность глав местных администраций и соответствующий раздел базируется на следующей общей идее: отстранение от обязанностей может быть вызвано только неправомерными действиями (нарушение законодательства, посягательство на права и свободы гражданина, препятствие реализации полномочий органов государственной власти), доказанными судом. Важно, что четко определены сроки обжалования решения суда и правового акта о роспуске представительного органа или отрешения главы муниципалитета от должности: они составляют 10 дней.
Создан институт временного исполнения полномочий органов местного самоуправления органами государственной власти субъекта РФ. Определяются три условия введения временного исполнения:
- если в момент стихийного бедствия или иной чрезвычайной ситуации представительный орган и местная администрация муниципального образования отсутствует или бездействует;
- если вследствие решений, действий (бездействия) органов местного самоуправления возникла просроченная задолженность по исполнению долговых или бюджетных обязательств, превышающая 30 процентов собственных доходов бюджета муниципального образования в отчетном финансовом году;
- если при реализации государственных полномочий за счет предоставляемых субвенций имели место установленные судом нецелевые расходования бюджетных средств либо нарушения законодательства РФ.
Существенным образом были пересмотрены финансовые основы местного самоуправления. В общих чертах изменения видны при сравнении схем 1 и 2.
Одно из основных новшеств — установление постоянных нормативов отчислений в местные бюджеты от федеральных и региональных налогов. По мнению авторов законопроекта, это позволит местным властям при составлении бюджета более точно прогнозировать суммы, поступающие от федеральных и региональных сборов (в настоящее время данные нормативы могут пересматриваться ежегодно). Кроме того, создается система региональных и районных фондов финансовой поддержки (к уже существующему федеральному фонду), деятельность которых направлена на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований.
Неприятным новшеством является введение понятия «отрицательные трансферты». Его суть заключается в возможности принудительного отчисления средств в районный или региональный фонд финансовой поддержки из доходов муниципального образования, при условии, что его бюджетная обеспеченность в два и более раза превышает среднюю по данному субъекту. «Отрицательный трансферт» оформляется в виде закона субъекта Федерации, а в случае невыполнения данного закона средства могут быть изъяты из выделяемых муниципалитету субвенций или налоговых отчислений.
При определении оплаты труда муниципальных работников и выборных должностных лиц законопроект вводит правило, по которому только недотационные муниципалитеты могут самостоятельно определять уровень оплаты. Если муниципальное образование является дотационным, размер оплаты труда не должен превышать нормативы, определенные законом субъекта РФ.
Уже в процессе прохождения законопроекта через Государственную Думу подверглась переработке статья, описывающая муниципальную собственность. Ко второму чтению стал детально прописан перечень собственности, которая может находиться в распоряжении муниципалитетов.
Вектор трансформаций
Какое же направление стремились придать развитию института местного самоуправления разработчики реформы? Стоит еще раз вспомнить о взаимоотношениях государства и населения.
Наверное, не будет преувеличением характеристика этих взаимоотношений как тихого противостояния. Исторически сложилось так, что государство воспринимается населением как нечто чужеродное, даже как своеобразный аппарат насилия. А потому для любого лучше, когда его личная дорога не часто пересекается с государством. Отсюда и традиционно невысокая социальная активность, и нежелание вникать в детали устройства общества (подавляющее большинство вряд ли хорошо понимает, что местная власть не является государственной), и неверие в то, что от обычного человека что-то может зависеть. Это не хорошо и не плохо. Это данность, с которой приходится иметь дело.
Из-за такого отношения к власти вообще самоуправление воспринимается населением довольно странно и неадекватно. Люди получают информацию по большей части из двух источников: личного (контакты, наблюдения) и медийного (в основном, телевидение). Пока в повседневной жизни не возникает никаких проблем — местной власти практически не существует, когда же проблемы возникли, то конечным виновником называется ВЛАСТЬ, причем без лишнего уточнения, государственная она или местная (самоуправление).
Именно эти свойства национального общественного сознания были учтены при составлении закона. Авторам удалось совместить идеологию местного самоуправления как института самоопределения граждан[13] с рациональным подходом, формирующим более-менее четкую структуру данного гражданского института[14]. Учитывая же значительную долю полномочий, которые передает на местный уровень федеральная власть, и долю дотационных муниципальных образований, становится совершенно объективным введение жестких правил и контроля за финансовой деятельностью местных администрации.
