Опубликовано в журнале Отечественные записки, номер 2, 2003
| Десять лет судебной реформы в постсоветской России принесли результаты, более значительные, чем считает большинство наблюдателей. Суды стали независимее, доступнее и справедливее, их решения — эффективнее, сфера судебной компетенции значительно расширилась. И тем не менее большая часть российского населения относится к суду с недоверием и без должного уважения, полагая, что суд в России неэффективен, ненадежен либо попросту коррумпирован. Этот разрыв между реальностью и ее восприятием необходимо трезво осознать и по возможности сократить, и в данной статье я предпринимаю такую попытку. Несмотря на достигнутые успехи и постоянное совершенствование судебной системы (в чем сказывается непосредственная заинтересованность, подчеркиваемая президентом Путиным в публичных выступлениях), осуществлению реформы, равно как росту общественного авторитета судов, мешают серьезные препятствия. Многие из этих препятствий коренятся в социальных институтах и практиках, находящихся за пределами собственно судебной сферы. Это и структуры МВД, и существующая система оказания юридической помощи, и плохое исполнение судебных решений, но главным образом — недостаточная действенность закона в самом государственном аппарате: традиционная не проработанность правовой иерархии, сохранение клиентских и патримониальных связей (в противоположность юридически строго оформленным бюрократическим отношениям). Думается, что конечный успех судебной реформы зависит от того, удастся ли добиться изменений в названных несудебных институциях и повысить роль закона в культуре управления страной. Прежде всего перечислим основные достижения судебной реформы за прошедшее время. Во время президентства Ельцина многое было сделано для уменьшения зависимости судов от влияния извне, прежде всего – со стороны местных и региональных начальников, и для придания суду больших властных полномочий. В большинстве случаев судьи назначались пожизненно и могли быть уволены только по решению специальной квалификационной коллегии, состоящей из таких же судей. Ответственность за финансирование судов была полностью возложена на федеральный бюджет. Организационные вопросы, касающиеся судебной власти, решает теперь не Министерство юстиции, а недавно учрежденные судебные департаменты, подчиненные судейскому сообществу. Наряду с этим значительно расширился объем компетенции судов, которая включает в настоящее время конституционные, коммерческие вопросы, а также чрезвычайно важную область административной юстиции. Граждане получили право обжаловать действия госчиновников и даже нормативные акты. К концу прошлого десятилетия в обычные, арбитражные и военные суды было подано внушительное число жалоб по поводу неправомерных действий официальных лиц, при этом большинство исков было удовлетворено. И все же на пути формирования сильных и независимых судов в России по-прежнему стоит множество препятствий. С 1997 года региональные органы управления вновь получили право влиять на выбор судей, препятствовать их переходу в суды более высокой инстанции или назначению на место председателя. В результате секвестрирования бюджета федеральное правительство не выполняло свои финансовые обязательства, а это привело к тому, что в 1997–1998 годы председатели судов были вынуждены добиваться дополнительного финансирования от местных и региональных органов управления и даже от частных спонсоров, что расширило круг их внешней зависимости. Судебные власти — особенно в конституционной и коммерческой сферах — зачастую оказывались не в состоянии добиться исполнения своих решений. Вдобавок значительная часть населения высказывает свое недоверие судам, считая их слабыми или коррумпированными. Похоже, что Владимир Путин решительно взялся за преобразование этой ситуации, поставив целью сформировать в России суд, пользующийся уважением и доверием общества, и создать надежные предпосылки для привлечения инвесторов в российскую экономику. В течение зимы 2001 года над этой задачей напряженно работала комиссия под руководством зам главы президентской администрации Дмитрия Козака, предложившая ряд рекомендаций, большинство из которых было внесено в законодательство в конце прошлого года. Для усиления подотчетности судей (а заодно и демонстрации обществу борьбы с коррупцией и малоэффективностью судов) в состав Квалификационной коллегии были включены юристы, не принадлежащие к судебному корпусу, процедура лишения судей юридической неприкосновенности была упрощена, срок занятия судьей председательского кресла — ограничен. Для укрепления независимости судей от региональных органов управления последние были лишены права назначать судей и контролировать их продвижение по службе. Однако наиболее значительным шагом стало принятие Федеральной целевой программы «Развитие судебной системы России» на 2002–2006 годы, которая коренным образом улучшила федеральное финансирование судов. Программа значительно увеличила зарплату судей (и при этом свела на нет большую часть льгот и привилегий, предоставлявшихся в какой-то мере по усмотрению председателя суда), в ней предусмотрено выделение средств на расширение штата судей (прежде всего в связи с образованием мировых судов) и помощников суда, на повышение квалификации судей, а также на ремонт и модернизацию зданий судов и компьютеризацию судебной системы. Кроме того, было профинансировано введение в Российской Федерации судов присяжных на региональном и республиканском уровнях. Новые федеральные ассигнования предназначены не только для улучшения функционирования судов, но и для уменьшения финансовой зависимости от местных и региональных администраций.