При этом сделан заметный шаг по «раскачке» общественной активности при помощи общественных слушаний, опросов общественного мнения и референдумов: народ, который очень долгое время никто ни о чем не спрашивал, нужно расшевеливать.
Конечно, можно найти в данном законе массу возможностей, позволяющих надавить на муниципальные власти. Не все детали и особенности местного самоуправления учтены. Но надо все же понимать, что совершенного законодательства не бывает и всегда многое зависит от чистоплотности тех, для кого законодательство создано. Ведь гарантии выполнения закона — это отдельная проблема. Как это ни банально, но, наверное, только законопослушность гражданина, прозрачность закона и ясность наказания могут в сумме привести к должному эффекту.
[1] В настоящее время деятельность органов местного самоуправления регулируется Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 года.
[2] Речь идет вовсе не об ущемлении права на самоопределение, а о соизмерении реальных возможностей муниципальных образований с теми правами и обязанностями, которые возлагает на них их статус.
[3] Вопрос контроля за деятельностью местных органов власти, особенно со стороны государственных органов власти, вызывает серьезные споры и разногласия. В стремлении государства иметь доступ к информации о финансовой деятельности муниципалитетов многие видят желание получить дополнительные рычаги принуждения для лишения муниципалитетов излишней самостоятельности. Очевидно, что эти опасения не напрасны. Однако не стоит забывать, что в настоящее время подавляющее большинство муниципальных образований являются в значительной степени дотационными, поэтому желание «инвестора» знать детали хозяйствования инвестируемого субъекта вполне правомерно. Также стоит помнить о том, что, в силу национальной исторической традиции, понимание и соотнесение своих прав и обязанностей у нас не всегда объективно. А потому, при отсутствии реального контроля над бюджетной деятельностью муниципалитетов со стороны гражданского общества, разговоры о недопустимости контроля властей, мягко говоря, несколько лукавы.
[4] Данный механизм, при довольно высокой гарантии для представителей муниципалитетов, является не вполне эффективным, так как при желании судебные рассмотрения можно растянуть на срок, сравнимый со сроком полномочий выборного муниципального органа или должностного лица.
[5] Муниципальный район и городской округ становятся муниципальными образованиями первого уровня, а сельское и городское поселения — муниципальными образованиями второго уровня, входящими в состав муниципального района.
[6] Стоит отметить, что список, став более детализированным, по смыслу изменился несущественно. Новым вопросом, определенным в ведение муниципалитетов, стал вопрос об опеке и попечительстве. Кроме того, четкое разделение полномочий по типу муниципального образования позволяет более обоснованно решать проблемы, связанные с определением и изменением статуса поселения, в частности, разбираться в том, может ли данное поселение самостоятельно решать все вопросы, перечисленные в списке, или нет.
[7] Стоит отметить, что в законопроекте не указывается, обязательно ли выполнять решения, принятые по результатам публичных слушаний.
[8] Данные цифры приняты во втором чтении.
[9] Сейчас очень распространенной практикой является совмещение постов главы администрации и председателя представительного органа муниципального образования.
[10] В части полномочий местного значения контракт утверждается представительным органом муниципального образования, а в части государственных полномочий (для муниципальных районов и городских округов) — законом субъекта РФ. Для поселений конкурсная комиссия формируется местным представительным органом, а для муниципальных районов и городских округов комиссия на две трети назначается местным советом и на одну треть — представительным органом субъекта Федерации.
[11] Существует практика назначений глав поселений главой района, в который эти поселения входят.
[12] действующем законодательстве контрольные функции возложены на представительные органы местной власти. В новом законопроекте контрольный орган выбирается отдельно (на муниципальных выборах или представительным органом) и обязан публично отчитываться о проводимых проверках.
[13] Возможно, недооцененной осталась норма обязательной выборности главы местного самоуправления и представительного органа муниципалитета. Многие указывают на увеличение количества чиновников, развитие бюрократического аппарата и т. д. При этом забывается то, что сейчас администрация и так есть в каждом поселении, только назначается она руководством района и никак не зависит от населения и не отвечает перед ним. Выборность же позволит жителям постепенно понять собственную ответственность за то, что делает администрация в их поселении.
[14] Именно рациональному подходу соответствует введение четкой типологии поселений, установление границ, определение вопросов местного значения, перечень имущества и т. д. Надежды на самостоятельное прописывание деталей местного самоуправления в законах субъектов РФ и уставах муниципальных образований себя не оправдали.