Принятие Федеральной программы развития судебной системы, ввод в действие новых процессуальных кодексов, уголовного и гражданского, внедрение компьютерной автоматизации, добавление новых штатных единиц — все это вместе позволяет надеяться, что в недалеком будущем суды в России станут более эффективными, доступными и справедливыми. Согласно статистике, в начале2003 года к работе приступили 5 000 мировых судей; на рассмотрении у них оказалось70процентов гражданских дел (трудовых споров, дел о разводах, налоговых споров и т. п.) и 30 процентов — уголовных. При этом планируется и в дальнейшем увеличивать число мировых судей: это обеспечит, с одной стороны, разгрузку судов общей юрисдикции, с другой — более легкое и быстрое прохождение дел в мировых судах сравнительно с районными судами недавнего прошлого. Вместе с тем изменения в процессуальном праве (как, например, отмена принципа непрерывности, запрещавшего делать перерывы в разбирательстве дела), а также ввод упрощенной судебной процедуры при согласии обвиняемого с предъявленным ему обвинением освободили часть рабочего времени судей. Эффективности судопроизводства способствовало также обеспечение судей персональными компьютерами (используемыми как минимум для составления текстов постановлений) и введение в штат помощников суда, которые не только участвуют в подготовке сложных дел, но и освобождают судью от обязательных прежде консультаций населения (так называемых часов приема). Что касается справедливости судебных решений, ее повышению способствовал ввод в действие нового УПК в июле 2002 года. Многие положения нового УПК являются поистине революционными и до сих пор встречают сопротивление со стороны органов МВД. Общеизвестно, что происходит введение судов присяжных (доля оправдательных приговоров в их практике в несколько раз превосходит количество таких приговоров в практике обычных судов). Есть и другие нововведения. Одно из них — это строгое исполнение конституционного требования: предварительное заключение под стражу допускается только по судебному решению (которое, по настоянию Конституционного суда, не может быть отложено). На практике это привело к резкому и, можно надеяться, устойчивому снижению (в процентном и абсолютном выражении) общего числа лиц, которым избрана эта мера пресечения. Частично (в 15 процентах случаев) такое сокращение объясняется решениями суда, но еще чаще — тем, что прокуроры заранее отказываются подавать соответствующий запрос, если основания для него неубедительны. Учитывая ужасное состояние действующих в России следственных изоляторов (СИЗО), это можно считать серьезным достижением. Новый Кодекс, в котором последовательно проводится процессуальный принцип состязательности сторон, требует от прокуроров одобрения ими возбуждения всех уголовных дел и обязательного выступления во всех делах в качестве обвинителей. Он запрещает имевшую в России широкое распространение практику отправки на доследование рассыпавшихся в суде дел. Теперь прокуроры более внимательно просматривают материалы следствия и чаще возвращают их, если они плохо подготовлены. В результате количество уголовных дел, доходящих до суда, уменьшилось. Но и в этой ситуации процент оправдательных приговоров только с лета прошлого года увеличился вдвое, гораздо чаще судьи стали прекращать дела. Все говорит о том, что дела, слабо подготовленные следователями (в силу их некомпетентности или из-за того, что они были начаты по чьему-либо заказу) имеют все меньше шансов закончиться обвинительным приговором. Есть также основания ожидать повышения качества работы судей. Введение должности помощника суда открывает возможности для пополнения судейского корпуса талантливыми выпускниками очных юридических факультетов и институтов. Вероятно, в образовательные программы для молодых судей, подготавливаемые в Академии правосудия, в конце концов войдет ознакомление с концепциями независимости судей и судебной этики, с обязательством применять правовые нормы и принципы трансцедентального характера, которые не заложены в отдельных отечественных законах, — по крайней мере, когда они входят в общеевропейский корпус юридических документов, подписанных Российской Федерацией. Несмотря на явные улучшения в работе судов, общественное мнение их по-прежнему недооценивает. Согласно социологическим опросам, отношение россиян к судам на рубеже тысячелетий остается двойственным и скептическим, а порой и явно негативным: общество сомневается в их беспристрастности, доступности и эффективности. Если население полагает, что российские судьи коррумпированы и служат в основном богатым, то об авторитете судов говорить не приходится. По сведениям ВЦИОМ за 2001 год, хотя среди граждан России с уровнем дохода выше среднего 80 процентов верили в то, что их права могут быть защищены судом, только 20 процентов людей с низким уровнем дохода и образования разделяли такое мнение. Опросы, проводившиеся в западноевропейских странах, показали, что общественная оценка эффективности судов находится в тесной связи с уровнем доверия к ним граждан. В таких странах, как Дания, Финляндия и Австрия, почти половина населения считает свои суды достаточно эффективными и примерно столько же, если не больше, людей доверяет судам. В Бельгии, где в эффективность судов верят 17 процентов респондентов, доверяет им лишь 22 процента. Как же добиться того, чтобы Россия, в которой социальная легитимность судов никогда не была высокой, в этом плане меньше напоминала бы Бельгию, и больше — Финляндию? С одной стороны, совершенно необходимо повышать реальный уровень справедливости, доступности и эффективности судов, с другой— активнее информировать население об улучшениях, происходящих в этой области. Слишком часто граждане России не знают, что может сделать для них суд. Опрос, проведенный в 1997 году, показал, что лишь 20 процентов россиян верят в возможность удовлетворения жалобы, поданной на действия государственного чиновника, между тем как реальный коэффициент положительных исходов таких дел — 80 процентов! Все это говорит о том, что российскому судопроизводству нужно придать как можно большую прозрачность. Во-первых, открытость судов можно повысить за счет введения должности пресс-секретаря, причем не только в судебных департаментах, но и во всех крупных судах. Во-вторых, сами решения судов должны стать более доступными для публики, включая юристов и журналистов. Одним из решений этой проблемы могло бы стать размещение в интернете веб-сайтов всех судов с постоянно обновляемой публикацией важнейших решений — по образцу того, что уже сейчас делается несколькими судами в порядке эксперимента. Замечено, что уважение общества к судам стоит в прямой зависимости от открытости этих последних. Так, передача по телевидению заседаний Верховного суда Канады привела к существенному росту авторитета этого судебного органа. Для проведения судебной реформы в России необходимо преодолеть традиционное для этой страны (да и для стран Западной Европы) предубеждение против судебной открытости. *** Для того чтобы создать в России справедливые, эффективные и авторитетные суды, необходимо добиться изменений в социальных и культурных институциях вне судебной сферы. Реальное функционирование судов — а следовательно, их справедливость, эффективность и авторитет — зависят от многих факторов: качества работы милиции и следственных органов, доступности юридической помощи, исполнения судебных решений в гражданской и коммерческой областях, и даже от работы почты! Большинство уголовных дел инициируется органами МВД и готовится для суда следователями из этой структуры. По многочисленным данным, уровень компетентности следователей в 1990-е годы резко снизился, поскольку в этот период значительную их часть составляли люди без высшего образования и опыта работы. Некоторым следователям стало трудно готовить дела, если они не могли допрашивать обвиняемого, помещенного в СИЗО. Существовал и труднопреодолимый соблазн уступить внешнему давлению, политическому или финансовому. Похоже, что восприятие уголовного правосудия как коррумпированного зиждется скорее на опыте контактов с представителями МВД, чем с прокурорами и судьями. Руководство Российской Федерации (включая Президента), по-видимому, осведомлено об этих проблемах и рассматривает варианты преобразований в системе МВД, создания федерального бюро расследований и муниципальных органов внутренних дел. Еще лучше отвечало бы названным целям создание независимого Следственного комитета, который привлекал бы к работе следователей из различных агентств и защищал их от попыток влияния извне. Другим слабым звеном в российской судебной системе является непродуманный порядок оказания бесплатной юридической помощи по уголовным и гражданским (семейным) делам тем, кто сам не в состоянии заплатить за квалифицированную консультацию. Десятилетняя баталия по поводу Закона об адвокатуре (наконец закончившаяся в 2002 году) сковывала многие реформаторские попытки, однако возникающие проблемы с оплатой адвокатского труда могут оказаться еще серьезнее. Ведущие адвокаты вполне обоснованно отвергают практику назначения государственных защитников, при которой бедные члены общества получают худшие услуги, чем богатые. Вместе с тем трудно ожидать, что компетентные карьерные адвокаты согласятся уделять часть своего времени на оказание юридических услуг без достаточного вознаграждения. Надо сказать, что эта ситуация характерна не только для России, и тем не менее доступность судов предполагает доступность адвокатов, без чьей квалифицированной помощи клиент не выдержит судебной тяжбы и, скорее всего, вынесет мнение о несправедливости суда. На протяжении без малого десяти лет Председатель Высшего арбитражного суда говорил о том, что исполнение судебных решений является ахиллесовой пятой российского судопроизводства. Создание и распространение службы судебных приставов как одного из органов Минюста (вместо показавших себя несостоятельными судебных исполнителей), а также постепенная специализация приставов привели к более четкому исполнению решений суда по гражданским икоммерческим делам. (Правда, проблема избирательности при исполнении судебных решений, продиктованной корыстными интересами там, где дело касается больших денег, существует.) Однако в целом от плохого исполнения по-прежнему страдает примерно треть судебных решений, и это наносит существенный вред общественной репутации судов. Изменить положение помогут дальнейшие реформы в службе судебных приставов, однако желательно, чтобы решения суда исполнялись не в результате вмешательства выигравшей стороны или государства, а в силу уважения участников процесса к суду. Хорошим подспорьем для судебной системы могла бы стать даже исправно функционирующая почта. Львиная доля времени в российских судах теряется из-за откладывания дел по причине неявки свидетелей, потерпевших, представителей одной из сторон или адвоката. Дисциплину участников судопроизводства можно было бы усилить путем назначения штрафов за неуважение к суду. Закон позволяет сделать это уже сейчас, однако судьи редко прибегают к этой мере, поскольку, не получив уведомления о доставке заказного письма, не имеют и доказательств своевременного вручения судебной повестки. Некоторые суды вообще не располагают средствами для рассылки заказных писем, но и в других случаях медлительность и ненадежность почтовой службы часто лишает судью возможности предъявить обвинение в неуважении к суду.
Очевидно, однако, что судебная реформа не сможет получить полного развития, пока не будет укреплена роль закона во всех остальных ветвях государственной власти и пока не будут созданы остальные элементы правового государства. Один из таких элементов — эффективная иерархия прав. Последнее означает, что законы и нормативные акты, исходящие от разных уровней государственной власти, не должны противоречить друг другу, а ведомственные инструкции, призванные способствовать исполнению законов, не должны их извращать, толкуя по-своему. Кроме того, иерархичность предполагает, что функции каждого уровня государственной власти четко определены законом. При этом каждый уровень, каждое ведомство должны не просто выполнять свои особые функции, но по возможности быть наделены определенными юридическими полномочиями, хотя бы ради того, чтобы их можно было привлечь к ответу. Президент и его команда по-прежнему стремятся гармонизировать законодательство, четко разделить функции государственных ведомств, особенно в сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (см. ст. 72 Конституции РФ), соответствующим образом распределить бюджет. Будет ли разделению функций сопутствовать возникновение системы юридических полномочий (что, вообще говоря, чуждо российской традиции), покажет время. Еще один ключевой аспект правового государства — это сознательное соблюдение государственными чиновниками принципов правового рационализма. Чрезвычайно важно, чтобы Россия преодолела традицию клиентизма, когда отдельные ведомства ставят во главу угла корпоративные и частные интересы, мало заботясь об общественном благе. В этой ситуации чиновник, вместо четкого и беспристрастного соблюдения правовых норм, оказывает благосклонность клиенту, от которого, в свою очередь, ждет какой-либо мзды. Пока государственный аппарат не начнет функционировать согласно правилам (т. е. пока он не превратится в тип бюрократии «по Веберу»), органы управления будут оставаться коррумпированными в глазах общества. Между тем суды едва ли могут функционировать вне общей политической культуры, которая господствует в остальных ветвях власти. Каким образом можно перейти от коррупции «патримониализма» к правовому рационализму, сказать трудно; как правило, это требует жесткого воздействия сверху в сочетании с поддержкой ключевых элит, которые осознают необходимость для себя подобной формы правления. Выводы ясны. Российское руководство должно продолжать курс судебных реформ, которые, скорее всего, растянутся на десятилетия. Одновременно следует как можно шире распространять в обществе информацию обо всех улучшениях, достигнутых в системе правосудия; работа судов должна стать даже более прозрачной, чем в других органах власти: это повысит общественный авторитет как судов, так и судей. Государственный аппарат в целом должен функционировать на строго правовой основе, что потребует постоянного совершенствования законов, в частности законов о государственной службе, а также формирования социальной потребности в законодательном оформлении всей системы управления государством.
* Перевод с английского Александра Ярина. |
